论文部分内容阅读
从近几年经济责任审计发现的决策失误、损失浪费等违反财经纪律的问题看，故意违法违纪的领导干部还是少数，很多的财经违法、违规以及经济犯罪问题都与制度建设和监督弱化有关。在新形势下，加强对地方领导干部监督应着力抓好以下几个方面的工作。
（一）强化制度建设，用制度控制领导干部的用权行为，从根本上解决领导干部乱用权力的问题。
一是制度建设还需进一步健全。改革开发以来，我国在宏观制度建设和微观制度建设上已经取得了显著的成就。但随着经济的发展，在制度建设上我们经常遇到两个方面的问题。一方面，有些制度已经不适应经济发展的需要，如现行的差旅费制度已经执行了多年，有的已经十几年，继续执行这些标准已经不适应现在的实际情况，这就给领导干部带来“制度”和“实际”相矛盾的问题，为了解决这些问题，领导干部就得想办法“变通”解决，如果长期“变通”下去，很多其他问题也就“变通”出来了。另一方面，有些制度还缺乏操作性。如，我国政府采购工作开展十余年来，在建立公共财政框架、节约财政开支、加强国家宏观调控等方面发挥了重要作用。但由于采购行为由小额资金运作变成了大额资金运作，分散采购变成了集中采购，形成了资金和权力的高度集中，如果监督管理不到位，就很容易由“分散腐败”变为“集中腐败”。从审计实践上看，现行的《政府采购法》还不能解决实际执行过程中遇到的一些问题，在操作层面上还需尽快制定与《政府采购法》配套的实施细则和政府采购操作规程，完善政府采购工作的奖惩制度，对于可能产生腐败现象的重要环节如采购文件技术需求、投标单位资质要求、评标标准、专家抽取及评审等制定统一的规范标准。
二是对领导干部制度执行要加强监督。从宏观方面看，我国已经颁布的法律、规章、制度已经很多，很多工作已逐步实现了有法可依。从微观方面看，很多部门和单位也建立了一些科学的内控制度，部门管理已逐步实现有章可循。但从经济责任审计发现的一些案例看，有的领导在执行制度过程中不严格，随意行使权力。使这些制度只是写在纸上、说在嘴上、挂在墙上的花架子，执行不力，形同虚设，没有真正发挥作用。此外，还有的甚至人为地破坏制度，导致一些法规制度落实不到位，没有发挥出应有的效力。因此，我们在重视制度建设的同时，更要加大对领导干部执行制度的检查力度，把领导干部执行制度情况作为一项考核内容。促进领导干部在抓落实上下功夫。形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的有效机制。
三是制度完善要注重创新。制度建设是动态的、开放的、发展的。如果制度存在缺陷不及时修补，就可能为破坏制度的人提供机会。因此，要从实际出发，坚持解放思想，改革创新，实现制度建设的与时俱进。制度创新要与完善社会主义市场经济体制相适应。既要与市场经济的发展进程相适应，同改革开放和经济建设重大措施的实施紧密结合起来，防止急于求成或者过于滞后；又要与市场经济的运行规则相适应，把反腐倡廉的要求寓于各项政策和措施之中，使制定的制度有利于促进改革开放和经济发展。从近年来审计监督情况看，财政资金向民营经济投入较大，包括农业资金、科技资金等。应当看到，财政资金的投入为个体和民营经济的发展起到了很大的促进作用。与此同时，由于财政资金对民营企业投资制度不完善、立项上把关不严，为个别人套取财政资金提供了方便。为此，应该从制度层面制定财政资金向个体民营经济投入的规定，建立财政资金向民营经济投入的标准、考核办法。从源头上解决财政资金向民营经济投入随意性的问题，实现从源头上防治腐败的问题。
（二）把事前预防和事中约束纳入领导干部监督的重要监督环节。
一是进一步扩大领导干部任中经济责任审计的比例。近些年来，腐败现象屡禁不绝，其中的一个重要原因就是防范工作没有跟上去，预防不到位。因此，近几年来，不断扩大任中经济责任审计的比例，通过对领导干部任中经济责任审计，把领导干部的事后监督转变为事前监督、事前防范，是从源头预防腐败的有效手段。此外从某种意义上讲，任中经济责任审计也是一种教育方式，可以起到防患于未然的作用。从我市开展的一些领导干部的任中经济责任审计效果上看，通过实行任中经济责任审计，及时解决了被审计单位存在的问题，保护了干部，促进了管理，使审计结果得到了有效利用。
二是加强对财政性资金、重大投资项目的跟踪审计。为了促进社会保障、农业、文化、卫生等事业的发展，地方财政每年都要拨付大量专项资金，这些专项资金是否能发挥其应有的社会效益，直接关系到社会稳定以及人民群众的切身利益。因此审计机关管好、看住财政专项资金，是实践“三个代表”要求的重要体现。为了从源头上防止这些专项资金出现问题，及时将审计监督关口前移，从资金下拨之日起便介入审计，对各项专项资金实行全过程跟踪，使各项专项资金管理、使用中存在的大多数问题基本得到解决，使“审计年年搞，问题年年有”的现象从根本上得到纠正。
三是要拓展监督空间，增强监督的针对性。在事前预防和事中控制上，要抓住重点，拓展监督空间，加强对敏感的人和事及腐败易发高发行业、易发对象、易染时期、易染部位的监督，把拥有执法权、行政审批权、人事权、财权的个人、部门作为重点。防止越权、侵权、滥用权力的现象发生。
（三）通过对领导干部单一的业务评价向综合性的政绩评价转变，推动领导干部树立科学的发展观。
对领导干部的监督，除了要发现问题、解决问题外，还要通过对领导干部的科学评价促进领导干部树立科学的发展观。但目前对领导干部的评价还具有一定的局限性。一是评价内容单一，只局限于评价领导干部履行经济责任的情况；二是评价方法简单，仅局限于监督什么评价什么；三是评价标准不一，有较大的弹性。全面贯彻落实科学发展观，要求领导班子及其成员履行好引领科学发展的重大责任，尤其是在促进经济发展的同时，要大力发展各项社会事业，着力构建和谐社会。因此，要着眼于贯彻落实科学发展观，推动经济责任审计由单一的业务评价向综合性的政绩评价转变。应当评价包括人均地方生产总值及增长、人均地方财政收入及增长、城乡居民收入及增长、资源消耗与安全生产、城镇就业、社会保障、城乡文化生活、人口与计划生育、耕地等资源保护、科技投入与创新等在内的多项指标。
（四）通过对领导干部单一的财务监督向用权履责监督转变，提高领导干部履行责任的能力。
对领导干部的监督，最终是要通过监督提高领导干部的能力，这是监督的根本，也是监督的终极目标。但在对领导干部监督上还存着加强财务监督多，加强用权监督少的误区。这样不利于推动领导干部的能力提高。为此，今后对领导干部监督工作重心，要从注重对单一的财务监督向用权履责监督转移，对领导干部的权力运行实行全方位的监督。一是要加强对领导干部执政能力的监督，促进以法制权、以权制权的权力监督和科学决策体系的形成，使各级领导干部的权力运行受到有效的制约和监督，增强领导干部的责任心。二是要加强对领导干部决策能力的监督，将重大经济事项的决策、重大投资项目的决策作为监督的重点，对决策的民主性、科学性、合法性进行审查，看决策是否经过集体研究，程序是否合法，决策是否科学，资金来源和使用管理是否合规合法，为准确评价和划分决策者责任提供依据。三是要加强对领导干部廉政监督，尤其要把领导干部在工程招投标、承包、施工和财务管理等方面的权力行使作为监督重点，审查是否按程序依法办事，看能否做到公开、公平、公正，防止暗箱操作、以权谋私。四是要加强对领导干部勤政监督，监督领导干部是否有为、敢为、善为，是否聚精会神搞建设，一心一意谋发展，以实实在在的业绩赢得群众的信赖和支持。五是建立全面的领导干部责任追究制度。
（五）加大对领导干部的教育培训力度，是一项长期的工程，也是对领导干部监督的有效手段。
对领导干部的监督，预防和教育是十分重要的环节。从多年领导干部经济责任审计案例看，有的干部虽对本单位资金的大体情况心中有数，但却看不懂财务报表。有的领导干部虽然重视风险管理，但却在对外担保书上随意签字，究其根源，就是一些领导干部缺乏法律知识和对财经纪律的认识。为此，近几年来，我们把对领导干部的培训和教育作为一项长期的工作抓好，对即将走向领导岗位的干部和在职的干部进行不同层面的培训和教育，对提高领导干部的能力起到了重要的作用。经过实践，我们认为在对领导干部培训和教育上应抓好两个方面的工作，一是要制定科学的教育培训制度，把对干部的教育和培养纳入重要的工作程序。二是科学运用监督结果，在教育上要对一些屡查屡犯及一些共性、普遍性问题，进行纵向和横向的分析提炼，从完善制度机制角度教育领导干部要不仅要懂法，而且要带头执法。
（六）切实发挥各监督主体的积极作用，逐步推行阳光工程和重大事项公开制度。
在当前的干部监督实践中，确实存在一种现象：上级难以监督，同级不愿监督，下级不敢监督，群众无法监督。这在一定程度上反映了监督机制的缺失。为此，要切实加强党内监督、社会监督，支持和保证人大监督、政府专门机关监督、司法监督、政协民主监督，综合运用多种监督形式，提高监督整体效能。坚持以预防为主，把监督贯穿于干部培养教育、考察考核、选拔任用和日常管理的各个环节，进一步拓宽监督渠道，建立起反应灵敏的工作机制，及时发现和严肃纠正领导干部和干部选拔任用工作中的突出问题，为建设高素质干部队伍提供坚强保证。此外，从社保资金、住房公积金等重大事项向社会公布审计结果的效果看，资金管理部门和使用资金的部门定期把老百姓关心的事项向社会公布，是接受社会监督的最好办法。
（作者单位：大连市审计局）
（一）强化制度建设，用制度控制领导干部的用权行为，从根本上解决领导干部乱用权力的问题。
一是制度建设还需进一步健全。改革开发以来，我国在宏观制度建设和微观制度建设上已经取得了显著的成就。但随着经济的发展，在制度建设上我们经常遇到两个方面的问题。一方面，有些制度已经不适应经济发展的需要，如现行的差旅费制度已经执行了多年，有的已经十几年，继续执行这些标准已经不适应现在的实际情况，这就给领导干部带来“制度”和“实际”相矛盾的问题，为了解决这些问题，领导干部就得想办法“变通”解决，如果长期“变通”下去，很多其他问题也就“变通”出来了。另一方面，有些制度还缺乏操作性。如，我国政府采购工作开展十余年来，在建立公共财政框架、节约财政开支、加强国家宏观调控等方面发挥了重要作用。但由于采购行为由小额资金运作变成了大额资金运作，分散采购变成了集中采购，形成了资金和权力的高度集中，如果监督管理不到位，就很容易由“分散腐败”变为“集中腐败”。从审计实践上看，现行的《政府采购法》还不能解决实际执行过程中遇到的一些问题，在操作层面上还需尽快制定与《政府采购法》配套的实施细则和政府采购操作规程，完善政府采购工作的奖惩制度，对于可能产生腐败现象的重要环节如采购文件技术需求、投标单位资质要求、评标标准、专家抽取及评审等制定统一的规范标准。
二是对领导干部制度执行要加强监督。从宏观方面看，我国已经颁布的法律、规章、制度已经很多，很多工作已逐步实现了有法可依。从微观方面看，很多部门和单位也建立了一些科学的内控制度，部门管理已逐步实现有章可循。但从经济责任审计发现的一些案例看，有的领导在执行制度过程中不严格，随意行使权力。使这些制度只是写在纸上、说在嘴上、挂在墙上的花架子，执行不力，形同虚设，没有真正发挥作用。此外，还有的甚至人为地破坏制度，导致一些法规制度落实不到位，没有发挥出应有的效力。因此，我们在重视制度建设的同时，更要加大对领导干部执行制度的检查力度，把领导干部执行制度情况作为一项考核内容。促进领导干部在抓落实上下功夫。形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的有效机制。
三是制度完善要注重创新。制度建设是动态的、开放的、发展的。如果制度存在缺陷不及时修补，就可能为破坏制度的人提供机会。因此，要从实际出发，坚持解放思想，改革创新，实现制度建设的与时俱进。制度创新要与完善社会主义市场经济体制相适应。既要与市场经济的发展进程相适应，同改革开放和经济建设重大措施的实施紧密结合起来，防止急于求成或者过于滞后；又要与市场经济的运行规则相适应，把反腐倡廉的要求寓于各项政策和措施之中，使制定的制度有利于促进改革开放和经济发展。从近年来审计监督情况看，财政资金向民营经济投入较大，包括农业资金、科技资金等。应当看到，财政资金的投入为个体和民营经济的发展起到了很大的促进作用。与此同时，由于财政资金对民营企业投资制度不完善、立项上把关不严，为个别人套取财政资金提供了方便。为此，应该从制度层面制定财政资金向个体民营经济投入的规定，建立财政资金向民营经济投入的标准、考核办法。从源头上解决财政资金向民营经济投入随意性的问题，实现从源头上防治腐败的问题。
（二）把事前预防和事中约束纳入领导干部监督的重要监督环节。
一是进一步扩大领导干部任中经济责任审计的比例。近些年来，腐败现象屡禁不绝，其中的一个重要原因就是防范工作没有跟上去，预防不到位。因此，近几年来，不断扩大任中经济责任审计的比例，通过对领导干部任中经济责任审计，把领导干部的事后监督转变为事前监督、事前防范，是从源头预防腐败的有效手段。此外从某种意义上讲，任中经济责任审计也是一种教育方式，可以起到防患于未然的作用。从我市开展的一些领导干部的任中经济责任审计效果上看，通过实行任中经济责任审计，及时解决了被审计单位存在的问题，保护了干部，促进了管理，使审计结果得到了有效利用。
二是加强对财政性资金、重大投资项目的跟踪审计。为了促进社会保障、农业、文化、卫生等事业的发展，地方财政每年都要拨付大量专项资金，这些专项资金是否能发挥其应有的社会效益，直接关系到社会稳定以及人民群众的切身利益。因此审计机关管好、看住财政专项资金，是实践“三个代表”要求的重要体现。为了从源头上防止这些专项资金出现问题，及时将审计监督关口前移，从资金下拨之日起便介入审计，对各项专项资金实行全过程跟踪，使各项专项资金管理、使用中存在的大多数问题基本得到解决，使“审计年年搞，问题年年有”的现象从根本上得到纠正。
三是要拓展监督空间，增强监督的针对性。在事前预防和事中控制上，要抓住重点，拓展监督空间，加强对敏感的人和事及腐败易发高发行业、易发对象、易染时期、易染部位的监督，把拥有执法权、行政审批权、人事权、财权的个人、部门作为重点。防止越权、侵权、滥用权力的现象发生。
（三）通过对领导干部单一的业务评价向综合性的政绩评价转变，推动领导干部树立科学的发展观。
对领导干部的监督，除了要发现问题、解决问题外，还要通过对领导干部的科学评价促进领导干部树立科学的发展观。但目前对领导干部的评价还具有一定的局限性。一是评价内容单一，只局限于评价领导干部履行经济责任的情况；二是评价方法简单，仅局限于监督什么评价什么；三是评价标准不一，有较大的弹性。全面贯彻落实科学发展观，要求领导班子及其成员履行好引领科学发展的重大责任，尤其是在促进经济发展的同时，要大力发展各项社会事业，着力构建和谐社会。因此，要着眼于贯彻落实科学发展观，推动经济责任审计由单一的业务评价向综合性的政绩评价转变。应当评价包括人均地方生产总值及增长、人均地方财政收入及增长、城乡居民收入及增长、资源消耗与安全生产、城镇就业、社会保障、城乡文化生活、人口与计划生育、耕地等资源保护、科技投入与创新等在内的多项指标。
（四）通过对领导干部单一的财务监督向用权履责监督转变，提高领导干部履行责任的能力。
对领导干部的监督，最终是要通过监督提高领导干部的能力，这是监督的根本，也是监督的终极目标。但在对领导干部监督上还存着加强财务监督多，加强用权监督少的误区。这样不利于推动领导干部的能力提高。为此，今后对领导干部监督工作重心，要从注重对单一的财务监督向用权履责监督转移，对领导干部的权力运行实行全方位的监督。一是要加强对领导干部执政能力的监督，促进以法制权、以权制权的权力监督和科学决策体系的形成，使各级领导干部的权力运行受到有效的制约和监督，增强领导干部的责任心。二是要加强对领导干部决策能力的监督，将重大经济事项的决策、重大投资项目的决策作为监督的重点，对决策的民主性、科学性、合法性进行审查，看决策是否经过集体研究，程序是否合法，决策是否科学，资金来源和使用管理是否合规合法，为准确评价和划分决策者责任提供依据。三是要加强对领导干部廉政监督，尤其要把领导干部在工程招投标、承包、施工和财务管理等方面的权力行使作为监督重点，审查是否按程序依法办事，看能否做到公开、公平、公正，防止暗箱操作、以权谋私。四是要加强对领导干部勤政监督，监督领导干部是否有为、敢为、善为，是否聚精会神搞建设，一心一意谋发展，以实实在在的业绩赢得群众的信赖和支持。五是建立全面的领导干部责任追究制度。
（五）加大对领导干部的教育培训力度，是一项长期的工程，也是对领导干部监督的有效手段。
对领导干部的监督，预防和教育是十分重要的环节。从多年领导干部经济责任审计案例看，有的干部虽对本单位资金的大体情况心中有数，但却看不懂财务报表。有的领导干部虽然重视风险管理，但却在对外担保书上随意签字，究其根源，就是一些领导干部缺乏法律知识和对财经纪律的认识。为此，近几年来，我们把对领导干部的培训和教育作为一项长期的工作抓好，对即将走向领导岗位的干部和在职的干部进行不同层面的培训和教育，对提高领导干部的能力起到了重要的作用。经过实践，我们认为在对领导干部培训和教育上应抓好两个方面的工作，一是要制定科学的教育培训制度，把对干部的教育和培养纳入重要的工作程序。二是科学运用监督结果，在教育上要对一些屡查屡犯及一些共性、普遍性问题，进行纵向和横向的分析提炼，从完善制度机制角度教育领导干部要不仅要懂法，而且要带头执法。
（六）切实发挥各监督主体的积极作用，逐步推行阳光工程和重大事项公开制度。
在当前的干部监督实践中，确实存在一种现象：上级难以监督，同级不愿监督，下级不敢监督，群众无法监督。这在一定程度上反映了监督机制的缺失。为此，要切实加强党内监督、社会监督，支持和保证人大监督、政府专门机关监督、司法监督、政协民主监督，综合运用多种监督形式，提高监督整体效能。坚持以预防为主，把监督贯穿于干部培养教育、考察考核、选拔任用和日常管理的各个环节，进一步拓宽监督渠道，建立起反应灵敏的工作机制，及时发现和严肃纠正领导干部和干部选拔任用工作中的突出问题，为建设高素质干部队伍提供坚强保证。此外，从社保资金、住房公积金等重大事项向社会公布审计结果的效果看，资金管理部门和使用资金的部门定期把老百姓关心的事项向社会公布，是接受社会监督的最好办法。
（作者单位：大连市审计局）