加强公民财产权的法律保护问题，在中共十六大提出私营企业主的财产需要保护后曾引发讨论，最近又因房屋拆迁问题变得更为热烈。在过去的经济体制下，中国公民几乎没有私有财产，也没有财产权概念。一个社会公民没有财产，社会就不能进步；如果公民有财产而得不到法律保护，社会就不会稳定。保护公民的财产权是一个社会文明和进步的最基本条件。
　　懂点西方社会历史的人都知道，西方资产阶级革命和现代民主制度的建立几乎是由财产权而引发。宪政史上两个最早宪法性文件——1215年的《大宪章》和1628年的《权利请愿书》，都是英国贵族迫使国王签订的，其中许多条文都与保护财产有关。在某种意义上说，正是资产阶级保护私有财产的需要，才通过不同的革命方式建立起资产阶级政权。
　　对公民财产权的保护显得迫切，是公民的房屋因强制拆迁受到侵犯。住房是公民赖以生存安身立命之地，是最重要、最基本的财产权。不久前接连发生的与拆迁相关的一些事件，足以说明住房这类基本的财产对老百姓的重要，也充分说明加强对公民财产权保护的重要性和迫切性。如果一个社会的公民的住房得不到法律保护，就谈不上财产权的保障。
　　从当前房屋拆迁中反映出来的问题看，对公民房屋财产权加强法律保护需要解决以下问题：
　　第一，公民的房屋与国家或集体土地所有权的法律关系。我国宪法规定，土地属于国家或集体所有，而宪法保护公民的房屋。现在一些地方政府动辄以收回国家或集体土地所有权为名，把土地收回后强制拆迁公民的房屋。这里就遇到一个法律问题，到底房子是从属于土地，还是土地从属于房子？
　　这个问题从民法理论中不难得出答案。土地与房屋作为不动产是一种特殊的财产权。在国外，由于土地可以私有，所以不少国家是以土地为主设计不动产关系，把房屋作为土地的附着物对待，房屋随土地而转移。但是我国的情况完全不同，不能采取房随地走的制度。因为土地属国有，如果房屋的主人不能取得土地的绝对使用权（哪怕是一定时期内的），房屋的所有人实际上就没有所有权。如果土地所有者随时可以让房屋所有者失去权利，那还有人敢买房或盖房子吗？
　　公民依法从政府手中取得了土地使用权，它就成为公民的一种财产权，这种财产权具有排他性。根据中国的国情，私房用地使用权以私房所有权为前提，也就是说地权随房权存在、变动与消灭。既然房屋所有权人依法取得土地使用权，只要房屋所有权存在，不经房屋财产权人的同意，政府就不能随意收回其土地使用权。
　　民法的另一理论也可作解释。如果我国的房产权定性为他物权中的“用益物权”，那么它也可以对抗所有权人。作为房主对土地具有他物权性质的“使用权”，也是对国家土地所有权的一种限制，国家也不能予取予求。
　　1988年修宪时规定，土地使用权可以出租、转让，这意味着土地使用权作为公民的一种财产权，得到了宪法的确立和保护。所以，土地的使用权成为财产权后也有排他性，不可非法剥夺。
　　第二，如何处理“公共利益”与个人财产权的关系？
　　目前各地侵犯公民房屋的财产权都是打着“公共利益”的名义。什么是“公共利益”？根据外国法的普遍规定，主要是指：国防、政府设施、直接的公用事业如教育、交通、环保等项目。即使政府出于公共利益的目的而征用土地，也必须充分保障公民的财产权，给公民以充分、合理的补偿，并且严格依法定程序进行，否则属于违法行政。
　　现在许多房屋拆迁，假借“公共利益”之名，行商业拆迁之实。很多地方把经济开发区建设、投商引资项目、大型商用建设、房地产开发和商业性的城市改造，都说成“公共利益”，这是没有根据的。带有经济目的的拆迁，包括商业性城市改造，必须用经济手段来解决。哪怕是政府从事经济建设项目，也应该使用经济手段，而不应采用行政手段。因为政府之所以有权征用公民财产，在法理上并不是依据国家所有权，而是依据国家主权行为。经济行为显然不能解释为主权行为。所以，对“公共利益”必须作出严格的限制，而不应被滥用。滥用就容易造成政府对公民财产权的侵犯。
　　对什么是“公共利益”，不能简单地以得到利益的人的多少来判断，还必须有一种利益的价值判断。如建休闲广场、搞绿化美化，被很多人认为是公共利益行为。从形式上来看，建休闲场所和搞绿化会使较多的人得到享受，被搬迁的人可能是少数。但是，是不是“公共利益”，不能简单地看得益的人数多少，还要看事物的性质和价值。一个健康社会，不允许把多数人的享乐建立在少数人的痛苦之上。也不允许只要多数人同意，就可以瓜分一个有钱人的财产。同样，不能说为了多数人的休闲，就可以让少数人无家可归。如果一个政府有钱提高居民的生活水准，让更多的人得到享受，那么就应该让少数动迁者的居住条件也得到改善，而不是让他们作出牺牲。反过来说，如果政府连少数人的栖身之所都不能解决，还应先去搞那些休闲广场吗？
　　政府要个人财产为“公共利益”作牺牲，不能是无条件的，还必须讲价值的平衡、公平和正义。在法治国家，政府征用公民的财产时必须按照行政法上的“比例原则”进行。所谓“比例原则”有三层含义：其一，政府采取的手段确实可以实现政府希望实现的目的；其二，政府采取的手段在各种可选择的手段中对个人或组织权益侵害最少；其三，对个人或组织的利益损害，不应超过政府所要实现的公共利益。这是一个法治政府征用公民财产的基本原则。我国要依法治国，也应该尊重这样的原则。
　　第三，司法救济缺位是当前公民房屋财产权缺少法律保护最大的问题。
　　西方有句法律谚语：有权利必有救济。没有救济的权利等于没有权利，因它随时可能失去。有不少公民对国务院和地方的一些拆迁法规的合宪性提出质疑。我们还不敢说它就违宪，但有一点可以肯定：剥夺公民司法救济权的规定，显然已不能适应依法治国的需要，不利于解决社会矛盾和维护社会稳定的需要。给公民以司法救济手段有利于把矛盾解决在基层。与时俱进，废除或修改有关规定，应该提上日程了。
　　通过完善法律加强公民财产权保护，对我国市场经济和制度文明的发展具有重要意义。下列原则是应该在修改宪法或有关法律中加以体现的：确立“非经法律规定不得剥夺、限制公民财产”的原则；政府对公民财产的征用应依法律程序，并事先给予充分合理补偿；没有法院的强制执行令，任何人不得对公民财产强制征收；公民对政府征用房屋和拆迁行为，公民应该有知情权，有与政府协商谈判权，有获得司法救济权；对任何以经济和商业的目的财产征用，都必须按民法自愿、公平、等价、有偿的原则进行。
　　作者为北京大学政府管理学院研究员