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摘 要 贫困问题不仅事关我国的经济发展，而且还会影响政治稳定和社会和谐。因此，反贫困是各国政府工作的一个重要方面。我国城市反贫困方面的一些相关政策在一定程度上缓解了部分贫困人群的贫困现状，但是从社会政策的视角看，城市反贫困政策还存在一些问题，太过重视政府救济，而忽视了贫困群体自身能力的加强，这种情形需要加以改善，以使其能够更好地发挥作用。
关键词 反贫困 社会政策 自助
中图分类号：F124 文献标识码：A
2011年11月中央扶贫开发会议提出我国扶贫工作重点将由“保生存”转变为“求发展”，并要求在扶贫机制、扶贫投入和扶贫渠道等方面有所改革和创新。 我国在对贫困治理的过程中也应实行一定的政策转型，努力实现将消极的事后补偿转变为一种积极的事前防御，将单纯的救济补助转变为提升贫困群体的自助能力。城市贫困问题本身就很复杂，因而反贫困也必然会很艰巨，需要一系列的制度配套和措施安排，这样才能够使反贫困政策在应对城市贫困问题中发挥良好的效果。
一、城市贫困群体产生的主要原因
城市中存在的贫困现象不是我国独有的，而是世界各国城市在发展进程中普遍存在的一种社会经济现象，具体来说，是指由于城市中的一部分居民失业、半失业以及城市综合生活费用指数的升高等原因造成的生活相对贫困的情况。我们通常所说的城市贫困居民既包括那些失业人群，也包括由于病、残及其他因个人生存能力和劳动能力障碍所导致的贫困者，过高的赡养系数所形成的贫困家庭，意外灾害和意外事故形成的贫困者以及市场竞争中的失败者等。贫困问题在各国各地区都是普遍存在的，所不同的只是各自贫困的程度。而导致出现贫困群体的原因也是多方面的，总的来说，我国城市贫困问题的产生是由内部和外部原因共同造成的。
（一）外部原因。
虽然近年来我国城市居民的收入来源已经呈现出多元化趋势，且工资收入也随着我国经济的快速发展有了一定提高，但据国家统计局《中国城市居民家庭收支调查资料》显示，居民的就业性收入约占总收入的80%。由此可见，若失去了工作或工作较不稳定，就会使得大多数的城市家庭失去其绝大部分的总收入，也就极有可能因此而陷入贫困，成为城市的贫困群体。除此之外，我国进行的教育制度改革、就业制度改革、住房制度改革、养老保险改革和医疗保险改革等，也都一定程度上加重了城市居民正常的生活成本。这些也都是改革的必然产物，尚需后期采取措施来逐步缓解。
（二）内部原因。
贫困群体自身的综合素质不够等内部原因，导致其难以满足就业市场的要求，因此成为了失业群体，或只能从事重体力而低工资的工作，倘若一个家庭中夫妻都如此，就极易使得整个家庭陷入贫困。残疾人中贫困的比例也非常大，从根本上看，就业难是主要原因，虽然我国有专门的法律保护残疾人多方面的利益，但是他们在经济、社会生活等各方面仍会或多或少地受到不公正待遇。另外，我国一些公共机构在安置残疾人就业方面的示范作用还很欠缺，而且一些企业为了避免缴纳就业保障金，想方设法招用轻度残疾人，而中度残疾人就业仍很困难。
二、城市贫困问题带来的危害
（一）更易造成社会冲突。
我国已经开始在分配体制上关注公平的重要性，但事实上， 由于个体在知识背景、职业技能等方面存在很大不同，收入也有很大差异。目前各企业的下岗职工有这样的共同点：女性较多，年龄偏大，学历不高，技能不多。该群体在岗期间的收入尚且较低，一旦下岗又缺乏再就业能力，收入状况就会更差。社会上還存在一些违法的敛财行为等，也致使了贫富差距的扩大。这种严重的贫富差异会给社会成员带来强烈的心理不平衡感，甚至可能引起公众因心态失衡而导致的攻击行为。如果政府和社会对其没有及时加以正确的正面引导，他们就很可能会将多余精力关注负面消息，甚至会由于心理失衡而做出对社会和其他人群有害的举动，造成社会冲突。
（二）影响社会的快速发展。
贫困问题使得一部分人陷入生活的困境，因此他们只能把精力用来努力解决自己和家人的温饱问题，完全无暇顾及开发自己的潜能、锻炼技能、学习技术等，这对于他们自身乃至整个社会都有害。城市贫困群体会因贫富差异问题对整个社会发展丧失参与其中的热情，觉得社会对自己是不公的，甚至因此而产生一种怨恨社会的思想。这会严重损害他们勤奋工作的那种意愿和能力，长此以往，更严重的后果就是会使国家的凝聚力下降，从而对我国社会的和谐发展造成不利影响。众所周知，社会的发展离不开全体社会成员共同的努力和贡献，但是如果有相当多的成员只能将注意力集中到解决个人温饱上面，就无法在工作中贡献自己的力量，也就无法为推进社会向前发展做出贡献，因而城市贫困问题在另一方面也就影响了整个城市的发展。
（三）影响我国和谐社会的进程。
和谐社会包括多种内涵：一是个人自身的和谐，二是人与人之间的和谐，三是社会各系统、各阶层之间的和谐，四是个人、社会与自然之间的和谐，五是整个国家与外部世界的和谐。城市贫困问题的存在明显会影响到这些和谐的推进。正如我们熟悉的“木桶原理”所示，一个社会整体的发展水平不是由该社会中的上层人士发展水平决定，而是由最底层的发展水平决定的。 没有城市贫困群体的发展也就谈不上整个社会的发展，贫困问题已成为社会主义和谐社会建构中的不和谐音符。如果城市中贫困群体所占比例较大，其经济文化水平长期处于落后的状态，就会明显限制消费市场，进而阻碍社会朝着和谐的方向迈进。
三、我国城市反贫困政策存在的不足
我国反贫困政策为缓解城市的贫困问题做出了很大贡献，但仍然存在一些不足，以下两个方面的问题在一定程度上影响了其实施效果。
（一）救济型政策为主，开发型政策不足。
我国现行的反贫困政策大多是以发补助保障贫困人口最基本的生活需要为目标，但是事实上，努力促使贫困人口完全地摆脱所处的贫困状况才是我们反贫困的最终目的。众所周知，一个政策如果希望能达到制定初期预期的效果，那么就一定要保证其连续性。单独的政策能起到的作用只能是临时的，而且没有实质性的效果。我国城市的反贫困政策大多数都是那种临时性的、救急的政策，这就导致政策之间缺乏一种前后的承接联系，没有形成系统的设计，必须要尽快完善和制度后续的相应政策。救济式的扶贫一直是我国城市反贫困工作的重点，这里面又以“低保”制度最为突出。不可否认，“低保”制度在一定阶段内对防止贫困群体生活持续恶化方面效果显著，但终究很被动，因此不能作为城市反贫困政策中的主要制度。科学的城市反贫困政策应有更高的要求，我们不仅要重视对于贫困群体基本物质资源的供给，而且更应强调这部分群体自身能力的提升，也就是说，要努力将反贫困工作的重点从救济转移到能力建设方面，使贫困群体提高自助能力才是科学的反贫困目标和重心。 （二）政府主导有余，贫困群体参与不足。
目前，我国在反贫困工作中承担主体的是政府部门，不论是在扶贫政策的制定、落实方面，还是资金的筹集和分拨方面，又或者是具体扶贫行动的指导、执行和监管，全都是政府在做，而城市贫困群体通常做的只是被救助，消极地等待发放救济。长期以来，这样的“输血”式扶贫看似缓解了贫困群体的生活困难，但实际上非但没有提高他们自身“造血”能力，反而使他们等着发救济、向政府要补助的思想越发严重，也就容易使贫困情况愈演愈烈。贫困群体被排斥在治理结构以外，从贫困群体的确定标准，到反贫困计划的制订实施，再到最后的实施效果评价等，贫困群体都没有机会参与。
四、城市反贫困的政策选择
为了使我国城市反贫困政策能够更好地发挥作用，需要探索一些更好的路径。社会发展的过程既是一个物质财富的集聚过程，更应是一个社会个体生活和精神状态的提升过程，在反贫困过程中，也要体现这一特点。反贫困政策应从只重视“收入贫困”转到更加重视“人的贫困”，实现人的基本权利，包括衣食住、保健、教育、就业等目标。
（一）应加强预防型反贫困政策的实施。
要想真正地缓解或解决城市贫困问题，在制定和实施相关的反贫困政策时，不仅要关注事后的救济，还需要在预防贫困问题上作出努力。政府和社会上的各类企业要尽力增加就业岗位，对那些在这方面作出表率的单位给予相应的政策优惠，鼓励社会各界为失业人群提供培训机会和就业岗位，这样可以很大程度上帮助那些有工作能力的贫困者摆脱贫困，也减轻了政府救济的工作量。同时，应着力扩大社会保障覆盖面，让更多的人享有社会保障，不至于陷入贫困的境地。
（二）政策重点是提升城市贫困群体的自助能力。
在制定反贫困政策时，要充分认识到提升城市贫困群体自助能力的重要性，努力从内部去真正地提高他们的竞争能力，彻底解决城市贫困问题不单单是一个简单的“治标”过程，更是一个彻底的“治本”过程，改变城市贫困群体的观念，提高其摆脱贫困的积极性。反贫困政策不仅应重视物质资源的提供，更应该强调能力的提升、社会关系的建立以及社会功能的恢复，应协调好经济救助和能力提升两者的关系，将反贫困重点转到能力建设方面，重视贫困人口的资本、潜能的开发，从救济型向开发型转变，这才是反贫困的最终目标。如在帮助贫困的失业群体时，要加大教育培训的范围和力度，不能仅仅关注当前发放补助的情况，而应建立救助与就业的联动机制，在给予其保障基本生活的物资后，制定相关政策给这部分人提供免费培训就业技能的机会，让他们有就业的能力，并积极为其联系相关单位，提高再就业的几率。
（三）努力营造多元社会主体参与的氛围。
城市贫困作为一个重要而复杂的社会问题，其解决很显然也需要多种社会主体的共同参与和努力，除了政府以外，企业和社会都要投入到帮助贫困人群的行列中，各种主体应该界定好自己的角色，确立自己的责任和义务。企业应树立强烈的社会责任感，积极参与解决城市贫困问题，为政策的具体实施提供部分资金。有必要充分调动各种社会主体和资源对贫困群体实施救助的积极性，从行政性救助逐步过渡到社会化社会救助体系。有效的反贫困政策应该是包括政府、市场、非政府组织和家庭在风险面前共同治理的结果，良好的公共治理机制可以为我国城市反贫困政策资源的使用提供具有针对性和有效性的基础条件。□
（作者：郑州大学公共管理学院2011级社会学研究生）
注释：
郭印.从生态经济学视野探索我国反贫困新思路，改革与战略，2012年第9期.
駱群.“弱势群体”再界定.社会学研究.2007年第3期.
参考文献：
[1]钟萍.发展型社会政策与城市贫困治理，南京师范大学硕士学位论文，2007年.
[2]庞文等.城市反贫困与贫困群体的能力建设.西北人口，2011（2）.
[3]徐道稳.迈向发展型社会政策：中国社会政策转型研究.中国社会科学出版社，2008年.
关键词 反贫困 社会政策 自助
中图分类号：F124 文献标识码：A
2011年11月中央扶贫开发会议提出我国扶贫工作重点将由“保生存”转变为“求发展”，并要求在扶贫机制、扶贫投入和扶贫渠道等方面有所改革和创新。 我国在对贫困治理的过程中也应实行一定的政策转型，努力实现将消极的事后补偿转变为一种积极的事前防御，将单纯的救济补助转变为提升贫困群体的自助能力。城市贫困问题本身就很复杂，因而反贫困也必然会很艰巨，需要一系列的制度配套和措施安排，这样才能够使反贫困政策在应对城市贫困问题中发挥良好的效果。
一、城市贫困群体产生的主要原因
城市中存在的贫困现象不是我国独有的，而是世界各国城市在发展进程中普遍存在的一种社会经济现象，具体来说，是指由于城市中的一部分居民失业、半失业以及城市综合生活费用指数的升高等原因造成的生活相对贫困的情况。我们通常所说的城市贫困居民既包括那些失业人群，也包括由于病、残及其他因个人生存能力和劳动能力障碍所导致的贫困者，过高的赡养系数所形成的贫困家庭，意外灾害和意外事故形成的贫困者以及市场竞争中的失败者等。贫困问题在各国各地区都是普遍存在的，所不同的只是各自贫困的程度。而导致出现贫困群体的原因也是多方面的，总的来说，我国城市贫困问题的产生是由内部和外部原因共同造成的。
（一）外部原因。
虽然近年来我国城市居民的收入来源已经呈现出多元化趋势，且工资收入也随着我国经济的快速发展有了一定提高，但据国家统计局《中国城市居民家庭收支调查资料》显示，居民的就业性收入约占总收入的80%。由此可见，若失去了工作或工作较不稳定，就会使得大多数的城市家庭失去其绝大部分的总收入，也就极有可能因此而陷入贫困，成为城市的贫困群体。除此之外，我国进行的教育制度改革、就业制度改革、住房制度改革、养老保险改革和医疗保险改革等，也都一定程度上加重了城市居民正常的生活成本。这些也都是改革的必然产物，尚需后期采取措施来逐步缓解。
（二）内部原因。
贫困群体自身的综合素质不够等内部原因，导致其难以满足就业市场的要求，因此成为了失业群体，或只能从事重体力而低工资的工作，倘若一个家庭中夫妻都如此，就极易使得整个家庭陷入贫困。残疾人中贫困的比例也非常大，从根本上看，就业难是主要原因，虽然我国有专门的法律保护残疾人多方面的利益，但是他们在经济、社会生活等各方面仍会或多或少地受到不公正待遇。另外，我国一些公共机构在安置残疾人就业方面的示范作用还很欠缺，而且一些企业为了避免缴纳就业保障金，想方设法招用轻度残疾人，而中度残疾人就业仍很困难。
二、城市贫困问题带来的危害
（一）更易造成社会冲突。
我国已经开始在分配体制上关注公平的重要性，但事实上， 由于个体在知识背景、职业技能等方面存在很大不同，收入也有很大差异。目前各企业的下岗职工有这样的共同点：女性较多，年龄偏大，学历不高，技能不多。该群体在岗期间的收入尚且较低，一旦下岗又缺乏再就业能力，收入状况就会更差。社会上還存在一些违法的敛财行为等，也致使了贫富差距的扩大。这种严重的贫富差异会给社会成员带来强烈的心理不平衡感，甚至可能引起公众因心态失衡而导致的攻击行为。如果政府和社会对其没有及时加以正确的正面引导，他们就很可能会将多余精力关注负面消息，甚至会由于心理失衡而做出对社会和其他人群有害的举动，造成社会冲突。
（二）影响社会的快速发展。
贫困问题使得一部分人陷入生活的困境，因此他们只能把精力用来努力解决自己和家人的温饱问题，完全无暇顾及开发自己的潜能、锻炼技能、学习技术等，这对于他们自身乃至整个社会都有害。城市贫困群体会因贫富差异问题对整个社会发展丧失参与其中的热情，觉得社会对自己是不公的，甚至因此而产生一种怨恨社会的思想。这会严重损害他们勤奋工作的那种意愿和能力，长此以往，更严重的后果就是会使国家的凝聚力下降，从而对我国社会的和谐发展造成不利影响。众所周知，社会的发展离不开全体社会成员共同的努力和贡献，但是如果有相当多的成员只能将注意力集中到解决个人温饱上面，就无法在工作中贡献自己的力量，也就无法为推进社会向前发展做出贡献，因而城市贫困问题在另一方面也就影响了整个城市的发展。
（三）影响我国和谐社会的进程。
和谐社会包括多种内涵：一是个人自身的和谐，二是人与人之间的和谐，三是社会各系统、各阶层之间的和谐，四是个人、社会与自然之间的和谐，五是整个国家与外部世界的和谐。城市贫困问题的存在明显会影响到这些和谐的推进。正如我们熟悉的“木桶原理”所示，一个社会整体的发展水平不是由该社会中的上层人士发展水平决定，而是由最底层的发展水平决定的。 没有城市贫困群体的发展也就谈不上整个社会的发展，贫困问题已成为社会主义和谐社会建构中的不和谐音符。如果城市中贫困群体所占比例较大，其经济文化水平长期处于落后的状态，就会明显限制消费市场，进而阻碍社会朝着和谐的方向迈进。
三、我国城市反贫困政策存在的不足
我国反贫困政策为缓解城市的贫困问题做出了很大贡献，但仍然存在一些不足，以下两个方面的问题在一定程度上影响了其实施效果。
（一）救济型政策为主，开发型政策不足。
我国现行的反贫困政策大多是以发补助保障贫困人口最基本的生活需要为目标，但是事实上，努力促使贫困人口完全地摆脱所处的贫困状况才是我们反贫困的最终目的。众所周知，一个政策如果希望能达到制定初期预期的效果，那么就一定要保证其连续性。单独的政策能起到的作用只能是临时的，而且没有实质性的效果。我国城市的反贫困政策大多数都是那种临时性的、救急的政策，这就导致政策之间缺乏一种前后的承接联系，没有形成系统的设计，必须要尽快完善和制度后续的相应政策。救济式的扶贫一直是我国城市反贫困工作的重点，这里面又以“低保”制度最为突出。不可否认，“低保”制度在一定阶段内对防止贫困群体生活持续恶化方面效果显著，但终究很被动，因此不能作为城市反贫困政策中的主要制度。科学的城市反贫困政策应有更高的要求，我们不仅要重视对于贫困群体基本物质资源的供给，而且更应强调这部分群体自身能力的提升，也就是说，要努力将反贫困工作的重点从救济转移到能力建设方面，使贫困群体提高自助能力才是科学的反贫困目标和重心。 （二）政府主导有余，贫困群体参与不足。
目前，我国在反贫困工作中承担主体的是政府部门，不论是在扶贫政策的制定、落实方面，还是资金的筹集和分拨方面，又或者是具体扶贫行动的指导、执行和监管，全都是政府在做，而城市贫困群体通常做的只是被救助，消极地等待发放救济。长期以来，这样的“输血”式扶贫看似缓解了贫困群体的生活困难，但实际上非但没有提高他们自身“造血”能力，反而使他们等着发救济、向政府要补助的思想越发严重，也就容易使贫困情况愈演愈烈。贫困群体被排斥在治理结构以外，从贫困群体的确定标准，到反贫困计划的制订实施，再到最后的实施效果评价等，贫困群体都没有机会参与。
四、城市反贫困的政策选择
为了使我国城市反贫困政策能够更好地发挥作用，需要探索一些更好的路径。社会发展的过程既是一个物质财富的集聚过程，更应是一个社会个体生活和精神状态的提升过程，在反贫困过程中，也要体现这一特点。反贫困政策应从只重视“收入贫困”转到更加重视“人的贫困”，实现人的基本权利，包括衣食住、保健、教育、就业等目标。
（一）应加强预防型反贫困政策的实施。
要想真正地缓解或解决城市贫困问题，在制定和实施相关的反贫困政策时，不仅要关注事后的救济，还需要在预防贫困问题上作出努力。政府和社会上的各类企业要尽力增加就业岗位，对那些在这方面作出表率的单位给予相应的政策优惠，鼓励社会各界为失业人群提供培训机会和就业岗位，这样可以很大程度上帮助那些有工作能力的贫困者摆脱贫困，也减轻了政府救济的工作量。同时，应着力扩大社会保障覆盖面，让更多的人享有社会保障，不至于陷入贫困的境地。
（二）政策重点是提升城市贫困群体的自助能力。
在制定反贫困政策时，要充分认识到提升城市贫困群体自助能力的重要性，努力从内部去真正地提高他们的竞争能力，彻底解决城市贫困问题不单单是一个简单的“治标”过程，更是一个彻底的“治本”过程，改变城市贫困群体的观念，提高其摆脱贫困的积极性。反贫困政策不仅应重视物质资源的提供，更应该强调能力的提升、社会关系的建立以及社会功能的恢复，应协调好经济救助和能力提升两者的关系，将反贫困重点转到能力建设方面，重视贫困人口的资本、潜能的开发，从救济型向开发型转变，这才是反贫困的最终目标。如在帮助贫困的失业群体时，要加大教育培训的范围和力度，不能仅仅关注当前发放补助的情况，而应建立救助与就业的联动机制，在给予其保障基本生活的物资后，制定相关政策给这部分人提供免费培训就业技能的机会，让他们有就业的能力，并积极为其联系相关单位，提高再就业的几率。
（三）努力营造多元社会主体参与的氛围。
城市贫困作为一个重要而复杂的社会问题，其解决很显然也需要多种社会主体的共同参与和努力，除了政府以外，企业和社会都要投入到帮助贫困人群的行列中，各种主体应该界定好自己的角色，确立自己的责任和义务。企业应树立强烈的社会责任感，积极参与解决城市贫困问题，为政策的具体实施提供部分资金。有必要充分调动各种社会主体和资源对贫困群体实施救助的积极性，从行政性救助逐步过渡到社会化社会救助体系。有效的反贫困政策应该是包括政府、市场、非政府组织和家庭在风险面前共同治理的结果，良好的公共治理机制可以为我国城市反贫困政策资源的使用提供具有针对性和有效性的基础条件。□
（作者：郑州大学公共管理学院2011级社会学研究生）
注释：
郭印.从生态经济学视野探索我国反贫困新思路，改革与战略，2012年第9期.
駱群.“弱势群体”再界定.社会学研究.2007年第3期.
参考文献：
[1]钟萍.发展型社会政策与城市贫困治理，南京师范大学硕士学位论文，2007年.
[2]庞文等.城市反贫困与贫困群体的能力建设.西北人口，2011（2）.
[3]徐道稳.迈向发展型社会政策：中国社会政策转型研究.中国社会科学出版社，2008年.