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乡镇政府作为最基层的一级政府，直接面对最广大的人民群众，关系着农村的稳定和各项社会事业的发展，是打赢打好脱贫攻坚战最广阔的战场。乡镇政府要更加注重社会管理和公共服务，更好地为人民群众提供服务，打赢脱贫攻坚这场没有硝烟的战争，实现乡村振兴。本文以重庆市酉阳县铜鼓镇政府为个案，探索如何在脱贫攻坚工作中建设乡镇服务型政府。
一、铜鼓镇基本概况
铜鼓镇地理位置优越，位于重庆市酉阳县的西大门，距离酉阳县城19公里，曾是近200年的州府所在地，是连接桃花源5A级风景区至龚滩古镇4A级风景区的黄金节点。铜鼓镇幅员面积164平方公里，下辖10个村，94个村民小组，32167人。镇政府所在地海拔高度550米，最高海拔处1200多米，耕地面积27531亩，地形复杂，海拔落差较大，属于典型的土多田少的农业大镇。铜鼓镇现有建档立卡贫困户1159户4698人，其中已脱贫贫困户949户3903人，未脱贫贫困户210户795人，低保兜底529人，贫困发生率不到2.5%。
二、乡镇服务型政府建设面临的问题及成因
铜鼓镇政府在创建乡镇服务型政府方面取得了一定的成绩，但是在结合脱贫攻坚工作中，乡镇服务型政府的创建仍然存在着很大阻力。
（一）乡镇服务型政府建设指导理念问题。当前，镇政府在服务型政府建设理念上还存在很多的问题。第一，受“官本位”思想影响，在处理事件时，不讲究方式方法，简单生硬，往往得不到基层群众的认可和拥护。第二，服务理念不到位，由于对乡镇服务型政府思想认识不够充分，政治觉悟不够高，造成了很多镇政府工作人员在扶贫工作中出现了服务意识不强、决策水平不高、群众满意度低等现状。
（二）财权与事权不对应。目前乡镇政府财政体系实行的是“乡财县管”，由于上级政府有时可能对市场影响、产业发展状况等因素考虑不够周全，因此预算有可能不足。目前，脱贫攻坚工作所需要的大量物质条件和公共服务主要是由乡镇政府来提供，但是由于对乡镇的财权进行了束缚，限制了乡镇政府使用资金的权力，造成财权与事权的不匹配，从而使乡镇政府无法为公共服务工作投入相应的资金。在现行的财政管理体制下，乡镇政府只能“有多少钱办多少事”，公共服务和社会管理职能不能充分实现，这也直接影响到了创建乡镇服务型政府的积极性，进而影响到社会主义新农村建设、全面实现小康社会的进程。
（三）权力有限性和责任无限性。现实工作中，乡镇政府的权利是极其有限的，而责任却是无限的，这也是乡镇政府普遍面临的一个困境，从而也直接影响到乡镇服务型政府的建设。一是乡镇政府对于县级部门派驻机构几乎没有管理的权力，只能协调和配合，乡镇政府的权力相比于法律所赋予的职责来讲，是很有限的。二是乡镇政府本身所拥有的审批权、行政执法权、财政等权利十分有限。乡镇政府现阶段所具有的权力根本无法保障其职责的顺利执行，公共服务的能力和水平也就不可避免地受到了影响。但是乡镇政府的责任和提供的服务却是被无限扩大的，既要发展镇域经济，又要加强公共事务管理，还要应对民生改善、维护社会稳定等種种压力，所承担的职权过于繁重。铜鼓镇所辖人口3万多人，从一个地界纠纷事件到一个村的整体发展规划，从一条村级道路的硬化到全镇的基础设施建设，从一个低保户的审批到一个农业项目的跑办落实，从一个企业的落地投产到产业园区的规划建设，都需要镇政府提供相应的服务。同时又将信访维稳、安全生产等工作实行一票否决制，使乡镇政府的责任越来越大，乡镇干部身上的担子也越来越重，致使乡镇干部产生“多做多错，不做不错”的消极想法，很大程度上影响了乡镇干部工作的积极性。
（四）考核评估导向不合理。考核评估制度对基层乡镇政府及领导干部的工作方向有很大的指引作用，也直接影响着乡镇服务型政府的创建。一是评估主体单一化，很难体现出基层民众对于乡镇政府的满意度，评估考核的激励作用被削弱。二是公共服务指标弱化，乡镇政府没有足够的人力、物力、财力用于这些公共服务目标，从根本上影响了农村社会的健康、科学、可持续发展，也影响了群众对乡镇政府的满意度。
三、铜鼓镇服务型政府建设的具体做法
（一）抓实抓好组织机构建设。抓实抓好组织建设，是建设乡镇服务型政府的首要前提，直接影响着基层乡镇的战斗力和凝聚力。要整合设置党政机构，合理配备领导班子，抓实基层组织建设，不断加强机关管理，逐步建立健全机关各项规章制度，确保机关管理规范有序;要建立健全学习工作制度，集中学习习近平总书记系列讲话精神以及扶贫政策法规，努力提高业务水平。
（二）扎实开展帮扶责任工作。铜鼓镇政府通过加强驻村工作队及帮扶责任人的管理，不断推进服务群众工作水平。由镇党委政府统筹，建立班子成员包村、干部职工包户、村干部包片、镇纪委督导机制，研究制定优化干部帮扶贫困户体系建设、驻村工作队工作计划及考核办法、帮扶责任人考核奖惩及激励机制等。落实党政主要领导“双组长”制，镇纪委牵头对驻村工作队、帮扶责任人、村干部进行督查，细化到个人，加强村与村之间交叉检查及互相监督。
（三）大力发展农村特色经济。一是推动土地流转，为建设现代农业，推动农业产业化经营，铜鼓镇政府积极引导群众参与土地流转，发展适度规模经营，建立健全乡村两级土地流转综合协调机构，为土地流转提供服务。二是发展现代农业，引导企业家逐步将资金投向现代农业，走“企业+合作社+农户”的路子，发展规模经营，各村成立村集体经济组织，以农户入社的形式，发展辣椒、油菜、茶叶、经果林、油茶、花椒等无公害种植等项目，提高农业科技管理水平，降低农民生产成本，以特色农业发展带动乡村休闲旅游经济发展，促进当地农民增收。
（四）强化社会管理。为确保农村社会稳定和谐，进而推进经济社会的快速发展，铜鼓镇政府齐抓共管，将社会管理作为乡镇服务型政府建设的一项重要工作来抓。一是扎实做好信访工作，加强宣传教育，努力提高群众依法信访意识，开展信访知识进村、进企业、进家庭等活动。二是做好社会稳定工作，认真做好邪教防范和处理工作，建立以民兵为主的治安巡逻队伍，认真开展落实好安全生产各项工作。 （五）切实保障民生，实现“两不愁三保障”。铜鼓镇政府将脱贫攻坚工作放在重中之重的位置，严格按照“两不愁、三保障”要求进行横向到边、纵向到底的大排查，列出问题清单并建立了台账，制定整改方案。一是保障吃穿不愁，2018年低保兜底529人，修建水池24口，發放水管45000米，切实保障困难群众基本生活。二是实现三个保障，全面落实新型农村合作医疗保险政策，享受新农合补贴人均190元，实现“先诊疗后付费”“一站式结算”，住院治疗报销比例达到90%，做到应保尽保应助尽助;全面落实义务教育，无1人因贫失学辍学，开展大家访大摸排，对残疾学生实施送课上门，清单式落实教育保障相关政策，2018年劝导4名适龄辍学学生返校就读，2名残疾学生实行送学上门;全面完成324户贫困户宅基地复垦的房屋拆除工作。其中扶贫户180户，对住房安全保障工作再次进行了大排查，最终确认64户，其中C级27户，D级37户，完成安置贫困户150人，兜底搬迁12户54人。三是加强基础设施建设，以农村、农民需求为出发点，通过积极争取上级项目资金支持，全力帮助解决实际问题和困难，不断加强农村基础设施建设，组织建设文化广场、水池、堰渠、路灯、农网改造，新建人行便道及通畅道路，完成各个村大部分通组公路硬化，极大改善了群众生产生活条件。
四、推进基层服务型政府建设的建议
（一）树立治理理念，切实转变作风。要创建乡镇服务型政府首先要树立为民服务的理念，时刻牢记为人民服务的宗旨，一切从人民群众的需要出发。乡镇领导班子和领导干部要突出整治联系群众不够、服务群众意识和能力不强等问题，认真学习习近平总书记系列重要讲话，引导乡镇干部切实增强为民服务意识，集中解决“四风”问题，解决人民群众关心关切的问题，进一步密切党员干部与群众的关系。
（二）坚持依法行政，提高服务质量。要转变角色定位，增强为民服务意识，实现政府权力本位向责任本位的转变，摒弃官本位的思想。要运用法治思维，制定完善规章制度，促进行政执法的规范化、制度化、专业化建设。要加强政务公开，形成监督制约机制，加强政务信息公开。
（三）明确职能责权，强化权责分工。要创建乡镇服务型政府，就必须对乡镇职能和责权进行精准定位，避免在具体工作中出现越位、错位、缺位等问题。要处理好乡镇政府与上级政府的关系，要进一步明确乡镇政府的职能，不断强化社会管理、公共服务等职能。加强以村级党组织为核心的基层党建工作，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，不断强化村民委员会的自治功能。严格规范上级职能部门的行为，各职能部门不应将自己应承担的职能强加于乡镇。该职能部门负责的，职能部门负责;该乡镇部门负责的，乡镇部门负责。如确实需要乡镇配合协助或者代办的，在人力、物力、财力上应给予必要的保障。
（四）加强队伍建设，提高整体素质。加强公务员队伍建设，必须全面提高公务员素质，以人民利益至上，廉洁奉公，勤勉尽责，真正当好人民公仆。乡镇公务员队伍是乡镇政府的基础，其素质和能力决定着政府管理的效率和服务水平。要建设服务型的乡镇政府，就必须加强乡镇公务员队伍建设，充实完善乡镇人才队伍，适当提高乡镇工作人员的工资待遇，加大乡镇干部的培训教育力度。
作 者：重庆市酉阳县铜鼓滩镇镇长
责任编辑：胡 越
一、铜鼓镇基本概况
铜鼓镇地理位置优越，位于重庆市酉阳县的西大门，距离酉阳县城19公里，曾是近200年的州府所在地，是连接桃花源5A级风景区至龚滩古镇4A级风景区的黄金节点。铜鼓镇幅员面积164平方公里，下辖10个村，94个村民小组，32167人。镇政府所在地海拔高度550米，最高海拔处1200多米，耕地面积27531亩，地形复杂，海拔落差较大，属于典型的土多田少的农业大镇。铜鼓镇现有建档立卡贫困户1159户4698人，其中已脱贫贫困户949户3903人，未脱贫贫困户210户795人，低保兜底529人，贫困发生率不到2.5%。
二、乡镇服务型政府建设面临的问题及成因
铜鼓镇政府在创建乡镇服务型政府方面取得了一定的成绩，但是在结合脱贫攻坚工作中，乡镇服务型政府的创建仍然存在着很大阻力。
（一）乡镇服务型政府建设指导理念问题。当前，镇政府在服务型政府建设理念上还存在很多的问题。第一，受“官本位”思想影响，在处理事件时，不讲究方式方法，简单生硬，往往得不到基层群众的认可和拥护。第二，服务理念不到位，由于对乡镇服务型政府思想认识不够充分，政治觉悟不够高，造成了很多镇政府工作人员在扶贫工作中出现了服务意识不强、决策水平不高、群众满意度低等现状。
（二）财权与事权不对应。目前乡镇政府财政体系实行的是“乡财县管”，由于上级政府有时可能对市场影响、产业发展状况等因素考虑不够周全，因此预算有可能不足。目前，脱贫攻坚工作所需要的大量物质条件和公共服务主要是由乡镇政府来提供，但是由于对乡镇的财权进行了束缚，限制了乡镇政府使用资金的权力，造成财权与事权的不匹配，从而使乡镇政府无法为公共服务工作投入相应的资金。在现行的财政管理体制下，乡镇政府只能“有多少钱办多少事”，公共服务和社会管理职能不能充分实现，这也直接影响到了创建乡镇服务型政府的积极性，进而影响到社会主义新农村建设、全面实现小康社会的进程。
（三）权力有限性和责任无限性。现实工作中，乡镇政府的权利是极其有限的，而责任却是无限的，这也是乡镇政府普遍面临的一个困境，从而也直接影响到乡镇服务型政府的建设。一是乡镇政府对于县级部门派驻机构几乎没有管理的权力，只能协调和配合，乡镇政府的权力相比于法律所赋予的职责来讲，是很有限的。二是乡镇政府本身所拥有的审批权、行政执法权、财政等权利十分有限。乡镇政府现阶段所具有的权力根本无法保障其职责的顺利执行，公共服务的能力和水平也就不可避免地受到了影响。但是乡镇政府的责任和提供的服务却是被无限扩大的，既要发展镇域经济，又要加强公共事务管理，还要应对民生改善、维护社会稳定等種种压力，所承担的职权过于繁重。铜鼓镇所辖人口3万多人，从一个地界纠纷事件到一个村的整体发展规划，从一条村级道路的硬化到全镇的基础设施建设，从一个低保户的审批到一个农业项目的跑办落实，从一个企业的落地投产到产业园区的规划建设，都需要镇政府提供相应的服务。同时又将信访维稳、安全生产等工作实行一票否决制，使乡镇政府的责任越来越大，乡镇干部身上的担子也越来越重，致使乡镇干部产生“多做多错，不做不错”的消极想法，很大程度上影响了乡镇干部工作的积极性。
（四）考核评估导向不合理。考核评估制度对基层乡镇政府及领导干部的工作方向有很大的指引作用，也直接影响着乡镇服务型政府的创建。一是评估主体单一化，很难体现出基层民众对于乡镇政府的满意度，评估考核的激励作用被削弱。二是公共服务指标弱化，乡镇政府没有足够的人力、物力、财力用于这些公共服务目标，从根本上影响了农村社会的健康、科学、可持续发展，也影响了群众对乡镇政府的满意度。
三、铜鼓镇服务型政府建设的具体做法
（一）抓实抓好组织机构建设。抓实抓好组织建设，是建设乡镇服务型政府的首要前提，直接影响着基层乡镇的战斗力和凝聚力。要整合设置党政机构，合理配备领导班子，抓实基层组织建设，不断加强机关管理，逐步建立健全机关各项规章制度，确保机关管理规范有序;要建立健全学习工作制度，集中学习习近平总书记系列讲话精神以及扶贫政策法规，努力提高业务水平。
（二）扎实开展帮扶责任工作。铜鼓镇政府通过加强驻村工作队及帮扶责任人的管理，不断推进服务群众工作水平。由镇党委政府统筹，建立班子成员包村、干部职工包户、村干部包片、镇纪委督导机制，研究制定优化干部帮扶贫困户体系建设、驻村工作队工作计划及考核办法、帮扶责任人考核奖惩及激励机制等。落实党政主要领导“双组长”制，镇纪委牵头对驻村工作队、帮扶责任人、村干部进行督查，细化到个人，加强村与村之间交叉检查及互相监督。
（三）大力发展农村特色经济。一是推动土地流转，为建设现代农业，推动农业产业化经营，铜鼓镇政府积极引导群众参与土地流转，发展适度规模经营，建立健全乡村两级土地流转综合协调机构，为土地流转提供服务。二是发展现代农业，引导企业家逐步将资金投向现代农业，走“企业+合作社+农户”的路子，发展规模经营，各村成立村集体经济组织，以农户入社的形式，发展辣椒、油菜、茶叶、经果林、油茶、花椒等无公害种植等项目，提高农业科技管理水平，降低农民生产成本，以特色农业发展带动乡村休闲旅游经济发展，促进当地农民增收。
（四）强化社会管理。为确保农村社会稳定和谐，进而推进经济社会的快速发展，铜鼓镇政府齐抓共管，将社会管理作为乡镇服务型政府建设的一项重要工作来抓。一是扎实做好信访工作，加强宣传教育，努力提高群众依法信访意识，开展信访知识进村、进企业、进家庭等活动。二是做好社会稳定工作，认真做好邪教防范和处理工作，建立以民兵为主的治安巡逻队伍，认真开展落实好安全生产各项工作。 （五）切实保障民生，实现“两不愁三保障”。铜鼓镇政府将脱贫攻坚工作放在重中之重的位置，严格按照“两不愁、三保障”要求进行横向到边、纵向到底的大排查，列出问题清单并建立了台账，制定整改方案。一是保障吃穿不愁，2018年低保兜底529人，修建水池24口，發放水管45000米，切实保障困难群众基本生活。二是实现三个保障，全面落实新型农村合作医疗保险政策，享受新农合补贴人均190元，实现“先诊疗后付费”“一站式结算”，住院治疗报销比例达到90%，做到应保尽保应助尽助;全面落实义务教育，无1人因贫失学辍学，开展大家访大摸排，对残疾学生实施送课上门，清单式落实教育保障相关政策，2018年劝导4名适龄辍学学生返校就读，2名残疾学生实行送学上门;全面完成324户贫困户宅基地复垦的房屋拆除工作。其中扶贫户180户，对住房安全保障工作再次进行了大排查，最终确认64户，其中C级27户，D级37户，完成安置贫困户150人，兜底搬迁12户54人。三是加强基础设施建设，以农村、农民需求为出发点，通过积极争取上级项目资金支持，全力帮助解决实际问题和困难，不断加强农村基础设施建设，组织建设文化广场、水池、堰渠、路灯、农网改造，新建人行便道及通畅道路，完成各个村大部分通组公路硬化，极大改善了群众生产生活条件。
四、推进基层服务型政府建设的建议
（一）树立治理理念，切实转变作风。要创建乡镇服务型政府首先要树立为民服务的理念，时刻牢记为人民服务的宗旨，一切从人民群众的需要出发。乡镇领导班子和领导干部要突出整治联系群众不够、服务群众意识和能力不强等问题，认真学习习近平总书记系列重要讲话，引导乡镇干部切实增强为民服务意识，集中解决“四风”问题，解决人民群众关心关切的问题，进一步密切党员干部与群众的关系。
（二）坚持依法行政，提高服务质量。要转变角色定位，增强为民服务意识，实现政府权力本位向责任本位的转变，摒弃官本位的思想。要运用法治思维，制定完善规章制度，促进行政执法的规范化、制度化、专业化建设。要加强政务公开，形成监督制约机制，加强政务信息公开。
（三）明确职能责权，强化权责分工。要创建乡镇服务型政府，就必须对乡镇职能和责权进行精准定位，避免在具体工作中出现越位、错位、缺位等问题。要处理好乡镇政府与上级政府的关系，要进一步明确乡镇政府的职能，不断强化社会管理、公共服务等职能。加强以村级党组织为核心的基层党建工作，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，不断强化村民委员会的自治功能。严格规范上级职能部门的行为，各职能部门不应将自己应承担的职能强加于乡镇。该职能部门负责的，职能部门负责;该乡镇部门负责的，乡镇部门负责。如确实需要乡镇配合协助或者代办的，在人力、物力、财力上应给予必要的保障。
（四）加强队伍建设，提高整体素质。加强公务员队伍建设，必须全面提高公务员素质，以人民利益至上，廉洁奉公，勤勉尽责，真正当好人民公仆。乡镇公务员队伍是乡镇政府的基础，其素质和能力决定着政府管理的效率和服务水平。要建设服务型的乡镇政府，就必须加强乡镇公务员队伍建设，充实完善乡镇人才队伍，适当提高乡镇工作人员的工资待遇，加大乡镇干部的培训教育力度。
作 者：重庆市酉阳县铜鼓滩镇镇长
责任编辑：胡 越