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摘 要：主诉检察官办案责任制是最高人民检察院根据司法实践的需要在全国检察机关推行的一项重要制度。经过十余年的探索，该制度的优越性在实践中得到充分体现，但也存在着现实的问题阻碍了该制度的进一步发展。本文结合具体业务实践，试对上述问题进行分析并提出对策，以进一步完善该制度。
关键词:主诉检察官办案责任制；制度改革；职权
自1999年最高人民检察院在检察机关全面推行主诉检察官办案责任制以来，经过探索和实践，该制度在全国各地尤其是在案多人少的东部、南部地区呈现出蓬勃的生机。以笔者所在的广东省东莞市为例，主诉检察官办案独立性、自主性的增强与诉讼效率、办案质量的提高，都充分证明了主诉检察官办案责任制的改革是卓有成效的。但这一制度在实施过程中也遇到了一些问题，使主诉检察官办案责任制的优越性没有得到充分发挥。现结合东莞市推行主诉检察官办案责任制实践，对改革中存在的问题进行分析并提出对策，以期对深化主诉检察官办案责任制改革有所裨益。
一、 东莞市主诉检察官制度实施现状
（一）现状
东莞市实行主诉检察官办案责任制起步较早。1999年7月市院制定了《东莞市人民检察院主诉检察官办案责任制实施办法》和《主诉检察官办案规则》，针对公诉部门开始实行主诉检察官办案责任制。之后在广泛听取意见和深入调查研究的基础上，依据高检院的有关规定，又内部出台了《民事行政检察科主诉检察官办案责任制实施办法》等制度，在民行科开始实行主诉检察官办案责任制。原市区人民检察院也出台相关的制度，在公诉部门实行主诉检察官办案责任制。2009年1月1日，东莞市检察机关增设二个基层检察院，原市区人民检察院更名为第一市区人民检察院。增设的第二、第三市区人民检察院及时制定公诉部门主诉检察官办案责任制实施办法，同时结合自身实际采取了一些新的举措，以充分发挥主诉检察官的作用。
2010年，东莞市公诉部门共有主诉检察官18名，民行部门有主诉检察官1名。自实行主诉检察官办案责任制以来，主诉检察官不管是在案件办理、案件审批还是在科室管理方面都发挥了积极的带头作用。尤其是东莞市案多人少的矛盾突出，主诉检察官责任制对于解决该问题起到关键性的作用，各主诉检察官的案件办理不管是在数量还是在质量上都排在科室的前列，且无罪判决率均为零，无一宗超期办案，民行科主诉检察官在法律监督以及化解社会矛盾纠纷方面也表现突出。
（二）主诉检察官办案责任制的现实意义
1、较好地解决了 “案多人少”的矛盾。东莞市检察机关公诉部门每年受理的刑事案件在全省属于前列。以2008年为例，全市受理移送审查起诉案件达到7328件12488人，起诉案件达到6496件10695人。如此大量的案件如果全部由科长或分管检察长审批则根本无法完成。现由主诉检察官审批起诉案件，审批人员数量增加，环节减少，使大部分公诉事项解决在公诉第一线，保证了案件得到迅速消化处理，加快了案件流转，司法资源得以节约，办案效率得以提高。2008年，东莞市公诉干警（包括书记员）人数仅占全省公诉干警人数的4.6％左右，但办理的案件数约占全省的10％，主诉检察官起到了至关重要的作用。
2、保证了办案质量。实行主诉检察官办案责任制以前，科长或分管检察长审批案件，而科长、检察长不可能对每个案件的案情都作深入细致的了解，造成“审”“定”分离，案件审批走过场情况比较普遍，难以保证案件质量。实行主诉检察官办案责任制后，较好地解决了“审”“定”分离的矛盾，主诉检察官既是审案人，也是定案人，对把好案件质量关起到了重要的作用。
3、锻炼了公诉队伍。一是主诉检察官自身综合素质得到锻炼。主诉检察官的职责要求他们必须具备较高的综合素质，包括法律适用能力、文字處理能力、调研能力以及综合协调能力等各项综合素质，这就促使主诉检察官加强学习，以提高自身综合素质。二是案件承办人自身素质得到较快提高。主诉检察官对案件指导作用加强，促使案件承办人提高自身业务素质。案件承办人不仅要比过去更细致认真地审查案卷，还要积极负责地提出审查意见，接受主诉检察官审批案件时的质询。三是整个公诉队伍素质得到了提高。主诉检察官办案责任制有利于主诉检察官与案件承办人之间互动学习。在办案中，书记员、检察官、主诉检察官之间经常进行工作交流，取长补短，相互学习，使整个公诉队伍整体水平得到提升。
4、有利于落实办案责任制。实行主诉检察官制度以后，赋予主诉检察官相对独立承办案件的权力，明确了办案职责，案件一旦出错，承办的主诉检察官就是第一责任人，有效地防止了以往那种因为责任模糊分散难以追究错案责任的顽疾，有利于贯彻执行错案责任追究制度。
二、主诉检察官制度实施中存在的问题及原因
（一）存在的问题
1、责权利不明、不统一。在立法上对于主诉检察官的责权利没有一个统一、明确的规定，在实践中缺乏激励机制，主诉检察官有责无利或少利，责权利不对等，势必影响主诉检察官的工作积极性。且在现今过于强调无罪判决率的前提下,对于部分疑难案件，主诉检察官更加倾向于以前的“三级审批”，对于承办人无把握的案件，主诉检察官交科长审批，科长又将该案提交全科讨论，最后经检委会讨论。主诉检察官内部存在经过集体讨论能分散承担过错责任的观点，部分同志觉得在责任、权利不统一的情况下，由个人对所决定的事项独自承担责任不合理，于是不敢大胆行使手中的权力。责权利不明、不统一势必影响主诉检察官制度的长久生命力。
2、管理、监督机制不够。东莞市主诉检察官实施办法规定，主诉检察官由院领导、政治部门领导和起诉部门领导联合组成考评组负责管理和考核。但由于各种原因，一直没有成立相应的主诉检察官管理机构，也没有开展具体的管理、考核以及业务培训工作，使主诉检察官管理工作缺乏整体规划，这势必影响主诉检察官的管理及素质的进一步提高。
3、学习培训机制缺乏。东莞市主诉检察官办案责任制实施以来，组织过一些小范围的培训，但培训没有针对性，没有计划，更没有组织过集中学习培训，这不利于主诉检察官素质的持续提高。虽然办案是一种学习方式，但这种方式具有太多的局限性，不能促进公诉人观念更新，不能满足时代发展对公诉人的全面要求。
4、民行部门主诉检察官独立性较弱。在民行部门，受传统思维和习惯做法的禁锢，主诉检察官独立办案责任及案件审批权没有完全到位。加上民行部门案件量相对较少，办案依然主要依靠部门负责人最后进行审批，主诉制的优势没有被充分发挥。
5、公诉部门主诉检察官在出庭支持公诉方面、对办案人员进行指导方面没有发挥应有的作用。实践中，主诉检察官只对自己办理的案件出庭支持公诉，甚至有的主诉检察官即使是自己办理的案件也不是全部出庭支持公诉，主诉检察官在出庭支持公诉方面没有发挥出带动作用，不仅大大影响了公诉效果，也不利于出庭支持公诉水平的提高。此外，主诉检察官在审批案件时存在走过场现象，有的人出于对办案人员的信任，根本不作书面审查，有的只作书面审查，不深入阅卷，对办案人员具体指导不够，不利于案件质量以及队伍素质的提升。
（二）原因
之所以在推行主诉检察官办案责任制的过程中存在上述难点和障碍，主要原因有以下几点：
1、对主诉检察官的法律地位和职权范围无一明确规定。目前主诉检察官制度仅仅是一种办案责任制，在刑事诉讼法、检察院的组织法以及其他相关法律法规中均无明确规定，现有的主诉检察官办案责任制的内容由各级检察院自行制定，导致办案责任制的落实好坏与领导的重视与否密切相关，执行时弹性较大。主诉检察官的地位、职权范围、相关待遇等在不同地区、不同检察院的规定、执行互不相同，甚至在同一单位内部的不同时期也不相同。这样一来约束了主诉检察官的手脚，导致他们不敢充分行使权力，另一方面也限制了主诉检察官的积极性，制约了主诉检察官办案制度的推行效果。
2、案多人少的矛盾仍然突出，主诉检察官工作压力大。东莞市案多人少的矛盾仍然非常突出。事实上，在实行主诉检察官办案责任制的前提下，面对如此大的案件量，主诉检察官除了审批案件以外，同时必须面对大量案件的办理。而且，对于受理的重大案件和疑难、复杂案件不可避免地要向主诉检察官集中，由主诉检察官亲自办理，无疑会导致主诉检察官整天忙于案件审批和完成个人手头案件的办理。对其他办案人员的审讯、出庭工作的監督与指导无法保证，这也限制了主诉检察官办案责任制的进一步开展和功效的进一步发挥。有的主诉检察官还是科室负责人或副科长，要管理科室事务，行政与业务同时进行更增加了部分主诉检察官的压力。
四、建议
（一）明确主诉检察官的法律地位和职权范围，分清职责。现有主诉检察官办案责任制的内容由各级检察院自行制定，制定、执行时弹性较大。应当考虑在刑事诉讼法、检察院组织法或者人民检察院刑事诉讼规则中增加有关主诉检察官的内容，或者由高检院、省院制定单行的主诉检察官办案责任制实施规则，明确主诉检察官的法律地位和相关的责权利，使主诉检察官在诉讼法上具有相对独立的地位。
（二）加强对主诉检察官的管理、监督。设立由检委会委员、政治处、纪检、研究室人员以及公诉科负责人组成的主诉检察官管理办公室，负责主诉检察官的选拔、考核、监督以及日常管理，这一机构可考虑设在政治处内，具体事项可委托公诉科负责人、民行科负责人组织实施。主诉检察官管理办公室的主要职能包括四个方面： ⑴选拔。主诉检察官管理办公室要作好主诉检察官人才的培养、考察工作，作好人才储备。⑵考核。每年年终对主诉检察官本年度的办案数量、质量、出庭公诉、法律监督、办案纪律、政治表现和业务素质等情况进行综合考核，考核结果作为主诉检察官奖惩、晋职、晋级的重要依据，形成科学的竞争激励机制。⑶监督。通过不定期对主诉检察官办理的案件进行抽查、对主诉检察官有无违法违纪情况进行监督等方式督查主诉检察官的办案质量。⑷召集联席会议。各院或科可定期召开主诉检察官联席会议，讨论重大事项或组织业务培训，充分发挥主诉检察官在业务建设中的带头作用。
（三）建立适当的激励机制。主诉检察官办案责任制无法深入推进，一个很重要的因素就是没有建立相应的激励机制，不少检察院出于各种考虑，取消了主诉检察官津贴，使主诉检察官办案责任制当初要达到的责权利相统一的目标少了重要一环，主诉检察官积极性受到不同程度的影响。我们认为，对主诉检察官还是应有适当的激励机制，主诉检察官作为业务骨干应优先给予培训学习机会，优先提拔、晋升、晋级，享受假期等等，并形成制度，起到良好的导向作用。
（四）建立主诉检察官业务培训制度。要将对主诉检察官的培训工作纳入学习培训计划，形成制度，长抓不懈。每年至少组织一次全市主诉检察官培训。除此之外，还可采取以下形式开展业务培训：（1）实行主诉检察官交叉批（办）案制度；（2）开设主诉检察官论坛；（3）组织主诉检察官示范庭；（4）建立主诉检察官人才档案。在对主诉检察官进行培训的同时，对一些有发展前途的优秀公诉人，集中培训，并借调到其他院办理大、要案，互相交流经验。组织优秀主诉检察官到高等学府参加学习，或参加其他各种形式的学术研讨会，以开阔视野，增长见识。?
（五）减少主诉检察官行政事务色彩。专业化主诉检察官队伍建设在目前情况下，还需要相应制度配套，需要一个长期的过程，在现阶段时期内还行不通。社会对人才的培养，既有专业化的要求，也有复合型的要求，现阶段复合型人才更能适应检察工作发展需要。从主诉检察官的培养方向上，复合型主诉检察官之路应当是比较切实可行的选择，这有利于检察工作长远发展，有利于主诉检察官自身发展。在当前情况下，应尽量减少主诉检察官行政事务，让他们将主要精力放在审批案件，开展各项业务工作上。
（作者通讯地址：广东省东莞市人民检察院，广东 东莞 523129）
关键词:主诉检察官办案责任制；制度改革；职权
自1999年最高人民检察院在检察机关全面推行主诉检察官办案责任制以来，经过探索和实践，该制度在全国各地尤其是在案多人少的东部、南部地区呈现出蓬勃的生机。以笔者所在的广东省东莞市为例，主诉检察官办案独立性、自主性的增强与诉讼效率、办案质量的提高，都充分证明了主诉检察官办案责任制的改革是卓有成效的。但这一制度在实施过程中也遇到了一些问题，使主诉检察官办案责任制的优越性没有得到充分发挥。现结合东莞市推行主诉检察官办案责任制实践，对改革中存在的问题进行分析并提出对策，以期对深化主诉检察官办案责任制改革有所裨益。
一、 东莞市主诉检察官制度实施现状
（一）现状
东莞市实行主诉检察官办案责任制起步较早。1999年7月市院制定了《东莞市人民检察院主诉检察官办案责任制实施办法》和《主诉检察官办案规则》，针对公诉部门开始实行主诉检察官办案责任制。之后在广泛听取意见和深入调查研究的基础上，依据高检院的有关规定，又内部出台了《民事行政检察科主诉检察官办案责任制实施办法》等制度，在民行科开始实行主诉检察官办案责任制。原市区人民检察院也出台相关的制度，在公诉部门实行主诉检察官办案责任制。2009年1月1日，东莞市检察机关增设二个基层检察院，原市区人民检察院更名为第一市区人民检察院。增设的第二、第三市区人民检察院及时制定公诉部门主诉检察官办案责任制实施办法，同时结合自身实际采取了一些新的举措，以充分发挥主诉检察官的作用。
2010年，东莞市公诉部门共有主诉检察官18名，民行部门有主诉检察官1名。自实行主诉检察官办案责任制以来，主诉检察官不管是在案件办理、案件审批还是在科室管理方面都发挥了积极的带头作用。尤其是东莞市案多人少的矛盾突出，主诉检察官责任制对于解决该问题起到关键性的作用，各主诉检察官的案件办理不管是在数量还是在质量上都排在科室的前列，且无罪判决率均为零，无一宗超期办案，民行科主诉检察官在法律监督以及化解社会矛盾纠纷方面也表现突出。
（二）主诉检察官办案责任制的现实意义
1、较好地解决了 “案多人少”的矛盾。东莞市检察机关公诉部门每年受理的刑事案件在全省属于前列。以2008年为例，全市受理移送审查起诉案件达到7328件12488人，起诉案件达到6496件10695人。如此大量的案件如果全部由科长或分管检察长审批则根本无法完成。现由主诉检察官审批起诉案件，审批人员数量增加，环节减少，使大部分公诉事项解决在公诉第一线，保证了案件得到迅速消化处理，加快了案件流转，司法资源得以节约，办案效率得以提高。2008年，东莞市公诉干警（包括书记员）人数仅占全省公诉干警人数的4.6％左右，但办理的案件数约占全省的10％，主诉检察官起到了至关重要的作用。
2、保证了办案质量。实行主诉检察官办案责任制以前，科长或分管检察长审批案件，而科长、检察长不可能对每个案件的案情都作深入细致的了解，造成“审”“定”分离，案件审批走过场情况比较普遍，难以保证案件质量。实行主诉检察官办案责任制后，较好地解决了“审”“定”分离的矛盾，主诉检察官既是审案人，也是定案人，对把好案件质量关起到了重要的作用。
3、锻炼了公诉队伍。一是主诉检察官自身综合素质得到锻炼。主诉检察官的职责要求他们必须具备较高的综合素质，包括法律适用能力、文字處理能力、调研能力以及综合协调能力等各项综合素质，这就促使主诉检察官加强学习，以提高自身综合素质。二是案件承办人自身素质得到较快提高。主诉检察官对案件指导作用加强，促使案件承办人提高自身业务素质。案件承办人不仅要比过去更细致认真地审查案卷，还要积极负责地提出审查意见，接受主诉检察官审批案件时的质询。三是整个公诉队伍素质得到了提高。主诉检察官办案责任制有利于主诉检察官与案件承办人之间互动学习。在办案中，书记员、检察官、主诉检察官之间经常进行工作交流，取长补短，相互学习，使整个公诉队伍整体水平得到提升。
4、有利于落实办案责任制。实行主诉检察官制度以后，赋予主诉检察官相对独立承办案件的权力，明确了办案职责，案件一旦出错，承办的主诉检察官就是第一责任人，有效地防止了以往那种因为责任模糊分散难以追究错案责任的顽疾，有利于贯彻执行错案责任追究制度。
二、主诉检察官制度实施中存在的问题及原因
（一）存在的问题
1、责权利不明、不统一。在立法上对于主诉检察官的责权利没有一个统一、明确的规定，在实践中缺乏激励机制，主诉检察官有责无利或少利，责权利不对等，势必影响主诉检察官的工作积极性。且在现今过于强调无罪判决率的前提下,对于部分疑难案件，主诉检察官更加倾向于以前的“三级审批”，对于承办人无把握的案件，主诉检察官交科长审批，科长又将该案提交全科讨论，最后经检委会讨论。主诉检察官内部存在经过集体讨论能分散承担过错责任的观点，部分同志觉得在责任、权利不统一的情况下，由个人对所决定的事项独自承担责任不合理，于是不敢大胆行使手中的权力。责权利不明、不统一势必影响主诉检察官制度的长久生命力。
2、管理、监督机制不够。东莞市主诉检察官实施办法规定，主诉检察官由院领导、政治部门领导和起诉部门领导联合组成考评组负责管理和考核。但由于各种原因，一直没有成立相应的主诉检察官管理机构，也没有开展具体的管理、考核以及业务培训工作，使主诉检察官管理工作缺乏整体规划，这势必影响主诉检察官的管理及素质的进一步提高。
3、学习培训机制缺乏。东莞市主诉检察官办案责任制实施以来，组织过一些小范围的培训，但培训没有针对性，没有计划，更没有组织过集中学习培训，这不利于主诉检察官素质的持续提高。虽然办案是一种学习方式，但这种方式具有太多的局限性，不能促进公诉人观念更新，不能满足时代发展对公诉人的全面要求。
4、民行部门主诉检察官独立性较弱。在民行部门，受传统思维和习惯做法的禁锢，主诉检察官独立办案责任及案件审批权没有完全到位。加上民行部门案件量相对较少，办案依然主要依靠部门负责人最后进行审批，主诉制的优势没有被充分发挥。
5、公诉部门主诉检察官在出庭支持公诉方面、对办案人员进行指导方面没有发挥应有的作用。实践中，主诉检察官只对自己办理的案件出庭支持公诉，甚至有的主诉检察官即使是自己办理的案件也不是全部出庭支持公诉，主诉检察官在出庭支持公诉方面没有发挥出带动作用，不仅大大影响了公诉效果，也不利于出庭支持公诉水平的提高。此外，主诉检察官在审批案件时存在走过场现象，有的人出于对办案人员的信任，根本不作书面审查，有的只作书面审查，不深入阅卷，对办案人员具体指导不够，不利于案件质量以及队伍素质的提升。
（二）原因
之所以在推行主诉检察官办案责任制的过程中存在上述难点和障碍，主要原因有以下几点：
1、对主诉检察官的法律地位和职权范围无一明确规定。目前主诉检察官制度仅仅是一种办案责任制，在刑事诉讼法、检察院的组织法以及其他相关法律法规中均无明确规定，现有的主诉检察官办案责任制的内容由各级检察院自行制定，导致办案责任制的落实好坏与领导的重视与否密切相关，执行时弹性较大。主诉检察官的地位、职权范围、相关待遇等在不同地区、不同检察院的规定、执行互不相同，甚至在同一单位内部的不同时期也不相同。这样一来约束了主诉检察官的手脚，导致他们不敢充分行使权力，另一方面也限制了主诉检察官的积极性，制约了主诉检察官办案制度的推行效果。
2、案多人少的矛盾仍然突出，主诉检察官工作压力大。东莞市案多人少的矛盾仍然非常突出。事实上，在实行主诉检察官办案责任制的前提下，面对如此大的案件量，主诉检察官除了审批案件以外，同时必须面对大量案件的办理。而且，对于受理的重大案件和疑难、复杂案件不可避免地要向主诉检察官集中，由主诉检察官亲自办理，无疑会导致主诉检察官整天忙于案件审批和完成个人手头案件的办理。对其他办案人员的审讯、出庭工作的監督与指导无法保证，这也限制了主诉检察官办案责任制的进一步开展和功效的进一步发挥。有的主诉检察官还是科室负责人或副科长，要管理科室事务，行政与业务同时进行更增加了部分主诉检察官的压力。
四、建议
（一）明确主诉检察官的法律地位和职权范围，分清职责。现有主诉检察官办案责任制的内容由各级检察院自行制定，制定、执行时弹性较大。应当考虑在刑事诉讼法、检察院组织法或者人民检察院刑事诉讼规则中增加有关主诉检察官的内容，或者由高检院、省院制定单行的主诉检察官办案责任制实施规则，明确主诉检察官的法律地位和相关的责权利，使主诉检察官在诉讼法上具有相对独立的地位。
（二）加强对主诉检察官的管理、监督。设立由检委会委员、政治处、纪检、研究室人员以及公诉科负责人组成的主诉检察官管理办公室，负责主诉检察官的选拔、考核、监督以及日常管理，这一机构可考虑设在政治处内，具体事项可委托公诉科负责人、民行科负责人组织实施。主诉检察官管理办公室的主要职能包括四个方面： ⑴选拔。主诉检察官管理办公室要作好主诉检察官人才的培养、考察工作，作好人才储备。⑵考核。每年年终对主诉检察官本年度的办案数量、质量、出庭公诉、法律监督、办案纪律、政治表现和业务素质等情况进行综合考核，考核结果作为主诉检察官奖惩、晋职、晋级的重要依据，形成科学的竞争激励机制。⑶监督。通过不定期对主诉检察官办理的案件进行抽查、对主诉检察官有无违法违纪情况进行监督等方式督查主诉检察官的办案质量。⑷召集联席会议。各院或科可定期召开主诉检察官联席会议，讨论重大事项或组织业务培训，充分发挥主诉检察官在业务建设中的带头作用。
（三）建立适当的激励机制。主诉检察官办案责任制无法深入推进，一个很重要的因素就是没有建立相应的激励机制，不少检察院出于各种考虑，取消了主诉检察官津贴，使主诉检察官办案责任制当初要达到的责权利相统一的目标少了重要一环，主诉检察官积极性受到不同程度的影响。我们认为，对主诉检察官还是应有适当的激励机制，主诉检察官作为业务骨干应优先给予培训学习机会，优先提拔、晋升、晋级，享受假期等等，并形成制度，起到良好的导向作用。
（四）建立主诉检察官业务培训制度。要将对主诉检察官的培训工作纳入学习培训计划，形成制度，长抓不懈。每年至少组织一次全市主诉检察官培训。除此之外，还可采取以下形式开展业务培训：（1）实行主诉检察官交叉批（办）案制度；（2）开设主诉检察官论坛；（3）组织主诉检察官示范庭；（4）建立主诉检察官人才档案。在对主诉检察官进行培训的同时，对一些有发展前途的优秀公诉人，集中培训，并借调到其他院办理大、要案，互相交流经验。组织优秀主诉检察官到高等学府参加学习，或参加其他各种形式的学术研讨会，以开阔视野，增长见识。?
（五）减少主诉检察官行政事务色彩。专业化主诉检察官队伍建设在目前情况下，还需要相应制度配套，需要一个长期的过程，在现阶段时期内还行不通。社会对人才的培养，既有专业化的要求，也有复合型的要求，现阶段复合型人才更能适应检察工作发展需要。从主诉检察官的培养方向上，复合型主诉检察官之路应当是比较切实可行的选择，这有利于检察工作长远发展，有利于主诉检察官自身发展。在当前情况下，应尽量减少主诉检察官行政事务，让他们将主要精力放在审批案件，开展各项业务工作上。
（作者通讯地址：广东省东莞市人民检察院，广东 东莞 523129）