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党的十八大以来，习近平总书记发表了一系列重要讲话，提出了许多相互关联、辨证统一的新思想、新观点、新论断、新要求，全面阐述了新一届中央领导集体的执政理念和治国方略，深刻回答了事关党和国家发展的重大理论及实践问题，为推动科学发展、深化改革开放、加强党的建设提供了强大思想武器，为在新的起点实现新的奋斗目标提供了基本遵循。总书记对“三农”工作高度重视，在一系列讲话中全面、系统阐述了新时期“三农”工作的重要地位、解决“三农”问题的指导思想、战略方针和工作方法，为加快新时期农业农村发展，包括财政支农工作指明了方向。认真学习、深刻领会、准确把握习总书记系列讲话精神，对进一步做好财政支农工作具有十分重要的指导意义和现实意义。
一、总书记关于“三农”工作的系列讲话全面阐述了新时期农业农村发展的战略思想，为财政支农工作指明了方向
习近平总书记一直高度重视“三农”工作。十八大以来，总书记先后到广东、河北、甘肃、海南、天津、湖北、辽宁、湖南、山东等地考察农村发展、粮食生产、扶贫开发、农村改革、现代农业发展等，在贫困农户家庭、田间地头和科研院所、农村土地产权交易市场与基层干部群众和地方党政领导进行深入的交谈，对解决“三农”问题做出了一系列重要指示。与此同时，习近平总书记在中央各相关工作会议，还多次就“三农”工作发表了重要讲话。这些讲话和指示，全面系统地阐述了新时期党关于加强和加快农业农村发展的战略思想和指导方针，充分体现了历史与现实、局部与整体、思想与行动的高度辨证统一，立意高瞻远瞩，内涵丰富深刻，是指导新时期解决“三农”问题的行动指南。
（一）“小康不小康，关键看老乡”，突出了全面建成小康社会的重点和难点。2012年12月，习近平总书记在河北省阜平县考察扶贫工作时指出，由于我国还处在社会主义初级阶段，还有为数不少的困难群众，全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面小康社会。此后，总书记在甘肃、山东、湖南等地考察时也反复强调，全面建成小康社会，难点在农村特别是贫困地区。在中央农村工作会议上，习近平总书记对农村小康在全面建成小康社会中的地位进行了全面系统的阐述，“小康不小康，关键看老乡”，“农业还是‘四化同步’的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板。中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。农业基础稳固，农村和谐稳定，农民安居乐业，整个大局就有保障”。并强调，“我们必须坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重”，这充分说明了习近平总书记和新一届中央领导集体对我国国情和未来发展大势科学准确的把握。我国仍处在社会主义初级阶段，最大的国情就是人口多，经济发展不平衡，特别是城乡发展不平衡不协调。这种不平衡不协调不仅表现在城乡居民收入差距方面，还表现在基本公共服务、农村社会发展和农村建设方面，即使到2020年，我国农村人口只有40%左右，如果农村没有全面实现小康，就谈不上全面建成惠及十几亿人口的小康社会。因此，加快农业农村发展，提高农民收入，改善农村民生和人居环境，实现城乡同步奔小康，就是我们当前和今后一段时间的首要任务和主攻方向。
（二）“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上”，强调了确保国家粮食安全是治国理政的头等大事。2013年5月，习近平总书记考察天津市夏粮生产时指出，一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌握经济社会发展这个大局。11月，在山东考察时，更是进一步强调，手中有粮，心中不慌。保障粮食安全对中国来说是永恒的课题，任何时候都不能放松。历史经验告诉我们，一旦发生大饥荒，有钱也没有用。解决13亿人吃饭问题，要坚持立足国内。中央农村工作会议上，习近平总书记明确提出“要坚持以我为主，立足国内、确保产能、适度进口、科技创新的国家粮食安全战略”，并再次强调，“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮”。同时，从提高粮食综合生产能力、完善粮食生产政策、搞好粮食储备调节、充分利用国内国际“两个市场”和“两种资源”、抓好节约粮食等方面提出明确要求。我国人口众多，粮食消费需求巨大，尽管粮食产能已达1万亿斤以上，但近年来粮食净进口量也在不断增加，粮食供求始终处在一种紧平衡状态，稍有差池，就有可能带来难以预料的政治和社会波动，而且短期内，国际粮食市场由于各种因素也难以稳定保证对中国的供给。牢固树立新时期国家粮食安全战略新理念，立足国内解决粮食安全，不仅是发展现代农业、解决“三农”问题、加快新型城镇化的基本遵循，也是推进经济社会平稳快速发展、全面建成小康社会，实现国家长治久安和中华民族复兴梦的头等大事。
（三）“坚持农村基本经营制度之魂”，明确了保护农民利益与深化农村组织制度创新的两者关系。三中全会上，习近平总书记指出，加快构建新型农业经营体系，主要是坚持家庭经营在农业中的基础地位，鼓励创新农业经营新的主体，赋予农民更多财产权利。在山东省考察时进一步明确，重点要以解决好地怎么种为导向，加快构建新型农业体系。中央农村工作会议上，习近平总书记更是全面阐述了深化农村组织制度创新与保护农民利益的关系，指出，坚持党的政策，首要的就是坚持农村基本经营制度。坚持农村土地农民集体所有，这是坚持农村基本经营制度的“魂”。要根据新的发展趋势，不断探索农村集体所有权的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。同时，总书记对“谁来种地”这个问题也做了深刻阐述，强调指出，核心是解决好人的问题，通过富裕农民、提高农民、扶持农民，让农业经营有效益，让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园，要鼓励发展、大力扶持家庭农场、专业大户、农民专业合作社、产业化龙头企业等新型主体，培养造就新型农民队伍和构建职业农民队伍。组织制度创新和保护农民利益是并行不悖、辨证统一的，加快构建新型经营体系，推动农村组织制度创新，是发展现代农业、富裕农民、繁荣乡村的必然要求，但所有改革创新都不能损害农民的利益，特别是要确保农村土地农民集体所有的各种权利，尤其是农民家庭的土地承包权。 （四）“山水林田湖是一个生命共同体”，体现了农业可持续发展是生态文明建设的客观必然要求。党的十八大将生态文明建设纳入我国“五位一体”发展战略的总体布局，对于指导经济社会发展具有特殊重要的意义。习近平总书记在十八届一中全会上提出，我们要继续推进生态文明建设，坚持节约资源和保护环境的基本国策，把生态文明建设放到现代化建设全局的突出地位，把生态文明理念深刻融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，从根本上扭转生态环境恶化趋势，确保中华民族永续发展。此后，在不同场合，他都一再强调生态文明建设与经济社会可持续和中华民族永续发展的关系。在中央政治局第六次集体学习时，总书记在全面阐述了生态文明建设的同时，要求着力树立生态观念、完善生态制度、维护生态安全、优化生态环境，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局，保障国家和区域生态安全，提高生态服务功能。三中全会上，总书记提出，山水林田湖是一个生命体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树，生动地刻画了农业可持续发展与生态文明的关系。中央农村工作会议上，总书记在谈到农产品质量和食品安全时强调，食品安全的源头在农产品，基础在农业。食品安全，首先是“产”出来的，要把住生产环境安全关，治地治水，净化农产品产地环境，切断污染物进入农田的链条，对受污染严重的耕地、水等，要划定食用农产品生产禁止区域，进行集中修复，控肥、控药、控填加剂，严格管制乱用、滥用农业投入品。农业是一个具有多种功能的产业，也是生态系统极其重要的组成部分。近10年来，尽管我国农业和粮食综合产能不断提高，但依靠牺牲环境资源和大量使用无机化学物投入支撑高产的情况日益突出，农业环境问题、农产品质量安全问题时有发生，粗放经营的农业发展在可持续方面存在着很大的隐患，不仅阻碍着农业现代化发展，而且对整个生态文明建设和民族的永续发展带来重大的影响。总书记的讲话不仅深刻阐述了农产品质量安全、食品安全与农业可持续发展的内在关系，而且更加突出强调了农业安全生产是生态文明建设的客观必然要求，要把生态文明理念深刻融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，这也包括对农业发展和农业现代化的要求。
（五）“提高扶贫工作的精准性、有效性、持续性”，指出了新时期农村扶贫开发的主攻方向。扶贫和革命老区、贫困地区群众的生产生活状况一直牵挂在总书记的心头。2012年年底，总书记专门就扶贫工作到河北省阜平县进行实地考察，此后又分别到甘肃省、山东省、湖南省对扶贫工作进行了考察调研，期间，中央政治局常委会还专门听取扶贫工作汇报。一年来，习近平总书记对新时期农村扶贫开发做出了一系列重要指示。消除贫困、改善民生，实现共同富裕，是社会主义的本质要求；中央对扶贫开发工作高度重视，各级党委和政府要增强做好扶贫开发工作的责任感和使命感，要把帮助群众脱贫致富摆在更加突出的位置，因地制宜、科学规划、分类指导，因势利导，落实倾斜政策，找对路子，苦干实干，推动贫困地区脱贫致富，加快发展；发展是甩掉贫困帽子的总办法，贫困地区要从实际出发，因地制宜，把种什么、养什么、从哪里增收想明白，帮助乡亲们寻找脱贫致富的好路子；抓扶贫开发，既要整体联动，有共性的要求，又要突出重点；抓扶贫开发，要紧紧扭住增加农民收入这个中心任务，健全农村基本公共服务这个基本保障，提高农村义务教育水平这个治本之策，突出重点，上下联动，综合施策；贫困地区要脱贫致富，改善交通等基础设施条件很重要。在中央农村工作会议上，总书记更是明确提出，坚持不懈推进扶贫开发，实行精准扶贫。这些都为新时期扶贫开发明确了主攻方向。我国是一个发展中大国，改革开放以来，我国农村贫困人口大幅度减少，是在减贫方面实现千年发展目标的少数几个国家之一，扶贫开发取得了巨大的成就。但仍然有一些集中连片，贫困程度比较深、扶贫攻坚难度比较大的特困地区，加上扶贫标准提高，相对贫困人口的比重也比较大，扶贫减贫的任务非常艰巨。如何用好有限的扶贫资源，如何提高扶贫成效，就需要研究制定有针对性的政策措施，瞄准扶贫攻坚的靶心，从教育、基础设施和经济发展等方面着力提高贫困地区和贫困人口自我发展和脱贫致富的能力，从根本上甩掉贫穷落后的帽子。
（六）“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，凸显了城乡一体化发展和新型城镇化的中国特色要求。从十六大提出的“统筹城乡经济社会发展”到十八大提出“推进城乡一体化发展”，是我国经济社会发展战略的一次升华，也是我们党对解决“三农”问题思想认识、指导方针的一次升华。十八大以来，习近平总书记就推进城乡一体化发展和新型城镇化也发表了一系列讲话和指示。2013年7月在湖北考察时指出，全面建成小康社会，难点在农村。我们既要有工业化、信息化、城镇化，也要有农业现代化和新农村建设，两个方面要同步发展。要破除城乡二元结构，推进城乡发展一体化，把广大农村建设成农民幸福生活的美好家园。在中央政治局常委会听取经济形势和经济工作会议上，习近平总书记指出，有序推进城镇化，是我国现代化建设的重要任务，也是我国经济发展和扩大内需最主要的潜力所在。在我们这样一个人多地少、城乡区域差异大、生态环境接近承载极限的国家推进城镇化，路子必须走正。十八届三中全会上，总书记对健全城乡发展一体化体制机制进行了全面系统的阐述，城乡发展不平衡不协调，是我国经济社会存在的突出矛盾，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化必须解决的重大问题。根本解决这些问题，必须推进城乡发展一体化。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。中央城镇化工作会议，习近平总书记全面分析了城镇化发展形势，明确了推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务。总书记强调，在我们这样一个拥有13亿人口的发展中大国实现城镇化，在人类发展史上没有先例。城镇化目标正确、方向对头，走出一条新路，将有利于释放内需巨大潜力，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕，而且世界经济和生态环境也将从中受益。他指出，城镇化是一个自然历史过程，是我国发展必然要遇到的经济社会发展过程。推进城镇化必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。要以人为本，推进以人为核心的城镇化。一句“望得见山、看得见水、记得住乡愁”引起了社会的广泛共鸣。这充分说明了在中国推进城乡一体化发展和新型城镇化，必须依据中国的实际，走前人和别人没有走过的路。要以人为本，着力提高城乡一体化水平和新型城镇化质量，走绿色发展、循环发展、低碳发展之路，让城市融入自然，传承文化，延续城市历史文脉，走出一条具有中国特色的城乡一体化发展和新型城镇化的道路。 此外，总书记关于“三农”工作的讲话中还专门提到农业科技、现代农业建设、农产品质量、农村社会管理等，这些方面的内容也需要我们深入学习、深刻领会，并贯彻在财政支农工作。
学习习近平总书记关于“三农”工作的讲话精神，我们还深深体会到，有一条主线贯穿其中，就是全面深化农村改革，通过深化改革，进一步解放和发展农业生产力，进一步解放和激发农业农村发展活力。一是转变政府职能，积极推进涉农行政管理方式创新；二是处理好政府与市场的关系。加大政府对农业农村发展的支持力度，破除一切不合理的限制和歧视，发挥市场在资源配置中的决定性作用；三是处理好政府与农民的关系。切实保护农民利益，因地制宜，试点先行，尊重农民和基层的首创精神。四是处理好中央和地方的关系。中央把方向、管大局、抓重点，地方按照中央“三农”决策部署解决好农业农村发展的实际问题。在粮食安全问题上，中央和地方要共同负责，中央承担首要责任。五是处理好国内和国际的关系。善于用好两个市场、两种资源。六是处理好农村社会管理和治理的关系。要以保障和改善农村民生为优先方向，树立系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的理念，确保广大农民安居乐业，农村社会安定有序。
二、全面贯彻落实总书记讲话精神，进一步增强财政支农工作的全局性、主动性、开创性和有效性
习近平总书记关于做好新时期“三农”工作的系列讲话，站位高屋建瓴，内容丰富深刻，对于做好新时期“三农”工作、推进城乡一体化发展和新型城镇化进程具有重大的战略指导意义。学习总书记讲话，不仅要深刻领会讲话的精神实质，更重要的是结合全面深化改革、财税改革和农村改革，把总书记的讲话精神不折不扣地贯彻落实到具体的财政支农工作中。
（一）树立大局全局观念，从全面建成小康社会整体角度把握好财政支农政策的制定实施。在全面建成小康社会的征程中，解决好“三农”问题是全党工作的重中之重，全面建成小康社会的最艰巨最繁重的任务在农村，与此同时，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。两个方面都是关乎我国经济社会发展的全局。财政支农工作一头联结着“三农”，一头联结着财政，始终需要树立宏观意识，大局意识、可持续发展意识和中长期观念。因此，做好财政支农工作，研究制定实施财政支农政策，必须全面贯彻十八大、十八届三中全会和习近平总书记的讲话精神，从大局全局出发，从可持续和中长期发展的角度把握财政改革发展和农业农村发展规律和发展大势，紧紧围绕全面深化改革，发挥市场在资源配置中的决定作用；紧紧围绕深化财税改革，建立现代财政制度；紧紧围绕深化农村改革，推进中国特色农业现代化和城乡发展一体化，全面建成小康社会等三个大的方面，突出重点，抓住全局性、战略性、前瞻性的问题，想大事，谋大事，既要深入基层、深入农村开展实实在在的广泛调研，充分听取各方面的意见，总结提炼基层和群众的首创经验；又要根据整个经济社会发展大局和发展变化的趋势，切实加强顶层设计，开动脑筋，充分论证，研究提出切实可行的政策建议。
（二）增强工作主动性，在财政支农工作中认真把握“与其被动买单，不如主动请客”的工作方法。经过改革开放30多年特别是最近10年的发展历程，我国农业农村发展进入了一个新的历史阶段，新情况、新问题、新要求不断出现。一方面，农业发展要不断提高粮食和农业综合生产能力，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给，另一方面，农业发展要与环境资源承载能力相适应，迫切需要改变过去依靠牺牲资源环境和粗放投入、粗放经营的方式，提供安全放心的农产品，实施农业可持续发展战略；一方面，农村发展需要加快新农村建设和农村人居环境改善，另一方面，推进城乡一体化发展需要积极推进新型城镇化和城乡基本公共服务均等化，同时需要改善贫困地区和贫困人口生产生活条件，促进早日摆脱贫困。这些情况都需要我们积极应对。正如总书记在中央经济工作会议上所指出那样，“稳”也好，“改”也好，是辨证统一、互为条件的。一静一动，静要有定力，动要有秩序。对做好财政支农工作来讲，面对纷繁复杂的形势和层次多样的需求，既要保持足够的定力，也要积极主动地行动。首先要解放思想，实事求是。要冲破思想观念的障碍，打破传统的思维定势，突破利益固化的藩篱，按照十八届 三中全会决定和习近平总书记讲话的精神要求，透过农业农村发展的现象抓住存在问题的症结和发展的趋势性苗头性的问题，找准突破的方向和着力点，实事求是地拿出有创造性的改革措施和解决问题的有效办法。其次，胆子要大，步子要稳。要按照中央“把握大局、扎实推进、坚持胆子要大，步子要稳，战略上要勇于进取，战术上则要稳扎稳打”的要求，在财政支农的政策和指导思想上要勇于思索，勇于探索，勇于创新，在具体政策措施落地时，要小心求证、谨慎求证、反复求证，做到“迈出第一步一定要慎重”，确保财政支农政策措施落实到位，确保政策实施取得实效。再次，主动出击，大胆推进。财政政策和财政工作由于其特点和性质，不管是积极的财政政策，还是其他类型的财政政策，其本身就具有积极的特性，这种特性很大程度上表现在财政工作的主动性方面。做好财政支农工作，对于符合改革发展方向、看得准看得清的事项，要主动出击，变被动为主动，大胆推进。今后一段时间，要坚定不移、积极主动地推进农业可持续发展，推进现代农业建设，推进农林生态建设，推进农村扶贫开发，推进城乡一体化发展。
（三）强化改革创新意识，在坚持市场经济改革取向的基础上突出财政支农重点。全面深化改革将是我国今后一段时期内经济社会发展的主旋律，财政支农工作不能独身其外，要进一步增强改革创新意识，积极投身改革创新之中，要突出做好两件事。第一，要深入研究政府与市场在农业农村发展中边界，科学合理地确定财政支农范围。第二，深入研究中央与地方财政支农支出责任划分。要在此基础上，突出中央财政支农重点。一是支持粮食综合生产能力提高，确保国家粮食安全。加强农田水利等农业基础设施建设，推动农业科技进步特别是现代种业发展，建立健全调动种粮抓粮两个积极性的激励机制，促进建立国家粮食储备体系，支持充分运用国内国际两种资源和两个市场。二是支持实施农业可持续发展战略，促进生态文明建设和农林资源永续利用。抓紧组织实施重金属污染耕地修复和地下水超采综合治理试点，积极稳妥推动新一轮退耕还林和湿地保护，促进生态环境友好型农业发展，继续实施重大林业生态工程、草原保护生态工程和重点地区水土保持工程。三是支持新型经营主体发展壮大，推动农村组织制度创新。积极支持和推动农村土地产权制度改革，制定有效政策措施引导、支持农民专业合作组织等新兴经营主体发育壮大，积极探索财政资金支持形成的小型农村公益设施产权移交和管护机制创新，引导地方各级财政支持集体经济发展。四是支持重大农业科技进步，促进农业现代化。按照总书记提出的“要给农业插上科技的翅膀，促进农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化、安全环保法治化，加快构建适应高产、优质、高效、生态、安全农业发展要求的技术体系”的要求，积极支持农业重大科技创新，积极支持重大农业科技成果转化和推广应用，积极引导地方加强农业科技服务全程化体系建设，加快现代农业建设步伐。五是创新财政扶贫资金使用管理机制，提高财政扶贫的精准性、有效性和持续性。推动改进贫困县考核机制，建立国家扶贫开发工作重点县退出机制。坚持开发式扶贫方针，围绕增强扶贫对象自我发展能力，扶持扶贫对象发展优势特色产业，促进扶贫对象转移就业。精确识别扶贫对象。改革财政专项扶贫资金管理机制，增强扶贫资金使用的针对性和实效性，项目审批权限进一步下放。强化财政综合扶贫投入政策，持续增加对贫困地区的转移支付力度，着力改善扶贫对象生产生活条件，大力发展农村社会事业，推动城乡优质教育、卫生、文化等资源向贫困地区覆盖，解决好扶贫对象最关心最直接最现实的利益问题。六是健全城乡发展一体化机制，着力形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进农业经营方式创新，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，保障农民合法权益，探索农民增加财产性收入渠道，推进城乡要素平等交换。把加大投入与完善制度有机结合，推动城乡公共资源均衡配置，推动城乡教育、社会保障、就业、基本医疗保险、文化、住房等方面的均衡、融合发展，加快实现城乡基本公共服务一体化。推进以人为核心的新型城镇化，促进城镇化和新农村建设协调发展。
（四）夯实管理基础工作，全面提升财政支农工作的科学化规范化信息化水平。做好一切工作的前提是要打牢基础，财政支农工作也不例外。一是在完善制度、明确职责、理顺流程、控制节点、加强监督，提高内部管控的有效性方面下功夫，不断提高财政支农管理工作的科学化规范化信息化水平。二是突出财政支农工作的绩效管理。以结果为导向，在政策制定和资金安排方面要努力设定具体的绩效目标，要建立绩效目标和政策实施、资金使用的跟踪机制，要强化绩效结果的考核和运用。三是积极创新财政支农管理方式和资金使用方式。在加强风险控制和防范的同时坚持下放审批权限，在积极稳妥的原则下积极探索PPP等新的财政支农资金运用方式。积极推动涉农资金整合。通过各种行之有效的管理措施，最大限度地提高财政支农资金的使用效益。
（作者系财政部农业司司长）
责任编辑：宗宇翔
一、总书记关于“三农”工作的系列讲话全面阐述了新时期农业农村发展的战略思想，为财政支农工作指明了方向
习近平总书记一直高度重视“三农”工作。十八大以来，总书记先后到广东、河北、甘肃、海南、天津、湖北、辽宁、湖南、山东等地考察农村发展、粮食生产、扶贫开发、农村改革、现代农业发展等，在贫困农户家庭、田间地头和科研院所、农村土地产权交易市场与基层干部群众和地方党政领导进行深入的交谈，对解决“三农”问题做出了一系列重要指示。与此同时，习近平总书记在中央各相关工作会议，还多次就“三农”工作发表了重要讲话。这些讲话和指示，全面系统地阐述了新时期党关于加强和加快农业农村发展的战略思想和指导方针，充分体现了历史与现实、局部与整体、思想与行动的高度辨证统一，立意高瞻远瞩，内涵丰富深刻，是指导新时期解决“三农”问题的行动指南。
（一）“小康不小康，关键看老乡”，突出了全面建成小康社会的重点和难点。2012年12月，习近平总书记在河北省阜平县考察扶贫工作时指出，由于我国还处在社会主义初级阶段，还有为数不少的困难群众，全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面小康社会。此后，总书记在甘肃、山东、湖南等地考察时也反复强调，全面建成小康社会，难点在农村特别是贫困地区。在中央农村工作会议上，习近平总书记对农村小康在全面建成小康社会中的地位进行了全面系统的阐述，“小康不小康，关键看老乡”，“农业还是‘四化同步’的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板。中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。农业基础稳固，农村和谐稳定，农民安居乐业，整个大局就有保障”。并强调，“我们必须坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重”，这充分说明了习近平总书记和新一届中央领导集体对我国国情和未来发展大势科学准确的把握。我国仍处在社会主义初级阶段，最大的国情就是人口多，经济发展不平衡，特别是城乡发展不平衡不协调。这种不平衡不协调不仅表现在城乡居民收入差距方面，还表现在基本公共服务、农村社会发展和农村建设方面，即使到2020年，我国农村人口只有40%左右，如果农村没有全面实现小康，就谈不上全面建成惠及十几亿人口的小康社会。因此，加快农业农村发展，提高农民收入，改善农村民生和人居环境，实现城乡同步奔小康，就是我们当前和今后一段时间的首要任务和主攻方向。
（二）“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上”，强调了确保国家粮食安全是治国理政的头等大事。2013年5月，习近平总书记考察天津市夏粮生产时指出，一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌握经济社会发展这个大局。11月，在山东考察时，更是进一步强调，手中有粮，心中不慌。保障粮食安全对中国来说是永恒的课题，任何时候都不能放松。历史经验告诉我们，一旦发生大饥荒，有钱也没有用。解决13亿人吃饭问题，要坚持立足国内。中央农村工作会议上，习近平总书记明确提出“要坚持以我为主，立足国内、确保产能、适度进口、科技创新的国家粮食安全战略”，并再次强调，“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮”。同时，从提高粮食综合生产能力、完善粮食生产政策、搞好粮食储备调节、充分利用国内国际“两个市场”和“两种资源”、抓好节约粮食等方面提出明确要求。我国人口众多，粮食消费需求巨大，尽管粮食产能已达1万亿斤以上，但近年来粮食净进口量也在不断增加，粮食供求始终处在一种紧平衡状态，稍有差池，就有可能带来难以预料的政治和社会波动，而且短期内，国际粮食市场由于各种因素也难以稳定保证对中国的供给。牢固树立新时期国家粮食安全战略新理念，立足国内解决粮食安全，不仅是发展现代农业、解决“三农”问题、加快新型城镇化的基本遵循，也是推进经济社会平稳快速发展、全面建成小康社会，实现国家长治久安和中华民族复兴梦的头等大事。
（三）“坚持农村基本经营制度之魂”，明确了保护农民利益与深化农村组织制度创新的两者关系。三中全会上，习近平总书记指出，加快构建新型农业经营体系，主要是坚持家庭经营在农业中的基础地位，鼓励创新农业经营新的主体，赋予农民更多财产权利。在山东省考察时进一步明确，重点要以解决好地怎么种为导向，加快构建新型农业体系。中央农村工作会议上，习近平总书记更是全面阐述了深化农村组织制度创新与保护农民利益的关系，指出，坚持党的政策，首要的就是坚持农村基本经营制度。坚持农村土地农民集体所有，这是坚持农村基本经营制度的“魂”。要根据新的发展趋势，不断探索农村集体所有权的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。同时，总书记对“谁来种地”这个问题也做了深刻阐述，强调指出，核心是解决好人的问题，通过富裕农民、提高农民、扶持农民，让农业经营有效益，让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园，要鼓励发展、大力扶持家庭农场、专业大户、农民专业合作社、产业化龙头企业等新型主体，培养造就新型农民队伍和构建职业农民队伍。组织制度创新和保护农民利益是并行不悖、辨证统一的，加快构建新型经营体系，推动农村组织制度创新，是发展现代农业、富裕农民、繁荣乡村的必然要求，但所有改革创新都不能损害农民的利益，特别是要确保农村土地农民集体所有的各种权利，尤其是农民家庭的土地承包权。 （四）“山水林田湖是一个生命共同体”，体现了农业可持续发展是生态文明建设的客观必然要求。党的十八大将生态文明建设纳入我国“五位一体”发展战略的总体布局，对于指导经济社会发展具有特殊重要的意义。习近平总书记在十八届一中全会上提出，我们要继续推进生态文明建设，坚持节约资源和保护环境的基本国策，把生态文明建设放到现代化建设全局的突出地位，把生态文明理念深刻融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，从根本上扭转生态环境恶化趋势，确保中华民族永续发展。此后，在不同场合，他都一再强调生态文明建设与经济社会可持续和中华民族永续发展的关系。在中央政治局第六次集体学习时，总书记在全面阐述了生态文明建设的同时，要求着力树立生态观念、完善生态制度、维护生态安全、优化生态环境，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局，保障国家和区域生态安全，提高生态服务功能。三中全会上，总书记提出，山水林田湖是一个生命体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树，生动地刻画了农业可持续发展与生态文明的关系。中央农村工作会议上，总书记在谈到农产品质量和食品安全时强调，食品安全的源头在农产品，基础在农业。食品安全，首先是“产”出来的，要把住生产环境安全关，治地治水，净化农产品产地环境，切断污染物进入农田的链条，对受污染严重的耕地、水等，要划定食用农产品生产禁止区域，进行集中修复，控肥、控药、控填加剂，严格管制乱用、滥用农业投入品。农业是一个具有多种功能的产业，也是生态系统极其重要的组成部分。近10年来，尽管我国农业和粮食综合产能不断提高，但依靠牺牲环境资源和大量使用无机化学物投入支撑高产的情况日益突出，农业环境问题、农产品质量安全问题时有发生，粗放经营的农业发展在可持续方面存在着很大的隐患，不仅阻碍着农业现代化发展，而且对整个生态文明建设和民族的永续发展带来重大的影响。总书记的讲话不仅深刻阐述了农产品质量安全、食品安全与农业可持续发展的内在关系，而且更加突出强调了农业安全生产是生态文明建设的客观必然要求，要把生态文明理念深刻融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，这也包括对农业发展和农业现代化的要求。
（五）“提高扶贫工作的精准性、有效性、持续性”，指出了新时期农村扶贫开发的主攻方向。扶贫和革命老区、贫困地区群众的生产生活状况一直牵挂在总书记的心头。2012年年底，总书记专门就扶贫工作到河北省阜平县进行实地考察，此后又分别到甘肃省、山东省、湖南省对扶贫工作进行了考察调研，期间，中央政治局常委会还专门听取扶贫工作汇报。一年来，习近平总书记对新时期农村扶贫开发做出了一系列重要指示。消除贫困、改善民生，实现共同富裕，是社会主义的本质要求；中央对扶贫开发工作高度重视，各级党委和政府要增强做好扶贫开发工作的责任感和使命感，要把帮助群众脱贫致富摆在更加突出的位置，因地制宜、科学规划、分类指导，因势利导，落实倾斜政策，找对路子，苦干实干，推动贫困地区脱贫致富，加快发展；发展是甩掉贫困帽子的总办法，贫困地区要从实际出发，因地制宜，把种什么、养什么、从哪里增收想明白，帮助乡亲们寻找脱贫致富的好路子；抓扶贫开发，既要整体联动，有共性的要求，又要突出重点；抓扶贫开发，要紧紧扭住增加农民收入这个中心任务，健全农村基本公共服务这个基本保障，提高农村义务教育水平这个治本之策，突出重点，上下联动，综合施策；贫困地区要脱贫致富，改善交通等基础设施条件很重要。在中央农村工作会议上，总书记更是明确提出，坚持不懈推进扶贫开发，实行精准扶贫。这些都为新时期扶贫开发明确了主攻方向。我国是一个发展中大国，改革开放以来，我国农村贫困人口大幅度减少，是在减贫方面实现千年发展目标的少数几个国家之一，扶贫开发取得了巨大的成就。但仍然有一些集中连片，贫困程度比较深、扶贫攻坚难度比较大的特困地区，加上扶贫标准提高，相对贫困人口的比重也比较大，扶贫减贫的任务非常艰巨。如何用好有限的扶贫资源，如何提高扶贫成效，就需要研究制定有针对性的政策措施，瞄准扶贫攻坚的靶心，从教育、基础设施和经济发展等方面着力提高贫困地区和贫困人口自我发展和脱贫致富的能力，从根本上甩掉贫穷落后的帽子。
（六）“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，凸显了城乡一体化发展和新型城镇化的中国特色要求。从十六大提出的“统筹城乡经济社会发展”到十八大提出“推进城乡一体化发展”，是我国经济社会发展战略的一次升华，也是我们党对解决“三农”问题思想认识、指导方针的一次升华。十八大以来，习近平总书记就推进城乡一体化发展和新型城镇化也发表了一系列讲话和指示。2013年7月在湖北考察时指出，全面建成小康社会，难点在农村。我们既要有工业化、信息化、城镇化，也要有农业现代化和新农村建设，两个方面要同步发展。要破除城乡二元结构，推进城乡发展一体化，把广大农村建设成农民幸福生活的美好家园。在中央政治局常委会听取经济形势和经济工作会议上，习近平总书记指出，有序推进城镇化，是我国现代化建设的重要任务，也是我国经济发展和扩大内需最主要的潜力所在。在我们这样一个人多地少、城乡区域差异大、生态环境接近承载极限的国家推进城镇化，路子必须走正。十八届三中全会上，总书记对健全城乡发展一体化体制机制进行了全面系统的阐述，城乡发展不平衡不协调，是我国经济社会存在的突出矛盾，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化必须解决的重大问题。根本解决这些问题，必须推进城乡发展一体化。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。中央城镇化工作会议，习近平总书记全面分析了城镇化发展形势，明确了推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务。总书记强调，在我们这样一个拥有13亿人口的发展中大国实现城镇化，在人类发展史上没有先例。城镇化目标正确、方向对头，走出一条新路，将有利于释放内需巨大潜力，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕，而且世界经济和生态环境也将从中受益。他指出，城镇化是一个自然历史过程，是我国发展必然要遇到的经济社会发展过程。推进城镇化必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。要以人为本，推进以人为核心的城镇化。一句“望得见山、看得见水、记得住乡愁”引起了社会的广泛共鸣。这充分说明了在中国推进城乡一体化发展和新型城镇化，必须依据中国的实际，走前人和别人没有走过的路。要以人为本，着力提高城乡一体化水平和新型城镇化质量，走绿色发展、循环发展、低碳发展之路，让城市融入自然，传承文化，延续城市历史文脉，走出一条具有中国特色的城乡一体化发展和新型城镇化的道路。 此外，总书记关于“三农”工作的讲话中还专门提到农业科技、现代农业建设、农产品质量、农村社会管理等，这些方面的内容也需要我们深入学习、深刻领会，并贯彻在财政支农工作。
学习习近平总书记关于“三农”工作的讲话精神，我们还深深体会到，有一条主线贯穿其中，就是全面深化农村改革，通过深化改革，进一步解放和发展农业生产力，进一步解放和激发农业农村发展活力。一是转变政府职能，积极推进涉农行政管理方式创新；二是处理好政府与市场的关系。加大政府对农业农村发展的支持力度，破除一切不合理的限制和歧视，发挥市场在资源配置中的决定性作用；三是处理好政府与农民的关系。切实保护农民利益，因地制宜，试点先行，尊重农民和基层的首创精神。四是处理好中央和地方的关系。中央把方向、管大局、抓重点，地方按照中央“三农”决策部署解决好农业农村发展的实际问题。在粮食安全问题上，中央和地方要共同负责，中央承担首要责任。五是处理好国内和国际的关系。善于用好两个市场、两种资源。六是处理好农村社会管理和治理的关系。要以保障和改善农村民生为优先方向，树立系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的理念，确保广大农民安居乐业，农村社会安定有序。
二、全面贯彻落实总书记讲话精神，进一步增强财政支农工作的全局性、主动性、开创性和有效性
习近平总书记关于做好新时期“三农”工作的系列讲话，站位高屋建瓴，内容丰富深刻，对于做好新时期“三农”工作、推进城乡一体化发展和新型城镇化进程具有重大的战略指导意义。学习总书记讲话，不仅要深刻领会讲话的精神实质，更重要的是结合全面深化改革、财税改革和农村改革，把总书记的讲话精神不折不扣地贯彻落实到具体的财政支农工作中。
（一）树立大局全局观念，从全面建成小康社会整体角度把握好财政支农政策的制定实施。在全面建成小康社会的征程中，解决好“三农”问题是全党工作的重中之重，全面建成小康社会的最艰巨最繁重的任务在农村，与此同时，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。两个方面都是关乎我国经济社会发展的全局。财政支农工作一头联结着“三农”，一头联结着财政，始终需要树立宏观意识，大局意识、可持续发展意识和中长期观念。因此，做好财政支农工作，研究制定实施财政支农政策，必须全面贯彻十八大、十八届三中全会和习近平总书记的讲话精神，从大局全局出发，从可持续和中长期发展的角度把握财政改革发展和农业农村发展规律和发展大势，紧紧围绕全面深化改革，发挥市场在资源配置中的决定作用；紧紧围绕深化财税改革，建立现代财政制度；紧紧围绕深化农村改革，推进中国特色农业现代化和城乡发展一体化，全面建成小康社会等三个大的方面，突出重点，抓住全局性、战略性、前瞻性的问题，想大事，谋大事，既要深入基层、深入农村开展实实在在的广泛调研，充分听取各方面的意见，总结提炼基层和群众的首创经验；又要根据整个经济社会发展大局和发展变化的趋势，切实加强顶层设计，开动脑筋，充分论证，研究提出切实可行的政策建议。
（二）增强工作主动性，在财政支农工作中认真把握“与其被动买单，不如主动请客”的工作方法。经过改革开放30多年特别是最近10年的发展历程，我国农业农村发展进入了一个新的历史阶段，新情况、新问题、新要求不断出现。一方面，农业发展要不断提高粮食和农业综合生产能力，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给，另一方面，农业发展要与环境资源承载能力相适应，迫切需要改变过去依靠牺牲资源环境和粗放投入、粗放经营的方式，提供安全放心的农产品，实施农业可持续发展战略；一方面，农村发展需要加快新农村建设和农村人居环境改善，另一方面，推进城乡一体化发展需要积极推进新型城镇化和城乡基本公共服务均等化，同时需要改善贫困地区和贫困人口生产生活条件，促进早日摆脱贫困。这些情况都需要我们积极应对。正如总书记在中央经济工作会议上所指出那样，“稳”也好，“改”也好，是辨证统一、互为条件的。一静一动，静要有定力，动要有秩序。对做好财政支农工作来讲，面对纷繁复杂的形势和层次多样的需求，既要保持足够的定力，也要积极主动地行动。首先要解放思想，实事求是。要冲破思想观念的障碍，打破传统的思维定势，突破利益固化的藩篱，按照十八届 三中全会决定和习近平总书记讲话的精神要求，透过农业农村发展的现象抓住存在问题的症结和发展的趋势性苗头性的问题，找准突破的方向和着力点，实事求是地拿出有创造性的改革措施和解决问题的有效办法。其次，胆子要大，步子要稳。要按照中央“把握大局、扎实推进、坚持胆子要大，步子要稳，战略上要勇于进取，战术上则要稳扎稳打”的要求，在财政支农的政策和指导思想上要勇于思索，勇于探索，勇于创新，在具体政策措施落地时，要小心求证、谨慎求证、反复求证，做到“迈出第一步一定要慎重”，确保财政支农政策措施落实到位，确保政策实施取得实效。再次，主动出击，大胆推进。财政政策和财政工作由于其特点和性质，不管是积极的财政政策，还是其他类型的财政政策，其本身就具有积极的特性，这种特性很大程度上表现在财政工作的主动性方面。做好财政支农工作，对于符合改革发展方向、看得准看得清的事项，要主动出击，变被动为主动，大胆推进。今后一段时间，要坚定不移、积极主动地推进农业可持续发展，推进现代农业建设，推进农林生态建设，推进农村扶贫开发，推进城乡一体化发展。
（三）强化改革创新意识，在坚持市场经济改革取向的基础上突出财政支农重点。全面深化改革将是我国今后一段时期内经济社会发展的主旋律，财政支农工作不能独身其外，要进一步增强改革创新意识，积极投身改革创新之中，要突出做好两件事。第一，要深入研究政府与市场在农业农村发展中边界，科学合理地确定财政支农范围。第二，深入研究中央与地方财政支农支出责任划分。要在此基础上，突出中央财政支农重点。一是支持粮食综合生产能力提高，确保国家粮食安全。加强农田水利等农业基础设施建设，推动农业科技进步特别是现代种业发展，建立健全调动种粮抓粮两个积极性的激励机制，促进建立国家粮食储备体系，支持充分运用国内国际两种资源和两个市场。二是支持实施农业可持续发展战略，促进生态文明建设和农林资源永续利用。抓紧组织实施重金属污染耕地修复和地下水超采综合治理试点，积极稳妥推动新一轮退耕还林和湿地保护，促进生态环境友好型农业发展，继续实施重大林业生态工程、草原保护生态工程和重点地区水土保持工程。三是支持新型经营主体发展壮大，推动农村组织制度创新。积极支持和推动农村土地产权制度改革，制定有效政策措施引导、支持农民专业合作组织等新兴经营主体发育壮大，积极探索财政资金支持形成的小型农村公益设施产权移交和管护机制创新，引导地方各级财政支持集体经济发展。四是支持重大农业科技进步，促进农业现代化。按照总书记提出的“要给农业插上科技的翅膀，促进农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化、安全环保法治化，加快构建适应高产、优质、高效、生态、安全农业发展要求的技术体系”的要求，积极支持农业重大科技创新，积极支持重大农业科技成果转化和推广应用，积极引导地方加强农业科技服务全程化体系建设，加快现代农业建设步伐。五是创新财政扶贫资金使用管理机制，提高财政扶贫的精准性、有效性和持续性。推动改进贫困县考核机制，建立国家扶贫开发工作重点县退出机制。坚持开发式扶贫方针，围绕增强扶贫对象自我发展能力，扶持扶贫对象发展优势特色产业，促进扶贫对象转移就业。精确识别扶贫对象。改革财政专项扶贫资金管理机制，增强扶贫资金使用的针对性和实效性，项目审批权限进一步下放。强化财政综合扶贫投入政策，持续增加对贫困地区的转移支付力度，着力改善扶贫对象生产生活条件，大力发展农村社会事业，推动城乡优质教育、卫生、文化等资源向贫困地区覆盖，解决好扶贫对象最关心最直接最现实的利益问题。六是健全城乡发展一体化机制，着力形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进农业经营方式创新，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，保障农民合法权益，探索农民增加财产性收入渠道，推进城乡要素平等交换。把加大投入与完善制度有机结合，推动城乡公共资源均衡配置，推动城乡教育、社会保障、就业、基本医疗保险、文化、住房等方面的均衡、融合发展，加快实现城乡基本公共服务一体化。推进以人为核心的新型城镇化，促进城镇化和新农村建设协调发展。
（四）夯实管理基础工作，全面提升财政支农工作的科学化规范化信息化水平。做好一切工作的前提是要打牢基础，财政支农工作也不例外。一是在完善制度、明确职责、理顺流程、控制节点、加强监督，提高内部管控的有效性方面下功夫，不断提高财政支农管理工作的科学化规范化信息化水平。二是突出财政支农工作的绩效管理。以结果为导向，在政策制定和资金安排方面要努力设定具体的绩效目标，要建立绩效目标和政策实施、资金使用的跟踪机制，要强化绩效结果的考核和运用。三是积极创新财政支农管理方式和资金使用方式。在加强风险控制和防范的同时坚持下放审批权限，在积极稳妥的原则下积极探索PPP等新的财政支农资金运用方式。积极推动涉农资金整合。通过各种行之有效的管理措施，最大限度地提高财政支农资金的使用效益。
（作者系财政部农业司司长）
责任编辑：宗宇翔