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北京交通大学教授
在旅游学界，学者们曾创造出无数个概念，但没有一个概念像“全域旅游”这样获得了社会的普遍认同和广泛响应。这既不是个别学者的研究成果所致，也不是行政力量的推动结果，而是因为这个概念的提出来自深厚的市场基础、现实基础和实践基础。随着今年年初首批262个“国家全域旅游示范区”创建单位的公布，“全域旅游”正在作为旅游管理部门的重要工作抓手，深刻地影响着我国旅游业的未来发展。概念与理论的建立是要指导社会实践的，旅游概念与理论的建立需要用于指导旅游实践，推进我国旅游产业向更高级的方向发展。为此，《旅游学刊》2016 年第十二期再次增设了关于“全域旅游”的笔谈讨论。讨论者的一个初步共识在于：全域旅游跳出了传统旅游和小旅游的拘囿，将一个区域整体作为功能完整的旅游目的地来建设，是一种带动和促进经济社会协调发展的新理念、新模式。
全域旅游的内涵及其发展阶段
杨振之
（四川大学旅游学院，四川 成都 610064）
Doi： 10.3969 / j.issn.1002-5006.2016.12.001
一、全域旅游的核心内涵
休闲经济时代的来临、供给侧改革的推进，对旅游业的发展提出了新的要求。国民旅游休闲需求如何满足？旅游产业生产力、生产要素如何优化配置？如何推动旅游供给侧的结构改革？“全域旅游”的提出，为这一系列亟待解决的问题提供了终极答案，而其理论溯源可谓清晰且坚实。
一方面，全域旅游与迈克尔·波特提出的竞争战略理论体系高度契合，是在该理论框架下研究旅游目的地和旅游产业融合发展的创新成果，其核心是结合钻石理论和区位理论，着力培育全域旅游产业集群。地方政府为此应着力消除妨碍区域旅游产业乃至整个产业体系生产力成长的障碍，通过充分有效的良性竞争促进产业经济效率提升和创新发展。
另一方面，全域旅游是对空间经济学理论的灵活运用，其强调对旅游产业乃至整个社会经济体系发展序列的把控，践行空间经济学的“点-轴-域面”时空演进体系，通过对重大旅游项目、设施和重要旅游城镇的集约化、有序性要素投入，令其成为不断涌现的全域旅游增长极，带动周边产业和业态的自发性、集群化、联动式发展，继而带动整个区域的社会经济发展。
藉此，笔者认为，全域旅游的核心内涵是在旅游资源富集地区，以旅游产业为主导或引导，在空间和产业层面合理高效优化配置生产要素，以旅游产业来统筹引领区域经济发展，持续增强区域竞争能力的创新模式；全域旅游也是对“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的贯彻落实，从区域社会经济发展的全局高度，明确旅游业的战略地位和社会价值。
结合国家旅游局李金早局长对全域旅游的系列论述，笔者认为全域旅游的核心要务应包括以下五个方面：
第一，推进旅游行政管理体制的变革。只有将全域旅游落实为地方“一号工程”，以其统筹体制机制配套改革，才能真正实现以旅游产业为主导或引导，优化配置区域生产要素和落实适旅社会经济发展制度安排。
第二，在旅游资源富集区，建立以旅游产业为主导的区域发展新平台、新模式。在以工业等产业为优势的地区，也可以运用全域旅游的理念，来促进区域产业发展，形成更人性化和有益于提高人民群众幸福指数的产业发展创新模式。
第三，引导多产业融合发展，形成区域泛旅游产业集群。以旅游产业为核心，引领产业结构转型升级，统筹产业空间布局，集聚多元化业态，推进三次产业门类之间的主动融合、充分融合和创新融合。
第四，在适合发展全域旅游的地区，以全域旅游规划作为区域顶层设计，引导实现“多规合一”，使“全域旅游”理念在城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划等法定规划及各职能部门规划中得到切实体现。
第五，借力供给侧改革，推动全域旅游产品的提档升级。一是以旅游发展思维引导新型城镇化和美丽乡村建设；二是通过产业交叉融合显著提升全域旅游服务容量和丰富服务门类；三是推动涉旅公共资源管理与公共设施和服务体系创新，以满足国民休闲需求；四是将主导产品门类从单一的观光产品转型升级为观光、休闲、度假复合型产品。
二、旅游功能区是全域旅游的高级发展模式
笔者认为，全域旅游有其内在规律和发展阶段，应该按照各地旅游发展能力和社会经济发展阶段选择全域旅游操作模式，这样才能保证全域旅游与区域发展“合拍”，有效助力区域发展“破局”。
全域旅游的第一阶段是党政一把手统筹阶段。该阶段全域旅游多以县级行政区划为单位，有助于高效建设与强化全域旅游发展能力，但短板在于行政协作与制度供给，很大程度上要通过党政一把手的统筹管理才能解决发展动力问题。
第二阶段是落实公共福利供给和统筹旅游休闲发展阶段。在此阶段下，旅游主导功能兼顾经济收益与公共福利，旅游开发建设注重生态空间、生活空间、生产空间的融合，并全面拓展旅游休闲关联产业门类，以达成主客共享、惠及全民。
笔者研究发现，美国国家公园的开发限制多，对周边社区的经济带动效应差，巨额补贴给政府带来财政负担。与之相对，经营性度假设施大多采取封闭式管理，服务容量不足，消费水平过高，无法满足大众旅游休闲需求。为解决这一矛盾，美国将“国家休闲区”纳入国家公园体系，其在公共空间上更为充裕，在产业发展上更为多元联动，在开发限制上更加灵活可操作，旨在提供选择多样、容量充足的旅游休闲设施与活动体系，在改善公共福利、以旅游带动区域发展和保护生态环境等方面实现良好平衡。
藉此，笔者认为，全域旅游的第二阶段应着眼于打造生态环境良好、旅游休闲资源富集、规模范围较大、活动空间丰富，宜居品质优良，旅游休闲产业聚集，以旅游休闲消费和服务为主导的新型全域旅游发展区。其要引导落实旅游资源的公共属性，着重公共旅游休闲产品供给与设施建设，令全域旅游真正成为统筹地方社会经济发展、产业转型升级、新型城镇化和美丽乡村建设、国民福利提升、生态环境保护、精准扶贫与长效富民等各项任务的可行之道。 第三阶段是跨区域构建旅游功能区，即全域旅游的高级发展模式。以行政区划为发展单元实际上背离旅游资源的分布规律和管理逻辑。旅游资源的分布以山系、水系等自然地理单元或文化区、方言区等人文地理单元为单位，是“自然而然”形成的，通常涉及多个市级乃至省级行政区划，尤其分布在各层行政区划的交界地段。更高阶段的全域旅游，就是要突破这种行政区划藩篱，以自然和人文地理单元为对象，以旅游业为主导，以协作共享为原则，打造跨区域、全方位发展模式和平台，令固有的区间边缘落后地带成为新兴社会经济增长极。这将成为旅游业贯彻落实党中央国务院关于统筹城乡区域发展、保障和改善民生、缩小发展差距、促进全体人民共享改革发展成果战略部署的关键举措。
笔者认为，旅游功能区是根据区域发展状况和旅游资源优势，参照全国主体功能区划中提出的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等评价指标所划定的以旅游业主导或引导社会经济发展的区域。其从制度上确认旅游业在区域产业体系中的主导地位，确保生产要素优先配置于旅游业及其关联产业，迅速增强区域乃至跨区域旅游发展能力。
旅游功能区规划，则是指在《全国主体功能区规划》框架下，建立适宜旅游功能区域的科学评价体系，明确旅游业在区域发展中的核心作用与主要功能，统筹区域空间管理与要素配置，构筑区域旅游业竞争优势的综合性规划方案。
三、旅游功能区模式已是国际共识
实际上，基于地理单元跨区域构建旅游功能区是国际共识。如1991年《阿尔卑斯山公约》（Alpine Convention）便是欧洲第一个旨在协同保护山区环境并促进经济发展的国际公约。公约在能源、农业、林业、自然和景观保护、区域规划和可持续发展、土壤保护、旅游业和交通等方面给出具体方案并不断优化调整，作为跨区域协作的制度体系。在此基础上，8个签约国家联合成立“年度阿尔卑斯山小城镇”协会，每年轮流确认一个重点扶持小城镇，令其成为其他小城镇学习的典范。
再如下辖6个省份的法国蔚蓝海岸-阿尔卑斯-普罗旺斯大区、下辖10个省份的意大利托斯卡纳大区等世界级旅游业发达地区，都是基于自然和文化地理单元，通过跨省行政联动和民间协作，将旅游功能区理念付诸实施，从而在二战后有序实现从工农业重镇向旅游度假重镇的升级蜕变。
综上所述，全域旅游示范区不是品牌建设，不是全面开花，不是全域景区化，也不是一种旅游产品形态，更不是头脑发热的疯狂投资开发，其实质是旅游业发展方式的重大变革，也是新时期我国旅游发展的总体战略，代表现代旅游的发展方向。笔者认为，随着全域旅游理论与实践体系的不断成熟，将对我国旅游业发展产生持续的积极作用。
（作者系该院教授，博士生导师；收稿日期：2016-09-19）
旅游发展的理念与模式研究：兼论全域旅游发展的理念与模式
何建民
（上海财经大学国际工商管理学院旅游管理系， 上海 200433）
Doi： 10.3969 / j.issn.1002-5006.2016.12.002
全域旅游发展总体战略的实质是一种以旅游业带动和促进经济社会协调发展的理念和模式。李金早局长在《人民日报》上发表的《全域旅游的价值和途径》一文，对“全域旅游发展总体战略”实质的说明是：“全域旅游是指在一定区域内，以旅游业为优势产业，通过对区域内经济社会资源尤其是旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、政策法规、文明素质等进行全方位、系统化的优化提升，实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享，以旅游业带动和促进经济社会协调发展的一种新的区域协调发展理念和模式。”1
本文简要论述下列4个需要深入研究的问题：（1）什么是旅游发展的理念与模式？（2）旅游发展的理念与模式只有一种，还是有多种？（3）选择不同旅游发展理念与模式的依据和适用条件是什么？（4）全域旅游发展理念与模式的指导意义及如何创新运用？
一、对旅游发展理念与模式的认识和界定
外国营销管理学中的“理念”经常用“concept”（观念或概念）一词来表示，即理念等于观念或概念。按照联合国世界旅游组织倡导的《旅游统计的国际建议2008》的观点，科学的研究分析需要包括概念（concepts）、定义（definitions）、分类（classifications）、指标（indicators）等2。因此，本文认为理念与概念“concept”等同，理念是更加偏重于具有全局指导意义的概念，是指对在某一时间（阶段）、某一区域（地点）、影响或决定某一事物发展或问题解决的主要变量（因素）之间规律性关系的描述，为决策提供依据与指导。例如，营销管理理念就有“生产理念”（production concept）、“产品理念”（product concept）、“销售理念”（selling concept）、“营销理念”（marketing concept）、“社会营销理念”（societal marketing concept）3、“全方位营销理念”（holistic marketing concept）4等，这些理念都为营销管理的全局性决策提供了依据与指导。
模式是指依据从实践经验中归纳出的核心知识体系即理念、概念或规律，提出的一种解决某一类问题的通用方式，一种固定的组织管理方式或资源配置方式5。在模式指导下，有助于人们高效率的完成好任务。
基于上述分析，旅游发展理念就是指对在某一时间（阶段）、某一区域（地点）、影响或决定旅游发展方向或问题解决的主要变量（因素）之间的规律性关系的描述。旅游发展模式就是指依据这种发展理念所选择的旅游发展方式。另外，这种发展理念与发展模式具有全局性的指导意义。
二、旅游发展理念与模式的类型分析
旅游发展从时间演进维度考察，将经历具有不同特征的发展阶段；从空间分布维度考察，存在不同区位、气候、游客、资源特点的区域，在这些不同的时间阶段上与不同的空间区域里，面临的旅游发展问题是不一样的，影响或决定旅游发展问题解决的主要变量（因素）之间的规律性关系也是不同的。 从时间维度考察，自新中国成立始，我国旅游发展先后采用了下列四种理念与模式：（1）1949—1978年，我国主要采用了“外事接待型旅游发展理念与模式”；（2）1979—1995年，我国逐渐采用了“将旅游业作为经济产业、特别是重要的创汇产业的发展理念与模式”；（3）1996—2014年，我国主要采用了“扩大内需、平衡我国过多外汇储备的入境旅游、国内旅游和出境旅游全面发展的理念与模式”；（4）2015至今，逐渐采用了“全域旅游发展的理念与模式”1。
从空间维度考察，目前我国有采用城市旅游发展理念与模式的，如上海都市旅游；也有采用乡村旅游发展理念与模式的，如浙江安吉的乡村旅游。
以浙江省旅游发达的杭州市为例，位于市中心城区的西湖，于2002年开始采用了“西湖景点不收门票，带动杭州全域经济”的发展理念与模式。但位于杭州近郊的西溪国家湿地公园，2005年开业以来，采用了以“景点收取门票”为主的发展理念与模式。
三、不同旅游发展理念与模式的选择依据和适用条件分析
旅游发展理念与模式选择依据有《中华人民共和国旅游法》、空间经济学、产业发展理论、发展战略选择理论、旅游规划理论等。
旅游发展理念与模式的选择的内容、适用条件和步骤是：（1）要明确选择的主体是国家、哪一级地方政府，还是从事某一项目开发与经营的旅游企业。（2）要明确所选择的旅游发展理念与模式是适用于哪一个地区或项目。例如，国家旅游局提出的全域旅游发展理念与模式适用于国家旅游的总体发展战略。“西湖景点不收门票，带动杭州全域经济”的发展理念与模式适用于杭州中心城区。以“景点收取门票”为主的发展理念与模式适用位于杭州近郊的西溪国家湿地公园。（3）要明确开发与经营项目的性质。如果是公共福利性质的博物馆，就可以免收门票；如果是企业开发的旅游经营性项目，如上海迪士尼度乐园就要收费。属于公共福利的免费项目也要落实财政资金的支持方案，如杭州西湖免收门票获得了杭州市财政资金的支持。（4）要明确国家、某一地区或某一项目的旅游市场需求现状与趋势，判断是否存在旅游业发展的市场机会，该机会有多大，是否可持续发展。就地区经济发展而言，还要判断该项目是获取旅游景区点的直接收入大，还是带动的其他旅游间接收入大，它们之间是存在互补联动关系还是替代选择关系。如果它们之间存在互补联动关系，就可以同时收取；如果它们之间存在替代选择关系，在旅游直接收入大、旅游带动的间接收入小的情况下，可以选择获取直接收入，如果情况相反，并且旅游直接收入的损失可由财政或其他途径补偿，就可以考虑采用对旅游直接收入免费方式，仅收取间接收入。（5）要明确是否存在支持旅游发展的资源，特别是富有吸引力的景区点与旅游活动项目。（6）要明确是否存在由旅游信息、交通、餐饮、住宿、娱乐、会展等设施与服务构成的综合接待能力的旅游供给体系。（7）要明确旅游业在当地国民经济和社会发展中的地位，以及旅游业的竞争优势与劣势状况。从经济维度考察，要判断旅游业是支柱产业、主导产业、优势产业、进口替代产业、形象产业，还是弱势产业？从社会福利维度考察，要判断旅游业是否是满足居民基本休闲旅游度假需要的公共福利事业？由此制定相应的发展规划、产业政策，建设提供旅游公共服务与管理的组织和协调机构以及旅游发展基金等。
四、全域旅游发展理念与模式的指导意义和创新运用
全域旅游发展的基本理念是从小旅游格局向大旅游格局转变，基本模式是从景点模式走向全域旅游模式。全域旅游发展理念与模式的指导意义主要表现在它总体上反映了现阶段我国旅游业发展的基本特点与要求：（1）旅游具有游客从客源地到目的地的综合性需求特点，包括对旅游信息、交通、景区点、会展、文化娱乐活动、购物活动、住宿、餐饮等需求。（2）由此要求与促进旅游目的地相应的综合性旅游供给体系的建设。（3）随着经济发展，居民收入与休闲时间的增加，居民旅游需求的收入弹性较高，因此，旅游业成了国民经济的新增长点。（4）按照世界银行2016年衡量进入中等高收入水平国家的指标：2014年人均国民收入超过4125美元2，据世界银行发布的《2016年世界发展指标》报道，2014年我国人均国民收入为7400美元3，已经超过该指标；我国目前工作一年以上居民的休闲度假时间至少达到121天，在这种情况下，发展旅游业既可以满足居民的休闲旅游度假生活需要，又可以成为国民经济的支柱产业或优势产业，成为替代旅游进口（出国旅游）、拉动内需的重要产业，同时，这也是政府提供公共服务与管理的重要方面。（5）我国的城镇与乡村要从过去偏重于生产，向统筹生产、生活、生态、休闲与旅游度假转变，旅游业发展需要纳入国家与地方国民经济和社会发展规划及各相关部门的日常管理工作。例如，各相关部门要主动制定该部门为游客提供的服务与管理规划，设立旅游警察等相应的服务与管理岗位1。
但是，全域旅游发展的理念与模式比较适合于旅游目的地建设，事实上还存在着旅游中转地与旅游延伸地的建设；比较适合于将旅游业作为优势产业来发展的地区，但还存在不少地方，旅游业还不是优势产业，仍然需要寻找适度发展旅游业的理念与模式。这些都是需要我们对全域旅游发展理念与模式进行创新运用的地方。
特别值得关注的是，全域旅游中的“全域”这个词容易引起误解。因为，不是所有地方都适合发展旅游业的。因此，建议使用“全方位旅游发展的理念与模式”或者“现代旅游产业与公共服务管理体系建设的理念与模式”。
（作者系该系主任，教授，博士生导师；收稿日期：2016-08-17）
从理念到实践——重视以科技创新推动落实全域旅游发展
邢剑华1，2，石培华3
（1. 北京交通大学经济管理学院，北京 100044； 2. 山西大学旅游系，山西 太原 030006； 3. 南开大学旅游与服务学院，天津 300071）
Doi： 10.3969 / j.issn.1002-5006.2016.12.003 一、以科技创新推动落实全域旅游发展的意义
自2015年年初全域旅游发展战略提出以来，因其具有战略全局性、方向引领性、问题针对性、普遍指导性、国际规律性和现实可行性，很快成为各地促进旅游业全面发展以及整体提升区域发展水平的战略选择。与此同时，不少专家学者纷纷对全域旅游进行了全面解读和分析。在明确全域旅游发展思路、重点、措施，厘清全域旅游发展认识误区的基础上，也应顺应当代社会进步趋势，结合科学技术这一促进社会经济发展的“第一生产力”，融入由技术进步、制度变革、模式突破共同作用所催生的新经济中，进一步重视强调科技创新在全域旅游推进落实中的重大意义、主要路径等问题，更科学有效、可持续地推进全域旅游发展。
二、以科技创新推动落实全域旅游发展的几种路径
（一）激活全域旅游资源存量
全域景观并不是盲目地搞全域开发、全域置景。在目前各旅游目的地高等级、强吸引力旅游资源类型较为稳定、土地资源有限的前提下，首先要重视激活区域内的旅游资源存量。以科技创新激活资源存量，是要在现有资源的基础上，运用技术手段挖掘资源的品位和价值，拓展资源的表现力和影响力，增加丰富游客对现有资源的感知体验。
比如运用声、光、影等技术以生动、互动的方式展现旅游资源的文化价值，完成从静到动、从古板到鲜活、从观光到参与体验的系列转变。迪士尼主题公园就是通过技术手段全面展现迪斯尼动画文化体验的典型。比如与当代科技趋势结合，重视科技应用及资源的数字化经营。故宫博物院不断尝试“藏品活化”，配合开发了多类故宫深度游App，为游客深度游览故宫增加了更多的互动体验和趣味性。比如，利用VR虚拟现实技术让游客感受在当时当下无法亲临的场景，如在景区的悬崖峭壁间穿行，体验景区其他季节的不同美景，重现历史遗迹、自然景观的演变过程等，使人与景发生突破时空限制的交互作用。运用科技激活旅游资源存量，在资源“1”上附加技术，叠加出“1+N”的资源体验，使旅游活动的内容得到进一步延伸。
（二）开发全域旅游资源增量
在开发旅游资源增量方面要避免大拆大建，防止简单复制，科学合理开发新增旅游吸引物和旅游项目，提高在旅游规划、建设中全面运用科技手段、科技成果的普遍性。科学开发旅游资源增量在运用科技手段方面有两个基本思路：
一是依托大数据，运用信息处理技术，为旅游资源的规划开发提供数据支持和决策参考。要与相关数据信息源企业合作，全面利用数据收集、分析、处理技术，对目的地容量、游客流量、设施设备数量、交通可进入性等做出科学分析和估算。二是将科技成果、科技手段等全面应用于旅游规划及建设中。除了运用技术手段进行面积测量、坡度分析、道路设计、游线规划外，旅游规划行业应该全面应用全息技术、精确影像、定位技术、遥感技术、三维仿真技术、无人机航测技术、移动技术以及可穿戴设备，更广泛地应用新型照明技术、建筑材料技术等，通过科技手段避免开发建设的盲目性、无序性和随意性，使旅游规划项目获得更大的生态效益、社会效益和经济效益。
（三）串联全域旅游吸引要素
在全域旅游战略下，旅游吸引要素的内涵不断丰富，外延不断扩大，全域旅游不再仅围绕某个景区或某个核心吸引力展开，区域内的众多吸引要素都可能成为旅游吸引物，这既是全域构建旅游吸引力的要求，也是实现全域共享旅游发展的关键。
一处位于深山湖边的特色民宿，一家隐蔽在街巷弄堂的主题餐厅，一个形态上“小而美”的产业特色小镇等，这些要素都不是传统意义上的旅游景区景点，但却足以吸引游客慕名而来。这些吸引要素分散在区域内的各个角落，也散落在海量的游客评论和游记攻略中。运用信息技术、移动互联网技术深挖分散在当地的旅游吸引要素，游客可以通过手机终端，更多地选择、更容易发现当地的特色主题酒店、精品民宿、最正宗的当地美食，住宿、餐饮、购物区等，更容易形成全域吸引力。
（四）打通全域旅游交通体系
科学技术促使交通工具不断更新换代，缩短旅游时空的同时也为实现全域旅游提供了契机。在大交通方面，高铁、高速公路、航空、水运等交通运输业以及具有旅游服务功能的交通集散点、高速服务区为游客提供了全域进入和全域换乘的便利；在小交通方面，以科技创新为基础，很多具有辅助功能的旅游交通运输工具，如索道、小型电瓶车、动力小火车、低空飞行器等为全域游览提供了进一步的技术支持。
与此同时，层出不穷的新型运输科技公司正在通过科技更细化地改善区域交通状况。2016年上半年，全球领先的移动互联网创业公司优步（Uber）与美国的公共交通运输科技企业TransLoc合作提供结合了走路、乘坐公共交通工具和优步私营服务的个性化交通路线，解决“第一公里/最后一公里的问题”，这将为包括游客在内的人们带来更加便利且完整的交通出行选择。
（五）清除全域旅游信息障碍
推动全域旅游，除了要推动交通网络体系建设外，更要注重信息网络体系建设。从需求角度讲，游客之所以难以畅游全域，信息障碍是关键因素之一，其主要表现为两大类：一类是决策信息障碍，一类是服务信息障碍。在全域范围内建设旅游服务信息系统，绝不是做几个信息网页或在景区、旅游场所安装几台信息终端机就可以实现的，更重要的是将技术进步成果创新应用于旅游业，真正为游客提供解决方案，以更加便捷完善的旅游服务信息网络实际推动全域旅游发展。
其一，要清除全域旅游决策信息障碍。对游客而言，大量碎片化、分散化、非结构化的旅游信息数据，意味着出行需要大量的时间精力分配和决策困难。目前国内已有不少科技公司致力于为游客畅游一地做好技术服务，开始关注整合以大量游记评论为代表的非结构化数据，通过主动学习用户的旅行偏好数据，根据游客的需求和客观条件，为游客提供旅游路线参考方案，以简单、明了的信息使用户在线上轻松获得智能行程规划服务，在知识图谱和贝叶斯网络算法等技术的相互配合下，一站式的自动行程规划将带来全新的旅行模式与体验，让用户真正实现一边旅行一边决策，在当地自如地走走停停。 其二，要清除全域旅游服务信息障碍。在旅游目的地，游客迫切需要当地准确、即时、多功能（咨询、订购、投诉等）的智能化旅游信息服务，不少地域化旅游信息与服务平台已开启了本地化OTA服务的新模式，以LBS移动位置服务等技术为支撑，整合周边区域的景区、酒店、餐厅、演艺、租车等供给信息，加深对大数据的应用， 从不同纬度去衡量信息点，精准到每一条街道，游客在周围一公里内就能轻松找到美食、购物、交通信息等，为在该“点”（location）的游客提供旅游目的地全方位信息与预订服务。旅游服务信息系统是一整套基于移动通信技术、数字网络技术、物联网、云服务、虚拟现实技术等应用的旅游服务解决方案，是清除全域旅游信息障碍的核心内容。
（六）完善全域旅游管理系统
全域旅游要构建起以旅游领域为核心的社会管理体系，推动旅游的行业管理向社会管理转变，推进建立旅游综合协调管理、旅游综合执法、旅游综合统计监测等体制机制，创新治理体系，提升治理能力，科技手段的运用不可或缺。一方面，要优化管理信息平台，无论是与移动通讯部门合作开通游客流量监测系统，实现对游客流量的动态监测，还是开通旅游投诉国家公共信息平台，迅速将平台与各地旅游质监所对接及时处理旅游投诉，管理信息平台的建设进一步优化了全域管理的手段；另一方面，要实现旅游主管部门与相关管理部门的信息、数据共享，更好地监督管理旅游市场，致力于应用管理软件、数据交换技术、网络技术等，进一步打破数据信息壁垒，使全域旅游管理的效率和水平大大提高，从技术上保障实现“大旅游”全域管理 局面。
三、以科技创新推动落实全域旅游发展的保障措施
首先，要提高旅游业应用科技创新的广泛性。以科技创新推动落实全域旅游发展，应该成为全域旅游推进的点睛之笔。这不仅因为科技与旅游融合本身就是全域旅游产业融合的内容，更因为科技在化解全域旅游发展中的矛盾与问题，构建全域旅游格局方面具有不可替代的作用。
其次，要吸纳大量的应用型科技人才到旅游业中。科技创新是包括技术进步与应用创新的双螺旋结构，具有丰富经验的应用型科技人才对技术应用具有很强的敏感性，面向科技部门、科研机构、科技企业吸纳精通新技术的专门人才，在全域旅游战略推进过程中，充分发挥科技的作用，人才是关键。
最后，支持孵化更多与旅游相关的科技创新项目。一个景区电子导览系统就可以解决游客在景区自助游览的问题，一个近场通讯技术即可以支持手机在公交、地铁、超市进行刷卡消费的问题，一个MagicBand腕带就可以解决迪士尼特定景点快速排队预订、酒店入住等问题。通过技术研发、工程化、商品化、产业化等程序，不断加大科技兴旅力度。
科技发展变化的速度前所未有，科技对旅游业影响的深度和广度也前所未有，追随并适应科技变革是大势所趋，要重视科技成果转化应用，以科技创新为全域旅游发展提供技术支撑和强大动力。
（第一作者系北京交通大学经济管理学院博士研究生，山西大学旅游系讲师；第二作者系南开大学旅游与服务学院教授，博士生导师；收稿日期：2016-09-20）
创建全域旅游的背景、误区与抓手
刘家明
（中国科学院地理科学与资源研究所，北京100101）
Doi： 10.3969 / j.issn.1002-5006.2016.12.004
一、全域旅游发展的时代背景
改革开放后，我国经济长期呈现高速增长，资源环境压力巨大，雾霾、空气污染、水土污染、食物中毒等现象倒逼经济转型和生态文明建设，资源节约型和环境友好型的旅游产业被推到了前台。加之近几年国民经济发展进入新常态，汽车和房地产等引擎产业后劲不足，工业产品出口量下滑，反观以旅游业为龙头的现代服务业呈现了巨大的发展潜力。因此，很多地方喊出了要像抓农业、抓工业那样地抓旅游业。旅游业受到全国各地各级党政的高度重视，其地位也逐渐从国民经济发展的边缘走向核心，被定位为国民经济的战略支柱产业和使人民群众更加满意的现代服务业。
我国旅游发展起步于改革开放后的入境旅游，以适度超前于国民经济和社会发展的方式，开辟了“定点式购物、定点式住宿、定车式交通、定点式游览”的旅游发展之路，那是一种“气泡真空式”的发展方式，与大的社会环境是脱节的。20世纪90年代至今，国内旅游蓬勃发展，但那种封闭定点式的旅游发展思维惯性和实践惯性依然还在，亟需突破。人民群众对当前景区高门票愈演愈烈、只能停留拍照、节假日拥挤、偶尔挨宰的观光旅游意见很大。大量散客开始避开“到此一游”的景区拍照式游览方式，寻求深入城市、乡村、郊野等无门票而环境好的地方，去亲近自然，去放松身心，去深度体验。具有多元经济特征的2.0版的休闲度假旅游部分替代了只有门票经济的1.0版的观光旅游，迫使各地开始从景区供给作为旅游发展唯一之路或首选之路上跳出来，利用城市、乡村现有的社会资源去开发新的旅游产品和旅游空间，将游客从景区引入城乡社区。
二、全域旅游示范区的创建运动
在上述时代背景下，一些旅游专家和地方领导开始提及“全域旅游”，但都影响很小。当国家旅游局接受全域旅游这个概念后，迅速推进“国家全域旅游示范区”的创建，迅速制定“全域旅游示范区创建的验收标准”，全域旅游迅速成为我国旅游界最热的概念和地方最热的实践。当前，在各级政府都存在懒政怠政和加强生态文明建设的背景下，必须承认全域旅游创建运动是提劲、提精气神的，是一股春风。全国很多省、市、县（区）都在抢抓全域旅游规划的编制，努力争取成立“旅游发展委员会”，积极争创“国家全域旅游示范区”，有条件的上，没有条件创造条件也要上，掀起了全域旅游创建运动的高潮。全域旅游创建运动突然爆发，以至于全域旅游的内涵、外延、本质属性等关系到全域旅游成败的关键点，政府部门的旅游管理者以及旅游规划咨询者都来不及深入思考，在“不知其然、更不知其所以然”的背景下，纷纷按照标准投入创建的浪潮中，一些民间微弱的异见声音被淹没在滚滚洪流巨响之中。但值得注意的是，但凡创建运动，有成功的，也有失败的，如2007年开始的国家5A级旅游景区的创建成功了，1992年开展的国家旅游度假区创建就失败了，那时创建的国家旅游度假区和省级旅游度假区很多成为了房地产楼盘，破坏了旅游资源与环境，没有实现预期目标。一切事物发展都有其过程和阶段性，任何脱离实际、违背规律的行为最终会成为笑料。1958年大跃进，在建设上追求大规模，提出了名目繁多的全党全民“大办”“特办”的口号，例如，全党全民大炼钢铁，大办铁路。由于要完成那些不切实际的高指标，必然导致瞎指挥盛行，浮夸风泛滥，广大群众生活遇到了严重的困难。因此，是凡创建，就要投入大量财力物力，为规避失败的风险，首要的就是要正确认识和理解全域旅游，评估自身是否具备创建条件，不能一哄而上，以免掉进误区。 三、乌托邦式的认识和实践误区
一些领导和专家过度解读和教条式地解读全域旅游概念，抓住“全”字不放，提出“四全（全景、全业、全时、全民）”。一直在“全”字上做文章的，基本上都存在乌托邦式的认识误区。而且全域旅游就是全景旅游的认识不仅出现在领导的讲话和文章中，而且贯彻到地方的旅游规划实践中，这种认识误区影响面大，影响范围广。地理空间是差异化的，一些地方有景，一些地方无景，要变无景为有景，就需要人工造景，以省、市、县这种空间尺度都搞人工造景，不现实，也会得不偿失。无中生有是存在的，但无中生有绝对不能遍地化。全域变成全景，抹杀了旅游重点，同时也抹杀了旅游由景区向休闲体验活动深化的正确方向，形不成游客规模集聚，延长不了游客停留时间，增加不了旅游多元消费，难以实现旅游发展的效益最大化和最优化。把全域全景化的理念和规划是全域旅游规划的主流，打着“旅游+”的旗号，生硬地往农业、工业、乡村、城市等方面贴，还往往得不到农业、工业、城建等部门的理解，成了“剃头挑子一头热”。长期实践表明，发展旅游是有条件的，不是哪里贴上旅游标签，哪里就能结出旅游之果的，多少主题公园、多少乡村农家乐的投资都得不偿失。在全域旅游创建这股浪潮中，要尽早认识到全域景区化存在的问题。
正确的全域旅游规划，还需要客观分析哪些资源能够开发成为旅游市场认可的旅游产品，哪些资源不能开发成为旅游市场认可的旅游产品，在区域时空上做好项目安排，要有选择性，要有重点区域，更要有重点项目，不能胡子眉毛一把抓，做出没有重点的无用的规划。一个旅游目的地是由游览区、服务区、旅游交通、旅游背景环境等要素构成的，不需要都是景区，也不能都是景区。旅游产品是由吃住行游购娱等多种要素有机组合构成的，旅游者花钱购买，体验的是完整的旅游产品，而不是购买旅游产品的单个要素，总盯着“游”一个要素，让全域景区化，也不对。事实上，景区景点也不是天生的，也是需要打造的，至少要通路、要有游览步道、要有标识标牌、要提供讲解服务、要提供环卫设施、还要保障安全。一个县、一个市或一个省到处造景，全面提供上述景区必备的旅游基础设施和旅游服务设施，是不切实际的，所以全域全景化的乌托邦式的认识误区要及早刹车。“全业、全时、全民”等认识与实践都是违背客观规律的，因篇幅所限，不再批判。另外，还存在着全域旅游规划新瓶装老酒的现象，除了规划名称多加全域两字之外，没有创新。
四、创建全域旅游示范区的抓手
一个县、一个市或一个省，要创建全域旅游示范区，首要的是抓好高等级的优质景区。美国旅游学者Clare C. Gunn说，景区是旅游发展的第一生产力。没有优质景区，就没有旅游，更遑论全域旅游。在当前，创建“国家全域旅游示范区”最好能够与创建“国家5A级旅游景区”相结合，通过5A级景区招徕游客，通过全域旅游创建留住客人并使他们成为回头客，实现“留人、留钱、留心”的三留目标。高等级景区向全域旅游和综合旅游目的地发展的路径和方向包括四个阶段：第一阶段，为单一景区阶段，就是全力培育出一个主打景区；第二阶段，为旅游目的地萌芽阶段，围绕主打景区集聚一批旅游服务设施，如饭店、餐馆、商店等，可以是旅游特色小镇型态，也可能是旅游度假区型态；第三阶段，为单一市场的旅游目的地阶段，在区域中围绕规模越来越大的市场，创新出延伸类新型旅游吸引物和新的旅游服务设施；第四阶段，为全域旅游与综合旅游目的地阶段，利用乡村、城市等社会资源，发挥“旅游+”的功能，或者是人工创造主题公园、乐园，或者将文化创意、体育运动、健康养生、商业养老等发展成为旅游资源，创新新型旅游吸引物，形成全域旅游空间点线面的规划布局（点：景区、乡村、城镇、园区、新区等；线：主要交通干线、支线、旅游动线、旅游绿道等；面：五化集成，含智慧化、生态化、文明化、富民化、景观化；点线面一张网、一盘棋、一张图，布局合理有序，重点突出），实现旅游产业与其他产业的融合发展，实现全域旅游发展的目标，最终成为综合型旅游目的地。
其次，创建全域旅游示范区，要抓好乡村旅游产业集聚区。利用土地流转政策，集群发展乡村旅游，形成“休闲农业园（多数属于企业投资经营，企业追求利益最大化，追求“小而全”和园内一条龙配套旅游服务设施的理念）企业+民宿客栈+民俗旅游村”的乡村旅游集聚区，具有独特主题卖点的品牌。也可以是政府投资造景，民宿客栈受益的发展模式，如北京延庆的四季花海乡村旅游产业集聚区。乡村地域往往在基础设施、环境保护、市场经济体制、消费观念意识等方面较为落后，存在明显“分散化布局、无序化扩张”的分布特征。因此，发展乡村旅游集聚区，是突破乡村旅游开发分散、无序、低效的“瓶颈”，增强乡村旅游开发布局合理性、规划科学性、经营高效性、品牌吸引性的有效手段。打造乡村旅游产业集聚区基础设施的投入成本很高，所以要有重点选择。
第三，创建全域旅游示范区，要抓好产业融合创新的示范。坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，抓好旅游产业与文化、体育、农业、工业、互联网等产业的融合发展，形成可以向全国推广的示范经验和模式。一个全域旅游示范区不能追求样样示范，要根据当地国民经济和社会发展的条件以及旅游资源与环境条件，有选择地开展全域旅游示范项目。
第四，创建全域旅游示范区，要抓好特色旅游小城镇建设。特色旅游小城镇是全域旅游的重要旅游服务节点，也是游客集中消费和深度体验的场所。可以说，没有特色旅游小城镇配套的景区，很难成为全域旅游的引爆点。
第五，创建全域旅游示范区，要抓好绿道体系和驿站式服务网点体系的建设。全国很多县区或市都建有很好的绿道慢游体系，搭建起了线性旅游的平台。但是多数绿道因缺乏必要的旅游服务网点配套，没有得到应有的利用，造成严重的资源浪费。
（作者系该所研究员，博士生导师；收稿日期：2016-08-25）
全域旅游需要全新思维
王衍用
（北京交通大学经济管理学院，北京 100044） Doi： 10.3969 / j.issn.1002-5006.2016.12.005
全域旅游的本意就是全域旅游，意指天上西藏、香格里拉、伊犁河谷、呼伦贝尔、黔东南这样的地方，处处都是优美的自然风光、良好的生态环境和浓郁的民族风情，游人可以在全方位差异的环境中自由行走，深度体验，身心感受。
全域旅游的借用含义，其实是说旅游全域，是指以旅游业为主导的地域，通过旅游全域化建设，实现区域内各类资源（旅游资源、文化资源、行政资源、社会资源等）有机整合、相关产业深度融合，各行业及全社会共同参与，从而实现旅游业引领乃至统领经济社会全面发展的一种全新的区域发展理念、发展模式。因此，全域旅游需要全新思维。
一、基本层面的全新思维
第一，要有全域旅游资源思维。我们要从观光旅游时代的景观资源，延伸至环境资源、文化资源、精神资源和社会资源的高度。要从景观时代步入环境时代！要认识到生活方式、人生理念是最高层级的旅游吸引物。要形成处处都是旅游资源的共识。
第二，要有全域旅游产品思维。我们要从单要素差异的旅游产品（游，即景区景点是差异的，其他五要素是共性的，是配套的），部分提升为全要素差异的旅游产品，即把六要素都打造成旅游吸引物，就是吃文化套餐、住文化主题酒店、购买地方性标志商品、乘坐特色交通工具、娱乐以观看非遗为主的演艺等。最后，就是依托传统城镇乡村老街等，打造全方位差异的旅游产品。
第三，要有全域旅游产业思维。如要素产业中的旅游购物，我们除了提供感情寄托物的旅游商品外，还要提供家庭用品和生活食品，要合适的二产转产家庭用品，要装满自驾车的后备箱，这是做大做强要素产业的核心所在。除了优化提升要素产业之外，我们的发力点主要在关联产业和融合产业上，这是全域旅游最为重要的一个方面。
第四，要有全域旅游营销思维。全域旅游营销要有全域市场的思路，要区分客源地、客源层和客源群的不同诉求。不能一个口号包打天下，一个定位覆盖全球，针对不同市场层面、产品类型，推出不同的促销口号，要进行系统营销，细分营销。同时要从定性营销向定量营销提升，从图像营销向图表需要提升，把气候、生态、水质、海拔、特产等要素用表格表示出来，用数据说话。
第五，要有全域旅游建设思维。笔者认为，全域覆盖要靠“三网”：一是路网，包括风景道、绿道、游径等；二是网路，就是我们称之为“智慧旅游”的智能旅游体系；三是把布局在点线面上的旅游服务形成服务网。
城镇建设应该按照旅居者的需求，为定居者和旅居者一起建设城镇乃至乡村。因为，旅居者对目的地的社区有四个要求，一是独特的社区风貌，二是完善的服务体系，三是和谐的社会环境，四是丰富的休闲业态。按照这个标准建设的社区，也符合当地老百姓会的需求。
第六，要有全域旅游活动。这既包括全天候、全季节、全时空的旅游活动，也包括旅游活动的沉浸式体验和旅游活动的着力点（绿道、营地、社 区等）。
第七，要有全域旅游管理思维。资源管理只能是门票经济，如森林公园归林业局管理。行业管理则是产业经济，目的地管理才能是区域经济。目前，全域旅游管理方式已初露端倪，如武当山旅游经济特区，如著名景区的管委会（长白山旅游管委会等）。笔者认为，全域旅游必须要靠特区才能落地，因为省地县市区乡镇的行政设置，都是配套一二三产城乡统筹的，不可能全力支撑旅游业为主导产业的发展。如海南省、云南省、贵州省应该成为省级旅游特区，呼伦贝尔、黔东南、伊犁河谷、桂林、喀什、丽江、大理等地应该成为地市级旅游特区，曲阜、平遥等地应该成为县级旅游特区等。
目前状态下，作为行政主管单位的旅游局要认识到，旅游局的性质是行业、产业、事业三业合一。但是，旅游局要定位旅游事业，主攻旅游产业，监管旅游行业，不能本末倒置！这样才能步入全域旅游的管理层面。
二、转型升级层面上的全新思维
第一是全域旅游规划。这是旅游转型升级的根本，是实现全域旅游的基石。什么是全域旅游规划？就是用这部规划可以指导旅游引领全域发展的规划。也就是说，这是一部区域发展旅游规划，而不是一部区域旅游发展规划。这也是笔者从2003年之后就倡导的，我们不要再编制区域旅游发展规划，而要编制区域发展旅游规划。
在目前倡导多规合一的时代，笔者认为，旅游功能区应该推行旅规引领，多规合一，因为该区域的主导产业是旅游业；在旅游特区，旅游规划就应该是总体规划，其他规划都是总体规划的专项规划，如文物文化方面的规划都是旅游的基础规划，农林水规划都是旅游发展的景观环境和产业形态规划等。尤其是旅游规划要引领和指导城市规划，这是旅游目的地必须要更新的理念，在旅游特区，城市规划就可以成为城市旅游规划。
第二是全域旅游的社会化。笔者2008年之前倡导的六个一体化（如城市建设旅游发展一体化等），岚皋添加成的十个一体化，后来升级为十个“围绕”。一产围绕旅游调结构，二产围绕旅游出产品，三产围绕旅游搞服务，交通围绕旅游保畅通，城建围绕旅游树形象，林业围绕旅游出景点，文化围绕旅游出特色，宣传围绕旅游造声势，公安围绕旅游保平安，各行各业围绕旅游聚合力。
第三是全域旅游乡村化。乡村是全域旅游的大本营，全域旅游乡村化就是从乡村旅游向美丽乡村建设提升，从观光农业、休闲农业、体验农业向精致农业、养生农业、生命农业提升；从一村一品向一村一业提升，从田地私有分散向主题农场、家庭农场提升。从而实现5个就地：农产品就地升值，农民就地就业，农业就地升级，农俗就地传承，农村就地城镇化。美丽乡村旅游建设要以三产进入，一产托底，沟通二产，形成第六产业等。
第四是全域旅游的“+”与“×”。“旅游+”炒得很火，其实就是说各个部门，方方面面和旅游业联姻都会增加一个附加值。其实，“+”是组合的含义，实质上还是两张皮，1+1=2只是算术级数的效能，起不到应有的作用；“×”是互相渗透、水乳交融、合二为一，可以达到乘数效能，乃至是几何级数的效能。“旅游×”体现了一种化学变化，不是简单的1+1=2的物理变化，而是1+1=X。X是未知，它代表的不仅仅是经济效益，同样是社会效益、环境效益及其他效益。“旅游×”代表了旅游业自身发展的完善与独立，以引领的角色出现在与其他产业的融合与贯通中，代表了旅游业在社会经济发展中的全新地位，是生活方式与经济发展变革的引擎。 第五是全域旅游的转型升级。全域旅游转型升级，体现在景观向环境提升，景区向社区提升，人数向天数提升，观光向体验提升，从数量经济向品质经济提升，以及游客的组织方式从团体向自驾、散客、自助、自由行提升，企业经济效益、部门利益向经济、社会、文化、环境等社会综合效益、区域整体利益（涉及政府、部门、景区、企业、农民等多个利益相关体）提升等方面。
三、全域旅游的思维误区
首先，全域旅游不能是行政思维。2015年8月25日国家旅游局发出《关于开展“国家全域旅游示范区”创建工作的通知》（以下简称《通知》），每年拿出10%的县来探索全域旅游，连续3年形成600多个全域旅游发展的县。《通知》要求各市、县在2015年9月15日之前上报省旅游局申请报告。2016年2月5日公布了262个首批创建“国家全域旅游示范区”名单。其速度之快实属空前。然而，是否适合做全域旅游是政府说了算还是市场说了算？毫无疑问，如果还用计划经济的行政思维来左右市场必然会出问题。
其次，景点景区仍然是全域旅游的重点。在大众旅游时代，许多地区景点景区旅游人数逐年下降，非景点景区旅游人数逐年上升，因而，旅游发展要向“无景点”全域旅游转变。然而，这样的认定是基于北上广周边的少数地区的现状提出来的，而我国旅游发展的现实情况是，景区景点旅游对绝大多数异地旅游者（不是就地休闲者）、绝大多数旅游目的地（不是日常的休闲地）来说，是常态旅游方式，游客之所以选择一个地方去旅游，核心品牌景区还是不可或缺的，即便休闲度假区也都是依附于核心景区的。
再次，旅游产业无边界和旅游统计的矛盾。我们一方面是强调“全域旅游”，强调旅游产业无边界，要整合、融合、综合发展，一方面又强调用大数据来评估旅游的综合贡献率。那么，问题就来了，旅游是无边界产业，你的统计有没有边界，这个边界如何界定？旅游的无限与数据的有限，这本身就是一对矛盾。延伸至“全域旅游示范区”的6大考核指标，绝大多数县、市做不到，没有普遍指导意义，硬推下去结果必然是搞数字游戏。
第三，全域旅游需跳出旅游看旅游。国家旅游局“全域理论”的体系中，不论是从“小旅游到大旅游”，还是从“门票经济到产业经济”、从“低效旅游向精细高效旅游”、从“封闭的旅游自循环向开放的‘旅游+’融合发展”等，都始终还未跳出旅游的范畴，就旅游说旅游，意在通过模式和理念推动各地旅游的发展。事实上，全域旅游不仅仅是为了解决地区旅游问题、经济问题，更重要的是解决的区域经济社会发展问题。
最后，旅游局无法形成单独的管理系统。国家旅游局在全域旅游“1+3”旅游管理体制改革中，鼓励有条件的创建单位率先推广设立综合性旅游管理机构和旅游警察、旅游法庭、旅游工商分局。试问，没有行政管理的法律权限，这些部门的执法能得到普遍认可吗？旅游关联的执法部门没有行政权力，就没法独立解决旅游发展中的问题。
（作者系该院教授；收稿日期：2016-10-10）
全域旅游：旅游行业创新的基准思维
焦 彦，徐 虹
（南开大学旅游与服务学院，天津 300071）
Doi： 10.3969 / j.issn.1002-5006.2016.12.006
从实践引导下的理念思考到行政动员下的路径探索，“全域旅游”这个概念已然成为当下中国旅游发展的热词，业内人士纷纷给出理论解读和实践建议，当然也不乏一些质疑性的思考。事实上，无论是褒是贬，大家对于“全域旅游”提出的时代背景都有着共性的认识：越来越成熟的旅游市场已难满足于某地单一文化符号的吸引，而是追求对更多元文化的体验，原先清晰可辨的旅游要素界限被打破；专门服务于游客的旅游要素与专门服务于居民的休闲要素渐行渐近，专有正在被共享打破；生产要素的破界与市场需求的融合必然带来旅游产业的新布局与新发展。因此，大家都愿意积极反省正在割裂市场、割裂地方经济的旅游发展现状。尽管从理论上来说，旅游目的地管理的相关理论一直试图在这方面给以指导，但是“全域旅游”生逢其时，它形象的概述、简洁的表达向困境中的实践者传递了最关键的信息——“全域”，只可惜简单的字眼背后却往往有着不简单的内涵，人们在强调“全”时，无论在哪一个空间“域”发展旅游，都不免会陷入到从一个极端走入另一个极端的诟病中。在笔者看来，“全域旅游”并没有给出一种精准的发展理念和发展模式，其精辟之处在于它给出了现阶段中国旅游行业创新的一个支点，撬动旅游行业的创新发展。
一、创新起点：从无“全”到立“全”
从团队到散客，游客抛开了“环境空气泡”的笼罩和团队行程单的束缚，愈来愈自由地穿行于旅游目的地的大街小巷，他们不仅要去造访那些“神圣化的景观”，还要去探寻当地居民的“生活世界”，他们的活动范围不再被局限于某个旅游景点、旅游商店、指定餐馆、星级酒店，他们会上当地的大众点评、也会去询问出租司机或路边老伯，他们无法完全遵循当地居民的生活轨迹，却希望在吃、住、行、游、购、娱等旅游体验点上与当地居民相遇，消费地道的当地文化。从观光到休闲度假等更多元的需求，游客不再走马观花、来去匆匆，而有时间、有心情、有兴趣去充分享受当地自然资源、人文设施所赋予的休闲与放松机会，他们可能在一个漂亮的街心公园驻足停留半晌，只为享受万里晴空与芳草清香；他们也可能花大半天时间乘坐地上公共交通，只为慢慢欣赏那独具特色的城市景观。可见，对现代游客来说，目的地的“美”并不必然锁定在某些特定的旅游资源上，而是可以无处不在。无界限的旅游需求意味着无处不在的旅游资源和旅游要素，也意味着游客与居民间无屏障的资源共享与服务共享，更加意味着旅游产业多元的融合与协同发展方向。于是，被需求的资源和要素越来越“全”，共同消费的市场越来越“全”，目的地因此可以摆脱传统旅游资源的束缚，在更“全”的要素领域谋求更具吸引力的发展，也可以在更“全”的市场领域探求更优的资源组合方式；旅游产业因此可以摆脱同质化的发展思路，在更“全”的要素和市场领域探索新的产业融合发展方式。“全”让旅游在“红海”之外看到“蓝海”。 二、创新核心：从立“全”到破“全”
因为市场有需求、资源有潜力、产业有趋势、技术有保障，所以“全域旅游”从一般性上道出了全域发展旅游的可能性，但是对于任何一个具体的旅游目的地而言，这个抽象的可能性并非必然指向从“全要素”“全行业”“全时空”“全社会”“全游客”“全部门”等全域层面发展旅游，而是意味着可以在更广泛的诸多全域层面进行更加多元的选择，也就是说，旅游发展不再局限于特定的景点、特定的服务行业、与目的地居民日常生活完全割裂的社会经济范畴中，而是可以突破传统的思维束缚，打破行业局限、市场局限、文化局限，在更大的空间域、资源域、产业域、游客域等领域中进行要素选择和组合。全域发展到全域选择，就是从立“全”到破“全”的过程，全域是前提，“全域”思维的建立意味着打破了传统对旅游市场、旅游资源（要素）、旅游产业的认知界限，以开放的心态重新审视全市场、全资源、全产业与旅游对接的可能性。选择的过程是面向全域的，但是选择的结果则要根据自有的资源禀赋、发展环境、技术支撑、市场基础等具体情况最终确定，要有所为、有所不为，这一选择过程正是目的地、相关企业实现创新发展的关键，因地制宜，最终创造差异化竞争优势。破“全”让旅游在“蓝海”找到方向。
三、创新过程：多元创新模式的形成
（一）全市场审视下构建主客共享机制
游客的“旅游世界”正是居民的“生活世界”，这两个世界一度被人为地分开，直到游客更加向往自由和真实、居民越来越喜欢本地休闲，于是，在游客与居民的共同推动下，这两个世界越来越靠近甚至近乎重合，他们开始共享商业服务、公共服务等社会资源，他们也更加频繁地相互交流并彼此评价。一方面，居民与游客构成了一些社会资源的共同市场，使很多资源得以更高效地被利用；但另一方面，居民与游客的主客关系也可能在愈加频繁的接触中表现出更多矛盾和冲突，使旅游业受到损害甚至带来社会问题。因此，全市场不容忽视，但要审视，审视游客与居民的行为相似性、文化相容性、利益相关性，进而有重点、有选择地逐步推进建设目的地社会资源的主客共享机制，从而实现资源在全市场的高效配置，在游客与居民的利益满足不能调和时，要能够站在社会和谐发展的立场做出取舍。因为各地社会经济发展水平、文化开放程度等因素的差异，尽管有全市场的指引，但不同区域的发展模式和发展节奏一定是不同的，各地要因地制宜，探寻适合自己的创新模式。
（二）全资源审视下优化目的地竞争力
从旅游资源开发到旅游目的地营销，我国旅游目的地发展的同质化严重，传统旅游资源的认知束缚了旅游的创新思维，社会整体服务能力的低下则羁绊了旅游的优质发展，全资源理念下，传统旅游资源和一般社会资源都进入旅游资源的范畴中，打破了行业的壁垒、资源的界限，目的地可以更加专注于需求视角，围绕市场体验价值最优化重新进行资源配置，从中发现自身的独特优势，实现区别于其他目的地的差异化发展。同时，在这个过程中，因为曾经边缘于旅游发展之外的一般社会资源成为旅游发展的主角，其被排斥在管理之外的尴尬也将得到有效的解决。但是，到底哪些资源可以为旅游所用，哪些资源可以为目的地即刻带来旅游吸引力，哪些资源需要长时间培育，哪些资源需要与其他资源组合发展，已经存在的旅游资源要被新资源取代还是探索协同发展等问题则是因时因地而发生变化的，各地要围绕全市场审视下的市场需求，根据自身的社会经济发展背景、各种资源的比较优势，探索适合自身资源的创新利用方式，优化旅游目的地的竞争力。
（三）全产业审视下推动旅游产业升级
旅游市场、旅游资源的跨界发展为旅游产业内外的相互融合创造了机会，一方面，旅游从业者以更加开放的视角打破产业界限，整合多元领域的资源来优化旅游供应链，服务于旅游发展；另一方面，产业外人士也可借助旅游发展为更多产业开辟多元发展路径，同时将产业外思维、资源带入旅游产业，以全新的视野和模式推进旅游业的发展。当然无论是旅游+一切，还是一切+旅游，全产业趋向旅游的融合在优化市场体验价值的同时，也在一定程度上加剧了旅游产业的竞争，甚至在短期内可能带来资源的浪费，但是从长期来看，全产业审时度势的融合发展，将加快推动旅游产业的升级。
四、创新保障：全社会治理的模式创新
“全域旅游”本是源于市场内生动力的产物，市场对“全域旅游”的认知必然在实践中自然形成，市场、资源和产业的界限也会在市场的作用下被自然打破，但目前的界限和分割状态不仅仅只是市场的产物，它已然在一段时间内被制度固化了，因此单纯依靠市场撬动这根创新杠杆是很难的，还需要制度的创新与变革。“全域”让旅游跨越了界限，也让旅游进入了更多行政部门的管辖范畴，围绕“全域旅游”的行政协调成本成为掣肘“全域旅游”的首要障碍。同时，“全域旅游”向更多社会资源的渗透，游客与居民全市场的形成也让居民更直接地参与到当地旅游发展领域；“全域旅游”所引致的更多产业融合则让不同行业、不同产业间有了更多的利益交汇点，所以，居民、行业组织的参政议政状况也将成为影响“全域旅游”的重要因素。基于此，一个单纯的综合性行政协调机制已不足以保障“全域旅游”的发展，各地需要探索建立涵盖包括相关行政机构、居民、行业组织等更多利益主体在内的全社会治理模式，明确各利益主体的责任义务，从制度上保障并推动“全域旅游”的创新发展。
（第一作者系该院讲师，博士；第二作者系该院教授，副院长；收稿日期：2016-09-09）
全域旅游发展观与新时期旅游业发展
曾博伟
（北京联合大学旅游学院，北京 100101）
Doi： 10.3969 / j.issn.1002-5006.2016.12.007
关于全域旅游，业内外叫好之声很多，批评之声也有不少。任何一个新提法、新举措都会引起争议，这本无可厚非。但更为重要的是，在长远和当下之间，在理想与现实之间，在理论与实践之间找到一条切实推动新时期旅游业持续健康发展的路子。这也许比简单地“划线站队”和打“口水仗”更有意义。 一、如何认识全域旅游发展观
目前对全域旅游这个提法的争议很多集中在字面的意思上，即“域”一般而言主要是指空间概念，但从国家旅游局推进全域旅游工作的具体举措以及旅游业界将全域旅游解读为全空间旅游、全时旅游、全产业链旅游等不同的“全”旅游来看，全域旅游又绝不仅仅局限在空间范围上，而更多体现为从不同角度促进新时期旅游业发展的一套思路。这在国家旅游局局长李金早《全域旅游大有可为》的文章中也已经得到清楚的阐释。从这个视角上看，“全域旅游”不是要将一个旅游目的地变成一个传统意义上的旅游景区，也不仅仅是建设“全域旅游示范区”，而应该是一种“全域旅游发展观”，是一种凝聚各方共识、整合各方力量、引导各方发展的，来自工作实践的理论。
按照马克思主义认识问题的方法，理论要从实践中来，最终要回到实践中去，并指导实践的发展，才会产生强大的力量。应该说，“全域旅游发展观”并不同于纯理论或者说一般的抽象理论，也不是在诸如“文献梳理”式的考据、所谓“模型范式”的推演中产生的理论，而是一种以问题为导向、以实践为依托、以实用为目标的理论。其实在中国的发展过程中，这种“土理论”非常之多，像邓小平理论、科学发展观、供给侧结构性改革等大都如此。正如马克思所说，“认识世界的目的，是为了更好地改造世界”。像全域旅游这种实用型理论，也许在学理上并不严密，在论述上也会有不少瑕疵和破绽，但却往往能在实践中“管用”。因此，对全域旅游发展观的态度也许不是要从貌似科学的“学理”上进行学术争议；更适宜的方式可能是沿着这样一个思路，去看其判断是否与旅游业发展的实际总体吻合，去看其举措是否合理，去看这种思路下有哪些重点问题是需要高度关注的，哪些误区是应该尽可能避 免的。
在笔者看来，全域旅游发展观这样一种理念与当下中国旅游业发展的实际情况基本是合拍的。从需求方看，目前中国民众旅游方式正在经历从以“走马观花”式的观光旅游为主向以追求深度体验为主的复合旅游转变，在这个过程中，游客越来越深地与旅游目的地的各个环节和要素发生交集。特别是随着散客旅游取代团队旅游成为国民出游的主导方式，游客活动的范围大大拓展，这都使得旅游必然要从旅游景区点拓展到更大的范围和领域。从供给方看，发展旅游业是一个系统工程，绝对不是仅凭旅游部门和几个旅行社、旅游饭店、旅游景区就能搞好的，特别是随着增量的旅游市场和存量的各种自然、人文、社会资源相结合，越来越多各具特色的旅游产品得以形成；而伴随越来越多的部门和市场主体参与到旅游业发展中来，旅游也不再成为旅游部门一家的“独唱”，而正在成为全社会的“大合唱”。在这样的背景下，全域旅游发展观的提出可谓水到渠成。也正是因为这种合拍，使得全域旅游发展观对当下的旅游产业发展具有较强的指导性。
二、如何把握全域旅游中的重要关系
尽管全域旅游发展观具有很强的时代性，但如果不能很好把握其中的一些重要关系，全域旅游发展的结果就可能与初衷背道而驰。笔者认为，有几组关系是值得关注的。
其一，各个利益主体之间的关系。一方面，随着旅游业向广度和深度发展，旅游给更多的人带来了经济社会和文化等方面的利益；但另一方面，随着各种关系和矛盾的复杂化，旅游也可能带来更多的负面问题。比如，大量游客的涌入使得一些旅游地居民对游客充斥着“爱恨交织”的情绪。再比如，旅游供给各方在旅游业发展中也存在更多利益分配问题，像深圳的较场尾民宿，伴随旅游业的火爆，房东和租赁房屋开发民宿旅游的经营者之间因房租上涨引发的矛盾变得越发突出。因此在全域旅游发展中，能不能妥当周密地处理好各种复杂的利益问题，对全域旅游的健康发展至关重要。
其二，项目建设和体制改革的关系。在全域旅游发展中，项目和体制实际上是面子和里子的关系。旅游项目对全域旅游很重要，因为没有旅游项目的支撑，全域旅游很可能就是纸上谈兵。但是这种仅靠个别领导对旅游项目的重视而发展的全域旅游，往往很难持续。因此更为持久的方式是通过体制机制的改革，激发起各方面发展全域旅游的“内生动力”。一般来说，地方抓旅游项目比较容易见到成效，随着一个个旅游项目，特别是旅游大项目上马，很容易营造一种全域旅游的繁荣景象。但是抓体制机制改革往往更难，周期也更长，再加上行政官员的执政周期等原因，很多地方对抓改革的兴趣远不如抓旅游建设大，旅游改革“雷声大雨点小”等问题比较普遍。因此，能不能处理好项目和体制的关系也可以看成全域旅游的一块试金石。
其三，政府和市场关系。应该说，旅游业尽管市场化程度较高，但并不是一个纯粹市场化的产品。而一个地区旅游业的竞争力需要旅游市场主体，但同样离不开政府对旅游氛围的营造、旅游市场环境的净化、旅游公共服务的完善。较之其他产业的发展来说，政府在全域旅游发展中扮演着更为重要的角色，也担负着更重要的责任。加之，在中国现有的国情下，政府和市场的边界还很难划清，因此理想化的设想纯市场化地实现全域旅游的发展，也许并不现实。因此，尽管政府在全域旅游发展中不能大包大揽，但是其发挥的作用应该比过去要更大。
其四，全域和特色的关系。全域旅游绝对不应该是一个面孔，反而越是全域旅游，越要体现一个地区的特色化，特别是要注重对地域文化的挖掘。全域旅游就像一个舞台，舞台只是一个背景和平台，而特色化就是舞台上的节目和演员。所以一个城市最大的亮点还是特色的文化。当然抓文化并非是要做一个文化旅游景区，而是应该让游客在这个城市旅游过程中无时无刻无处不体验到特色的文化。
三、如何将全域旅游发展观落到实处
从研究层面讲，把全域旅游发展观说清楚就可以了。但是对一个以实用为目标的理论而言，如何将其用来指导实践，推动工作就是必须考虑的问题。
目前，国家旅游部门落实全域旅游发展观的主要工作载体就是创建全域旅游示范区，也正因为这种创建引起了不少专家的非议。但对一个行业主管部门而言，要指导地方政府按照全域旅游发展观重视和推动旅游工作，如果没有一个工作平台，那就基本上是一句空话。尽管这种创建的方式还存在不少弊端，但在中国现有的国情下，却是一种较为行之有效的方式。而从旅游部门推动旅游工作的历程看，以标准化引导，创建星级饭店、A级景区以及优秀旅游城市等举措，都在特定的历史时期促进了旅游业的发展。因此，更为重要的问题也许并非是否要创建全域旅游示范区，而是如何有效地创建全域旅游示范区，以及如何更好地发挥示范区在落实全域旅游发展观上的带动作用。总体来看，旅游行政部门引导全域旅游发展的大方向是不错的，如果按照国家全域旅游导则或者标准的要求开展工作，一个地方的旅游业应该会有一个很大的变化。而这其中争议较大的是全域旅游示范区量化指标的设定。以国家旅游局《关于开展国家全域旅游示范区创建工作的通知》中提到的量化指标而论，对绝大多数参与全域旅游示范区的创建单位来说，旅游业增加值占本地GDP比重15%以上，旅游从业人数占本地就业总数的比重20%以上，当地农民年纯收入20%以上来源于旅游收入这些指标都很难达到（当然通过扩大旅游统计口径来提高数据的方式又另当别论）。 在笔者看来，全域旅游示范区应该是在落实全域旅游发展观方面具有示范引领的地方，而并非旅游业在地方经济发展中占比更高的地方。比如像深圳这样的地方，尽管没有太多传统的自然人文旅游资源，但在旅游业方面却有不少创新的举措，可以说是落实全域旅游发展观的典型样本。但由于深圳经济总量太大，其旅游业规模尽管不小，旅游业增加值却不可能在本地GDP中占太多的比重。如果仅用相对数的量化指标来否定深圳在落实全域旅游发展观上的努力，这可能并不符合决策者的原意。另外，尽管旅游业可以适度超前发展，但全域旅游的发展总体上不能脱离一个地区经济社会的整体发展水平，而这又会带来另一个悖论，即经济社会基础发展好的，旅游所占的份额往往比较低；但经济社会基础差的地区，旅游业占的份额反而更高。因此，比较妥当的方式是弱化全域旅游示范区中的量化指标，特别是相对数的量化指标。
全域旅游示范区尽管是一种有力的工作推进方式，但如果仅仅只有这样一种方式，就可能造成很多没有列入全域旅游创建单位的地区成为被“旅游部门遗忘的角落”。对很多地方而言，也许达不到全域旅游示范区的要求，但并不妨碍其某些做法和举措为其他地方落实全域旅游发展观带来启示和借鉴意义。这就相当于有许多地方不一定参加得了全能比赛，但却同样可以在单项比赛上“冒尖”一样。当然这就要求旅游部门不能把眼睛仅仅放到全域旅游示范区上，而应该以全域旅游发展观的要求去审视全国各地的旅游业发展，并及时发现、总结、推广国内国际符合全域旅游发展观理念的好做法。
全域旅游发展观其实是一种“道”，而全域旅游示范区则是特定时期推动特定工作的“术”。“道”可以长期不变，但“术”则可以因时因势而动。有“道”有“术”，全域旅游才能成为推动新时期中国旅游业持续发展的方向和指引。
（作者系该院副研究员；收稿日期：2016-08-28）
全域旅游发展首在强化旅游综合协调体制机制
马海鹰1，吴 宁2
（1.北京交通大学经济管理学院，北京 100044；2.北京联合大学旅游学院，北京 100101）
Doi： 10.3969 / j.issn.1002-5006.2016.12.008
国家旅游局局长李金早提出的全域旅游应当具备的5个鲜明特征，包括全域优化配置经济社会发展资源、全域按景区标准统筹规划建设、构建全域大旅游管理体制、全域发挥“旅游+”功能、全民共建共享全域旅游，这5项要能真正落地，都离不开发挥各级政府和相关部门的作用。我国实行的是条块结合的行政管理体制，行政资源都分散在各个行政部门手中，只有通过党委政府的统筹才能调动各个部门的行政资源。在景点旅游时期，政府可以通过集中调动行政资源，在短时间内就能建设起一个或多个旅游景区、旅游酒店等。但在全域旅游格局下，要求一个地区既宜居又宜游，处处是风景，处处是旅游，旅游的主体和客体都发生了明显变化，这就不仅要求一级政府还要求各个政府部门都能对全域旅游有全面的认识和理解，从而构建出一个从全局谋划和推进、有效整合区域各种资源、统筹推进全域旅游的体制机制和工作格局，这就对旅游的综合协调提出了非常高的要求。
综合协调主要运用于党政机关内部，目的是让各部门、机构协调运行、提高效能，其既包括体制设置，也包括机制设置，还有体制-机制混合设置等多种形式。根据经济合作与发展组织（OECD）的看法，在旅游业发展的不同阶段，政府职能是不同的：在启动阶段，政府主要起先驱或催化剂作用；在发展阶段，政府主要职能是规制与服务；在成熟阶段，政府主要职能则是协调与中介。李金早局长提出我国旅游业发展正在由景点旅游向全域旅游转变，这个判断说明了我国旅游业正处在从发展阶段向成熟阶段的过渡期。当前这个阶段有几个非常明显的时代特征：
一是在以互联网为代表的全球新一轮科技革命和高铁等交通运输业快速发展的背景下，旅游业发展的跨界融合大大突破了传统的“小旅游”范围，已经形成了李克强总理所描述的融合一二三产业的综合产业。
二是当前旅游业的事业属性越来越突出，一些企业不愿承担或无法承担的功能，如旅游就业、扶贫、环境保护、公共服务、市场秩序等工作都需要政府加强这方面的职责和力量。
三是随着旅游业的蓬勃发展，各种矛盾和问题日益凸显，如旅游市场秩序混乱始终得不到根治，旅游低水平开发和资源破坏层出不穷，旅游公共服务严重滞后，游客不文明旅游行为时有出现等，这些问题和矛盾使得政府的旅游管理与服务工作变得日益复杂化，而对这些问题的治理也都涉及政府多个部门的职责范围。正是基于这种背景，《旅游法》明确要求，国务院要建立健全旅游综合协调机制，对旅游业发展进行综合协调；县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导，明确相关部门或者机构，对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。全国有23个省区市的地方性法规也同时对旅游综合协调作出了相应规定。
改革开放以来，在国家层面，国务院一直有旅游综合协调机制，这种机制一般由国务院领导同志担任组长，由多个部门组成。各地在推进旅游业发展过程中也因地制宜地进行了各种探索。目前全国的旅游综合协调体制机制大致有5种基本类型：
一是体制型的旅游发展委员会。目前全国有17个省区市成立了旅游发展委员会，并且多数为政府组成部门，全国很多市县也成立了旅游发展委员会。与传统意义上的综合协调部门如发展改革委等相比，旅游委的统筹协调职能还是偏弱的，一个重要原因是目前赋予旅游委协调的更多的是责，而没有赋予其权。
二是体制-机制混合型的部门旅游职能显性化。长期以来，推动旅游业发展的很多职能如规划、土地、财税等都是分散在各个部门手中，但一直较为隐形，旅游部门一直是作为政府主管旅游业的“正式”部门。但随着近年来旅游业的快速发展和问题矛盾的增多，各相关部门的旅游职能开始日趋显性化，较为典型的如近年来涌现出的旅游警察、旅游法庭、旅游工商等，还有一些政府部门以己为主来推动旅游发展，如建设部门推动特色小镇建设、林业部门推动森林旅游发展、农业部门推动休闲农业发展等。在这种体制-机制混合型的架构中，旅游部门更多是配合协调这些部门。 三是机制型的以权威为依托的等级制纵向协调模式，并可细分为“职务权威”和“组织权威”两种。“职务权威”指的是部分地区由党政主要领导或重量级领导兼任旅游综合协调机制的一把手，由于一把手的权威性，这种机制权威大、成效快，但也容易出现“人治式”、“运动式”的发展旅游。“组织权威”指的是由党委政府部门中较为强势的部门如办公厅或发展改革委作为牵头部门，由于这类部门长期在党委政府体系运作中处于强势地位，因此协调力度大、成效快。
四是常态型的横向协调模式，较为常见的是议事协调机构和联席会议制度，国家层面的如2014年国务院成立的旅游工作部际联席会议，有28个成员单位；在地方多为各种名称和形式的旅游领导小组、指挥部等，其共同特点是多由分管旅游工作的政府负责人牵头，其权威性和协调能力相比上述三种则稍弱。还有部分地区如江西省选择与旅游发展最密切的几个政府部门建立旅游兼职委员制，其兼职委员由组织部任命，从而在原有基础上进一步加强了权威性。
五是其他类型，如北京市成立的首都旅游产业发展联席会，联合14个中央部委在内的85个单位共同推动首都旅游产业发展。也有个别大型景区和旅游部门相互混合，有的景区管委会下辖旅游局，有的旅游局下辖景区管委会，这一类型总体数量较少，典型性不足。
总体而言，不管是哪种形式的旅游综合协调，只要能促进旅游业的发展，都是有利的。但不容忽视的是，在实际运作中，有的旅游综合协调却流于形式，经常出现“协调失灵”的现象。2015年9月，山东省人大常委会执法组对全省贯彻《旅游法》和山东旅游条例的检查报告中指出：“山东旅游发展综合协调机制矛盾凸显。目前各地实行的旅游工作联席会议或旅游产业发展领导小组等议事协调机构，并不具有实际管理职能，发挥作用不够有力。”在第二届全国全域旅游推进会上，国家旅游局李金早局长提出发展全域旅游的“八个误区”，专门强调在全域旅游改革中要防止“换汤不换药、换牌子不换体制、换机构不换机制、换人不换理念”。因此，要推进全域旅游落地，避免“协调失灵”，既需要加快建立健全各类旅游综合协调体制机制，同时更要注重充分发挥其功能，避免出现“换汤不换药”情况。具体来说，一是要以法律法规等形式明确各部门职责和考核要求。旅游业发展涉及方方面面和多个部门，不分清楚职责，就经常会有扯皮推诿现象。因此要针对旅游投资、扶贫、市场秩序治理、文明旅游等综合性问题进行职责细分，把不同的工作任务分配给不同的部门。同时还要对这些具体的工作职责进行目标考核，特别是要将旅游的工作指标纳入对各级政府的考核指标中去，推动各级政府将旅游的指标细化为各部门的考核目标，在旅游业重点地区甚至可以考虑纳入干部选拔任用的考核中。今年贵州省委常委会通过的《旅游工作考评办法》就为全国开了个好头。二是充分调动政府的主体作用。根据宪法有关要求，国务院及各级政府有法定职权去协调组织内不同行政单位间的冲突，有权规定各部门的任务和职责。从景点旅游向全域旅游转变，一个重要转变就是要由旅游部门管旅游变为党政统筹管旅游，从旅游管理变为旅游治理，这就要求各级党委政府更好地关注到全域旅游带来的就业、税收、环境、文明、秩序等方面的综合作用，并将其工作任务分配到各个部门去。三是加强对现有旅游综合协调制度的精细化设计。目前从中央到地方建立的旅游综合协调体制机制框架，应该说在形式上并不落后，但更关键的是要体现其实际协调效果。因此需要各地进一步加强对旅游综合协调制度设计的精细化，明确协调机构设立、分工及运行的标准，使每一项旅游工作内容和协调任务都看得见、摸得着，确保政府旅游工作的各个流程、环节、部门之间都有良好的衔接与配合。四是加快建立涉旅类政府信息的跨部门共享机制。政府信息资源的跨部门共享是部门间有效协调的前提，但长期以来，由于涉旅类信息没有得到真正的共享而影响了旅游业的发展，特别是由于缺乏准确的旅游统计数据而影响了各级政府和社会对旅游业功能作用的认知和重视。因此，当前要加快形成跨部门之间以共享为特征的旅游政府信息运行环境，打破政府信息资源“孤岛”，使得部门间能以共享必要的旅游信息为前提，从而在政策形成和执行层面有更好地协调。
（第一作者系北京交通大学博士研究生；第二作者系北京联合大学旅游学院讲师；收稿日期：2016-09-15）
[责任编辑：吴巧红；责任校对：魏云洁]
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2017年第1～6期笔谈主题：
第 1 ～ 2 期 主持人：孙九霞
传统村落的保护与利用
第 3 ～ 4 期 主持人：郭 文
旅游空间正义的伦理与实践反思
第 5 ～ 6 期 主持人：张凌云
“一带一路”与旅游
欢迎踊跃投稿。
在旅游学界，学者们曾创造出无数个概念，但没有一个概念像“全域旅游”这样获得了社会的普遍认同和广泛响应。这既不是个别学者的研究成果所致，也不是行政力量的推动结果，而是因为这个概念的提出来自深厚的市场基础、现实基础和实践基础。随着今年年初首批262个“国家全域旅游示范区”创建单位的公布，“全域旅游”正在作为旅游管理部门的重要工作抓手，深刻地影响着我国旅游业的未来发展。概念与理论的建立是要指导社会实践的，旅游概念与理论的建立需要用于指导旅游实践，推进我国旅游产业向更高级的方向发展。为此，《旅游学刊》2016 年第十二期再次增设了关于“全域旅游”的笔谈讨论。讨论者的一个初步共识在于：全域旅游跳出了传统旅游和小旅游的拘囿，将一个区域整体作为功能完整的旅游目的地来建设，是一种带动和促进经济社会协调发展的新理念、新模式。
全域旅游的内涵及其发展阶段
杨振之
（四川大学旅游学院，四川 成都 610064）
Doi： 10.3969 / j.issn.1002-5006.2016.12.001
一、全域旅游的核心内涵
休闲经济时代的来临、供给侧改革的推进，对旅游业的发展提出了新的要求。国民旅游休闲需求如何满足？旅游产业生产力、生产要素如何优化配置？如何推动旅游供给侧的结构改革？“全域旅游”的提出，为这一系列亟待解决的问题提供了终极答案，而其理论溯源可谓清晰且坚实。
一方面，全域旅游与迈克尔·波特提出的竞争战略理论体系高度契合，是在该理论框架下研究旅游目的地和旅游产业融合发展的创新成果，其核心是结合钻石理论和区位理论，着力培育全域旅游产业集群。地方政府为此应着力消除妨碍区域旅游产业乃至整个产业体系生产力成长的障碍，通过充分有效的良性竞争促进产业经济效率提升和创新发展。
另一方面，全域旅游是对空间经济学理论的灵活运用，其强调对旅游产业乃至整个社会经济体系发展序列的把控，践行空间经济学的“点-轴-域面”时空演进体系，通过对重大旅游项目、设施和重要旅游城镇的集约化、有序性要素投入，令其成为不断涌现的全域旅游增长极，带动周边产业和业态的自发性、集群化、联动式发展，继而带动整个区域的社会经济发展。
藉此，笔者认为，全域旅游的核心内涵是在旅游资源富集地区，以旅游产业为主导或引导，在空间和产业层面合理高效优化配置生产要素，以旅游产业来统筹引领区域经济发展，持续增强区域竞争能力的创新模式；全域旅游也是对“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的贯彻落实，从区域社会经济发展的全局高度，明确旅游业的战略地位和社会价值。
结合国家旅游局李金早局长对全域旅游的系列论述，笔者认为全域旅游的核心要务应包括以下五个方面：
第一，推进旅游行政管理体制的变革。只有将全域旅游落实为地方“一号工程”，以其统筹体制机制配套改革，才能真正实现以旅游产业为主导或引导，优化配置区域生产要素和落实适旅社会经济发展制度安排。
第二，在旅游资源富集区，建立以旅游产业为主导的区域发展新平台、新模式。在以工业等产业为优势的地区，也可以运用全域旅游的理念，来促进区域产业发展，形成更人性化和有益于提高人民群众幸福指数的产业发展创新模式。
第三，引导多产业融合发展，形成区域泛旅游产业集群。以旅游产业为核心，引领产业结构转型升级，统筹产业空间布局，集聚多元化业态，推进三次产业门类之间的主动融合、充分融合和创新融合。
第四，在适合发展全域旅游的地区，以全域旅游规划作为区域顶层设计，引导实现“多规合一”，使“全域旅游”理念在城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划等法定规划及各职能部门规划中得到切实体现。
第五，借力供给侧改革，推动全域旅游产品的提档升级。一是以旅游发展思维引导新型城镇化和美丽乡村建设；二是通过产业交叉融合显著提升全域旅游服务容量和丰富服务门类；三是推动涉旅公共资源管理与公共设施和服务体系创新，以满足国民休闲需求；四是将主导产品门类从单一的观光产品转型升级为观光、休闲、度假复合型产品。
二、旅游功能区是全域旅游的高级发展模式
笔者认为，全域旅游有其内在规律和发展阶段，应该按照各地旅游发展能力和社会经济发展阶段选择全域旅游操作模式，这样才能保证全域旅游与区域发展“合拍”，有效助力区域发展“破局”。
全域旅游的第一阶段是党政一把手统筹阶段。该阶段全域旅游多以县级行政区划为单位，有助于高效建设与强化全域旅游发展能力，但短板在于行政协作与制度供给，很大程度上要通过党政一把手的统筹管理才能解决发展动力问题。
第二阶段是落实公共福利供给和统筹旅游休闲发展阶段。在此阶段下，旅游主导功能兼顾经济收益与公共福利，旅游开发建设注重生态空间、生活空间、生产空间的融合，并全面拓展旅游休闲关联产业门类，以达成主客共享、惠及全民。
笔者研究发现，美国国家公园的开发限制多，对周边社区的经济带动效应差，巨额补贴给政府带来财政负担。与之相对，经营性度假设施大多采取封闭式管理，服务容量不足，消费水平过高，无法满足大众旅游休闲需求。为解决这一矛盾，美国将“国家休闲区”纳入国家公园体系，其在公共空间上更为充裕，在产业发展上更为多元联动，在开发限制上更加灵活可操作，旨在提供选择多样、容量充足的旅游休闲设施与活动体系，在改善公共福利、以旅游带动区域发展和保护生态环境等方面实现良好平衡。
藉此，笔者认为，全域旅游的第二阶段应着眼于打造生态环境良好、旅游休闲资源富集、规模范围较大、活动空间丰富，宜居品质优良，旅游休闲产业聚集，以旅游休闲消费和服务为主导的新型全域旅游发展区。其要引导落实旅游资源的公共属性，着重公共旅游休闲产品供给与设施建设，令全域旅游真正成为统筹地方社会经济发展、产业转型升级、新型城镇化和美丽乡村建设、国民福利提升、生态环境保护、精准扶贫与长效富民等各项任务的可行之道。 第三阶段是跨区域构建旅游功能区，即全域旅游的高级发展模式。以行政区划为发展单元实际上背离旅游资源的分布规律和管理逻辑。旅游资源的分布以山系、水系等自然地理单元或文化区、方言区等人文地理单元为单位，是“自然而然”形成的，通常涉及多个市级乃至省级行政区划，尤其分布在各层行政区划的交界地段。更高阶段的全域旅游，就是要突破这种行政区划藩篱，以自然和人文地理单元为对象，以旅游业为主导，以协作共享为原则，打造跨区域、全方位发展模式和平台，令固有的区间边缘落后地带成为新兴社会经济增长极。这将成为旅游业贯彻落实党中央国务院关于统筹城乡区域发展、保障和改善民生、缩小发展差距、促进全体人民共享改革发展成果战略部署的关键举措。
笔者认为，旅游功能区是根据区域发展状况和旅游资源优势，参照全国主体功能区划中提出的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等评价指标所划定的以旅游业主导或引导社会经济发展的区域。其从制度上确认旅游业在区域产业体系中的主导地位，确保生产要素优先配置于旅游业及其关联产业，迅速增强区域乃至跨区域旅游发展能力。
旅游功能区规划，则是指在《全国主体功能区规划》框架下，建立适宜旅游功能区域的科学评价体系，明确旅游业在区域发展中的核心作用与主要功能，统筹区域空间管理与要素配置，构筑区域旅游业竞争优势的综合性规划方案。
三、旅游功能区模式已是国际共识
实际上，基于地理单元跨区域构建旅游功能区是国际共识。如1991年《阿尔卑斯山公约》（Alpine Convention）便是欧洲第一个旨在协同保护山区环境并促进经济发展的国际公约。公约在能源、农业、林业、自然和景观保护、区域规划和可持续发展、土壤保护、旅游业和交通等方面给出具体方案并不断优化调整，作为跨区域协作的制度体系。在此基础上，8个签约国家联合成立“年度阿尔卑斯山小城镇”协会，每年轮流确认一个重点扶持小城镇，令其成为其他小城镇学习的典范。
再如下辖6个省份的法国蔚蓝海岸-阿尔卑斯-普罗旺斯大区、下辖10个省份的意大利托斯卡纳大区等世界级旅游业发达地区，都是基于自然和文化地理单元，通过跨省行政联动和民间协作，将旅游功能区理念付诸实施，从而在二战后有序实现从工农业重镇向旅游度假重镇的升级蜕变。
综上所述，全域旅游示范区不是品牌建设，不是全面开花，不是全域景区化，也不是一种旅游产品形态，更不是头脑发热的疯狂投资开发，其实质是旅游业发展方式的重大变革，也是新时期我国旅游发展的总体战略，代表现代旅游的发展方向。笔者认为，随着全域旅游理论与实践体系的不断成熟，将对我国旅游业发展产生持续的积极作用。
（作者系该院教授，博士生导师；收稿日期：2016-09-19）
旅游发展的理念与模式研究：兼论全域旅游发展的理念与模式
何建民
（上海财经大学国际工商管理学院旅游管理系， 上海 200433）
Doi： 10.3969 / j.issn.1002-5006.2016.12.002
全域旅游发展总体战略的实质是一种以旅游业带动和促进经济社会协调发展的理念和模式。李金早局长在《人民日报》上发表的《全域旅游的价值和途径》一文，对“全域旅游发展总体战略”实质的说明是：“全域旅游是指在一定区域内，以旅游业为优势产业，通过对区域内经济社会资源尤其是旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、政策法规、文明素质等进行全方位、系统化的优化提升，实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享，以旅游业带动和促进经济社会协调发展的一种新的区域协调发展理念和模式。”1
本文简要论述下列4个需要深入研究的问题：（1）什么是旅游发展的理念与模式？（2）旅游发展的理念与模式只有一种，还是有多种？（3）选择不同旅游发展理念与模式的依据和适用条件是什么？（4）全域旅游发展理念与模式的指导意义及如何创新运用？
一、对旅游发展理念与模式的认识和界定
外国营销管理学中的“理念”经常用“concept”（观念或概念）一词来表示，即理念等于观念或概念。按照联合国世界旅游组织倡导的《旅游统计的国际建议2008》的观点，科学的研究分析需要包括概念（concepts）、定义（definitions）、分类（classifications）、指标（indicators）等2。因此，本文认为理念与概念“concept”等同，理念是更加偏重于具有全局指导意义的概念，是指对在某一时间（阶段）、某一区域（地点）、影响或决定某一事物发展或问题解决的主要变量（因素）之间规律性关系的描述，为决策提供依据与指导。例如，营销管理理念就有“生产理念”（production concept）、“产品理念”（product concept）、“销售理念”（selling concept）、“营销理念”（marketing concept）、“社会营销理念”（societal marketing concept）3、“全方位营销理念”（holistic marketing concept）4等，这些理念都为营销管理的全局性决策提供了依据与指导。
模式是指依据从实践经验中归纳出的核心知识体系即理念、概念或规律，提出的一种解决某一类问题的通用方式，一种固定的组织管理方式或资源配置方式5。在模式指导下，有助于人们高效率的完成好任务。
基于上述分析，旅游发展理念就是指对在某一时间（阶段）、某一区域（地点）、影响或决定旅游发展方向或问题解决的主要变量（因素）之间的规律性关系的描述。旅游发展模式就是指依据这种发展理念所选择的旅游发展方式。另外，这种发展理念与发展模式具有全局性的指导意义。
二、旅游发展理念与模式的类型分析
旅游发展从时间演进维度考察，将经历具有不同特征的发展阶段；从空间分布维度考察，存在不同区位、气候、游客、资源特点的区域，在这些不同的时间阶段上与不同的空间区域里，面临的旅游发展问题是不一样的，影响或决定旅游发展问题解决的主要变量（因素）之间的规律性关系也是不同的。 从时间维度考察，自新中国成立始，我国旅游发展先后采用了下列四种理念与模式：（1）1949—1978年，我国主要采用了“外事接待型旅游发展理念与模式”；（2）1979—1995年，我国逐渐采用了“将旅游业作为经济产业、特别是重要的创汇产业的发展理念与模式”；（3）1996—2014年，我国主要采用了“扩大内需、平衡我国过多外汇储备的入境旅游、国内旅游和出境旅游全面发展的理念与模式”；（4）2015至今，逐渐采用了“全域旅游发展的理念与模式”1。
从空间维度考察，目前我国有采用城市旅游发展理念与模式的，如上海都市旅游；也有采用乡村旅游发展理念与模式的，如浙江安吉的乡村旅游。
以浙江省旅游发达的杭州市为例，位于市中心城区的西湖，于2002年开始采用了“西湖景点不收门票，带动杭州全域经济”的发展理念与模式。但位于杭州近郊的西溪国家湿地公园，2005年开业以来，采用了以“景点收取门票”为主的发展理念与模式。
三、不同旅游发展理念与模式的选择依据和适用条件分析
旅游发展理念与模式选择依据有《中华人民共和国旅游法》、空间经济学、产业发展理论、发展战略选择理论、旅游规划理论等。
旅游发展理念与模式的选择的内容、适用条件和步骤是：（1）要明确选择的主体是国家、哪一级地方政府，还是从事某一项目开发与经营的旅游企业。（2）要明确所选择的旅游发展理念与模式是适用于哪一个地区或项目。例如，国家旅游局提出的全域旅游发展理念与模式适用于国家旅游的总体发展战略。“西湖景点不收门票，带动杭州全域经济”的发展理念与模式适用于杭州中心城区。以“景点收取门票”为主的发展理念与模式适用位于杭州近郊的西溪国家湿地公园。（3）要明确开发与经营项目的性质。如果是公共福利性质的博物馆，就可以免收门票；如果是企业开发的旅游经营性项目，如上海迪士尼度乐园就要收费。属于公共福利的免费项目也要落实财政资金的支持方案，如杭州西湖免收门票获得了杭州市财政资金的支持。（4）要明确国家、某一地区或某一项目的旅游市场需求现状与趋势，判断是否存在旅游业发展的市场机会，该机会有多大，是否可持续发展。就地区经济发展而言，还要判断该项目是获取旅游景区点的直接收入大，还是带动的其他旅游间接收入大，它们之间是存在互补联动关系还是替代选择关系。如果它们之间存在互补联动关系，就可以同时收取；如果它们之间存在替代选择关系，在旅游直接收入大、旅游带动的间接收入小的情况下，可以选择获取直接收入，如果情况相反，并且旅游直接收入的损失可由财政或其他途径补偿，就可以考虑采用对旅游直接收入免费方式，仅收取间接收入。（5）要明确是否存在支持旅游发展的资源，特别是富有吸引力的景区点与旅游活动项目。（6）要明确是否存在由旅游信息、交通、餐饮、住宿、娱乐、会展等设施与服务构成的综合接待能力的旅游供给体系。（7）要明确旅游业在当地国民经济和社会发展中的地位，以及旅游业的竞争优势与劣势状况。从经济维度考察，要判断旅游业是支柱产业、主导产业、优势产业、进口替代产业、形象产业，还是弱势产业？从社会福利维度考察，要判断旅游业是否是满足居民基本休闲旅游度假需要的公共福利事业？由此制定相应的发展规划、产业政策，建设提供旅游公共服务与管理的组织和协调机构以及旅游发展基金等。
四、全域旅游发展理念与模式的指导意义和创新运用
全域旅游发展的基本理念是从小旅游格局向大旅游格局转变，基本模式是从景点模式走向全域旅游模式。全域旅游发展理念与模式的指导意义主要表现在它总体上反映了现阶段我国旅游业发展的基本特点与要求：（1）旅游具有游客从客源地到目的地的综合性需求特点，包括对旅游信息、交通、景区点、会展、文化娱乐活动、购物活动、住宿、餐饮等需求。（2）由此要求与促进旅游目的地相应的综合性旅游供给体系的建设。（3）随着经济发展，居民收入与休闲时间的增加，居民旅游需求的收入弹性较高，因此，旅游业成了国民经济的新增长点。（4）按照世界银行2016年衡量进入中等高收入水平国家的指标：2014年人均国民收入超过4125美元2，据世界银行发布的《2016年世界发展指标》报道，2014年我国人均国民收入为7400美元3，已经超过该指标；我国目前工作一年以上居民的休闲度假时间至少达到121天，在这种情况下，发展旅游业既可以满足居民的休闲旅游度假生活需要，又可以成为国民经济的支柱产业或优势产业，成为替代旅游进口（出国旅游）、拉动内需的重要产业，同时，这也是政府提供公共服务与管理的重要方面。（5）我国的城镇与乡村要从过去偏重于生产，向统筹生产、生活、生态、休闲与旅游度假转变，旅游业发展需要纳入国家与地方国民经济和社会发展规划及各相关部门的日常管理工作。例如，各相关部门要主动制定该部门为游客提供的服务与管理规划，设立旅游警察等相应的服务与管理岗位1。
但是，全域旅游发展的理念与模式比较适合于旅游目的地建设，事实上还存在着旅游中转地与旅游延伸地的建设；比较适合于将旅游业作为优势产业来发展的地区，但还存在不少地方，旅游业还不是优势产业，仍然需要寻找适度发展旅游业的理念与模式。这些都是需要我们对全域旅游发展理念与模式进行创新运用的地方。
特别值得关注的是，全域旅游中的“全域”这个词容易引起误解。因为，不是所有地方都适合发展旅游业的。因此，建议使用“全方位旅游发展的理念与模式”或者“现代旅游产业与公共服务管理体系建设的理念与模式”。
（作者系该系主任，教授，博士生导师；收稿日期：2016-08-17）
从理念到实践——重视以科技创新推动落实全域旅游发展
邢剑华1，2，石培华3
（1. 北京交通大学经济管理学院，北京 100044； 2. 山西大学旅游系，山西 太原 030006； 3. 南开大学旅游与服务学院，天津 300071）
Doi： 10.3969 / j.issn.1002-5006.2016.12.003 一、以科技创新推动落实全域旅游发展的意义
自2015年年初全域旅游发展战略提出以来，因其具有战略全局性、方向引领性、问题针对性、普遍指导性、国际规律性和现实可行性，很快成为各地促进旅游业全面发展以及整体提升区域发展水平的战略选择。与此同时，不少专家学者纷纷对全域旅游进行了全面解读和分析。在明确全域旅游发展思路、重点、措施，厘清全域旅游发展认识误区的基础上，也应顺应当代社会进步趋势，结合科学技术这一促进社会经济发展的“第一生产力”，融入由技术进步、制度变革、模式突破共同作用所催生的新经济中，进一步重视强调科技创新在全域旅游推进落实中的重大意义、主要路径等问题，更科学有效、可持续地推进全域旅游发展。
二、以科技创新推动落实全域旅游发展的几种路径
（一）激活全域旅游资源存量
全域景观并不是盲目地搞全域开发、全域置景。在目前各旅游目的地高等级、强吸引力旅游资源类型较为稳定、土地资源有限的前提下，首先要重视激活区域内的旅游资源存量。以科技创新激活资源存量，是要在现有资源的基础上，运用技术手段挖掘资源的品位和价值，拓展资源的表现力和影响力，增加丰富游客对现有资源的感知体验。
比如运用声、光、影等技术以生动、互动的方式展现旅游资源的文化价值，完成从静到动、从古板到鲜活、从观光到参与体验的系列转变。迪士尼主题公园就是通过技术手段全面展现迪斯尼动画文化体验的典型。比如与当代科技趋势结合，重视科技应用及资源的数字化经营。故宫博物院不断尝试“藏品活化”，配合开发了多类故宫深度游App，为游客深度游览故宫增加了更多的互动体验和趣味性。比如，利用VR虚拟现实技术让游客感受在当时当下无法亲临的场景，如在景区的悬崖峭壁间穿行，体验景区其他季节的不同美景，重现历史遗迹、自然景观的演变过程等，使人与景发生突破时空限制的交互作用。运用科技激活旅游资源存量，在资源“1”上附加技术，叠加出“1+N”的资源体验，使旅游活动的内容得到进一步延伸。
（二）开发全域旅游资源增量
在开发旅游资源增量方面要避免大拆大建，防止简单复制，科学合理开发新增旅游吸引物和旅游项目，提高在旅游规划、建设中全面运用科技手段、科技成果的普遍性。科学开发旅游资源增量在运用科技手段方面有两个基本思路：
一是依托大数据，运用信息处理技术，为旅游资源的规划开发提供数据支持和决策参考。要与相关数据信息源企业合作，全面利用数据收集、分析、处理技术，对目的地容量、游客流量、设施设备数量、交通可进入性等做出科学分析和估算。二是将科技成果、科技手段等全面应用于旅游规划及建设中。除了运用技术手段进行面积测量、坡度分析、道路设计、游线规划外，旅游规划行业应该全面应用全息技术、精确影像、定位技术、遥感技术、三维仿真技术、无人机航测技术、移动技术以及可穿戴设备，更广泛地应用新型照明技术、建筑材料技术等，通过科技手段避免开发建设的盲目性、无序性和随意性，使旅游规划项目获得更大的生态效益、社会效益和经济效益。
（三）串联全域旅游吸引要素
在全域旅游战略下，旅游吸引要素的内涵不断丰富，外延不断扩大，全域旅游不再仅围绕某个景区或某个核心吸引力展开，区域内的众多吸引要素都可能成为旅游吸引物，这既是全域构建旅游吸引力的要求，也是实现全域共享旅游发展的关键。
一处位于深山湖边的特色民宿，一家隐蔽在街巷弄堂的主题餐厅，一个形态上“小而美”的产业特色小镇等，这些要素都不是传统意义上的旅游景区景点，但却足以吸引游客慕名而来。这些吸引要素分散在区域内的各个角落，也散落在海量的游客评论和游记攻略中。运用信息技术、移动互联网技术深挖分散在当地的旅游吸引要素，游客可以通过手机终端，更多地选择、更容易发现当地的特色主题酒店、精品民宿、最正宗的当地美食，住宿、餐饮、购物区等，更容易形成全域吸引力。
（四）打通全域旅游交通体系
科学技术促使交通工具不断更新换代，缩短旅游时空的同时也为实现全域旅游提供了契机。在大交通方面，高铁、高速公路、航空、水运等交通运输业以及具有旅游服务功能的交通集散点、高速服务区为游客提供了全域进入和全域换乘的便利；在小交通方面，以科技创新为基础，很多具有辅助功能的旅游交通运输工具，如索道、小型电瓶车、动力小火车、低空飞行器等为全域游览提供了进一步的技术支持。
与此同时，层出不穷的新型运输科技公司正在通过科技更细化地改善区域交通状况。2016年上半年，全球领先的移动互联网创业公司优步（Uber）与美国的公共交通运输科技企业TransLoc合作提供结合了走路、乘坐公共交通工具和优步私营服务的个性化交通路线，解决“第一公里/最后一公里的问题”，这将为包括游客在内的人们带来更加便利且完整的交通出行选择。
（五）清除全域旅游信息障碍
推动全域旅游，除了要推动交通网络体系建设外，更要注重信息网络体系建设。从需求角度讲，游客之所以难以畅游全域，信息障碍是关键因素之一，其主要表现为两大类：一类是决策信息障碍，一类是服务信息障碍。在全域范围内建设旅游服务信息系统，绝不是做几个信息网页或在景区、旅游场所安装几台信息终端机就可以实现的，更重要的是将技术进步成果创新应用于旅游业，真正为游客提供解决方案，以更加便捷完善的旅游服务信息网络实际推动全域旅游发展。
其一，要清除全域旅游决策信息障碍。对游客而言，大量碎片化、分散化、非结构化的旅游信息数据，意味着出行需要大量的时间精力分配和决策困难。目前国内已有不少科技公司致力于为游客畅游一地做好技术服务，开始关注整合以大量游记评论为代表的非结构化数据，通过主动学习用户的旅行偏好数据，根据游客的需求和客观条件，为游客提供旅游路线参考方案，以简单、明了的信息使用户在线上轻松获得智能行程规划服务，在知识图谱和贝叶斯网络算法等技术的相互配合下，一站式的自动行程规划将带来全新的旅行模式与体验，让用户真正实现一边旅行一边决策，在当地自如地走走停停。 其二，要清除全域旅游服务信息障碍。在旅游目的地，游客迫切需要当地准确、即时、多功能（咨询、订购、投诉等）的智能化旅游信息服务，不少地域化旅游信息与服务平台已开启了本地化OTA服务的新模式，以LBS移动位置服务等技术为支撑，整合周边区域的景区、酒店、餐厅、演艺、租车等供给信息，加深对大数据的应用， 从不同纬度去衡量信息点，精准到每一条街道，游客在周围一公里内就能轻松找到美食、购物、交通信息等，为在该“点”（location）的游客提供旅游目的地全方位信息与预订服务。旅游服务信息系统是一整套基于移动通信技术、数字网络技术、物联网、云服务、虚拟现实技术等应用的旅游服务解决方案，是清除全域旅游信息障碍的核心内容。
（六）完善全域旅游管理系统
全域旅游要构建起以旅游领域为核心的社会管理体系，推动旅游的行业管理向社会管理转变，推进建立旅游综合协调管理、旅游综合执法、旅游综合统计监测等体制机制，创新治理体系，提升治理能力，科技手段的运用不可或缺。一方面，要优化管理信息平台，无论是与移动通讯部门合作开通游客流量监测系统，实现对游客流量的动态监测，还是开通旅游投诉国家公共信息平台，迅速将平台与各地旅游质监所对接及时处理旅游投诉，管理信息平台的建设进一步优化了全域管理的手段；另一方面，要实现旅游主管部门与相关管理部门的信息、数据共享，更好地监督管理旅游市场，致力于应用管理软件、数据交换技术、网络技术等，进一步打破数据信息壁垒，使全域旅游管理的效率和水平大大提高，从技术上保障实现“大旅游”全域管理 局面。
三、以科技创新推动落实全域旅游发展的保障措施
首先，要提高旅游业应用科技创新的广泛性。以科技创新推动落实全域旅游发展，应该成为全域旅游推进的点睛之笔。这不仅因为科技与旅游融合本身就是全域旅游产业融合的内容，更因为科技在化解全域旅游发展中的矛盾与问题，构建全域旅游格局方面具有不可替代的作用。
其次，要吸纳大量的应用型科技人才到旅游业中。科技创新是包括技术进步与应用创新的双螺旋结构，具有丰富经验的应用型科技人才对技术应用具有很强的敏感性，面向科技部门、科研机构、科技企业吸纳精通新技术的专门人才，在全域旅游战略推进过程中，充分发挥科技的作用，人才是关键。
最后，支持孵化更多与旅游相关的科技创新项目。一个景区电子导览系统就可以解决游客在景区自助游览的问题，一个近场通讯技术即可以支持手机在公交、地铁、超市进行刷卡消费的问题，一个MagicBand腕带就可以解决迪士尼特定景点快速排队预订、酒店入住等问题。通过技术研发、工程化、商品化、产业化等程序，不断加大科技兴旅力度。
科技发展变化的速度前所未有，科技对旅游业影响的深度和广度也前所未有，追随并适应科技变革是大势所趋，要重视科技成果转化应用，以科技创新为全域旅游发展提供技术支撑和强大动力。
（第一作者系北京交通大学经济管理学院博士研究生，山西大学旅游系讲师；第二作者系南开大学旅游与服务学院教授，博士生导师；收稿日期：2016-09-20）
创建全域旅游的背景、误区与抓手
刘家明
（中国科学院地理科学与资源研究所，北京100101）
Doi： 10.3969 / j.issn.1002-5006.2016.12.004
一、全域旅游发展的时代背景
改革开放后，我国经济长期呈现高速增长，资源环境压力巨大，雾霾、空气污染、水土污染、食物中毒等现象倒逼经济转型和生态文明建设，资源节约型和环境友好型的旅游产业被推到了前台。加之近几年国民经济发展进入新常态，汽车和房地产等引擎产业后劲不足，工业产品出口量下滑，反观以旅游业为龙头的现代服务业呈现了巨大的发展潜力。因此，很多地方喊出了要像抓农业、抓工业那样地抓旅游业。旅游业受到全国各地各级党政的高度重视，其地位也逐渐从国民经济发展的边缘走向核心，被定位为国民经济的战略支柱产业和使人民群众更加满意的现代服务业。
我国旅游发展起步于改革开放后的入境旅游，以适度超前于国民经济和社会发展的方式，开辟了“定点式购物、定点式住宿、定车式交通、定点式游览”的旅游发展之路，那是一种“气泡真空式”的发展方式，与大的社会环境是脱节的。20世纪90年代至今，国内旅游蓬勃发展，但那种封闭定点式的旅游发展思维惯性和实践惯性依然还在，亟需突破。人民群众对当前景区高门票愈演愈烈、只能停留拍照、节假日拥挤、偶尔挨宰的观光旅游意见很大。大量散客开始避开“到此一游”的景区拍照式游览方式，寻求深入城市、乡村、郊野等无门票而环境好的地方，去亲近自然，去放松身心，去深度体验。具有多元经济特征的2.0版的休闲度假旅游部分替代了只有门票经济的1.0版的观光旅游，迫使各地开始从景区供给作为旅游发展唯一之路或首选之路上跳出来，利用城市、乡村现有的社会资源去开发新的旅游产品和旅游空间，将游客从景区引入城乡社区。
二、全域旅游示范区的创建运动
在上述时代背景下，一些旅游专家和地方领导开始提及“全域旅游”，但都影响很小。当国家旅游局接受全域旅游这个概念后，迅速推进“国家全域旅游示范区”的创建，迅速制定“全域旅游示范区创建的验收标准”，全域旅游迅速成为我国旅游界最热的概念和地方最热的实践。当前，在各级政府都存在懒政怠政和加强生态文明建设的背景下，必须承认全域旅游创建运动是提劲、提精气神的，是一股春风。全国很多省、市、县（区）都在抢抓全域旅游规划的编制，努力争取成立“旅游发展委员会”，积极争创“国家全域旅游示范区”，有条件的上，没有条件创造条件也要上，掀起了全域旅游创建运动的高潮。全域旅游创建运动突然爆发，以至于全域旅游的内涵、外延、本质属性等关系到全域旅游成败的关键点，政府部门的旅游管理者以及旅游规划咨询者都来不及深入思考，在“不知其然、更不知其所以然”的背景下，纷纷按照标准投入创建的浪潮中，一些民间微弱的异见声音被淹没在滚滚洪流巨响之中。但值得注意的是，但凡创建运动，有成功的，也有失败的，如2007年开始的国家5A级旅游景区的创建成功了，1992年开展的国家旅游度假区创建就失败了，那时创建的国家旅游度假区和省级旅游度假区很多成为了房地产楼盘，破坏了旅游资源与环境，没有实现预期目标。一切事物发展都有其过程和阶段性，任何脱离实际、违背规律的行为最终会成为笑料。1958年大跃进，在建设上追求大规模，提出了名目繁多的全党全民“大办”“特办”的口号，例如，全党全民大炼钢铁，大办铁路。由于要完成那些不切实际的高指标，必然导致瞎指挥盛行，浮夸风泛滥，广大群众生活遇到了严重的困难。因此，是凡创建，就要投入大量财力物力，为规避失败的风险，首要的就是要正确认识和理解全域旅游，评估自身是否具备创建条件，不能一哄而上，以免掉进误区。 三、乌托邦式的认识和实践误区
一些领导和专家过度解读和教条式地解读全域旅游概念，抓住“全”字不放，提出“四全（全景、全业、全时、全民）”。一直在“全”字上做文章的，基本上都存在乌托邦式的认识误区。而且全域旅游就是全景旅游的认识不仅出现在领导的讲话和文章中，而且贯彻到地方的旅游规划实践中，这种认识误区影响面大，影响范围广。地理空间是差异化的，一些地方有景，一些地方无景，要变无景为有景，就需要人工造景，以省、市、县这种空间尺度都搞人工造景，不现实，也会得不偿失。无中生有是存在的，但无中生有绝对不能遍地化。全域变成全景，抹杀了旅游重点，同时也抹杀了旅游由景区向休闲体验活动深化的正确方向，形不成游客规模集聚，延长不了游客停留时间，增加不了旅游多元消费，难以实现旅游发展的效益最大化和最优化。把全域全景化的理念和规划是全域旅游规划的主流，打着“旅游+”的旗号，生硬地往农业、工业、乡村、城市等方面贴，还往往得不到农业、工业、城建等部门的理解，成了“剃头挑子一头热”。长期实践表明，发展旅游是有条件的，不是哪里贴上旅游标签，哪里就能结出旅游之果的，多少主题公园、多少乡村农家乐的投资都得不偿失。在全域旅游创建这股浪潮中，要尽早认识到全域景区化存在的问题。
正确的全域旅游规划，还需要客观分析哪些资源能够开发成为旅游市场认可的旅游产品，哪些资源不能开发成为旅游市场认可的旅游产品，在区域时空上做好项目安排，要有选择性，要有重点区域，更要有重点项目，不能胡子眉毛一把抓，做出没有重点的无用的规划。一个旅游目的地是由游览区、服务区、旅游交通、旅游背景环境等要素构成的，不需要都是景区，也不能都是景区。旅游产品是由吃住行游购娱等多种要素有机组合构成的，旅游者花钱购买，体验的是完整的旅游产品，而不是购买旅游产品的单个要素，总盯着“游”一个要素，让全域景区化，也不对。事实上，景区景点也不是天生的，也是需要打造的，至少要通路、要有游览步道、要有标识标牌、要提供讲解服务、要提供环卫设施、还要保障安全。一个县、一个市或一个省到处造景，全面提供上述景区必备的旅游基础设施和旅游服务设施，是不切实际的，所以全域全景化的乌托邦式的认识误区要及早刹车。“全业、全时、全民”等认识与实践都是违背客观规律的，因篇幅所限，不再批判。另外，还存在着全域旅游规划新瓶装老酒的现象，除了规划名称多加全域两字之外，没有创新。
四、创建全域旅游示范区的抓手
一个县、一个市或一个省，要创建全域旅游示范区，首要的是抓好高等级的优质景区。美国旅游学者Clare C. Gunn说，景区是旅游发展的第一生产力。没有优质景区，就没有旅游，更遑论全域旅游。在当前，创建“国家全域旅游示范区”最好能够与创建“国家5A级旅游景区”相结合，通过5A级景区招徕游客，通过全域旅游创建留住客人并使他们成为回头客，实现“留人、留钱、留心”的三留目标。高等级景区向全域旅游和综合旅游目的地发展的路径和方向包括四个阶段：第一阶段，为单一景区阶段，就是全力培育出一个主打景区；第二阶段，为旅游目的地萌芽阶段，围绕主打景区集聚一批旅游服务设施，如饭店、餐馆、商店等，可以是旅游特色小镇型态，也可能是旅游度假区型态；第三阶段，为单一市场的旅游目的地阶段，在区域中围绕规模越来越大的市场，创新出延伸类新型旅游吸引物和新的旅游服务设施；第四阶段，为全域旅游与综合旅游目的地阶段，利用乡村、城市等社会资源，发挥“旅游+”的功能，或者是人工创造主题公园、乐园，或者将文化创意、体育运动、健康养生、商业养老等发展成为旅游资源，创新新型旅游吸引物，形成全域旅游空间点线面的规划布局（点：景区、乡村、城镇、园区、新区等；线：主要交通干线、支线、旅游动线、旅游绿道等；面：五化集成，含智慧化、生态化、文明化、富民化、景观化；点线面一张网、一盘棋、一张图，布局合理有序，重点突出），实现旅游产业与其他产业的融合发展，实现全域旅游发展的目标，最终成为综合型旅游目的地。
其次，创建全域旅游示范区，要抓好乡村旅游产业集聚区。利用土地流转政策，集群发展乡村旅游，形成“休闲农业园（多数属于企业投资经营，企业追求利益最大化，追求“小而全”和园内一条龙配套旅游服务设施的理念）企业+民宿客栈+民俗旅游村”的乡村旅游集聚区，具有独特主题卖点的品牌。也可以是政府投资造景，民宿客栈受益的发展模式，如北京延庆的四季花海乡村旅游产业集聚区。乡村地域往往在基础设施、环境保护、市场经济体制、消费观念意识等方面较为落后，存在明显“分散化布局、无序化扩张”的分布特征。因此，发展乡村旅游集聚区，是突破乡村旅游开发分散、无序、低效的“瓶颈”，增强乡村旅游开发布局合理性、规划科学性、经营高效性、品牌吸引性的有效手段。打造乡村旅游产业集聚区基础设施的投入成本很高，所以要有重点选择。
第三，创建全域旅游示范区，要抓好产业融合创新的示范。坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，抓好旅游产业与文化、体育、农业、工业、互联网等产业的融合发展，形成可以向全国推广的示范经验和模式。一个全域旅游示范区不能追求样样示范，要根据当地国民经济和社会发展的条件以及旅游资源与环境条件，有选择地开展全域旅游示范项目。
第四，创建全域旅游示范区，要抓好特色旅游小城镇建设。特色旅游小城镇是全域旅游的重要旅游服务节点，也是游客集中消费和深度体验的场所。可以说，没有特色旅游小城镇配套的景区，很难成为全域旅游的引爆点。
第五，创建全域旅游示范区，要抓好绿道体系和驿站式服务网点体系的建设。全国很多县区或市都建有很好的绿道慢游体系，搭建起了线性旅游的平台。但是多数绿道因缺乏必要的旅游服务网点配套，没有得到应有的利用，造成严重的资源浪费。
（作者系该所研究员，博士生导师；收稿日期：2016-08-25）
全域旅游需要全新思维
王衍用
（北京交通大学经济管理学院，北京 100044） Doi： 10.3969 / j.issn.1002-5006.2016.12.005
全域旅游的本意就是全域旅游，意指天上西藏、香格里拉、伊犁河谷、呼伦贝尔、黔东南这样的地方，处处都是优美的自然风光、良好的生态环境和浓郁的民族风情，游人可以在全方位差异的环境中自由行走，深度体验，身心感受。
全域旅游的借用含义，其实是说旅游全域，是指以旅游业为主导的地域，通过旅游全域化建设，实现区域内各类资源（旅游资源、文化资源、行政资源、社会资源等）有机整合、相关产业深度融合，各行业及全社会共同参与，从而实现旅游业引领乃至统领经济社会全面发展的一种全新的区域发展理念、发展模式。因此，全域旅游需要全新思维。
一、基本层面的全新思维
第一，要有全域旅游资源思维。我们要从观光旅游时代的景观资源，延伸至环境资源、文化资源、精神资源和社会资源的高度。要从景观时代步入环境时代！要认识到生活方式、人生理念是最高层级的旅游吸引物。要形成处处都是旅游资源的共识。
第二，要有全域旅游产品思维。我们要从单要素差异的旅游产品（游，即景区景点是差异的，其他五要素是共性的，是配套的），部分提升为全要素差异的旅游产品，即把六要素都打造成旅游吸引物，就是吃文化套餐、住文化主题酒店、购买地方性标志商品、乘坐特色交通工具、娱乐以观看非遗为主的演艺等。最后，就是依托传统城镇乡村老街等，打造全方位差异的旅游产品。
第三，要有全域旅游产业思维。如要素产业中的旅游购物，我们除了提供感情寄托物的旅游商品外，还要提供家庭用品和生活食品，要合适的二产转产家庭用品，要装满自驾车的后备箱，这是做大做强要素产业的核心所在。除了优化提升要素产业之外，我们的发力点主要在关联产业和融合产业上，这是全域旅游最为重要的一个方面。
第四，要有全域旅游营销思维。全域旅游营销要有全域市场的思路，要区分客源地、客源层和客源群的不同诉求。不能一个口号包打天下，一个定位覆盖全球，针对不同市场层面、产品类型，推出不同的促销口号，要进行系统营销，细分营销。同时要从定性营销向定量营销提升，从图像营销向图表需要提升，把气候、生态、水质、海拔、特产等要素用表格表示出来，用数据说话。
第五，要有全域旅游建设思维。笔者认为，全域覆盖要靠“三网”：一是路网，包括风景道、绿道、游径等；二是网路，就是我们称之为“智慧旅游”的智能旅游体系；三是把布局在点线面上的旅游服务形成服务网。
城镇建设应该按照旅居者的需求，为定居者和旅居者一起建设城镇乃至乡村。因为，旅居者对目的地的社区有四个要求，一是独特的社区风貌，二是完善的服务体系，三是和谐的社会环境，四是丰富的休闲业态。按照这个标准建设的社区，也符合当地老百姓会的需求。
第六，要有全域旅游活动。这既包括全天候、全季节、全时空的旅游活动，也包括旅游活动的沉浸式体验和旅游活动的着力点（绿道、营地、社 区等）。
第七，要有全域旅游管理思维。资源管理只能是门票经济，如森林公园归林业局管理。行业管理则是产业经济，目的地管理才能是区域经济。目前，全域旅游管理方式已初露端倪，如武当山旅游经济特区，如著名景区的管委会（长白山旅游管委会等）。笔者认为，全域旅游必须要靠特区才能落地，因为省地县市区乡镇的行政设置，都是配套一二三产城乡统筹的，不可能全力支撑旅游业为主导产业的发展。如海南省、云南省、贵州省应该成为省级旅游特区，呼伦贝尔、黔东南、伊犁河谷、桂林、喀什、丽江、大理等地应该成为地市级旅游特区，曲阜、平遥等地应该成为县级旅游特区等。
目前状态下，作为行政主管单位的旅游局要认识到，旅游局的性质是行业、产业、事业三业合一。但是，旅游局要定位旅游事业，主攻旅游产业，监管旅游行业，不能本末倒置！这样才能步入全域旅游的管理层面。
二、转型升级层面上的全新思维
第一是全域旅游规划。这是旅游转型升级的根本，是实现全域旅游的基石。什么是全域旅游规划？就是用这部规划可以指导旅游引领全域发展的规划。也就是说，这是一部区域发展旅游规划，而不是一部区域旅游发展规划。这也是笔者从2003年之后就倡导的，我们不要再编制区域旅游发展规划，而要编制区域发展旅游规划。
在目前倡导多规合一的时代，笔者认为，旅游功能区应该推行旅规引领，多规合一，因为该区域的主导产业是旅游业；在旅游特区，旅游规划就应该是总体规划，其他规划都是总体规划的专项规划，如文物文化方面的规划都是旅游的基础规划，农林水规划都是旅游发展的景观环境和产业形态规划等。尤其是旅游规划要引领和指导城市规划，这是旅游目的地必须要更新的理念，在旅游特区，城市规划就可以成为城市旅游规划。
第二是全域旅游的社会化。笔者2008年之前倡导的六个一体化（如城市建设旅游发展一体化等），岚皋添加成的十个一体化，后来升级为十个“围绕”。一产围绕旅游调结构，二产围绕旅游出产品，三产围绕旅游搞服务，交通围绕旅游保畅通，城建围绕旅游树形象，林业围绕旅游出景点，文化围绕旅游出特色，宣传围绕旅游造声势，公安围绕旅游保平安，各行各业围绕旅游聚合力。
第三是全域旅游乡村化。乡村是全域旅游的大本营，全域旅游乡村化就是从乡村旅游向美丽乡村建设提升，从观光农业、休闲农业、体验农业向精致农业、养生农业、生命农业提升；从一村一品向一村一业提升，从田地私有分散向主题农场、家庭农场提升。从而实现5个就地：农产品就地升值，农民就地就业，农业就地升级，农俗就地传承，农村就地城镇化。美丽乡村旅游建设要以三产进入，一产托底，沟通二产，形成第六产业等。
第四是全域旅游的“+”与“×”。“旅游+”炒得很火，其实就是说各个部门，方方面面和旅游业联姻都会增加一个附加值。其实，“+”是组合的含义，实质上还是两张皮，1+1=2只是算术级数的效能，起不到应有的作用；“×”是互相渗透、水乳交融、合二为一，可以达到乘数效能，乃至是几何级数的效能。“旅游×”体现了一种化学变化，不是简单的1+1=2的物理变化，而是1+1=X。X是未知，它代表的不仅仅是经济效益，同样是社会效益、环境效益及其他效益。“旅游×”代表了旅游业自身发展的完善与独立，以引领的角色出现在与其他产业的融合与贯通中，代表了旅游业在社会经济发展中的全新地位，是生活方式与经济发展变革的引擎。 第五是全域旅游的转型升级。全域旅游转型升级，体现在景观向环境提升，景区向社区提升，人数向天数提升，观光向体验提升，从数量经济向品质经济提升，以及游客的组织方式从团体向自驾、散客、自助、自由行提升，企业经济效益、部门利益向经济、社会、文化、环境等社会综合效益、区域整体利益（涉及政府、部门、景区、企业、农民等多个利益相关体）提升等方面。
三、全域旅游的思维误区
首先，全域旅游不能是行政思维。2015年8月25日国家旅游局发出《关于开展“国家全域旅游示范区”创建工作的通知》（以下简称《通知》），每年拿出10%的县来探索全域旅游，连续3年形成600多个全域旅游发展的县。《通知》要求各市、县在2015年9月15日之前上报省旅游局申请报告。2016年2月5日公布了262个首批创建“国家全域旅游示范区”名单。其速度之快实属空前。然而，是否适合做全域旅游是政府说了算还是市场说了算？毫无疑问，如果还用计划经济的行政思维来左右市场必然会出问题。
其次，景点景区仍然是全域旅游的重点。在大众旅游时代，许多地区景点景区旅游人数逐年下降，非景点景区旅游人数逐年上升，因而，旅游发展要向“无景点”全域旅游转变。然而，这样的认定是基于北上广周边的少数地区的现状提出来的，而我国旅游发展的现实情况是，景区景点旅游对绝大多数异地旅游者（不是就地休闲者）、绝大多数旅游目的地（不是日常的休闲地）来说，是常态旅游方式，游客之所以选择一个地方去旅游，核心品牌景区还是不可或缺的，即便休闲度假区也都是依附于核心景区的。
再次，旅游产业无边界和旅游统计的矛盾。我们一方面是强调“全域旅游”，强调旅游产业无边界，要整合、融合、综合发展，一方面又强调用大数据来评估旅游的综合贡献率。那么，问题就来了，旅游是无边界产业，你的统计有没有边界，这个边界如何界定？旅游的无限与数据的有限，这本身就是一对矛盾。延伸至“全域旅游示范区”的6大考核指标，绝大多数县、市做不到，没有普遍指导意义，硬推下去结果必然是搞数字游戏。
第三，全域旅游需跳出旅游看旅游。国家旅游局“全域理论”的体系中，不论是从“小旅游到大旅游”，还是从“门票经济到产业经济”、从“低效旅游向精细高效旅游”、从“封闭的旅游自循环向开放的‘旅游+’融合发展”等，都始终还未跳出旅游的范畴，就旅游说旅游，意在通过模式和理念推动各地旅游的发展。事实上，全域旅游不仅仅是为了解决地区旅游问题、经济问题，更重要的是解决的区域经济社会发展问题。
最后，旅游局无法形成单独的管理系统。国家旅游局在全域旅游“1+3”旅游管理体制改革中，鼓励有条件的创建单位率先推广设立综合性旅游管理机构和旅游警察、旅游法庭、旅游工商分局。试问，没有行政管理的法律权限，这些部门的执法能得到普遍认可吗？旅游关联的执法部门没有行政权力，就没法独立解决旅游发展中的问题。
（作者系该院教授；收稿日期：2016-10-10）
全域旅游：旅游行业创新的基准思维
焦 彦，徐 虹
（南开大学旅游与服务学院，天津 300071）
Doi： 10.3969 / j.issn.1002-5006.2016.12.006
从实践引导下的理念思考到行政动员下的路径探索，“全域旅游”这个概念已然成为当下中国旅游发展的热词，业内人士纷纷给出理论解读和实践建议，当然也不乏一些质疑性的思考。事实上，无论是褒是贬，大家对于“全域旅游”提出的时代背景都有着共性的认识：越来越成熟的旅游市场已难满足于某地单一文化符号的吸引，而是追求对更多元文化的体验，原先清晰可辨的旅游要素界限被打破；专门服务于游客的旅游要素与专门服务于居民的休闲要素渐行渐近，专有正在被共享打破；生产要素的破界与市场需求的融合必然带来旅游产业的新布局与新发展。因此，大家都愿意积极反省正在割裂市场、割裂地方经济的旅游发展现状。尽管从理论上来说，旅游目的地管理的相关理论一直试图在这方面给以指导，但是“全域旅游”生逢其时，它形象的概述、简洁的表达向困境中的实践者传递了最关键的信息——“全域”，只可惜简单的字眼背后却往往有着不简单的内涵，人们在强调“全”时，无论在哪一个空间“域”发展旅游，都不免会陷入到从一个极端走入另一个极端的诟病中。在笔者看来，“全域旅游”并没有给出一种精准的发展理念和发展模式，其精辟之处在于它给出了现阶段中国旅游行业创新的一个支点，撬动旅游行业的创新发展。
一、创新起点：从无“全”到立“全”
从团队到散客，游客抛开了“环境空气泡”的笼罩和团队行程单的束缚，愈来愈自由地穿行于旅游目的地的大街小巷，他们不仅要去造访那些“神圣化的景观”，还要去探寻当地居民的“生活世界”，他们的活动范围不再被局限于某个旅游景点、旅游商店、指定餐馆、星级酒店，他们会上当地的大众点评、也会去询问出租司机或路边老伯，他们无法完全遵循当地居民的生活轨迹，却希望在吃、住、行、游、购、娱等旅游体验点上与当地居民相遇，消费地道的当地文化。从观光到休闲度假等更多元的需求，游客不再走马观花、来去匆匆，而有时间、有心情、有兴趣去充分享受当地自然资源、人文设施所赋予的休闲与放松机会，他们可能在一个漂亮的街心公园驻足停留半晌，只为享受万里晴空与芳草清香；他们也可能花大半天时间乘坐地上公共交通，只为慢慢欣赏那独具特色的城市景观。可见，对现代游客来说，目的地的“美”并不必然锁定在某些特定的旅游资源上，而是可以无处不在。无界限的旅游需求意味着无处不在的旅游资源和旅游要素，也意味着游客与居民间无屏障的资源共享与服务共享，更加意味着旅游产业多元的融合与协同发展方向。于是，被需求的资源和要素越来越“全”，共同消费的市场越来越“全”，目的地因此可以摆脱传统旅游资源的束缚，在更“全”的要素领域谋求更具吸引力的发展，也可以在更“全”的市场领域探求更优的资源组合方式；旅游产业因此可以摆脱同质化的发展思路，在更“全”的要素和市场领域探索新的产业融合发展方式。“全”让旅游在“红海”之外看到“蓝海”。 二、创新核心：从立“全”到破“全”
因为市场有需求、资源有潜力、产业有趋势、技术有保障，所以“全域旅游”从一般性上道出了全域发展旅游的可能性，但是对于任何一个具体的旅游目的地而言，这个抽象的可能性并非必然指向从“全要素”“全行业”“全时空”“全社会”“全游客”“全部门”等全域层面发展旅游，而是意味着可以在更广泛的诸多全域层面进行更加多元的选择，也就是说，旅游发展不再局限于特定的景点、特定的服务行业、与目的地居民日常生活完全割裂的社会经济范畴中，而是可以突破传统的思维束缚，打破行业局限、市场局限、文化局限，在更大的空间域、资源域、产业域、游客域等领域中进行要素选择和组合。全域发展到全域选择，就是从立“全”到破“全”的过程，全域是前提，“全域”思维的建立意味着打破了传统对旅游市场、旅游资源（要素）、旅游产业的认知界限，以开放的心态重新审视全市场、全资源、全产业与旅游对接的可能性。选择的过程是面向全域的，但是选择的结果则要根据自有的资源禀赋、发展环境、技术支撑、市场基础等具体情况最终确定，要有所为、有所不为，这一选择过程正是目的地、相关企业实现创新发展的关键，因地制宜，最终创造差异化竞争优势。破“全”让旅游在“蓝海”找到方向。
三、创新过程：多元创新模式的形成
（一）全市场审视下构建主客共享机制
游客的“旅游世界”正是居民的“生活世界”，这两个世界一度被人为地分开，直到游客更加向往自由和真实、居民越来越喜欢本地休闲，于是，在游客与居民的共同推动下，这两个世界越来越靠近甚至近乎重合，他们开始共享商业服务、公共服务等社会资源，他们也更加频繁地相互交流并彼此评价。一方面，居民与游客构成了一些社会资源的共同市场，使很多资源得以更高效地被利用；但另一方面，居民与游客的主客关系也可能在愈加频繁的接触中表现出更多矛盾和冲突，使旅游业受到损害甚至带来社会问题。因此，全市场不容忽视，但要审视，审视游客与居民的行为相似性、文化相容性、利益相关性，进而有重点、有选择地逐步推进建设目的地社会资源的主客共享机制，从而实现资源在全市场的高效配置，在游客与居民的利益满足不能调和时，要能够站在社会和谐发展的立场做出取舍。因为各地社会经济发展水平、文化开放程度等因素的差异，尽管有全市场的指引，但不同区域的发展模式和发展节奏一定是不同的，各地要因地制宜，探寻适合自己的创新模式。
（二）全资源审视下优化目的地竞争力
从旅游资源开发到旅游目的地营销，我国旅游目的地发展的同质化严重，传统旅游资源的认知束缚了旅游的创新思维，社会整体服务能力的低下则羁绊了旅游的优质发展，全资源理念下，传统旅游资源和一般社会资源都进入旅游资源的范畴中，打破了行业的壁垒、资源的界限，目的地可以更加专注于需求视角，围绕市场体验价值最优化重新进行资源配置，从中发现自身的独特优势，实现区别于其他目的地的差异化发展。同时，在这个过程中，因为曾经边缘于旅游发展之外的一般社会资源成为旅游发展的主角，其被排斥在管理之外的尴尬也将得到有效的解决。但是，到底哪些资源可以为旅游所用，哪些资源可以为目的地即刻带来旅游吸引力，哪些资源需要长时间培育，哪些资源需要与其他资源组合发展，已经存在的旅游资源要被新资源取代还是探索协同发展等问题则是因时因地而发生变化的，各地要围绕全市场审视下的市场需求，根据自身的社会经济发展背景、各种资源的比较优势，探索适合自身资源的创新利用方式，优化旅游目的地的竞争力。
（三）全产业审视下推动旅游产业升级
旅游市场、旅游资源的跨界发展为旅游产业内外的相互融合创造了机会，一方面，旅游从业者以更加开放的视角打破产业界限，整合多元领域的资源来优化旅游供应链，服务于旅游发展；另一方面，产业外人士也可借助旅游发展为更多产业开辟多元发展路径，同时将产业外思维、资源带入旅游产业，以全新的视野和模式推进旅游业的发展。当然无论是旅游+一切，还是一切+旅游，全产业趋向旅游的融合在优化市场体验价值的同时，也在一定程度上加剧了旅游产业的竞争，甚至在短期内可能带来资源的浪费，但是从长期来看，全产业审时度势的融合发展，将加快推动旅游产业的升级。
四、创新保障：全社会治理的模式创新
“全域旅游”本是源于市场内生动力的产物，市场对“全域旅游”的认知必然在实践中自然形成，市场、资源和产业的界限也会在市场的作用下被自然打破，但目前的界限和分割状态不仅仅只是市场的产物，它已然在一段时间内被制度固化了，因此单纯依靠市场撬动这根创新杠杆是很难的，还需要制度的创新与变革。“全域”让旅游跨越了界限，也让旅游进入了更多行政部门的管辖范畴，围绕“全域旅游”的行政协调成本成为掣肘“全域旅游”的首要障碍。同时，“全域旅游”向更多社会资源的渗透，游客与居民全市场的形成也让居民更直接地参与到当地旅游发展领域；“全域旅游”所引致的更多产业融合则让不同行业、不同产业间有了更多的利益交汇点，所以，居民、行业组织的参政议政状况也将成为影响“全域旅游”的重要因素。基于此，一个单纯的综合性行政协调机制已不足以保障“全域旅游”的发展，各地需要探索建立涵盖包括相关行政机构、居民、行业组织等更多利益主体在内的全社会治理模式，明确各利益主体的责任义务，从制度上保障并推动“全域旅游”的创新发展。
（第一作者系该院讲师，博士；第二作者系该院教授，副院长；收稿日期：2016-09-09）
全域旅游发展观与新时期旅游业发展
曾博伟
（北京联合大学旅游学院，北京 100101）
Doi： 10.3969 / j.issn.1002-5006.2016.12.007
关于全域旅游，业内外叫好之声很多，批评之声也有不少。任何一个新提法、新举措都会引起争议，这本无可厚非。但更为重要的是，在长远和当下之间，在理想与现实之间，在理论与实践之间找到一条切实推动新时期旅游业持续健康发展的路子。这也许比简单地“划线站队”和打“口水仗”更有意义。 一、如何认识全域旅游发展观
目前对全域旅游这个提法的争议很多集中在字面的意思上，即“域”一般而言主要是指空间概念，但从国家旅游局推进全域旅游工作的具体举措以及旅游业界将全域旅游解读为全空间旅游、全时旅游、全产业链旅游等不同的“全”旅游来看，全域旅游又绝不仅仅局限在空间范围上，而更多体现为从不同角度促进新时期旅游业发展的一套思路。这在国家旅游局局长李金早《全域旅游大有可为》的文章中也已经得到清楚的阐释。从这个视角上看，“全域旅游”不是要将一个旅游目的地变成一个传统意义上的旅游景区，也不仅仅是建设“全域旅游示范区”，而应该是一种“全域旅游发展观”，是一种凝聚各方共识、整合各方力量、引导各方发展的，来自工作实践的理论。
按照马克思主义认识问题的方法，理论要从实践中来，最终要回到实践中去，并指导实践的发展，才会产生强大的力量。应该说，“全域旅游发展观”并不同于纯理论或者说一般的抽象理论，也不是在诸如“文献梳理”式的考据、所谓“模型范式”的推演中产生的理论，而是一种以问题为导向、以实践为依托、以实用为目标的理论。其实在中国的发展过程中，这种“土理论”非常之多，像邓小平理论、科学发展观、供给侧结构性改革等大都如此。正如马克思所说，“认识世界的目的，是为了更好地改造世界”。像全域旅游这种实用型理论，也许在学理上并不严密，在论述上也会有不少瑕疵和破绽，但却往往能在实践中“管用”。因此，对全域旅游发展观的态度也许不是要从貌似科学的“学理”上进行学术争议；更适宜的方式可能是沿着这样一个思路，去看其判断是否与旅游业发展的实际总体吻合，去看其举措是否合理，去看这种思路下有哪些重点问题是需要高度关注的，哪些误区是应该尽可能避 免的。
在笔者看来，全域旅游发展观这样一种理念与当下中国旅游业发展的实际情况基本是合拍的。从需求方看，目前中国民众旅游方式正在经历从以“走马观花”式的观光旅游为主向以追求深度体验为主的复合旅游转变，在这个过程中，游客越来越深地与旅游目的地的各个环节和要素发生交集。特别是随着散客旅游取代团队旅游成为国民出游的主导方式，游客活动的范围大大拓展，这都使得旅游必然要从旅游景区点拓展到更大的范围和领域。从供给方看，发展旅游业是一个系统工程，绝对不是仅凭旅游部门和几个旅行社、旅游饭店、旅游景区就能搞好的，特别是随着增量的旅游市场和存量的各种自然、人文、社会资源相结合，越来越多各具特色的旅游产品得以形成；而伴随越来越多的部门和市场主体参与到旅游业发展中来，旅游也不再成为旅游部门一家的“独唱”，而正在成为全社会的“大合唱”。在这样的背景下，全域旅游发展观的提出可谓水到渠成。也正是因为这种合拍，使得全域旅游发展观对当下的旅游产业发展具有较强的指导性。
二、如何把握全域旅游中的重要关系
尽管全域旅游发展观具有很强的时代性，但如果不能很好把握其中的一些重要关系，全域旅游发展的结果就可能与初衷背道而驰。笔者认为，有几组关系是值得关注的。
其一，各个利益主体之间的关系。一方面，随着旅游业向广度和深度发展，旅游给更多的人带来了经济社会和文化等方面的利益；但另一方面，随着各种关系和矛盾的复杂化，旅游也可能带来更多的负面问题。比如，大量游客的涌入使得一些旅游地居民对游客充斥着“爱恨交织”的情绪。再比如，旅游供给各方在旅游业发展中也存在更多利益分配问题，像深圳的较场尾民宿，伴随旅游业的火爆，房东和租赁房屋开发民宿旅游的经营者之间因房租上涨引发的矛盾变得越发突出。因此在全域旅游发展中，能不能妥当周密地处理好各种复杂的利益问题，对全域旅游的健康发展至关重要。
其二，项目建设和体制改革的关系。在全域旅游发展中，项目和体制实际上是面子和里子的关系。旅游项目对全域旅游很重要，因为没有旅游项目的支撑，全域旅游很可能就是纸上谈兵。但是这种仅靠个别领导对旅游项目的重视而发展的全域旅游，往往很难持续。因此更为持久的方式是通过体制机制的改革，激发起各方面发展全域旅游的“内生动力”。一般来说，地方抓旅游项目比较容易见到成效，随着一个个旅游项目，特别是旅游大项目上马，很容易营造一种全域旅游的繁荣景象。但是抓体制机制改革往往更难，周期也更长，再加上行政官员的执政周期等原因，很多地方对抓改革的兴趣远不如抓旅游建设大，旅游改革“雷声大雨点小”等问题比较普遍。因此，能不能处理好项目和体制的关系也可以看成全域旅游的一块试金石。
其三，政府和市场关系。应该说，旅游业尽管市场化程度较高，但并不是一个纯粹市场化的产品。而一个地区旅游业的竞争力需要旅游市场主体，但同样离不开政府对旅游氛围的营造、旅游市场环境的净化、旅游公共服务的完善。较之其他产业的发展来说，政府在全域旅游发展中扮演着更为重要的角色，也担负着更重要的责任。加之，在中国现有的国情下，政府和市场的边界还很难划清，因此理想化的设想纯市场化地实现全域旅游的发展，也许并不现实。因此，尽管政府在全域旅游发展中不能大包大揽，但是其发挥的作用应该比过去要更大。
其四，全域和特色的关系。全域旅游绝对不应该是一个面孔，反而越是全域旅游，越要体现一个地区的特色化，特别是要注重对地域文化的挖掘。全域旅游就像一个舞台，舞台只是一个背景和平台，而特色化就是舞台上的节目和演员。所以一个城市最大的亮点还是特色的文化。当然抓文化并非是要做一个文化旅游景区，而是应该让游客在这个城市旅游过程中无时无刻无处不体验到特色的文化。
三、如何将全域旅游发展观落到实处
从研究层面讲，把全域旅游发展观说清楚就可以了。但是对一个以实用为目标的理论而言，如何将其用来指导实践，推动工作就是必须考虑的问题。
目前，国家旅游部门落实全域旅游发展观的主要工作载体就是创建全域旅游示范区，也正因为这种创建引起了不少专家的非议。但对一个行业主管部门而言，要指导地方政府按照全域旅游发展观重视和推动旅游工作，如果没有一个工作平台，那就基本上是一句空话。尽管这种创建的方式还存在不少弊端，但在中国现有的国情下，却是一种较为行之有效的方式。而从旅游部门推动旅游工作的历程看，以标准化引导，创建星级饭店、A级景区以及优秀旅游城市等举措，都在特定的历史时期促进了旅游业的发展。因此，更为重要的问题也许并非是否要创建全域旅游示范区，而是如何有效地创建全域旅游示范区，以及如何更好地发挥示范区在落实全域旅游发展观上的带动作用。总体来看，旅游行政部门引导全域旅游发展的大方向是不错的，如果按照国家全域旅游导则或者标准的要求开展工作，一个地方的旅游业应该会有一个很大的变化。而这其中争议较大的是全域旅游示范区量化指标的设定。以国家旅游局《关于开展国家全域旅游示范区创建工作的通知》中提到的量化指标而论，对绝大多数参与全域旅游示范区的创建单位来说，旅游业增加值占本地GDP比重15%以上，旅游从业人数占本地就业总数的比重20%以上，当地农民年纯收入20%以上来源于旅游收入这些指标都很难达到（当然通过扩大旅游统计口径来提高数据的方式又另当别论）。 在笔者看来，全域旅游示范区应该是在落实全域旅游发展观方面具有示范引领的地方，而并非旅游业在地方经济发展中占比更高的地方。比如像深圳这样的地方，尽管没有太多传统的自然人文旅游资源，但在旅游业方面却有不少创新的举措，可以说是落实全域旅游发展观的典型样本。但由于深圳经济总量太大，其旅游业规模尽管不小，旅游业增加值却不可能在本地GDP中占太多的比重。如果仅用相对数的量化指标来否定深圳在落实全域旅游发展观上的努力，这可能并不符合决策者的原意。另外，尽管旅游业可以适度超前发展，但全域旅游的发展总体上不能脱离一个地区经济社会的整体发展水平，而这又会带来另一个悖论，即经济社会基础发展好的，旅游所占的份额往往比较低；但经济社会基础差的地区，旅游业占的份额反而更高。因此，比较妥当的方式是弱化全域旅游示范区中的量化指标，特别是相对数的量化指标。
全域旅游示范区尽管是一种有力的工作推进方式，但如果仅仅只有这样一种方式，就可能造成很多没有列入全域旅游创建单位的地区成为被“旅游部门遗忘的角落”。对很多地方而言，也许达不到全域旅游示范区的要求，但并不妨碍其某些做法和举措为其他地方落实全域旅游发展观带来启示和借鉴意义。这就相当于有许多地方不一定参加得了全能比赛，但却同样可以在单项比赛上“冒尖”一样。当然这就要求旅游部门不能把眼睛仅仅放到全域旅游示范区上，而应该以全域旅游发展观的要求去审视全国各地的旅游业发展，并及时发现、总结、推广国内国际符合全域旅游发展观理念的好做法。
全域旅游发展观其实是一种“道”，而全域旅游示范区则是特定时期推动特定工作的“术”。“道”可以长期不变，但“术”则可以因时因势而动。有“道”有“术”，全域旅游才能成为推动新时期中国旅游业持续发展的方向和指引。
（作者系该院副研究员；收稿日期：2016-08-28）
全域旅游发展首在强化旅游综合协调体制机制
马海鹰1，吴 宁2
（1.北京交通大学经济管理学院，北京 100044；2.北京联合大学旅游学院，北京 100101）
Doi： 10.3969 / j.issn.1002-5006.2016.12.008
国家旅游局局长李金早提出的全域旅游应当具备的5个鲜明特征，包括全域优化配置经济社会发展资源、全域按景区标准统筹规划建设、构建全域大旅游管理体制、全域发挥“旅游+”功能、全民共建共享全域旅游，这5项要能真正落地，都离不开发挥各级政府和相关部门的作用。我国实行的是条块结合的行政管理体制，行政资源都分散在各个行政部门手中，只有通过党委政府的统筹才能调动各个部门的行政资源。在景点旅游时期，政府可以通过集中调动行政资源，在短时间内就能建设起一个或多个旅游景区、旅游酒店等。但在全域旅游格局下，要求一个地区既宜居又宜游，处处是风景，处处是旅游，旅游的主体和客体都发生了明显变化，这就不仅要求一级政府还要求各个政府部门都能对全域旅游有全面的认识和理解，从而构建出一个从全局谋划和推进、有效整合区域各种资源、统筹推进全域旅游的体制机制和工作格局，这就对旅游的综合协调提出了非常高的要求。
综合协调主要运用于党政机关内部，目的是让各部门、机构协调运行、提高效能，其既包括体制设置，也包括机制设置，还有体制-机制混合设置等多种形式。根据经济合作与发展组织（OECD）的看法，在旅游业发展的不同阶段，政府职能是不同的：在启动阶段，政府主要起先驱或催化剂作用；在发展阶段，政府主要职能是规制与服务；在成熟阶段，政府主要职能则是协调与中介。李金早局长提出我国旅游业发展正在由景点旅游向全域旅游转变，这个判断说明了我国旅游业正处在从发展阶段向成熟阶段的过渡期。当前这个阶段有几个非常明显的时代特征：
一是在以互联网为代表的全球新一轮科技革命和高铁等交通运输业快速发展的背景下，旅游业发展的跨界融合大大突破了传统的“小旅游”范围，已经形成了李克强总理所描述的融合一二三产业的综合产业。
二是当前旅游业的事业属性越来越突出，一些企业不愿承担或无法承担的功能，如旅游就业、扶贫、环境保护、公共服务、市场秩序等工作都需要政府加强这方面的职责和力量。
三是随着旅游业的蓬勃发展，各种矛盾和问题日益凸显，如旅游市场秩序混乱始终得不到根治，旅游低水平开发和资源破坏层出不穷，旅游公共服务严重滞后，游客不文明旅游行为时有出现等，这些问题和矛盾使得政府的旅游管理与服务工作变得日益复杂化，而对这些问题的治理也都涉及政府多个部门的职责范围。正是基于这种背景，《旅游法》明确要求，国务院要建立健全旅游综合协调机制，对旅游业发展进行综合协调；县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导，明确相关部门或者机构，对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。全国有23个省区市的地方性法规也同时对旅游综合协调作出了相应规定。
改革开放以来，在国家层面，国务院一直有旅游综合协调机制，这种机制一般由国务院领导同志担任组长，由多个部门组成。各地在推进旅游业发展过程中也因地制宜地进行了各种探索。目前全国的旅游综合协调体制机制大致有5种基本类型：
一是体制型的旅游发展委员会。目前全国有17个省区市成立了旅游发展委员会，并且多数为政府组成部门，全国很多市县也成立了旅游发展委员会。与传统意义上的综合协调部门如发展改革委等相比，旅游委的统筹协调职能还是偏弱的，一个重要原因是目前赋予旅游委协调的更多的是责，而没有赋予其权。
二是体制-机制混合型的部门旅游职能显性化。长期以来，推动旅游业发展的很多职能如规划、土地、财税等都是分散在各个部门手中，但一直较为隐形，旅游部门一直是作为政府主管旅游业的“正式”部门。但随着近年来旅游业的快速发展和问题矛盾的增多，各相关部门的旅游职能开始日趋显性化，较为典型的如近年来涌现出的旅游警察、旅游法庭、旅游工商等，还有一些政府部门以己为主来推动旅游发展，如建设部门推动特色小镇建设、林业部门推动森林旅游发展、农业部门推动休闲农业发展等。在这种体制-机制混合型的架构中，旅游部门更多是配合协调这些部门。 三是机制型的以权威为依托的等级制纵向协调模式，并可细分为“职务权威”和“组织权威”两种。“职务权威”指的是部分地区由党政主要领导或重量级领导兼任旅游综合协调机制的一把手，由于一把手的权威性，这种机制权威大、成效快，但也容易出现“人治式”、“运动式”的发展旅游。“组织权威”指的是由党委政府部门中较为强势的部门如办公厅或发展改革委作为牵头部门，由于这类部门长期在党委政府体系运作中处于强势地位，因此协调力度大、成效快。
四是常态型的横向协调模式，较为常见的是议事协调机构和联席会议制度，国家层面的如2014年国务院成立的旅游工作部际联席会议，有28个成员单位；在地方多为各种名称和形式的旅游领导小组、指挥部等，其共同特点是多由分管旅游工作的政府负责人牵头，其权威性和协调能力相比上述三种则稍弱。还有部分地区如江西省选择与旅游发展最密切的几个政府部门建立旅游兼职委员制，其兼职委员由组织部任命，从而在原有基础上进一步加强了权威性。
五是其他类型，如北京市成立的首都旅游产业发展联席会，联合14个中央部委在内的85个单位共同推动首都旅游产业发展。也有个别大型景区和旅游部门相互混合，有的景区管委会下辖旅游局，有的旅游局下辖景区管委会，这一类型总体数量较少，典型性不足。
总体而言，不管是哪种形式的旅游综合协调，只要能促进旅游业的发展，都是有利的。但不容忽视的是，在实际运作中，有的旅游综合协调却流于形式，经常出现“协调失灵”的现象。2015年9月，山东省人大常委会执法组对全省贯彻《旅游法》和山东旅游条例的检查报告中指出：“山东旅游发展综合协调机制矛盾凸显。目前各地实行的旅游工作联席会议或旅游产业发展领导小组等议事协调机构，并不具有实际管理职能，发挥作用不够有力。”在第二届全国全域旅游推进会上，国家旅游局李金早局长提出发展全域旅游的“八个误区”，专门强调在全域旅游改革中要防止“换汤不换药、换牌子不换体制、换机构不换机制、换人不换理念”。因此，要推进全域旅游落地，避免“协调失灵”，既需要加快建立健全各类旅游综合协调体制机制，同时更要注重充分发挥其功能，避免出现“换汤不换药”情况。具体来说，一是要以法律法规等形式明确各部门职责和考核要求。旅游业发展涉及方方面面和多个部门，不分清楚职责，就经常会有扯皮推诿现象。因此要针对旅游投资、扶贫、市场秩序治理、文明旅游等综合性问题进行职责细分，把不同的工作任务分配给不同的部门。同时还要对这些具体的工作职责进行目标考核，特别是要将旅游的工作指标纳入对各级政府的考核指标中去，推动各级政府将旅游的指标细化为各部门的考核目标，在旅游业重点地区甚至可以考虑纳入干部选拔任用的考核中。今年贵州省委常委会通过的《旅游工作考评办法》就为全国开了个好头。二是充分调动政府的主体作用。根据宪法有关要求，国务院及各级政府有法定职权去协调组织内不同行政单位间的冲突，有权规定各部门的任务和职责。从景点旅游向全域旅游转变，一个重要转变就是要由旅游部门管旅游变为党政统筹管旅游，从旅游管理变为旅游治理，这就要求各级党委政府更好地关注到全域旅游带来的就业、税收、环境、文明、秩序等方面的综合作用，并将其工作任务分配到各个部门去。三是加强对现有旅游综合协调制度的精细化设计。目前从中央到地方建立的旅游综合协调体制机制框架，应该说在形式上并不落后，但更关键的是要体现其实际协调效果。因此需要各地进一步加强对旅游综合协调制度设计的精细化，明确协调机构设立、分工及运行的标准，使每一项旅游工作内容和协调任务都看得见、摸得着，确保政府旅游工作的各个流程、环节、部门之间都有良好的衔接与配合。四是加快建立涉旅类政府信息的跨部门共享机制。政府信息资源的跨部门共享是部门间有效协调的前提，但长期以来，由于涉旅类信息没有得到真正的共享而影响了旅游业的发展，特别是由于缺乏准确的旅游统计数据而影响了各级政府和社会对旅游业功能作用的认知和重视。因此，当前要加快形成跨部门之间以共享为特征的旅游政府信息运行环境，打破政府信息资源“孤岛”，使得部门间能以共享必要的旅游信息为前提，从而在政策形成和执行层面有更好地协调。
（第一作者系北京交通大学博士研究生；第二作者系北京联合大学旅游学院讲师；收稿日期：2016-09-15）
[责任编辑：吴巧红；责任校对：魏云洁]
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