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非税收入作为一种公共治理工具，随着市场经济的完善和国家治理能力的提高，其在增强政府财力、提高经济效益、调节收入分配、弥补市场失灵、增进社会福利等方面较税收更具有针对性、灵活性、可控性、时效性，优势更加明显。但是，当前我国非税收入管理制度不完善，乱收滥罚、收支掛钩、结构失衡、规模过大、法律缺失等问题造成政府财力分散，削弱了政府调控经济的能力，加重了社会和企业的负担，加剧了社会分配不公，阻碍了发展改革步伐，也给消极腐败留下了可乘之机。因此，本文通过分析我国财政非税收入存在的问题及成因，比较国内外关于此问题的不同管理制度，探求解决上述问题的具体对策。
一、引言
目前我国的非税收入正处于改革的重要阶段，较为突出的是非税收入总体规模过大，占财政资金比重过高。在我国，地方财政非税收入与税收收入的比例一般在1：1左右，也就是政府非税收入占财政收入的50%，而在主要市场经济国家，这一比例一般在1：4左右，发达国家这一比例可以达到10%，甚至更低。21世纪以来，经济社会发展和国内外形势发生了很大变化，包括非税收入在内的现行财税体制，日益凸显出功能定位不准确、收入机制不健全、预算管理不规范、中央与地方事权与支出责任划分不清晰等问题。这些问题不符合现代财政制度的要求，也不利于发展方式转变、社会公平和市场统一。在实际操作方面，由于长期受预算外思想的影响，各级政府和公众对财政收入的关注点和着力点更多地投入在了税收管理上，而对以收费、基金、罚没、国有资源有偿使用收入等形式各异的非税收入认识不足、关注不够、倾力不多，法律依据和体制建设要么缺失、滞后，要么不统一、不健全，导致实践中出现许多薄弱环节和不规范行为，甚至造成社会不良影响，损害了政府形象。因此，对于非税收入规范化管理的研究，既是适应国家治理现代化的客观要求，也是通往财政客观化的必由之路。
二、国内非税收入负担与国外非税管理政策
（一）国内非税收入负担
非税收入负担是指除税收负担之外，企业承担的对财政义务的一种支出。从征收主体来看，主要可以分为财税部门负担、其他部门负担、社会负担。财税部门负担主要是由税务部门负责征收的以非税名目出现的各项政府收入，如教育费附加和地方教育费附加，属于财政收入的重要组成部分。其他部门负担主要是由政府其他部门征收的各项基金，主要为弥补政府自身资金不足而开设，如水利建设专项资金、价格调控基金、文化事业建设费等。社会负担主要是指上述政府为维持自身正常运转、提供公共服务征收的费用之外一切非税收负担，其中包括环保费、养路费（2009年1月1日已取消）、绿化费等。另外，从收入性质来看，主要包括行政事业性收费、政府基金、社会保障费、财产经营性收入、出售商品及服务收入、罚没收入、赠与收入、特许收入、主管部门集中收入及其他收入等。
（二）国外非税管理思路
从财政管理制度较现代的国家来看，由于在国家治理、财政管理体系机制方面非常健全，资金管理的法制性、民主性、公共性、透明性特征比较鲜明，包括非税收入的财政管理实践相对成熟和规范。因此，国外针对非税收入规范化的研究鲜有涉足，他们把研究的重点放在非税收入的界定、取得的依据、项目确立以及资金使用法律化和程序化等方面。
美联邦法律规定，设立收费项目不仅是为了取得收入，更多地是体现公平和效率，故立项前应核实是否属于特殊利益，并考虑市场需求和征收成本，明确区分收费与征税。
世界银行认为，经常性非税收入是政府为公共目的而取得的无需偿还的收入，如：罚款、管理费、政府财产经营性收入等。
加拿大《财政管理法》明确指出，联邦政府收费必须统一缴存到国库部的“综合收入”基金账户，由政府统一安排使用，收费部门和机关的开支，必须列入部门或单位预算，并事先获得国库部和国会批准。
法国《财政法案》提出，设立收费项目和标准都需经国民议会审议、中央政府审批通过，再由财政部门直接收取。
三、我国财政非税收入现状及成因
（一）财政非税收入现状
1.非税收入规模过大及结构失衡
从绝对规模来考察，从2004年至2017年，非税收入的规模呈现快速增长的态势，2016年比2004年翻了10倍，年均增速28%，超过税收收入年均增速（21%）7个百分点，超过GDP年均增速16个百分点，非税收入增长势头迅猛。这种增长趋势加重了企业负担，抑制了社会消费，特别是对于中小企业发展和起步阶段的创业者非常不利。
提出非税收入概念的一个重要目的，就是要淡化预算外资金概念，逐步改变长期以来将财政性资金分割为“预算内”及“预算外”“双规”管理的不合理局面，最终实现将所有财政资金都纳入政府财政体系进行管理的目标。我国政府预算体系一般由公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障基金四部分组成。从非税收入的概念界定来看，四项预算中除去一般预算中的公共预算和社会保障基金预算，剩余部分都是非税收入。因此，在实际工作中，非税收入可以划分为公共基金非税收入、政府性基金非税收入、国有资本经营预算收入和尚未政府管理的非税收入。这一统计口径与财综[2004]53号文件中关于非税收入的管理范围一致。其中，公共预算非税收入反映了政府可以统筹安排支出的非税资金，即平时所说的可用财力部分，而政府性资金预算、国有资本经营预算是具有特定或专项用途的特殊基金。
2.征缴行为不科学
我国部门地区行业仍然存在执收部门将非税收入视为单位自有收入不上交、超范围征收、不按标准征收、人情收费等老问题，也存在将收费职能置于下属事业单位或社会团体协会变相收费，落实上级取消收费项目不到位等情况。个别部门将本应正常履行的公务活动改头换面为有偿服务，假借公共权力乱收滥罚、坐收坐支。有的部门与其所属事业单位、社会团体、中介组织等相互勾结，建立利益往来，假借政府之名搭车收费，甚至开展垄断性服务，实施变相乱收费。这些乱收费行为不易被政府和社会察觉，监管难度更大，在部门利益驱动下甚至违反财经纪律、滋生贪腐行为，严重破坏发展环境，干扰生产生活秩序，社会反映极其恶劣。 3.支出管理不合格
“重收入轻支出、重分配轻绩效”是目前各级政府非税收入支出普遍存在的问题。其一，综合预算执行不到位。目前，从组织财政角度和范围看，绝大部分非税收入已经缴入财政国库，纳入了预算管理，形式上的确实现了“收支两条线”，做到了“收支脱钩”；但是从非税支出角度看，各执收单位征缴的非税收入，仍然记在各个执收单位名下，只不过政府按一定的比例统筹一部分资金纳入政府公共财力支出后，剩余部分照常返还执收单位，执收单位可安排事业发展支出、公共经费支出、专项补助支出等，“谁收谁用，多收多返”的不合理现状没有发生根本改变。其二，对财政统筹后返还给各执收单位自主安排的非税收入，财政部门缺乏有力有效的监管。执收单位在支出安排上往往缺乏成本意识，支出随意性较大，没有把钱花在刀刃上。非税收入支出通过向执收单位划拨经费的方式进行，大部分用于弥补执收单位的人员经费或补充业务经费等行政性开支，少数单位甚至用来发放福利、超标修建办公用房、购置办公用品等。此类现象虽属个别，但却是享乐腐败之根源，影响恶劣。
4.政府非税收入管理机制不完善，难以形成有效合力
非税收入对收入立项、标准制定、票据管理、预算编制和决算及支出管理实行各项分离模式。管理环节过多，在一定程度上反映出“谁都管而又谁都不管”的局面。负责收入核算者对收入来源真实情况了解不到位，无法对收入增减变化情况做出准确分析；负责预算编制者在编制收入预算情况时，难以衡量执收部门上报的收入情况是否符合实际，不利于非税收入的应收尽收，难以形成合力。
（二）财政非税收入管理存在问题的原因分析
1.法治财政理念缺失
法治以民主自由和公开公正为基础，公共财政的根本属性也是民主化、透明化。但是受人治思想和权力本位思想的影响，我国法治财政理念难以深入人心，财政管理实践远未达到科学财政管理的要求。作为财政收入重要补充的非税收入，无论是项目的立项定标还是资金的征收使用，都缺少基本的法律依据、法律程序和法律约束。即便是2014年8月31日新修改的规范政府行为的根本大法——《中华人共和国预算法》，也未提及非税收入概念。从地方性层面来看，基本是从法规角度对国家有关非税管理政策的重述和综合，或者是对具体问题的操作规范和刚性约束，可见法治理念与财税管理行为融合的重要性。
2.片面认识非税收入的功能
現实中，各级政府看中的是非税收入对政府财力的贡献，以及非税收入对税收的弥补调节功能，而其经济调节和提高公共服务效率的功能被大大弱化。税收管理实行中央垂直管理，非税收入则由地方财政部门直接征收，致使非税收入成为政府创收的重要手段。一些部门由服务单位沦为收费单位，出现了“以收代管”“以收代罚”“以罚代处”“以收养人”等本末倒置的现象。
3.非税管理体制有待理顺
收支职能过于集中，权限大都集中在政府财政部门的综合机构或非税收入管理机构，财政部门既是政策制定者、项目设立审定者，又是征收执行者；征收主体过于分散，加上征收信息技术应用不足和忽视财政源头的票据管控作用，导致征收单位收发尺度不一、征收行为不规范、效率低下；立项定标职能分设，立项在财政部门，定标在价格主管部门，分裂了非税收入的管理职能。
“收支两条线”的最终目标是实现收支脱钩，而目前政策的执行情况只做到了“票款分离”。从部门角度看，这一机制对坐收坐支起到一定的监督作用，而站在政府整体角度观察，收支行为仍然是挂钩的。
4.财政和财税体制改革滞后
政府职能转变不到位。由于政府与市场定位不准，出现了政府的行政性事业收费与市场收费相混杂的情况；财税改革体制不彻底，导致地方事权与财权不对称。随着经济体制改革和社会转型的深化，地方公共管理事务越来越繁重，但是财权财力往往跟不上开支，特别是一些偏远地区在经济落后、税收不足的情况下，为确保政府运行，违规设立收费项目，大搞城市土地开发等促收手段来开辟收入来源，保障财力。
四、非税收入管理规范化的具体路径
（一）从国家治理的角度引入“战略”意识
中国的发展已经到了迫切要求其不仅是经济大国，而且是现代治理大国的阶段，各种政策、规章、体系、方法的制定和推行应站在国家治理全局的高度统筹整合安排。马克思主义科学论认为世间的所有事物都是存在普遍联系的，一个事物不可能脱离其他事物而独立存在。财政性非税收入虽然是增加财政收支的一项措施，但是其对国家立法、政治、经济等的发展影响深远。一张网的一个连接点如果出现问题，很可能导致整个总体的失效。一项管理制度的制定及运行来源于国家发展的需要，同时也折射出国家的文化、价值观及导向。所以，在财政非税收入“降成本”完善管理体系中，应引入“战略”的概念，设定总体目标和定位，明确财政非税收入在国家治理体系中的作用及角色，制定各行业部门收取费用的支出项目，从整体全局的高度划分收费性质、来源、金额、用途。
（二）加强政府非税收入的法制建设
从我国政府收费项目管理情况来看，中央设立审批的收费项目大部分有法律、法规依据，省级批准的项目存在法律、法规依据不足的情况，而省级以下则不同程度存在乱收费行为，其根本原因是缺乏统一的收费管理法律以及收费管理程序。当务之急应加快收费管理的法制化、制度化建设，研究制定《政府非税收入征收管理法》，明确非税收入的概念、性质、范围、管理原则、管理部门、管理权限、资金收缴、预算编制及监督检查等内容，与现行的《预算法》《会计法》《税收征管法》等相配套。在立法时，应明确依法收费的原则，任何行政性收费都必须有法律依据；核准权应是多重机制，不能单由财政、价格主管部门行政核准；阻断行政与收费的关联、行政与直属事业收费的纽带；明确行政性收费的具体程序，让人民群众充分参与收费及标准的立法过程。
（三）完善非税收入管理制度 1.合理制定非税收入范围及标准
一方面，一些应当纳入政府非税收入的资金，包括固有企业投资分红以及固有资产出租收入，国家举办的医疗机构、公园、博物馆没有纳入非税收入管理范围；另一方面取消不合理的非税项目，如取消提供普遍公共服务或体现一般性管理职能的收费（个体工商户管理费、人事关系变更费、婚姻登记费等）；取消政策效率不明显的项目，降低水、电、气等价格上附加的基金。
许多国家在按边际成本定价的同时还将资本性费用考虑进来，如纽约的铁路服务定价以及长期供水系统定价和卫生系统服务定价。我国可以借鉴此种方法，按照收费类别分类管理。
2.建立征收项目动态调整机制
将可通过市场机制形成的收费项目转为经营性收费项目，比如将从事调解、仲裁、公正、咨询等事业性收费转为经营性收费；将从事城市卫生管护、设备检测、医疗、养老等事业性收费转为公益性收费，按公共物品理论和市场经济原则定价消费。
保留体现特定收益者负担原则，补偿非普遍性公共成本；拓宽能够发挥特定领域分配调节作用，促进生态环境保护、资源节约与合理利用等公共事业发展项目。如扩大国有资本经营收入实行财政有预算管理的范围；拓展能够唤醒人们资源消耗成本意识的非税项目；发挥市场机制作用节能减排等。
3.严格政府收入非税征管制度，加强预算管理
做好票据管理工作，其所收费用必须使用财政部门印制的票据，无票据的收入为违规收入。建立完善收费公示、收费稽查、收费举报、违规处罚、责任追究等方面措施，确保“收支两条线”的落实，实现财政资金的集中归口管理和财政收支的“双直达”，严格规范票据印制、发放、使用、保管及核销各环节，“以票控费”，从源头把控。
实行非税收入综合预算管理，实行收入全额上解，支出统筹安排。建立健全执收成本核算机制；实行非税收入预算管理全覆盖；加大非税收入的资金统筹力度。
4.加强执收人员的职业化建设
建立行政首长责任制。为了使各收费部门做到依法收费、按规定收费，必须建立以部门首长为主的层级管理收费责任制，明确责任，哪级出现问题，追究哪级责任；坚决执行《收费许可证》《执收人员上岗证》和收费年审制度，对无收费许可证收费的，缴费单位或个人有权拒缴；加强收费部门的职业化建设，建立收费部门规章，执收人员统一标识，加强执收人员的相关培训，提高执收人员的专业知识，对违规收入部门计入“黑名单”并给予相应处罚。收费人员必须佩带《收费人员上岗证》，收费单位必须接受财政部门一年一次的收费年度审核。
（四）引入新技术，提高信息技术利用方式
开发电子征缴系统、票据跟踪定位、资金远程查询等多功能系统。建立收费预警系统，对违规的、额外的收入设置提醒。通过该平台，利用大数据分析技术，对全行业各门类收费情况实时跟踪调查。通过事前、事中、事后全过程动态監督，建立缴款人、代理银行、财税部门、执收单位、财政专户之间的关系，评估政策执行的可行性，推动国家宏观调控和重大方针政策的改进完善和贯彻实施。另外可以建立关联查询系统，准确防控违规行为。
（五）完善政府非税收入的监督机制
加强财政、绩效审计监督。财政审计监督作为经费管理的重要组成部分，是实施财政政策、规范财政秩序的重要保证。应定期对其收费的金额、效益、合理性进行审计。其财政审计工作人员要以深化财政改革、加强和完善财政管理为中心，做到收入审计监督与支出审计监督并举，专项检查与日常监督并重，并建立内部审核部门，开展定期的监督检查。在监督环节上，还应关注财政资金分配、使用和效益情况的监督检查。同时建立起财政部门、主管部门、资金使用单位、审计部门相互制约的预算执行监督机制，发挥监督工作对财政运行的预警工作。
一、引言
目前我国的非税收入正处于改革的重要阶段，较为突出的是非税收入总体规模过大，占财政资金比重过高。在我国，地方财政非税收入与税收收入的比例一般在1：1左右，也就是政府非税收入占财政收入的50%，而在主要市场经济国家，这一比例一般在1：4左右，发达国家这一比例可以达到10%，甚至更低。21世纪以来，经济社会发展和国内外形势发生了很大变化，包括非税收入在内的现行财税体制，日益凸显出功能定位不准确、收入机制不健全、预算管理不规范、中央与地方事权与支出责任划分不清晰等问题。这些问题不符合现代财政制度的要求，也不利于发展方式转变、社会公平和市场统一。在实际操作方面，由于长期受预算外思想的影响，各级政府和公众对财政收入的关注点和着力点更多地投入在了税收管理上，而对以收费、基金、罚没、国有资源有偿使用收入等形式各异的非税收入认识不足、关注不够、倾力不多，法律依据和体制建设要么缺失、滞后，要么不统一、不健全，导致实践中出现许多薄弱环节和不规范行为，甚至造成社会不良影响，损害了政府形象。因此，对于非税收入规范化管理的研究，既是适应国家治理现代化的客观要求，也是通往财政客观化的必由之路。
二、国内非税收入负担与国外非税管理政策
（一）国内非税收入负担
非税收入负担是指除税收负担之外，企业承担的对财政义务的一种支出。从征收主体来看，主要可以分为财税部门负担、其他部门负担、社会负担。财税部门负担主要是由税务部门负责征收的以非税名目出现的各项政府收入，如教育费附加和地方教育费附加，属于财政收入的重要组成部分。其他部门负担主要是由政府其他部门征收的各项基金，主要为弥补政府自身资金不足而开设，如水利建设专项资金、价格调控基金、文化事业建设费等。社会负担主要是指上述政府为维持自身正常运转、提供公共服务征收的费用之外一切非税收负担，其中包括环保费、养路费（2009年1月1日已取消）、绿化费等。另外，从收入性质来看，主要包括行政事业性收费、政府基金、社会保障费、财产经营性收入、出售商品及服务收入、罚没收入、赠与收入、特许收入、主管部门集中收入及其他收入等。
（二）国外非税管理思路
从财政管理制度较现代的国家来看，由于在国家治理、财政管理体系机制方面非常健全，资金管理的法制性、民主性、公共性、透明性特征比较鲜明，包括非税收入的财政管理实践相对成熟和规范。因此，国外针对非税收入规范化的研究鲜有涉足，他们把研究的重点放在非税收入的界定、取得的依据、项目确立以及资金使用法律化和程序化等方面。
美联邦法律规定，设立收费项目不仅是为了取得收入，更多地是体现公平和效率，故立项前应核实是否属于特殊利益，并考虑市场需求和征收成本，明确区分收费与征税。
世界银行认为，经常性非税收入是政府为公共目的而取得的无需偿还的收入，如：罚款、管理费、政府财产经营性收入等。
加拿大《财政管理法》明确指出，联邦政府收费必须统一缴存到国库部的“综合收入”基金账户，由政府统一安排使用，收费部门和机关的开支，必须列入部门或单位预算，并事先获得国库部和国会批准。
法国《财政法案》提出，设立收费项目和标准都需经国民议会审议、中央政府审批通过，再由财政部门直接收取。
三、我国财政非税收入现状及成因
（一）财政非税收入现状
1.非税收入规模过大及结构失衡
从绝对规模来考察，从2004年至2017年，非税收入的规模呈现快速增长的态势，2016年比2004年翻了10倍，年均增速28%，超过税收收入年均增速（21%）7个百分点，超过GDP年均增速16个百分点，非税收入增长势头迅猛。这种增长趋势加重了企业负担，抑制了社会消费，特别是对于中小企业发展和起步阶段的创业者非常不利。
提出非税收入概念的一个重要目的，就是要淡化预算外资金概念，逐步改变长期以来将财政性资金分割为“预算内”及“预算外”“双规”管理的不合理局面，最终实现将所有财政资金都纳入政府财政体系进行管理的目标。我国政府预算体系一般由公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障基金四部分组成。从非税收入的概念界定来看，四项预算中除去一般预算中的公共预算和社会保障基金预算，剩余部分都是非税收入。因此，在实际工作中，非税收入可以划分为公共基金非税收入、政府性基金非税收入、国有资本经营预算收入和尚未政府管理的非税收入。这一统计口径与财综[2004]53号文件中关于非税收入的管理范围一致。其中，公共预算非税收入反映了政府可以统筹安排支出的非税资金，即平时所说的可用财力部分，而政府性资金预算、国有资本经营预算是具有特定或专项用途的特殊基金。
2.征缴行为不科学
我国部门地区行业仍然存在执收部门将非税收入视为单位自有收入不上交、超范围征收、不按标准征收、人情收费等老问题，也存在将收费职能置于下属事业单位或社会团体协会变相收费，落实上级取消收费项目不到位等情况。个别部门将本应正常履行的公务活动改头换面为有偿服务，假借公共权力乱收滥罚、坐收坐支。有的部门与其所属事业单位、社会团体、中介组织等相互勾结，建立利益往来，假借政府之名搭车收费，甚至开展垄断性服务，实施变相乱收费。这些乱收费行为不易被政府和社会察觉，监管难度更大，在部门利益驱动下甚至违反财经纪律、滋生贪腐行为，严重破坏发展环境，干扰生产生活秩序，社会反映极其恶劣。 3.支出管理不合格
“重收入轻支出、重分配轻绩效”是目前各级政府非税收入支出普遍存在的问题。其一，综合预算执行不到位。目前，从组织财政角度和范围看，绝大部分非税收入已经缴入财政国库，纳入了预算管理，形式上的确实现了“收支两条线”，做到了“收支脱钩”；但是从非税支出角度看，各执收单位征缴的非税收入，仍然记在各个执收单位名下，只不过政府按一定的比例统筹一部分资金纳入政府公共财力支出后，剩余部分照常返还执收单位，执收单位可安排事业发展支出、公共经费支出、专项补助支出等，“谁收谁用，多收多返”的不合理现状没有发生根本改变。其二，对财政统筹后返还给各执收单位自主安排的非税收入，财政部门缺乏有力有效的监管。执收单位在支出安排上往往缺乏成本意识，支出随意性较大，没有把钱花在刀刃上。非税收入支出通过向执收单位划拨经费的方式进行，大部分用于弥补执收单位的人员经费或补充业务经费等行政性开支，少数单位甚至用来发放福利、超标修建办公用房、购置办公用品等。此类现象虽属个别，但却是享乐腐败之根源，影响恶劣。
4.政府非税收入管理机制不完善，难以形成有效合力
非税收入对收入立项、标准制定、票据管理、预算编制和决算及支出管理实行各项分离模式。管理环节过多，在一定程度上反映出“谁都管而又谁都不管”的局面。负责收入核算者对收入来源真实情况了解不到位，无法对收入增减变化情况做出准确分析；负责预算编制者在编制收入预算情况时，难以衡量执收部门上报的收入情况是否符合实际，不利于非税收入的应收尽收，难以形成合力。
（二）财政非税收入管理存在问题的原因分析
1.法治财政理念缺失
法治以民主自由和公开公正为基础，公共财政的根本属性也是民主化、透明化。但是受人治思想和权力本位思想的影响，我国法治财政理念难以深入人心，财政管理实践远未达到科学财政管理的要求。作为财政收入重要补充的非税收入，无论是项目的立项定标还是资金的征收使用，都缺少基本的法律依据、法律程序和法律约束。即便是2014年8月31日新修改的规范政府行为的根本大法——《中华人共和国预算法》，也未提及非税收入概念。从地方性层面来看，基本是从法规角度对国家有关非税管理政策的重述和综合，或者是对具体问题的操作规范和刚性约束，可见法治理念与财税管理行为融合的重要性。
2.片面认识非税收入的功能
現实中，各级政府看中的是非税收入对政府财力的贡献，以及非税收入对税收的弥补调节功能，而其经济调节和提高公共服务效率的功能被大大弱化。税收管理实行中央垂直管理，非税收入则由地方财政部门直接征收，致使非税收入成为政府创收的重要手段。一些部门由服务单位沦为收费单位，出现了“以收代管”“以收代罚”“以罚代处”“以收养人”等本末倒置的现象。
3.非税管理体制有待理顺
收支职能过于集中，权限大都集中在政府财政部门的综合机构或非税收入管理机构，财政部门既是政策制定者、项目设立审定者，又是征收执行者；征收主体过于分散，加上征收信息技术应用不足和忽视财政源头的票据管控作用，导致征收单位收发尺度不一、征收行为不规范、效率低下；立项定标职能分设，立项在财政部门，定标在价格主管部门，分裂了非税收入的管理职能。
“收支两条线”的最终目标是实现收支脱钩，而目前政策的执行情况只做到了“票款分离”。从部门角度看，这一机制对坐收坐支起到一定的监督作用，而站在政府整体角度观察，收支行为仍然是挂钩的。
4.财政和财税体制改革滞后
政府职能转变不到位。由于政府与市场定位不准，出现了政府的行政性事业收费与市场收费相混杂的情况；财税改革体制不彻底，导致地方事权与财权不对称。随着经济体制改革和社会转型的深化，地方公共管理事务越来越繁重，但是财权财力往往跟不上开支，特别是一些偏远地区在经济落后、税收不足的情况下，为确保政府运行，违规设立收费项目，大搞城市土地开发等促收手段来开辟收入来源，保障财力。
四、非税收入管理规范化的具体路径
（一）从国家治理的角度引入“战略”意识
中国的发展已经到了迫切要求其不仅是经济大国，而且是现代治理大国的阶段，各种政策、规章、体系、方法的制定和推行应站在国家治理全局的高度统筹整合安排。马克思主义科学论认为世间的所有事物都是存在普遍联系的，一个事物不可能脱离其他事物而独立存在。财政性非税收入虽然是增加财政收支的一项措施，但是其对国家立法、政治、经济等的发展影响深远。一张网的一个连接点如果出现问题，很可能导致整个总体的失效。一项管理制度的制定及运行来源于国家发展的需要，同时也折射出国家的文化、价值观及导向。所以，在财政非税收入“降成本”完善管理体系中，应引入“战略”的概念，设定总体目标和定位，明确财政非税收入在国家治理体系中的作用及角色，制定各行业部门收取费用的支出项目，从整体全局的高度划分收费性质、来源、金额、用途。
（二）加强政府非税收入的法制建设
从我国政府收费项目管理情况来看，中央设立审批的收费项目大部分有法律、法规依据，省级批准的项目存在法律、法规依据不足的情况，而省级以下则不同程度存在乱收费行为，其根本原因是缺乏统一的收费管理法律以及收费管理程序。当务之急应加快收费管理的法制化、制度化建设，研究制定《政府非税收入征收管理法》，明确非税收入的概念、性质、范围、管理原则、管理部门、管理权限、资金收缴、预算编制及监督检查等内容，与现行的《预算法》《会计法》《税收征管法》等相配套。在立法时，应明确依法收费的原则，任何行政性收费都必须有法律依据；核准权应是多重机制，不能单由财政、价格主管部门行政核准；阻断行政与收费的关联、行政与直属事业收费的纽带；明确行政性收费的具体程序，让人民群众充分参与收费及标准的立法过程。
（三）完善非税收入管理制度 1.合理制定非税收入范围及标准
一方面，一些应当纳入政府非税收入的资金，包括固有企业投资分红以及固有资产出租收入，国家举办的医疗机构、公园、博物馆没有纳入非税收入管理范围；另一方面取消不合理的非税项目，如取消提供普遍公共服务或体现一般性管理职能的收费（个体工商户管理费、人事关系变更费、婚姻登记费等）；取消政策效率不明显的项目，降低水、电、气等价格上附加的基金。
许多国家在按边际成本定价的同时还将资本性费用考虑进来，如纽约的铁路服务定价以及长期供水系统定价和卫生系统服务定价。我国可以借鉴此种方法，按照收费类别分类管理。
2.建立征收项目动态调整机制
将可通过市场机制形成的收费项目转为经营性收费项目，比如将从事调解、仲裁、公正、咨询等事业性收费转为经营性收费；将从事城市卫生管护、设备检测、医疗、养老等事业性收费转为公益性收费，按公共物品理论和市场经济原则定价消费。
保留体现特定收益者负担原则，补偿非普遍性公共成本；拓宽能够发挥特定领域分配调节作用，促进生态环境保护、资源节约与合理利用等公共事业发展项目。如扩大国有资本经营收入实行财政有预算管理的范围；拓展能够唤醒人们资源消耗成本意识的非税项目；发挥市场机制作用节能减排等。
3.严格政府收入非税征管制度，加强预算管理
做好票据管理工作，其所收费用必须使用财政部门印制的票据，无票据的收入为违规收入。建立完善收费公示、收费稽查、收费举报、违规处罚、责任追究等方面措施，确保“收支两条线”的落实，实现财政资金的集中归口管理和财政收支的“双直达”，严格规范票据印制、发放、使用、保管及核销各环节，“以票控费”，从源头把控。
实行非税收入综合预算管理，实行收入全额上解，支出统筹安排。建立健全执收成本核算机制；实行非税收入预算管理全覆盖；加大非税收入的资金统筹力度。
4.加强执收人员的职业化建设
建立行政首长责任制。为了使各收费部门做到依法收费、按规定收费，必须建立以部门首长为主的层级管理收费责任制，明确责任，哪级出现问题，追究哪级责任；坚决执行《收费许可证》《执收人员上岗证》和收费年审制度，对无收费许可证收费的，缴费单位或个人有权拒缴；加强收费部门的职业化建设，建立收费部门规章，执收人员统一标识，加强执收人员的相关培训，提高执收人员的专业知识，对违规收入部门计入“黑名单”并给予相应处罚。收费人员必须佩带《收费人员上岗证》，收费单位必须接受财政部门一年一次的收费年度审核。
（四）引入新技术，提高信息技术利用方式
开发电子征缴系统、票据跟踪定位、资金远程查询等多功能系统。建立收费预警系统，对违规的、额外的收入设置提醒。通过该平台，利用大数据分析技术，对全行业各门类收费情况实时跟踪调查。通过事前、事中、事后全过程动态監督，建立缴款人、代理银行、财税部门、执收单位、财政专户之间的关系，评估政策执行的可行性，推动国家宏观调控和重大方针政策的改进完善和贯彻实施。另外可以建立关联查询系统，准确防控违规行为。
（五）完善政府非税收入的监督机制
加强财政、绩效审计监督。财政审计监督作为经费管理的重要组成部分，是实施财政政策、规范财政秩序的重要保证。应定期对其收费的金额、效益、合理性进行审计。其财政审计工作人员要以深化财政改革、加强和完善财政管理为中心，做到收入审计监督与支出审计监督并举，专项检查与日常监督并重，并建立内部审核部门，开展定期的监督检查。在监督环节上，还应关注财政资金分配、使用和效益情况的监督检查。同时建立起财政部门、主管部门、资金使用单位、审计部门相互制约的预算执行监督机制，发挥监督工作对财政运行的预警工作。