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摘要：外来农民工子女义务教育政策在广州市得到了一定的贯彻执行，但在实施中却遇到了经费短缺、管理困难、民办学校发展较难等问题。解决这些问题，应建立完善的社会救助制度，强化规范的中小学学籍管理，健全经费保障机制，完善督导评估制度，提高教育拨款的公平与效率，鼓励、扶持民办学校的发展。
关键词：外来农民工子女；义务教育；政策执行；广州市
外来农民工子女义务教育问题是当今社会的一个热点问题，国家为解决这个问题出台了一系列正确的方针政策，并要求各地政府认真贯彻执行。广州作为农民工外出务工“最为满意”的城市之一，农民工数量在全国名列前茅，同时大量的农民工子女也随之而来。广州市各级教育门对农民工子女入学、接受义务教育问题高度重视，取得了一定的成绩，但也存在着不少问题。
一、广州市执行外来农民工子女义务教育政策存在的主要问题
众所周知，改革开放以来广州市社会经济迅速发展，一跃成为全国最为发达的地区之一，其中外来农民工作出了巨大的贡献，其子女入学问题也得到了一定程度的解决。据2007年广州市统计局公布的数据显示，全市有300多万人口在城镇流动。在广州市就读中小学的流动人口子女达39.01万人，占全市中小学生总数的26.7%。但是离国家政策的要求仍有较大的差距，广州市在解决外来农民工子女接受义务教育问题的过程中，依然面临诸多困难和问题。
（一）教育经费严重短缺
教育经费问题是广州市执行外来农民工子女义务教育政策要面临的首要问题。2003年9月，国务院办公厅转发教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，提出建立农民工子女接受义务教育的经费筹措保障机制，规定“流入地政府财政部门要对接受进城务工就业农民子女较多的学校给予补助。城市教育费附加中要安排一部分经费，用于进城务工就业农民子女义务教育工作”，“流入地政府制订进城务工就业农民子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁”。这些政策为进城务工就业农民子女入学创造了条件。在实践中，广州市取消了借读费，只是收取了一定标准的学杂费，加大财政投入，支持公办学校接受更多的流动儿童入学。随着外来农民工子女人数的急剧增长，公办学校的学位压力越来越大，为了解决这部分人就读学位严重不足的问题，通过新建、扩建、改建学校是一种较好的办法，但建设经费、教育经费却缺口巨大。
（二）教育管理难度加大
1、办学规模难以预测。广州市外来农民工及其子女的流动性大，教育行政部门无法准确地获取外来人口中适龄入学儿童的数量，这是困扰教育部门的一大难题。在外来人口登记中，一般只有成年人的信息，而是否携带子女同来、其子女是否处于学龄期等重要信息至今仍然是空白。同时，外来农民工居住分布也很不均衡。由于许多外来农民工没有相对稳定的工作，工作地点经常更换，子女也跟着转学，有的民办学校每年的转学率竟高达40%以上，这就给对这部分学校的教育行为管理带来了相当大的困难。这一问题使得教育部门难以进行学校布局和事业规划，难以预测教师需求和教学用书，从而严重影响到城区“普九”的巩固率。
2、学籍管理难以统一。由于农民工子女来自全国各地，其学籍管理办法也不统一，一些地方不要求有学籍转出证明，就可以随意转入学生，因而许多外来农民工子女说来就来，说走就走。这种现象在广州市各级各类民办学校、打工学校中还是比较普遍的，这个也给教育管理带来了难度。
3、正常教学遇到困难。一些外来农民工子女的学习能力、社交能力、活动能力表现一般或较差，同时心理素质也与当地的学生有差异。此外，不少外来农民工学生原有行为教育不足，如课堂上的坐姿，写字时拿笔的方式等不规范行为，平时卫生习惯差，吃饭前不洗手，有时随地吐痰，乱扔纸屑，并且有打架现象发生。在许多农村小学，一般都没有开设正规的音乐、美术、体育课程，尤其是小学三年级以上没有开设英语课、计算机课。这些地方的孩子来城里后，要学习从未接触过的课程，他们感到无从着手。这给老师的教学、学生的学习均带来了较大的困难。
（三）民办学校存在的一些问题和困难
1、办学经费不足，学校条件简陋。学校收入主要依赖收取学生的学杂费，收入单一，无法满足正常的开支和运转。一些学校生均占地面积严重不足，场地狭窄，师生活动空间有限，同时存在消防、饮食、交通、防疫等多方面的安全隐患。教学设备数量不足、配置落后，难以满足正常教育教学的需要。
2、教师待遇较差，整体素质不高。大部分民办学校师资力量薄弱，缺乏专业训练和相应资质。不少民办学校不能改善教师待遇，不能提供配套的生活环境，致使教师流动幅度大，影响了教育教学质量。
3、管理不夠规范，运作水平不高。部分民办学校没有规模效益，发展后劲不足。没有建立现代学校管理制度，民主管理水平处于低层次，管理随意性大。教育主管部门没有对办学人和学校管理者进行系统培训，管理效能和社会责任感较差，制约了学校的健康发展。
二、改进广州市执行外来农民工子女义务教育政策的对策建议
透过广州市这几年的实践，我们深深地感到，落实外来农民工子女义务教育政策的确难度很大，外来农民工子女进城读书问题关乎教育公平、城乡协调发展以及和谐社会的构建。要妥善解决这个问题，实施这项政策，必须进一步统一认识，增强责任感和紧迫感，尤其要强化流入地政府的责任，着力完善相关的配套措施。为此，当前要努力做好以下几项工作：
（一）建立健全完善的社会救助制度
政府作为社会资源和价值的整合者和管理者，应该承担主要救助责任，建立完善的社会救助机制，建立贫困外来农民工子女义务教育救助制度，实现从道义性扶贫到制度性扶贫的转变。国家政策明确规定，在实施农村义务教育阶段家庭经济困难学生可享受“两免一补”（即免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费），广州市应该将家庭贫困的外来农民工子女也纳入其“两免一补”救助范围，保障所有外来农民工子女接受义务教育的权利，以帮助他们完成学业。同时，还要在全市范围内营造一种重视、关心、支持外来农民工子女生存和发展的社会氛围，发动各种社会力量，为落实农民工子女义务教育政策，保障农民工子女接受义务教育提供帮助。
（二）强化规范中小学学籍管理
首先要强化现有学籍制度的严肃性；同时，建议设立统一标准的电子学籍管理系统，不但要全市联网，而且还要实现全国联网，为外来农民工子女在入学、转学、升学等方面提供“一条龙”式服务，做到卡随人走，人流卡流，实现学籍卡的网络化管理。具体的做法可以：建立学生学习档案数据库，将学生的学籍表、考勤表、成绩登记表、操行评定、健康卡片及奖惩记录纳入其中，在各级各类学校之间形成网络。这样，外来农民工子女四处“流动”、频繁转学就不必在所有学校都重新建立学习档案，而只需要学校之间通过网络联系，转移学籍档案即可。这样既可以保证学生学习情况记录的连续性、完整性，又能简化学生转学的手续，减轻学校管理的负担。
（三）健全外来农民工子女入学的经费保障机制
建议建立以流入地政府为主、各级政府共同分担的经费筹措机制。因为取消“借读费”所形成的生均公用经费缺口，应由学校所在地政府按新增学生人数据实足额安排，补助学校。新增教师的工作由区（市）财政承担。坚持以流入地政府为主，解决学校改扩建所需经费。学校改扩建用地，由市政府统一规划，改扩建学校所需建房及配套设施费用由市、区两级政府负担，以区为主，除市教育费附加足额安排给教育以外，市政府还应在城市维护建设税中每年也应安排一定经费，按建设项目补助到校。同时可以建议中央和省政府加大转移支付力度，并建立外来农民工子女义务教育专项资金，按广州市接纳外来农民工子女进城就读总体数量及财政状况进行补助。还可考虑设立流动儿童“教育券”来解决专项资金拨付中的困难，做到“钱随人走”，从而提高教育资源配置效率和教育质量，使外来农民工子女享受到较好的教育。
（四）加强监督和考核，完善督导评估制度
建议广州市各级人大加大义务教育执法力度，并将解决外来农民工子女义务教育问题列入政府日常工作的考核内容当中。各级政府教育督导部门要加强督导，建立对政府履行此项工作责任的督导评估机制。建立健全农民工子女入学督导检查机制，将外来农民工子女义务教育作为广州市普及九年义务教育工作范畴和重要工作内容，指导和督促中小学认真做好外来农民工子女接受就学和教育教学工作；建立对民办学校评估制度，将民办学校纳入督导评估的范围，加强监督、规范和指导工作，促进其办学水平的提高。
（五）改革政府教育投入机制，提高教育拨款的公平与效率
为了鼓励和支持民办学校的发展，动员和激励更多的公办学校接受外来农民工子女上學，必须改革教育财政的拨款方式，建立公平和高效的财政投入体制。为此，广州市可实行“生均拨款制度”，不分公立学校或民办学校，按照其接纳外来农民工子女的数量拨付相应的财政经费。也可以实行“教育券”的方式，将政府预算内义务教育经费直接按生均经费直接分配给学生，由学生自由选择学校。这种方式不仅可以促进民办学校的发展，为其改善办学条件创造条件，也可以引进竞争机制，调动公办学校的接受外来农民工子女的积极性，并提高财政投入的效益。由学生自由选择学校，还有助于打破地区和户籍的限制，为外来农民工子女入学创造条件。
（六）适当放宽民办学校的办学条件，鼓励和大力扶持民办学校发展
从目前来看，广州市各级各类民办中小学校承担了相当数量的外来农民工子女的教育，在相当程度上缓解了公办学校及政府财政的压力，分担了政府的责任。接下来，在贯彻实施农民工子女义务教育政策时，广州市政府一方面应强调“流入地政府负责，以公办中小学就学为主”，另一方面要“积极扶持作为义务教育有益补充的民办中小学校”的发展。对这类学校的办学标准和审批办法可适当放宽，但应消除卫生、安全等隐患，教师要取得相应任职资格，将其纳入教育发展规划和体系，统一管理，使外来农民工子女接受教育环境得到明显改善，九年义务教育普及程度达到一定的水平。同时，对于一些社会需要，而办学条件较差，教学设施不足的民办学校，政府可以采取一定的政策上、物资上以及财政上的支持，为他们改善办学条件创造条件，鼓励和扶持其发展，以满足农民工子女入学、接受义务教育的需求。
参考文献：
1、广州市统计局.2006年广州市教育事业成就显著[Z].2007-07-05.
2、教育部,公安部等.关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见[Z].2003-09-17.
3、贾君,徐新永.进城农民工子女义务教育制度化建设探讨[J].现代教育科学,2006(2).
4、奚琳,王顺洪,李敏.我国农民工子女义务教育问题——基于教育券的分析[J].湖南农机,2007(5).
5、项继权.农民工子女教育:政策选择与制度保障——关于农民工子女教育问题的调查分析及政策建议[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2005(5).
＊本文为广州市社科规划课题《地方政府有效执行中央政策研究——以广州市为例》（07Z52）的阶段性成果。
（作者单位：广州大学公共管理学院。其中，刘雪明为副院长、教授；张丽敏为行政管理专业学生）
关键词：外来农民工子女；义务教育；政策执行；广州市
外来农民工子女义务教育问题是当今社会的一个热点问题，国家为解决这个问题出台了一系列正确的方针政策，并要求各地政府认真贯彻执行。广州作为农民工外出务工“最为满意”的城市之一，农民工数量在全国名列前茅，同时大量的农民工子女也随之而来。广州市各级教育门对农民工子女入学、接受义务教育问题高度重视，取得了一定的成绩，但也存在着不少问题。
一、广州市执行外来农民工子女义务教育政策存在的主要问题
众所周知，改革开放以来广州市社会经济迅速发展，一跃成为全国最为发达的地区之一，其中外来农民工作出了巨大的贡献，其子女入学问题也得到了一定程度的解决。据2007年广州市统计局公布的数据显示，全市有300多万人口在城镇流动。在广州市就读中小学的流动人口子女达39.01万人，占全市中小学生总数的26.7%。但是离国家政策的要求仍有较大的差距，广州市在解决外来农民工子女接受义务教育问题的过程中，依然面临诸多困难和问题。
（一）教育经费严重短缺
教育经费问题是广州市执行外来农民工子女义务教育政策要面临的首要问题。2003年9月，国务院办公厅转发教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，提出建立农民工子女接受义务教育的经费筹措保障机制，规定“流入地政府财政部门要对接受进城务工就业农民子女较多的学校给予补助。城市教育费附加中要安排一部分经费，用于进城务工就业农民子女义务教育工作”，“流入地政府制订进城务工就业农民子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁”。这些政策为进城务工就业农民子女入学创造了条件。在实践中，广州市取消了借读费，只是收取了一定标准的学杂费，加大财政投入，支持公办学校接受更多的流动儿童入学。随着外来农民工子女人数的急剧增长，公办学校的学位压力越来越大，为了解决这部分人就读学位严重不足的问题，通过新建、扩建、改建学校是一种较好的办法，但建设经费、教育经费却缺口巨大。
（二）教育管理难度加大
1、办学规模难以预测。广州市外来农民工及其子女的流动性大，教育行政部门无法准确地获取外来人口中适龄入学儿童的数量，这是困扰教育部门的一大难题。在外来人口登记中，一般只有成年人的信息，而是否携带子女同来、其子女是否处于学龄期等重要信息至今仍然是空白。同时，外来农民工居住分布也很不均衡。由于许多外来农民工没有相对稳定的工作，工作地点经常更换，子女也跟着转学，有的民办学校每年的转学率竟高达40%以上，这就给对这部分学校的教育行为管理带来了相当大的困难。这一问题使得教育部门难以进行学校布局和事业规划，难以预测教师需求和教学用书，从而严重影响到城区“普九”的巩固率。
2、学籍管理难以统一。由于农民工子女来自全国各地，其学籍管理办法也不统一，一些地方不要求有学籍转出证明，就可以随意转入学生，因而许多外来农民工子女说来就来，说走就走。这种现象在广州市各级各类民办学校、打工学校中还是比较普遍的，这个也给教育管理带来了难度。
3、正常教学遇到困难。一些外来农民工子女的学习能力、社交能力、活动能力表现一般或较差，同时心理素质也与当地的学生有差异。此外，不少外来农民工学生原有行为教育不足，如课堂上的坐姿，写字时拿笔的方式等不规范行为，平时卫生习惯差，吃饭前不洗手，有时随地吐痰，乱扔纸屑，并且有打架现象发生。在许多农村小学，一般都没有开设正规的音乐、美术、体育课程，尤其是小学三年级以上没有开设英语课、计算机课。这些地方的孩子来城里后，要学习从未接触过的课程，他们感到无从着手。这给老师的教学、学生的学习均带来了较大的困难。
（三）民办学校存在的一些问题和困难
1、办学经费不足，学校条件简陋。学校收入主要依赖收取学生的学杂费，收入单一，无法满足正常的开支和运转。一些学校生均占地面积严重不足，场地狭窄，师生活动空间有限，同时存在消防、饮食、交通、防疫等多方面的安全隐患。教学设备数量不足、配置落后，难以满足正常教育教学的需要。
2、教师待遇较差，整体素质不高。大部分民办学校师资力量薄弱，缺乏专业训练和相应资质。不少民办学校不能改善教师待遇，不能提供配套的生活环境，致使教师流动幅度大，影响了教育教学质量。
3、管理不夠规范，运作水平不高。部分民办学校没有规模效益，发展后劲不足。没有建立现代学校管理制度，民主管理水平处于低层次，管理随意性大。教育主管部门没有对办学人和学校管理者进行系统培训，管理效能和社会责任感较差，制约了学校的健康发展。
二、改进广州市执行外来农民工子女义务教育政策的对策建议
透过广州市这几年的实践，我们深深地感到，落实外来农民工子女义务教育政策的确难度很大，外来农民工子女进城读书问题关乎教育公平、城乡协调发展以及和谐社会的构建。要妥善解决这个问题，实施这项政策，必须进一步统一认识，增强责任感和紧迫感，尤其要强化流入地政府的责任，着力完善相关的配套措施。为此，当前要努力做好以下几项工作：
（一）建立健全完善的社会救助制度
政府作为社会资源和价值的整合者和管理者，应该承担主要救助责任，建立完善的社会救助机制，建立贫困外来农民工子女义务教育救助制度，实现从道义性扶贫到制度性扶贫的转变。国家政策明确规定，在实施农村义务教育阶段家庭经济困难学生可享受“两免一补”（即免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费），广州市应该将家庭贫困的外来农民工子女也纳入其“两免一补”救助范围，保障所有外来农民工子女接受义务教育的权利，以帮助他们完成学业。同时，还要在全市范围内营造一种重视、关心、支持外来农民工子女生存和发展的社会氛围，发动各种社会力量，为落实农民工子女义务教育政策，保障农民工子女接受义务教育提供帮助。
（二）强化规范中小学学籍管理
首先要强化现有学籍制度的严肃性；同时，建议设立统一标准的电子学籍管理系统，不但要全市联网，而且还要实现全国联网，为外来农民工子女在入学、转学、升学等方面提供“一条龙”式服务，做到卡随人走，人流卡流，实现学籍卡的网络化管理。具体的做法可以：建立学生学习档案数据库，将学生的学籍表、考勤表、成绩登记表、操行评定、健康卡片及奖惩记录纳入其中，在各级各类学校之间形成网络。这样，外来农民工子女四处“流动”、频繁转学就不必在所有学校都重新建立学习档案，而只需要学校之间通过网络联系，转移学籍档案即可。这样既可以保证学生学习情况记录的连续性、完整性，又能简化学生转学的手续，减轻学校管理的负担。
（三）健全外来农民工子女入学的经费保障机制
建议建立以流入地政府为主、各级政府共同分担的经费筹措机制。因为取消“借读费”所形成的生均公用经费缺口，应由学校所在地政府按新增学生人数据实足额安排，补助学校。新增教师的工作由区（市）财政承担。坚持以流入地政府为主，解决学校改扩建所需经费。学校改扩建用地，由市政府统一规划，改扩建学校所需建房及配套设施费用由市、区两级政府负担，以区为主，除市教育费附加足额安排给教育以外，市政府还应在城市维护建设税中每年也应安排一定经费，按建设项目补助到校。同时可以建议中央和省政府加大转移支付力度，并建立外来农民工子女义务教育专项资金，按广州市接纳外来农民工子女进城就读总体数量及财政状况进行补助。还可考虑设立流动儿童“教育券”来解决专项资金拨付中的困难，做到“钱随人走”，从而提高教育资源配置效率和教育质量，使外来农民工子女享受到较好的教育。
（四）加强监督和考核，完善督导评估制度
建议广州市各级人大加大义务教育执法力度，并将解决外来农民工子女义务教育问题列入政府日常工作的考核内容当中。各级政府教育督导部门要加强督导，建立对政府履行此项工作责任的督导评估机制。建立健全农民工子女入学督导检查机制，将外来农民工子女义务教育作为广州市普及九年义务教育工作范畴和重要工作内容，指导和督促中小学认真做好外来农民工子女接受就学和教育教学工作；建立对民办学校评估制度，将民办学校纳入督导评估的范围，加强监督、规范和指导工作，促进其办学水平的提高。
（五）改革政府教育投入机制，提高教育拨款的公平与效率
为了鼓励和支持民办学校的发展，动员和激励更多的公办学校接受外来农民工子女上學，必须改革教育财政的拨款方式，建立公平和高效的财政投入体制。为此，广州市可实行“生均拨款制度”，不分公立学校或民办学校，按照其接纳外来农民工子女的数量拨付相应的财政经费。也可以实行“教育券”的方式，将政府预算内义务教育经费直接按生均经费直接分配给学生，由学生自由选择学校。这种方式不仅可以促进民办学校的发展，为其改善办学条件创造条件，也可以引进竞争机制，调动公办学校的接受外来农民工子女的积极性，并提高财政投入的效益。由学生自由选择学校，还有助于打破地区和户籍的限制，为外来农民工子女入学创造条件。
（六）适当放宽民办学校的办学条件，鼓励和大力扶持民办学校发展
从目前来看，广州市各级各类民办中小学校承担了相当数量的外来农民工子女的教育，在相当程度上缓解了公办学校及政府财政的压力，分担了政府的责任。接下来，在贯彻实施农民工子女义务教育政策时，广州市政府一方面应强调“流入地政府负责，以公办中小学就学为主”，另一方面要“积极扶持作为义务教育有益补充的民办中小学校”的发展。对这类学校的办学标准和审批办法可适当放宽，但应消除卫生、安全等隐患，教师要取得相应任职资格，将其纳入教育发展规划和体系，统一管理，使外来农民工子女接受教育环境得到明显改善，九年义务教育普及程度达到一定的水平。同时，对于一些社会需要，而办学条件较差，教学设施不足的民办学校，政府可以采取一定的政策上、物资上以及财政上的支持，为他们改善办学条件创造条件，鼓励和扶持其发展，以满足农民工子女入学、接受义务教育的需求。
参考文献：
1、广州市统计局.2006年广州市教育事业成就显著[Z].2007-07-05.
2、教育部,公安部等.关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见[Z].2003-09-17.
3、贾君,徐新永.进城农民工子女义务教育制度化建设探讨[J].现代教育科学,2006(2).
4、奚琳,王顺洪,李敏.我国农民工子女义务教育问题——基于教育券的分析[J].湖南农机,2007(5).
5、项继权.农民工子女教育:政策选择与制度保障——关于农民工子女教育问题的调查分析及政策建议[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2005(5).
＊本文为广州市社科规划课题《地方政府有效执行中央政策研究——以广州市为例》（07Z52）的阶段性成果。
（作者单位：广州大学公共管理学院。其中，刘雪明为副院长、教授；张丽敏为行政管理专业学生）