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近年来,在河北省广大农村,妇女土地承包经营权及其他相关权利得不到有效保障的现象依然存在,甚至在某些地方还很突出,由此引发的农村妇女土地权益类纠纷激增,成为严重影响农村社会和谐稳定的热点和难点问题。
一、河北省农村妇女土地权益纠纷的基本情况及特点
1.河北省农村妇女土地权益纠纷的基本情况
本调研报告中所指的农村妇女土地权益,是指农村女性居民应当享有的土地承包经营权及与土地承包经营权直接相关的其他权益,包括土地征收补偿权、土地入股分红权等。这是目前我省农村妇女享有的财产权利中非常重要的一部分内容,但在现实生活中这部分权利受到侵害的现象仍比较突出,这一点可以从相关部门提供的资料及笔者实地调研中得到印证。据河北省妇联统计,自2000年以来,全省各级妇联接待农村妇女土地权益信访案件呈逐年上升趋势,一般占财产权益类信访案件的60%左右,有的年份甚至达到80%以上,其中相当一部分曾经赴省进京集体上访。2010年受全国人大常委会委托,河北省人大常委会对妇女权益保障法律法规在我省实施近五年来的情况进行了专题执法检查。结果表明,部分妇女土地承包权及其相关权益得不到落实,是我省在依法维护妇女合法权益方面存在的四大问题之一。其中,河北省高级人民法院在向省人大提交的情况汇报中,也明确指出,在运用司法力量维护妇女权益方面存在五大问题,其中有三个方面,从不同的角度涉及到农村妇女的土地权益保障不力问题。笔者在对廊坊、沧州、石家庄部分县市的调研中也发现,这一问题普遍存在、非常严重。
从调查情况看,我省农村妇女土地权益纠纷,一般发生在农村妇女与两类主体之间。
一类是与个人发生纠纷。在调查中发现主要有以下两种情况:第一种,出嫁女在娘家的土地承包权如没有收回,则由她的娘家人实际行使该权利及附着在土地上的其他权利,如征地补偿款等,导致妇女在主张权利时产生纠纷。第二种,农村妇女离婚后,原分配在夫家的土地承包经营权无法分割,权利主张受限;即使分割,由于离婚妇女通常不在夫家所在村居住,其土地承包流转权及其他相关权利也易于被前夫及其家人侵害。如在廊坊市广阳区就发生过几起妇女离异后,由于长期不在本村居住,原夫代领土地补偿费的情况。由于二者之间婚姻矛盾很深,造成离婚妇女想要收回属于自己的土地补偿费用难度非常大。发生在农村妇女与个人之间的土地权益纠纷相对较少,也易于解决。
另一类是与代表多数村民的村委会发生纠纷。可分为以下几种情况:第一种,出嫁女无地可种,婆家分不到地,娘家地被强行收回。第二种,妇女离婚或丧偶后,其在前夫家时承包的土地被村集体强行收回,回到娘家后,娘家村集体亦不能分给其土地。这种情况占相当比例。据省妇联相关资料显示,妇女离婚后,其在前夫家的承包地被村集体收回的占24.5%;回到娘家后,村集体不分给土地的占44.0%。第三种,妇女招夫上门,夫婿不被新的集体经济组织所接纳,不能分得承包地。目前,农村地区对“闺女户”中某一个女儿招夫上门普遍给予了认可,而对其他招夫上门的情况,又普遍持否定态度。由于土地承包经营权的缺失,自然地,依附于其上的其他相关权利,如征地补偿款分配权、股份分红权、村公共福利待遇等权利也一并被限制或剥夺。由此引发的农村妇女与村委会之间的土地权益纠纷相对占大多数,且较难解决。
2.河北省农村妇女土地权益纠纷的特征
通过调查分析,可以看出,农村妇女土地权益纠纷呈现出如下特点:
第一,发生纠纷的双方主体地位通常不平等。农村妇女与村委会之间的纠纷最常见,双方地位明显不平等。村委会代表的是大多数村民的利益,且手中握有法律赋予的强大的自治权。处于婚姻变化中的少数农村妇女(表现为出嫁女、离婚妇女、丧偶妇女及招赘妇女)“要地”、“要股”、“要福利”通常会造成其他村民利益的减少。一旦出现利益之争,为保护所谓多数人利益,村委会就会以享有的“自治权”通过“村规民约”“合理合法”地剥夺或限制这些弱势的农村妇女的利益。双方在实力上和所谓“道义”上的差距,使得村委会“得理不饶人”,而处于弱势的农村妇女要争得自己的那份合法权益则困难重重。
第二,妇女土地权益主张通常是迫于生存压力或存在巨大的利益诱惑,因此这些农村妇女一旦走上维权的道路,其意志便极其坚定,不会轻易妥协。而且为了增强对抗性,相同处境的妇女还很容易团结起来,共同行动,形成集体上访。这也是妇女土地权益纠纷通常矛盾激烈、涉及面广且解决难度很大的一个很重要的原因。
第三,尽管我省农村妇女土地权益纠纷具有一定的普遍性,但在某些县、乡、村却少有纠纷,即使有,也得到了较妥善的处理。这说明,在国家层面缺乏统一制度规定的背景下,各级政府只要以执政为民的理念统领这一工作,创新机制建设,就能把纠纷减少到最低限度。
二、解决农村妇女土地权益纠纷的难点分析
针对上述纠纷,我省多个县市通过多种途径积极调处矛盾,取得了一定成效。但农村妇女土地权益受侵害问题未能根本解决,暴露出现有制度供给和以此为前提的救济渠道存在诸多困惑与难点,需要我们认真关注。
1.现有制度供给存在的矛盾和问题影响了行政干预与司法救济的力度
纠纷发生后,无论是通过政府行政调解、农业承包合同仲裁机构仲裁还是法院审理,相关部门都需依政策或法律进行处置。但相关政策、法律或为空白,或存在缺陷和不足,影响和制约着救济的顺利进行。主要表现有二:第一,现行法律对清理违法的村规民约的部门和程序缺乏明确规定,导致村委会或村民会议往往通过村规民约侵害农村妇女的土地权益。第二,现行国家层面的法律、政策存在缺陷与不足,诸如对土地承包经营权的主体是个人还是农户规定不明,对农村集体经济组织成员的内涵与外延没有界定,对此类纠纷的性质未予明确,等等。本省又没有统一的地方性法规和政策出台,导致在实务中由于认识不一致,出现不同的做法,不能全面有效地保护农村妇女的土地权益。
2.相关部门解决纠纷的动力与压力不足,现有调处机制创新不够,导致救济的实效性大打折扣
在一些地方,由于政策法律依据不足,再加上缺乏相应的绩效考核制度和对村委会的侵权责任追究制度,某些基层政府与法院解决农村妇女土地权益纠纷的积极性不高,能动性不强。这种消极态度直接影响着现有调处机制的创新力度,导致行政调解与司法救济的实效性大打折扣。在某些乡镇官员看来,乡镇政府机关与村委会是指导关系而非领导关系,乡镇政府机关不能以行政命令干涉村级自治组织的自治范畴内的事务。如果走司法途径,某些法院却往往以纠纷性质不属于法院审理的范围或认为案件涉及农村集体经济组织成员资格,或考虑到将来执行难而不予受理。当司法的能动性荡然无存时,也截断了失地农村妇女获得法律救济的最后途径。
针对上述纠纷特点和解决不力的难点,探索建立适合我省省情的、政府主导的保护农村妇女土地权益的纠纷解决机制势在必行。
(本文系作者主持的2010年度河北省社会科学基金项目《河北省农村妇女土地权益保障机制研究》的阶段性成果之一)
作者单位:中共河北省委党校政法部
(责编/郭建民)
一、河北省农村妇女土地权益纠纷的基本情况及特点
1.河北省农村妇女土地权益纠纷的基本情况
本调研报告中所指的农村妇女土地权益,是指农村女性居民应当享有的土地承包经营权及与土地承包经营权直接相关的其他权益,包括土地征收补偿权、土地入股分红权等。这是目前我省农村妇女享有的财产权利中非常重要的一部分内容,但在现实生活中这部分权利受到侵害的现象仍比较突出,这一点可以从相关部门提供的资料及笔者实地调研中得到印证。据河北省妇联统计,自2000年以来,全省各级妇联接待农村妇女土地权益信访案件呈逐年上升趋势,一般占财产权益类信访案件的60%左右,有的年份甚至达到80%以上,其中相当一部分曾经赴省进京集体上访。2010年受全国人大常委会委托,河北省人大常委会对妇女权益保障法律法规在我省实施近五年来的情况进行了专题执法检查。结果表明,部分妇女土地承包权及其相关权益得不到落实,是我省在依法维护妇女合法权益方面存在的四大问题之一。其中,河北省高级人民法院在向省人大提交的情况汇报中,也明确指出,在运用司法力量维护妇女权益方面存在五大问题,其中有三个方面,从不同的角度涉及到农村妇女的土地权益保障不力问题。笔者在对廊坊、沧州、石家庄部分县市的调研中也发现,这一问题普遍存在、非常严重。
从调查情况看,我省农村妇女土地权益纠纷,一般发生在农村妇女与两类主体之间。
一类是与个人发生纠纷。在调查中发现主要有以下两种情况:第一种,出嫁女在娘家的土地承包权如没有收回,则由她的娘家人实际行使该权利及附着在土地上的其他权利,如征地补偿款等,导致妇女在主张权利时产生纠纷。第二种,农村妇女离婚后,原分配在夫家的土地承包经营权无法分割,权利主张受限;即使分割,由于离婚妇女通常不在夫家所在村居住,其土地承包流转权及其他相关权利也易于被前夫及其家人侵害。如在廊坊市广阳区就发生过几起妇女离异后,由于长期不在本村居住,原夫代领土地补偿费的情况。由于二者之间婚姻矛盾很深,造成离婚妇女想要收回属于自己的土地补偿费用难度非常大。发生在农村妇女与个人之间的土地权益纠纷相对较少,也易于解决。
另一类是与代表多数村民的村委会发生纠纷。可分为以下几种情况:第一种,出嫁女无地可种,婆家分不到地,娘家地被强行收回。第二种,妇女离婚或丧偶后,其在前夫家时承包的土地被村集体强行收回,回到娘家后,娘家村集体亦不能分给其土地。这种情况占相当比例。据省妇联相关资料显示,妇女离婚后,其在前夫家的承包地被村集体收回的占24.5%;回到娘家后,村集体不分给土地的占44.0%。第三种,妇女招夫上门,夫婿不被新的集体经济组织所接纳,不能分得承包地。目前,农村地区对“闺女户”中某一个女儿招夫上门普遍给予了认可,而对其他招夫上门的情况,又普遍持否定态度。由于土地承包经营权的缺失,自然地,依附于其上的其他相关权利,如征地补偿款分配权、股份分红权、村公共福利待遇等权利也一并被限制或剥夺。由此引发的农村妇女与村委会之间的土地权益纠纷相对占大多数,且较难解决。
2.河北省农村妇女土地权益纠纷的特征
通过调查分析,可以看出,农村妇女土地权益纠纷呈现出如下特点:
第一,发生纠纷的双方主体地位通常不平等。农村妇女与村委会之间的纠纷最常见,双方地位明显不平等。村委会代表的是大多数村民的利益,且手中握有法律赋予的强大的自治权。处于婚姻变化中的少数农村妇女(表现为出嫁女、离婚妇女、丧偶妇女及招赘妇女)“要地”、“要股”、“要福利”通常会造成其他村民利益的减少。一旦出现利益之争,为保护所谓多数人利益,村委会就会以享有的“自治权”通过“村规民约”“合理合法”地剥夺或限制这些弱势的农村妇女的利益。双方在实力上和所谓“道义”上的差距,使得村委会“得理不饶人”,而处于弱势的农村妇女要争得自己的那份合法权益则困难重重。
第二,妇女土地权益主张通常是迫于生存压力或存在巨大的利益诱惑,因此这些农村妇女一旦走上维权的道路,其意志便极其坚定,不会轻易妥协。而且为了增强对抗性,相同处境的妇女还很容易团结起来,共同行动,形成集体上访。这也是妇女土地权益纠纷通常矛盾激烈、涉及面广且解决难度很大的一个很重要的原因。
第三,尽管我省农村妇女土地权益纠纷具有一定的普遍性,但在某些县、乡、村却少有纠纷,即使有,也得到了较妥善的处理。这说明,在国家层面缺乏统一制度规定的背景下,各级政府只要以执政为民的理念统领这一工作,创新机制建设,就能把纠纷减少到最低限度。
二、解决农村妇女土地权益纠纷的难点分析
针对上述纠纷,我省多个县市通过多种途径积极调处矛盾,取得了一定成效。但农村妇女土地权益受侵害问题未能根本解决,暴露出现有制度供给和以此为前提的救济渠道存在诸多困惑与难点,需要我们认真关注。
1.现有制度供给存在的矛盾和问题影响了行政干预与司法救济的力度
纠纷发生后,无论是通过政府行政调解、农业承包合同仲裁机构仲裁还是法院审理,相关部门都需依政策或法律进行处置。但相关政策、法律或为空白,或存在缺陷和不足,影响和制约着救济的顺利进行。主要表现有二:第一,现行法律对清理违法的村规民约的部门和程序缺乏明确规定,导致村委会或村民会议往往通过村规民约侵害农村妇女的土地权益。第二,现行国家层面的法律、政策存在缺陷与不足,诸如对土地承包经营权的主体是个人还是农户规定不明,对农村集体经济组织成员的内涵与外延没有界定,对此类纠纷的性质未予明确,等等。本省又没有统一的地方性法规和政策出台,导致在实务中由于认识不一致,出现不同的做法,不能全面有效地保护农村妇女的土地权益。
2.相关部门解决纠纷的动力与压力不足,现有调处机制创新不够,导致救济的实效性大打折扣
在一些地方,由于政策法律依据不足,再加上缺乏相应的绩效考核制度和对村委会的侵权责任追究制度,某些基层政府与法院解决农村妇女土地权益纠纷的积极性不高,能动性不强。这种消极态度直接影响着现有调处机制的创新力度,导致行政调解与司法救济的实效性大打折扣。在某些乡镇官员看来,乡镇政府机关与村委会是指导关系而非领导关系,乡镇政府机关不能以行政命令干涉村级自治组织的自治范畴内的事务。如果走司法途径,某些法院却往往以纠纷性质不属于法院审理的范围或认为案件涉及农村集体经济组织成员资格,或考虑到将来执行难而不予受理。当司法的能动性荡然无存时,也截断了失地农村妇女获得法律救济的最后途径。
针对上述纠纷特点和解决不力的难点,探索建立适合我省省情的、政府主导的保护农村妇女土地权益的纠纷解决机制势在必行。
(本文系作者主持的2010年度河北省社会科学基金项目《河北省农村妇女土地权益保障机制研究》的阶段性成果之一)
作者单位:中共河北省委党校政法部
(责编/郭建民)