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早在1999年,世界银行在年度报告中就提出,国家把部分职能向下移交给自治地方与自治社区必然将成为21世纪的发展潮流。20世纪90年代“治理”理论的兴起,则更为社区自治提供了重要的理论依据。“治理”理论强调将公共事物的管理权限和责任从传统的政府垄断中解放出来,形成一个社会各单位共治的局面。在此背景下,社区自治(这里主要指城市社区的自治)获得了一个非常良好的发展契机和空间。然而,我们在为社区自治获得快速发展感到欣慰时,却不得不重新审视政府特别是基层政府在社区自治过程中的角色问题。
理论与实践上的一个难题
依据我国的《宪法》和《居民委员会组织法》规定,城市居民委员会是基层群众性自治组织,实行自我管理,自我教育,自我服务。这也就是说,法定的社区自治主体应该是辖区内全体居民,而不是其他的什么人或者组织。但是,实际情况却远没有法律规定和理论描述得那么简单,无论是“自治权”还是“自治主体”,都远比理论上的解说要复杂得多。尽管社区自治获得了法律上的保障,但是法律对居委会具体的自治内涵、外延、类别、性质以及组织的法人地位等方面并没有一个明晰的规定,缺乏操作上的可行性。在居民眼里,社区自治的主体居委会其实是政府的代表而不是群众的代言人。在政府推动下,社区自治更大意义上是为了以较低的政府成本来实现对城市基层社会的有效管理,从而维护社会的稳定。
可以说,在我国,社区事实上一直是自上而下的政府公共管理体系中的一环。尽管从行政编制上看,社区并不在政府行政机构之列,其工作人员也不是政府官员,但在实际运作过程中,社区的自治角色与政府角色之间的关系往往是很难区分的。拿居委会来说,居民委员会本应该是实现城市社区民主最恰当的主体选择,也是最主要的组织形态和活动载体。但是,事实上,街道办事处作为地方政府的派出机构,不仅控制着居委会选举的经费,而且还直接给居委会下派任务,并且确定具体的指标进行考核,居委会的自治意志显然受到了严重束缚,名义上的“双重代理人”身份在实际运转中,更多地偏向了政府代理人角色。随着城市住房制度的改革,作为群众参与社区事务的主要形式,业主委员会成为发展城市基层民主的新载体和主要支撑点。但是,与居委会一样,业委会的角色也很尴尬。由于业委会是纯粹的群众自治组织,他们虽然不受行政权的控制,但同样也得不到行政权的强力支持,这就决定了业委会难以为小区居民提供更多的服务。非但如此,由于业委会代表的是广大业主的利益,在其成立之初以及实际操作过程中,经常会面临开发商或物业公司千方百计的阻挠,从而不能有效实施业委会的自治权利。由此我们看出,与居委会相比,虽然业委会与政府的边界是清晰的,但是它依然在短期内难以成为社区自治的主导性力量,更不用说承担起以维护居住权益和产权保护为本职的重大责任了。
是退得不够,还是推力不足
上述的现实困境使我们不得不反思一个问题:是什么原因导致社区自治组织陷入如此尴尬的境地?是国家退得不够,还是国家的推力不足?抑或是两者兼而有之?对此,笔者持后一种观点。
就居委会来说,显然存在着政府退得不够的问题。表面上看,所有居委会成员都是由社区居民代表大会选举产生的,对社区居民代表大会负责。但是,由于缺乏真正意义上的普选,候选人大都是街道办事处推荐的人选,这就使得选举过程往往流于形式,从而导致本应作为社区利益与意志代表者的居委会人员,却将自己视为基层政府发布行政命令的代言人。社区居民对所在社区缺乏认同感是造成行政权力长驱直入的主要因素。长期的单位制以及行政化的社区管理方式,使得社区居民对单位和政府的依赖感很强,加上社区没有相对独立的经济资源、权利资源,不能给居民带来实实在在的好处,社区在居民的心目中也就成了可有可无的了。虽然在市场经济兴起之后,单位制逐步解体,但是国家并没有真正退出社会领域,仍然试图寻找新的社会控制方式,这就使得社区自治一开始就涂上了浓厚的国家主导色彩。
就业主委员会来说,则存在着国家推力不足的问题。与对居委会积极介入的态度相比,基层政府对业委会采取了截然相反的态度,要么完全地放任自流,任其自生自灭;要么抱着排斥的态度,对业委会的自治能力心存疑虑,结果导致业委会常常是有其名而无其实。也许某些政府官员会说,业主委员会是完全的群众自治性组织,是市场经济的一部分,政府不好过分地插手。但是,政府毕竟是一个公共管理组织,它可以为业主委员会和物业管理公司或开发商的博弈营造公平的氛围,进行有效的监督以及提供必要的服务,使社区由过去的以政府为核心的单中心治理模式向政府、市场与社会三维框架下的多中心治理模式转变。
适度介入,找准角色定位
那么,基层政府如何调整自己的角色,以适应社区自治的进程呢?诚然,社会发展是一个逐步将社会从国家权力控制中解放出来、社会与国家相分离的过程,国家的退出是必然的也是必须的。但这并不意味着社区自治就能自发地成长,特别是在目前我国社区居民的自治意识还比较薄弱而行政权力又比较强大的情况下,社会自治所赖以存在的公共参与精神、互惠合作的社会资本,是需要国家力量的适当介入才可逐步形成的。这一点从我们的近邻日本和新加坡的做法就可以看得出来:日本政府在社区发展中没有袖手旁观,而是提供规划、指导和经费支持,由自治省负责社区工作,地方政府设立“社区建设委员会”和“自治活动课”等机构;新加坡政府则通过对社区组织的物质支持和行为引导,使政府和人民行动党的影响力渗透到了社区的每个角落。
因此,笔者认为,在我国,短期内褪去政府主导社区自治的色彩是不可行的,也是不可能的。但是,这种主导又不应是政府大包大揽、完全包办,而是在适度介入的基础上定位自己的角色。
适度介入包含三层意思:一是指导,即合理划分政府与社会、社会与社区的权力边界,积极培育非政府组织,在政府行政力量和社区自治力量之间找到一个均衡点和转换机制;二是互动,即打破传统政府管理的思维模式,增强政府的回应性,把政府对社区的介入定位于对居委会或业委会的自治运行进行服务、协调、保障和监督之上,在政府机关与非政府机关、公共机关与私人机关、个人与组织之间建立起协商与合作机制,共同来决定和处理社区的公共事务;三是市场化,即建立公共物品供给的市场化、社会化机制,实行单位、社区公共产品供给的市场化、社会化、社区化。
角色定位是指政府要根据社区自治力量的强弱来选择自己介入的强度。根据社区自治力量的强弱,我们可以把我国社区划分为三种类型:第一种类型是弱自治社区,第二种类型是强自治社区,第三种类型是介于二者之间的社区。对于第一种类型的社区,政府显然要发挥主导性作用,运用行政力量推动社区的发展;对于第二种类型的社区,政府的行政力量可以完全退出,只是在必要的时候提供支持就可以了;对于第三种类型的社区,政府的选择就比较复杂了,因为这种类型社区的自治力量有的偏弱、有的偏强,或者有时弱、有时强,这就要求政府实行动态介入,当社区自治力量趋向弱化时,政府应该积极介入,当社区自治力量趋向增强时,政府应该坚决退出。总之,政府的行政管理要随社区的不同而相应改变,真正形成以“政府宏观管理、非政府机构直接操办”为核心的“小政府、大社会”的格局。
作者单位:中共河北省委党校哲学社会学教研部
(责编/张立新)
理论与实践上的一个难题
依据我国的《宪法》和《居民委员会组织法》规定,城市居民委员会是基层群众性自治组织,实行自我管理,自我教育,自我服务。这也就是说,法定的社区自治主体应该是辖区内全体居民,而不是其他的什么人或者组织。但是,实际情况却远没有法律规定和理论描述得那么简单,无论是“自治权”还是“自治主体”,都远比理论上的解说要复杂得多。尽管社区自治获得了法律上的保障,但是法律对居委会具体的自治内涵、外延、类别、性质以及组织的法人地位等方面并没有一个明晰的规定,缺乏操作上的可行性。在居民眼里,社区自治的主体居委会其实是政府的代表而不是群众的代言人。在政府推动下,社区自治更大意义上是为了以较低的政府成本来实现对城市基层社会的有效管理,从而维护社会的稳定。
可以说,在我国,社区事实上一直是自上而下的政府公共管理体系中的一环。尽管从行政编制上看,社区并不在政府行政机构之列,其工作人员也不是政府官员,但在实际运作过程中,社区的自治角色与政府角色之间的关系往往是很难区分的。拿居委会来说,居民委员会本应该是实现城市社区民主最恰当的主体选择,也是最主要的组织形态和活动载体。但是,事实上,街道办事处作为地方政府的派出机构,不仅控制着居委会选举的经费,而且还直接给居委会下派任务,并且确定具体的指标进行考核,居委会的自治意志显然受到了严重束缚,名义上的“双重代理人”身份在实际运转中,更多地偏向了政府代理人角色。随着城市住房制度的改革,作为群众参与社区事务的主要形式,业主委员会成为发展城市基层民主的新载体和主要支撑点。但是,与居委会一样,业委会的角色也很尴尬。由于业委会是纯粹的群众自治组织,他们虽然不受行政权的控制,但同样也得不到行政权的强力支持,这就决定了业委会难以为小区居民提供更多的服务。非但如此,由于业委会代表的是广大业主的利益,在其成立之初以及实际操作过程中,经常会面临开发商或物业公司千方百计的阻挠,从而不能有效实施业委会的自治权利。由此我们看出,与居委会相比,虽然业委会与政府的边界是清晰的,但是它依然在短期内难以成为社区自治的主导性力量,更不用说承担起以维护居住权益和产权保护为本职的重大责任了。
是退得不够,还是推力不足
上述的现实困境使我们不得不反思一个问题:是什么原因导致社区自治组织陷入如此尴尬的境地?是国家退得不够,还是国家的推力不足?抑或是两者兼而有之?对此,笔者持后一种观点。
就居委会来说,显然存在着政府退得不够的问题。表面上看,所有居委会成员都是由社区居民代表大会选举产生的,对社区居民代表大会负责。但是,由于缺乏真正意义上的普选,候选人大都是街道办事处推荐的人选,这就使得选举过程往往流于形式,从而导致本应作为社区利益与意志代表者的居委会人员,却将自己视为基层政府发布行政命令的代言人。社区居民对所在社区缺乏认同感是造成行政权力长驱直入的主要因素。长期的单位制以及行政化的社区管理方式,使得社区居民对单位和政府的依赖感很强,加上社区没有相对独立的经济资源、权利资源,不能给居民带来实实在在的好处,社区在居民的心目中也就成了可有可无的了。虽然在市场经济兴起之后,单位制逐步解体,但是国家并没有真正退出社会领域,仍然试图寻找新的社会控制方式,这就使得社区自治一开始就涂上了浓厚的国家主导色彩。
就业主委员会来说,则存在着国家推力不足的问题。与对居委会积极介入的态度相比,基层政府对业委会采取了截然相反的态度,要么完全地放任自流,任其自生自灭;要么抱着排斥的态度,对业委会的自治能力心存疑虑,结果导致业委会常常是有其名而无其实。也许某些政府官员会说,业主委员会是完全的群众自治性组织,是市场经济的一部分,政府不好过分地插手。但是,政府毕竟是一个公共管理组织,它可以为业主委员会和物业管理公司或开发商的博弈营造公平的氛围,进行有效的监督以及提供必要的服务,使社区由过去的以政府为核心的单中心治理模式向政府、市场与社会三维框架下的多中心治理模式转变。
适度介入,找准角色定位
那么,基层政府如何调整自己的角色,以适应社区自治的进程呢?诚然,社会发展是一个逐步将社会从国家权力控制中解放出来、社会与国家相分离的过程,国家的退出是必然的也是必须的。但这并不意味着社区自治就能自发地成长,特别是在目前我国社区居民的自治意识还比较薄弱而行政权力又比较强大的情况下,社会自治所赖以存在的公共参与精神、互惠合作的社会资本,是需要国家力量的适当介入才可逐步形成的。这一点从我们的近邻日本和新加坡的做法就可以看得出来:日本政府在社区发展中没有袖手旁观,而是提供规划、指导和经费支持,由自治省负责社区工作,地方政府设立“社区建设委员会”和“自治活动课”等机构;新加坡政府则通过对社区组织的物质支持和行为引导,使政府和人民行动党的影响力渗透到了社区的每个角落。
因此,笔者认为,在我国,短期内褪去政府主导社区自治的色彩是不可行的,也是不可能的。但是,这种主导又不应是政府大包大揽、完全包办,而是在适度介入的基础上定位自己的角色。
适度介入包含三层意思:一是指导,即合理划分政府与社会、社会与社区的权力边界,积极培育非政府组织,在政府行政力量和社区自治力量之间找到一个均衡点和转换机制;二是互动,即打破传统政府管理的思维模式,增强政府的回应性,把政府对社区的介入定位于对居委会或业委会的自治运行进行服务、协调、保障和监督之上,在政府机关与非政府机关、公共机关与私人机关、个人与组织之间建立起协商与合作机制,共同来决定和处理社区的公共事务;三是市场化,即建立公共物品供给的市场化、社会化机制,实行单位、社区公共产品供给的市场化、社会化、社区化。
角色定位是指政府要根据社区自治力量的强弱来选择自己介入的强度。根据社区自治力量的强弱,我们可以把我国社区划分为三种类型:第一种类型是弱自治社区,第二种类型是强自治社区,第三种类型是介于二者之间的社区。对于第一种类型的社区,政府显然要发挥主导性作用,运用行政力量推动社区的发展;对于第二种类型的社区,政府的行政力量可以完全退出,只是在必要的时候提供支持就可以了;对于第三种类型的社区,政府的选择就比较复杂了,因为这种类型社区的自治力量有的偏弱、有的偏强,或者有时弱、有时强,这就要求政府实行动态介入,当社区自治力量趋向弱化时,政府应该积极介入,当社区自治力量趋向增强时,政府应该坚决退出。总之,政府的行政管理要随社区的不同而相应改变,真正形成以“政府宏观管理、非政府机构直接操办”为核心的“小政府、大社会”的格局。
作者单位:中共河北省委党校哲学社会学教研部
(责编/张立新)