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摘 要：我国学者对于公共政策系统的普遍认知都是按照戴维·伊斯顿的政治系统理论将其分为政策输入、政策转换和政策输出三个环节。就目前的研究成果分析来看学界对于政策转换和输出也就是过程和结果更为重视，进而忽略了对于政策输入的探究。目的在于从网络民意输入机制解读我国政策议程的一种外输入机制，同时分析了网络民意输入机制的运行过程及其特征。
关键词：网络民意；政策议程设置；输入机制
中图分类号：D033 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）09-0011-02
引言
戴维·伊斯顿的政治系统理论讲公共政策系统分为政策输入、政策转换、政策输出三个环节。政策输入是向政策制定系统提出要求和支持的过程，政策输入可分为内部输入和外部输入两类。如果支持和要求主要来自政策制定系统内部——在中国主要是执政党和政府系统，即为内部输入；如果支持和要求主要来自政策制定系统外部——执政党和政府系统以外的个人或社团，诸如利益集团、大众传媒、个人等，则为外部输入[1]。内输入的概念是由美国政治学家戴维·伊斯顿提出的，他认为，“按照系统思想的含义，这样的要求（由政治系统内部产生的）大概不能算是被‘输入’了政治系统，因为这些要求并非产生于在社会非政治领域中担任角色的人们的经验，而是直接来自于政治角色本身，即来自于政治系统内部。”[2]因此，作为当代中国决策过程的主导形式，中国政策输入过程中的内输入机制是指反映社会政策问题的利益要求不是来自于社会团体或个人的表达和综合，而是基于代表人民利益的权力精英的体察和认定。在经过群众路线来综合民意的基础上，通过一定的途径将反映有关利益要求的政策方案列入党和政府的政策议程当中，是“为民请命”、“为民做主”式的系统内部输入[3]。因此在中国许多问题并不经过公众议程而直接进入政府议程。可见，中国公共政策的输入机制是明显的内部输入[4]。这种内输入机制模式是由新中国成立后高度集中的计划经济体制决定的，具有间接性，它是由党和政府中的权力精英代替民众进行利益诉求，而不是由民众或利益集团直接向政府输入要求。导致原生态的公众利益表达要求在这种层层筛选、输入的机制下可能会产生偏离。
网络正日益渗透到人类生活的各个领域，不仅影响着人们的生活方式也影响着人们的政治活动方式。近年来因网络民意而引发的政策议程建立或改变的案例层出不穷，从“最牛钉子户事件”、“表哥事件”、“房姐事件”等等，历数一个个名字，他们或曾身居高位，或曾辛酸卑微，但都成为当时网络舆论的“暴风眼”，表明了网络民意现已成为不可忽视的社会力量。与此同时政府对互联网的态度也发生了转变，自2009年开始各地方政府纷纷建立“网络问政平台”等相关制度对网络民意进行回应。风起云涌的网络民意以输入机制的形式正悄然改变我国的政策议程设置。政策议程设置的输入机制是政策制定的必要前提，倘若没有输入机制任何政策问题都进入不了政府决策系统，更得不到解决。政策制定是公共政策系统的逻辑起点，而政策议程设置是政策制定的首要环节，因此研究政策议程设置的输入机制是十分重要的。
一、网络民意输入机制的运行过程
政策议程设置的网络民意输入机制主要涉及网络民意输入的渠道、手段以及政府回应的方式等，它是指在政府的公共政策制定系统中，公民通过网络参与的方式与政府议程设置部门之间的一种相互作用的关系。网络事件进入公共领域，在互联网的整合和议程设置功能的共同作用下形成网络民意。这种具有强大压力的网络民意会对政策制定者进行政治输入，进入政策议程，而政府的回应就是对网络民意的政治输出——公共政策的出台。网络民意输入机制的运行过程表现如下几方面。
（一）网络话题集结阶段
在这个阶段主要包括两个部分：一是网络话题的形成，二是网络话题的凝聚。处于不断变化中的社会生活中包含了大量的事件和信息为网络话题提供了各种鲜活的素材，这些素材为网民提供了在互联网彼此交流、发表意见、建议、利益诉求表达提供了契机，网络话题就此形成。从人民网的“强国论坛”和新浪门户网的“时事论坛”可以清晰地看到各种网络话题的集结，涉及公众生活的方方面面。但只有那些关系着民生及公共利益的社会公共问题比如权力腐败问题、医疗问题、住房问题等，才能形成话题的凝聚，持续吸引网络民意深度关注、参与讨论。同时这类话题往往具有强烈的感情色彩，能够引发甚至是引爆网民的情绪，使得网民能够引发情绪上的愤怒、共鸣、同情等而进一步关注事件，参与网络事件的话题讨论，确认公共问题，形成公众议程。
（二）公众议题争辩阶段
随着网络公共议题的凸显和确立起来，议题的争辩阶段接踵而来。在这一阶段网民会从自身的角度自由发表对热点议题的看法，表达自己的观点，不同网民间的观点是有差异的。各种观点的差异致使它们之间出现激烈的讨论和相互的碰撞，不断涌现出新的观点。在碰撞的过程中会继续推动网络事件的发展，使得有关网络事件及其相关联的方方面面都会客观、全面地展现出来。在这个阶段随着公共议题的不断深化和拓展，网民对事件的认识也会比较深入，同时也变得更加理性，其发表的观点一般具有真实性和代表性。
（三）意见趋同阶段
议题的争辩不会无休止的延续，虽然网民对网络公共事件的认识包含了不同层面、立场的价值考量，但网民的意见最后会从多元走向趋同。因为处于网络公共领域的网络事件，网民的巨大而分散不可能是通过相互之间的利益谈判和妥协来达成价值共识。经过话题集结、话题争辩、意见趋同三个阶段的发展，网络民意最终确立下来。
（四）向政策部门施压阶段
网络民意的“压”不是单一的，而是有若干合力作用的结果，这也是网络公共领域的特性，融合了各方力量的网络民意，容易形成强大的力量，迫使政府打开政策议程。在这一阶段中首先需要利益相关者的持续施压，如果利益相关者不去争取自己的利益或是在做了一些尝试后就终止，那么事件就会平息。可以说利益相关者的利益诉求是产生压力的本源。随后传统媒体依靠自身的深度、高度和广度与网络同步报道扩大了事件的舆论压力。作为第四种权力，传统媒体具有强大的“监督功能”，能够更加理性地代表民众的声音，更加有利于得到政府的重视。最后意见领袖的积极介入有利于强化议题，能够从更加专业的角度对事件进行剖析、例证，具有很强的说服力，在一定程度上也扩大了网络事件对政策制定者的舆论压力。本文所指的意见领袖是指一些专家学者、知识分子等在参与网络议题的讨论过程中，发挥了意见领袖的作用。在这些渠道的合力作用下，网络民意以巨大的压力形成网络民意输入机制迫使政府打开了公共政策议程，开启政策议程设置。 二、网络民意输入机制的特征分析
网络民意形成输入机制后在政策议程设置发挥的功效是无法比拟的。它具有利益整合功能，能够保障政策议程设置的科学性与民主性，作为参与机制的具体表现形式发挥着政府与公民间的桥梁纽带作用。
（一）网络民意输入机制具有利益整合功能
网络民意输入机制具有利益整合功能，它为政府作为政策制定部门获得政治认同，设计了具体的、可操作性的路径。政治认同不仅出于一定的观念、文化的影响，而且必然以民众对政治统治实际行为的认识为基础，也就是说以被统治者对政权履行职能的效率、对公共利益的维护和民众个人利益的满足为基础，即以国家的政治产品满足社会需要的程度为基础[5]。在利益的群体分化加剧和各种尖锐的社会矛盾不断涌现的社会转型期，政府作为最主要的政策制定者必须充分发挥利益表达和整合功能，成为不同阶层、社会群体利益表达和利益综合的工具。网络民意输入机制为党和政府实现利益整合设计了具体的、可操作性的路径，使公众的利益诉求能够及时传达到政策制定部门。
（二）网络民意输入机制能够保障政策议程设置的科学性与民主性
信息是政策议程设置的基础，科学地设置政策议程要求高质量、真实的信息做保证。网络民意形成的输入机制能够保障政策议程设置的议题广泛性、切实符合民意要求。公众可以通过互联网自由发表自己的观点和看法，及时提出各自的政策诉求和解决问题的可行方案；有关决策部门则可以把相关政策方案公布在网上，征求公众意见或进行公开讨论，这样就可以拓宽信息渠道，增加信息来源，使得政策制定者能够获得更多第一手资料，提高政策议程设置的科学性。此外，只要在法律所允许的范围内，任何网民都可以发表自己的政治主张、政治意愿，而不受身份地位和地理位置的影响，打破了权力集中的态势，在一定程度上保障了策议程设置的科学民主性。
（三）网络民意输入机制是参与机制的具体表现形式
政策议程设置中的网络民意输入机制，实质上就是公民与政府之间就哪些公共问题能够引起政府注意并输入到政策议程中去进行的一种双向互动，它实质上属于参与机制。网络民意的输入行为是一种公众以争取实现自身利益诉求为目的而参与到政府的政策议程设置中去。而政府对此的回应则是政府在制定公共政策中，就公民通过网络所提出的问题和要求、意愿等及时做出反应，将其上升到政策议程以便解决。它是以政策议程设置为核心，在政府和公民之间所设计和安排的一种制度体系，它不仅涉及公共政策制定中公民参与的范围、途径、手段，还涉及政府回应的途径、手段及其效果。
通过建立以网络民意为主的外输入机制可以突破时间、地域限制实现人们参与公共治理的梦想，解决精英决策的困境，有效黏合公民与政府的关系，进而提升政府的合法性和有效性，推动社会主义和谐社会和服务型政府的构建。
参考文献：
[1]李杰，杨荣军.我国公共政策输入机制探析[J].社会科学研究，2005（5）：35
[2][美]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].王浦劬，译.北京：华夏出版社，1999：63.
[3]胡伟.政府过程[M].杭州：浙江人民出版社，1998：283.
[4]陈振明.政策科学[M].北京：中国人民大学出版社，1998：242.
[5]龙太江，王邦佐.经济增长与合法性的“政绩困局”——兼论中国政治的合法性基础[J].复旦学报，2005（3）：170-172.
[6]王绍光.中国公共政策议程设置的模式[J].中国社会科学，2006（5）.
[7]何志武.大众媒介与公共政策的输入机制[J].新闻传播研究，2008（2）.
[8]孙宇.政府信息公开、公共政策议程和参与型治理[J].中国行政管理，2009（2）.
[9]陈姣娥，王国华.网络时代政策议程设置机制研究[J].中国行政管理，2013（1）.
关键词：网络民意；政策议程设置；输入机制
中图分类号：D033 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）09-0011-02
引言
戴维·伊斯顿的政治系统理论讲公共政策系统分为政策输入、政策转换、政策输出三个环节。政策输入是向政策制定系统提出要求和支持的过程，政策输入可分为内部输入和外部输入两类。如果支持和要求主要来自政策制定系统内部——在中国主要是执政党和政府系统，即为内部输入；如果支持和要求主要来自政策制定系统外部——执政党和政府系统以外的个人或社团，诸如利益集团、大众传媒、个人等，则为外部输入[1]。内输入的概念是由美国政治学家戴维·伊斯顿提出的，他认为，“按照系统思想的含义，这样的要求（由政治系统内部产生的）大概不能算是被‘输入’了政治系统，因为这些要求并非产生于在社会非政治领域中担任角色的人们的经验，而是直接来自于政治角色本身，即来自于政治系统内部。”[2]因此，作为当代中国决策过程的主导形式，中国政策输入过程中的内输入机制是指反映社会政策问题的利益要求不是来自于社会团体或个人的表达和综合，而是基于代表人民利益的权力精英的体察和认定。在经过群众路线来综合民意的基础上，通过一定的途径将反映有关利益要求的政策方案列入党和政府的政策议程当中，是“为民请命”、“为民做主”式的系统内部输入[3]。因此在中国许多问题并不经过公众议程而直接进入政府议程。可见，中国公共政策的输入机制是明显的内部输入[4]。这种内输入机制模式是由新中国成立后高度集中的计划经济体制决定的，具有间接性，它是由党和政府中的权力精英代替民众进行利益诉求，而不是由民众或利益集团直接向政府输入要求。导致原生态的公众利益表达要求在这种层层筛选、输入的机制下可能会产生偏离。
网络正日益渗透到人类生活的各个领域，不仅影响着人们的生活方式也影响着人们的政治活动方式。近年来因网络民意而引发的政策议程建立或改变的案例层出不穷，从“最牛钉子户事件”、“表哥事件”、“房姐事件”等等，历数一个个名字，他们或曾身居高位，或曾辛酸卑微，但都成为当时网络舆论的“暴风眼”，表明了网络民意现已成为不可忽视的社会力量。与此同时政府对互联网的态度也发生了转变，自2009年开始各地方政府纷纷建立“网络问政平台”等相关制度对网络民意进行回应。风起云涌的网络民意以输入机制的形式正悄然改变我国的政策议程设置。政策议程设置的输入机制是政策制定的必要前提，倘若没有输入机制任何政策问题都进入不了政府决策系统，更得不到解决。政策制定是公共政策系统的逻辑起点，而政策议程设置是政策制定的首要环节，因此研究政策议程设置的输入机制是十分重要的。
一、网络民意输入机制的运行过程
政策议程设置的网络民意输入机制主要涉及网络民意输入的渠道、手段以及政府回应的方式等，它是指在政府的公共政策制定系统中，公民通过网络参与的方式与政府议程设置部门之间的一种相互作用的关系。网络事件进入公共领域，在互联网的整合和议程设置功能的共同作用下形成网络民意。这种具有强大压力的网络民意会对政策制定者进行政治输入，进入政策议程，而政府的回应就是对网络民意的政治输出——公共政策的出台。网络民意输入机制的运行过程表现如下几方面。
（一）网络话题集结阶段
在这个阶段主要包括两个部分：一是网络话题的形成，二是网络话题的凝聚。处于不断变化中的社会生活中包含了大量的事件和信息为网络话题提供了各种鲜活的素材，这些素材为网民提供了在互联网彼此交流、发表意见、建议、利益诉求表达提供了契机，网络话题就此形成。从人民网的“强国论坛”和新浪门户网的“时事论坛”可以清晰地看到各种网络话题的集结，涉及公众生活的方方面面。但只有那些关系着民生及公共利益的社会公共问题比如权力腐败问题、医疗问题、住房问题等，才能形成话题的凝聚，持续吸引网络民意深度关注、参与讨论。同时这类话题往往具有强烈的感情色彩，能够引发甚至是引爆网民的情绪，使得网民能够引发情绪上的愤怒、共鸣、同情等而进一步关注事件，参与网络事件的话题讨论，确认公共问题，形成公众议程。
（二）公众议题争辩阶段
随着网络公共议题的凸显和确立起来，议题的争辩阶段接踵而来。在这一阶段网民会从自身的角度自由发表对热点议题的看法，表达自己的观点，不同网民间的观点是有差异的。各种观点的差异致使它们之间出现激烈的讨论和相互的碰撞，不断涌现出新的观点。在碰撞的过程中会继续推动网络事件的发展，使得有关网络事件及其相关联的方方面面都会客观、全面地展现出来。在这个阶段随着公共议题的不断深化和拓展，网民对事件的认识也会比较深入，同时也变得更加理性，其发表的观点一般具有真实性和代表性。
（三）意见趋同阶段
议题的争辩不会无休止的延续，虽然网民对网络公共事件的认识包含了不同层面、立场的价值考量，但网民的意见最后会从多元走向趋同。因为处于网络公共领域的网络事件，网民的巨大而分散不可能是通过相互之间的利益谈判和妥协来达成价值共识。经过话题集结、话题争辩、意见趋同三个阶段的发展，网络民意最终确立下来。
（四）向政策部门施压阶段
网络民意的“压”不是单一的，而是有若干合力作用的结果，这也是网络公共领域的特性，融合了各方力量的网络民意，容易形成强大的力量，迫使政府打开政策议程。在这一阶段中首先需要利益相关者的持续施压，如果利益相关者不去争取自己的利益或是在做了一些尝试后就终止，那么事件就会平息。可以说利益相关者的利益诉求是产生压力的本源。随后传统媒体依靠自身的深度、高度和广度与网络同步报道扩大了事件的舆论压力。作为第四种权力，传统媒体具有强大的“监督功能”，能够更加理性地代表民众的声音，更加有利于得到政府的重视。最后意见领袖的积极介入有利于强化议题，能够从更加专业的角度对事件进行剖析、例证，具有很强的说服力，在一定程度上也扩大了网络事件对政策制定者的舆论压力。本文所指的意见领袖是指一些专家学者、知识分子等在参与网络议题的讨论过程中，发挥了意见领袖的作用。在这些渠道的合力作用下，网络民意以巨大的压力形成网络民意输入机制迫使政府打开了公共政策议程，开启政策议程设置。 二、网络民意输入机制的特征分析
网络民意形成输入机制后在政策议程设置发挥的功效是无法比拟的。它具有利益整合功能，能够保障政策议程设置的科学性与民主性，作为参与机制的具体表现形式发挥着政府与公民间的桥梁纽带作用。
（一）网络民意输入机制具有利益整合功能
网络民意输入机制具有利益整合功能，它为政府作为政策制定部门获得政治认同，设计了具体的、可操作性的路径。政治认同不仅出于一定的观念、文化的影响，而且必然以民众对政治统治实际行为的认识为基础，也就是说以被统治者对政权履行职能的效率、对公共利益的维护和民众个人利益的满足为基础，即以国家的政治产品满足社会需要的程度为基础[5]。在利益的群体分化加剧和各种尖锐的社会矛盾不断涌现的社会转型期，政府作为最主要的政策制定者必须充分发挥利益表达和整合功能，成为不同阶层、社会群体利益表达和利益综合的工具。网络民意输入机制为党和政府实现利益整合设计了具体的、可操作性的路径，使公众的利益诉求能够及时传达到政策制定部门。
（二）网络民意输入机制能够保障政策议程设置的科学性与民主性
信息是政策议程设置的基础，科学地设置政策议程要求高质量、真实的信息做保证。网络民意形成的输入机制能够保障政策议程设置的议题广泛性、切实符合民意要求。公众可以通过互联网自由发表自己的观点和看法，及时提出各自的政策诉求和解决问题的可行方案；有关决策部门则可以把相关政策方案公布在网上，征求公众意见或进行公开讨论，这样就可以拓宽信息渠道，增加信息来源，使得政策制定者能够获得更多第一手资料，提高政策议程设置的科学性。此外，只要在法律所允许的范围内，任何网民都可以发表自己的政治主张、政治意愿，而不受身份地位和地理位置的影响，打破了权力集中的态势，在一定程度上保障了策议程设置的科学民主性。
（三）网络民意输入机制是参与机制的具体表现形式
政策议程设置中的网络民意输入机制，实质上就是公民与政府之间就哪些公共问题能够引起政府注意并输入到政策议程中去进行的一种双向互动，它实质上属于参与机制。网络民意的输入行为是一种公众以争取实现自身利益诉求为目的而参与到政府的政策议程设置中去。而政府对此的回应则是政府在制定公共政策中，就公民通过网络所提出的问题和要求、意愿等及时做出反应，将其上升到政策议程以便解决。它是以政策议程设置为核心，在政府和公民之间所设计和安排的一种制度体系，它不仅涉及公共政策制定中公民参与的范围、途径、手段，还涉及政府回应的途径、手段及其效果。
通过建立以网络民意为主的外输入机制可以突破时间、地域限制实现人们参与公共治理的梦想，解决精英决策的困境，有效黏合公民与政府的关系，进而提升政府的合法性和有效性，推动社会主义和谐社会和服务型政府的构建。
参考文献：
[1]李杰，杨荣军.我国公共政策输入机制探析[J].社会科学研究，2005（5）：35
[2][美]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].王浦劬，译.北京：华夏出版社，1999：63.
[3]胡伟.政府过程[M].杭州：浙江人民出版社，1998：283.
[4]陈振明.政策科学[M].北京：中国人民大学出版社，1998：242.
[5]龙太江，王邦佐.经济增长与合法性的“政绩困局”——兼论中国政治的合法性基础[J].复旦学报，2005（3）：170-172.
[6]王绍光.中国公共政策议程设置的模式[J].中国社会科学，2006（5）.
[7]何志武.大众媒介与公共政策的输入机制[J].新闻传播研究，2008（2）.
[8]孙宇.政府信息公开、公共政策议程和参与型治理[J].中国行政管理，2009（2）.
[9]陈姣娥，王国华.网络时代政策议程设置机制研究[J].中国行政管理，2013（1）.