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摘要：当前我国的非政府组织在动员社会资源、表达利益诉求、弥补政府失灵和调整政治结构等方面发挥了积极的作用，但这些作用的发挥还存在进一步拓展的空间。而制度环境、管理体制、组织自身能力和价值观念则是制约我国非政府组织社会功能有效发挥的主要因素。要充分推动和促进我国非政府组织社会功能的有效发挥，其中执政党的推动是主导力量，改革政府管理体制是前提条件，社会监督机制的完善是外在动力，转变控制、怀疑和依赖观念是深层次的观念动力。
关键词：非政府组织；社会功能；双重管理体制
中图分类号：C91221 文献标识码：A 文章编号：1006-723X（2014）02-0010-05
20世纪70年代以来，伴随着我国改革开放的潮流和世界全球化的影响，我国各类型的非政府组织也逐渐成长起来。党在十八大报告中提出要“在改善民生和创新管理中加强社会建设”。发挥非政府组织的社会功能显然是加强社会建设的题中之意。不可否认的是，当前我国的非政府组织已经对我国社会建设、经济发展和政治改革等各领域产生了很大的影响，如我国的环保组织、红十字会等非政府组织在我们的现实生活中随处可见。但与此同时，我国非政府组织在开展工作时又遇到了不少的困难，不少人还对非政府组织是否能够有效发挥正能量还持以怀疑的眼光。如此一来的问题就是，当前我国的非政府组织的社会功能到底发挥到什么程度，是否还有再进一步拓展的可能？到底又是什么因素影响了我国非政府组织社会功能的有效发挥？我们又应如何去推动我国非政府组织有效发挥社会功能？对上述问题的解释和回答，对于今天我国的国家建设和社会发展有着重要的现实意义和理论价值。
一、我国非政府组织的社会
功能展现及其评价
作为一种组织类型，非政府组织自然有着其特定的组织结构和与之相对应的社会功能，例如动员社会资源、提供公益服务、社会协调与治理、政策倡导与影响等功能。[1]我国非政府组织在改革开放后逐步得到发展和壮大，但由于我国目前还处于转型期，其社会功能的发挥有着不同于西方国家的特征。大体来说，当前我国非政府组织在社会功能的发挥上呈现如下的基本状况。
1已发挥出巨大的社会资源动员功能，但还有进一步拓展的空间
当前我国非政府组织的社会资源动员功能主要体现在动员慈善捐赠和志愿服务两个方面。例如，2008年5月12日晚上到5月14日，南京爱德基金会、李连杰壹基金、自然之友、绿色和平、绿家园志愿者等非政府组织纷纷采取行动，紧急采购救灾物资、展开募捐，发起“小行动+许多人=大不同”的抗震救灾行动等，[2]这些行动很好地表明我国非政府组织在动员社会资源上能量巨大。当然，当前我国非政府组织在动员社会资源上还存在不少的问题，这主要表现为：（1）当前我国慈善组织以协助政府执行部分社会管理与服务职能为目的的比较多，而自主治理实现社会公益的较少；（2）慈善和志愿活动的社会资金捐赠没有可持续性。2011年6月下旬“郭美美”事件发生以后，我国社会捐赠数以及慈善组织捐赠数额均出现锐减的情况；（3）志愿活动的自组织化和专业化还不强。在我国，非政府组织中很多志愿活动是通过行政方式自上而下地组织的，不是完全起自民间的自发性志愿活动。另外，我国志愿者参与志愿服务大部分是业余性质的，大多数缺乏所从事服务工作需要的技术和知识；（4）志愿活动还未被社会广泛接受。在20世纪90年代中期，我国的志愿行动经常被看作为非主流的行为方式，志愿者下乡支教、在社区里进行免费服务，都被视为非同寻常的行为。[3]（P16）由此可见，当前我国的非政府组织在社会资源动员方面的功能发挥上还存在进一步发挥的空间。
2已建立了各领域的组织载体，但载体利益表达的实质功能还很有限
当前我国非政府组织在政治、经济、文化和社会各领域都已建立了相应的组织载体，根据2001年学者王名的调查，其中社会服务领域的非政府组织占4463%，调查研究领域的占4251%，行业学会、学会的占3999%，文化艺术领域的占3462%，法律咨询与服务的占2454%，政策咨询的占2154%，扶贫领域的占205%。[4]（P13）但问题是，我国非政府组织在积极代表成员利益并通过合法渠道向党和政府来表达利益诉求的功能发挥上还非常有限。以环保组织为例，根据我们的访谈和调查，我们发现，大多数环境污染的受害者在维权过程中并没有首先想到通过正式的非政府组织来为他们向政府表达利益诉求，与此同时，环保民间组织积极参与环境污染受害者维权信访的行为也比较少。这表明，环保民间组织在居民环境利益表达和聚合功能的发挥还存在一定的短板和缺陷。由此可见，我国的非政府组织在国家的各领域中都有自己的具体组织形式和载体，但这种载体利益表达的实质功能还很有限。
3一定程度上弥补了政府失灵，但辅助政府的功能发挥还不够充分
非政府组织在我国已经发挥出辅助政府管理的功能。首先，非政府组织承担了一定的微观经济管理职能，从而促进了经济的发展。以宁波市行业协会为例，它替政府承担了一些微观经济管理职能，通过制定行业规范，在价格、质量和诚信等方面促进了行业自律，协调了同行企业之间的经营行为，维护行业信誉，制约了一些违法违规行为，开展包括资质评审、认定等等活动，分担了政府市场监管的职能，弥补了政府功能的不足，又促进了政府的“瘦身”。[5]（P204）其次，非政府组织还能对政府的社会保障起到补充作用。如全国各级的残联会组织开展了很多的扶助残疾人康复、教育、劳动就业、残疾预防等方面的工作；再次，非政府组织还能扩大就业渠道，增加就业机会。但与此同时，我们也看到，我国民间组织由于成长较晚、自身实力和能力存在一定的问题，这导致它们不可避免地会出现“志愿失灵”的现象，难以充分发挥弥补政府失灵和辅助政府管理的社会功能。
4发挥了调整政治权力结构的功能，但不能起到根本性的作用
有学者从理论上归纳了非政府组织在调整国家权力结构方面的作用表现，如非政府组织有力制约了国家权力的扩展，为宪政与法治的实现奠定了牢固的基础；非政府组织创造了政治民主的组织条件，促进了民主政治的发展；非政府组织与政治国家分离导致权力分立为政治结构分化提供了前提条件；非政府组织是民主政治体系持续稳定的动力。[6]然而，客观地讲，我国非政府组织对我国政治权力结构的调整还无法起到根本性的作用，其理由有三：（1）我国政治改革的主导力量还是我国共产党和整体的人民大众。（2）非政府组织只是西方概念中公民社会的一个部分，其主要的功能不是政治功能，而是有关公共领域的服务功能。（3）我国的非政府组织作为一个组织力量还不够强大，它只是党和政府为实现国家发展目标、进行现代化建设的辅助性力量。（4）市场组织是调整政治权力结构的重要力量，非政府组织不可能替代市场经济发展之后所带来的政治功能。以上四点决定了我国的非政府组织不可能是调整政治权力结构的根本性力量。 Abstract：Nowadays， non-governmental organizations （NGO） in China have played a positive role in mobilizing social resources， expressing interests needs， making up government failure and adjusting political structure. However， there is still room for further expansion in their role. The institutional environment， management system， and the organization′s own limitation in capability and values are the main factors that restrict NGO in playing their social function effectively. To facilitate the effective fulfillment of social function of NGO， the following countermeasures are put forward： the promotion of the ruling party as the leading force， the reform of government management system as the prerequisite condition， the improvement of the social supervision mechanism as the external force， and the change of the concepts of control， doubt and dependence as the deep dynamic force.
Keywords：non-governmental organizations； social function； dual management system
〔责任编辑：左安嵩〕
关键词：非政府组织；社会功能；双重管理体制
中图分类号：C91221 文献标识码：A 文章编号：1006-723X（2014）02-0010-05
20世纪70年代以来，伴随着我国改革开放的潮流和世界全球化的影响，我国各类型的非政府组织也逐渐成长起来。党在十八大报告中提出要“在改善民生和创新管理中加强社会建设”。发挥非政府组织的社会功能显然是加强社会建设的题中之意。不可否认的是，当前我国的非政府组织已经对我国社会建设、经济发展和政治改革等各领域产生了很大的影响，如我国的环保组织、红十字会等非政府组织在我们的现实生活中随处可见。但与此同时，我国非政府组织在开展工作时又遇到了不少的困难，不少人还对非政府组织是否能够有效发挥正能量还持以怀疑的眼光。如此一来的问题就是，当前我国的非政府组织的社会功能到底发挥到什么程度，是否还有再进一步拓展的可能？到底又是什么因素影响了我国非政府组织社会功能的有效发挥？我们又应如何去推动我国非政府组织有效发挥社会功能？对上述问题的解释和回答，对于今天我国的国家建设和社会发展有着重要的现实意义和理论价值。
一、我国非政府组织的社会
功能展现及其评价
作为一种组织类型，非政府组织自然有着其特定的组织结构和与之相对应的社会功能，例如动员社会资源、提供公益服务、社会协调与治理、政策倡导与影响等功能。[1]我国非政府组织在改革开放后逐步得到发展和壮大，但由于我国目前还处于转型期，其社会功能的发挥有着不同于西方国家的特征。大体来说，当前我国非政府组织在社会功能的发挥上呈现如下的基本状况。
1已发挥出巨大的社会资源动员功能，但还有进一步拓展的空间
当前我国非政府组织的社会资源动员功能主要体现在动员慈善捐赠和志愿服务两个方面。例如，2008年5月12日晚上到5月14日，南京爱德基金会、李连杰壹基金、自然之友、绿色和平、绿家园志愿者等非政府组织纷纷采取行动，紧急采购救灾物资、展开募捐，发起“小行动+许多人=大不同”的抗震救灾行动等，[2]这些行动很好地表明我国非政府组织在动员社会资源上能量巨大。当然，当前我国非政府组织在动员社会资源上还存在不少的问题，这主要表现为：（1）当前我国慈善组织以协助政府执行部分社会管理与服务职能为目的的比较多，而自主治理实现社会公益的较少；（2）慈善和志愿活动的社会资金捐赠没有可持续性。2011年6月下旬“郭美美”事件发生以后，我国社会捐赠数以及慈善组织捐赠数额均出现锐减的情况；（3）志愿活动的自组织化和专业化还不强。在我国，非政府组织中很多志愿活动是通过行政方式自上而下地组织的，不是完全起自民间的自发性志愿活动。另外，我国志愿者参与志愿服务大部分是业余性质的，大多数缺乏所从事服务工作需要的技术和知识；（4）志愿活动还未被社会广泛接受。在20世纪90年代中期，我国的志愿行动经常被看作为非主流的行为方式，志愿者下乡支教、在社区里进行免费服务，都被视为非同寻常的行为。[3]（P16）由此可见，当前我国的非政府组织在社会资源动员方面的功能发挥上还存在进一步发挥的空间。
2已建立了各领域的组织载体，但载体利益表达的实质功能还很有限
当前我国非政府组织在政治、经济、文化和社会各领域都已建立了相应的组织载体，根据2001年学者王名的调查，其中社会服务领域的非政府组织占4463%，调查研究领域的占4251%，行业学会、学会的占3999%，文化艺术领域的占3462%，法律咨询与服务的占2454%，政策咨询的占2154%，扶贫领域的占205%。[4]（P13）但问题是，我国非政府组织在积极代表成员利益并通过合法渠道向党和政府来表达利益诉求的功能发挥上还非常有限。以环保组织为例，根据我们的访谈和调查，我们发现，大多数环境污染的受害者在维权过程中并没有首先想到通过正式的非政府组织来为他们向政府表达利益诉求，与此同时，环保民间组织积极参与环境污染受害者维权信访的行为也比较少。这表明，环保民间组织在居民环境利益表达和聚合功能的发挥还存在一定的短板和缺陷。由此可见，我国的非政府组织在国家的各领域中都有自己的具体组织形式和载体，但这种载体利益表达的实质功能还很有限。
3一定程度上弥补了政府失灵，但辅助政府的功能发挥还不够充分
非政府组织在我国已经发挥出辅助政府管理的功能。首先，非政府组织承担了一定的微观经济管理职能，从而促进了经济的发展。以宁波市行业协会为例，它替政府承担了一些微观经济管理职能，通过制定行业规范，在价格、质量和诚信等方面促进了行业自律，协调了同行企业之间的经营行为，维护行业信誉，制约了一些违法违规行为，开展包括资质评审、认定等等活动，分担了政府市场监管的职能，弥补了政府功能的不足，又促进了政府的“瘦身”。[5]（P204）其次，非政府组织还能对政府的社会保障起到补充作用。如全国各级的残联会组织开展了很多的扶助残疾人康复、教育、劳动就业、残疾预防等方面的工作；再次，非政府组织还能扩大就业渠道，增加就业机会。但与此同时，我们也看到，我国民间组织由于成长较晚、自身实力和能力存在一定的问题，这导致它们不可避免地会出现“志愿失灵”的现象，难以充分发挥弥补政府失灵和辅助政府管理的社会功能。
4发挥了调整政治权力结构的功能，但不能起到根本性的作用
有学者从理论上归纳了非政府组织在调整国家权力结构方面的作用表现，如非政府组织有力制约了国家权力的扩展，为宪政与法治的实现奠定了牢固的基础；非政府组织创造了政治民主的组织条件，促进了民主政治的发展；非政府组织与政治国家分离导致权力分立为政治结构分化提供了前提条件；非政府组织是民主政治体系持续稳定的动力。[6]然而，客观地讲，我国非政府组织对我国政治权力结构的调整还无法起到根本性的作用，其理由有三：（1）我国政治改革的主导力量还是我国共产党和整体的人民大众。（2）非政府组织只是西方概念中公民社会的一个部分，其主要的功能不是政治功能，而是有关公共领域的服务功能。（3）我国的非政府组织作为一个组织力量还不够强大，它只是党和政府为实现国家发展目标、进行现代化建设的辅助性力量。（4）市场组织是调整政治权力结构的重要力量，非政府组织不可能替代市场经济发展之后所带来的政治功能。以上四点决定了我国的非政府组织不可能是调整政治权力结构的根本性力量。 Abstract：Nowadays， non-governmental organizations （NGO） in China have played a positive role in mobilizing social resources， expressing interests needs， making up government failure and adjusting political structure. However， there is still room for further expansion in their role. The institutional environment， management system， and the organization′s own limitation in capability and values are the main factors that restrict NGO in playing their social function effectively. To facilitate the effective fulfillment of social function of NGO， the following countermeasures are put forward： the promotion of the ruling party as the leading force， the reform of government management system as the prerequisite condition， the improvement of the social supervision mechanism as the external force， and the change of the concepts of control， doubt and dependence as the deep dynamic force.
Keywords：non-governmental organizations； social function； dual management system
〔责任编辑：左安嵩〕