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摘要民事行政检察监督是维护司法公正和法制统一的重要手段,对实现构建社会主义和谐社会有重要的意义。但由于我国现行法律对民事行政检察监督的规定存在一定缺陷,检察人员监督意识不够高,监督能力不强,影响了民事行政监督的实际效果。本文从民事行政检察监督工作的现状、立法上的缺陷入手,就如何加强和改进民事行政检察监督提出了若干思考和建议。
关键词民事行政检察监督 公益诉讼 监督效果
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)09-019-02
一、当前民事行政检察监督面临的立法困境
(一)现有法律对民事行政监督范围规定过窄
《民事诉讼法》和《行政诉讼法》都规定了检察机关有权对民事审判活动和行政诉讼活动实行法律监督,但是在分则中对检察机关的监督权又做了进一步限制,仅规定对已经发生法律效力的、确有错误的判决、裁定进行抗诉这种事后监督方式,对于民事诉讼中和执行中的问题则无明确的规定,如先予执行、诉讼保全等程序。而法院出台的一些司法解释又排除了检察机关对调解、执行等方面的监督。
(二)对检察机关开展公益诉讼、支持起诉的法律规定不明确
近年许多地区检察院为维护社会公益,积极尝试开展公益诉讼,但仍处于摸索阶段,开展的公益诉讼类型有限,基本集中在环境公益诉讼等几种类型。而在立法上,仅有《民事诉讼法》第十五条作出了一条总则性规定,且主体仅表述为“机关、社会团体、企业事业单位”,未明确检察机关的主体地位,亦没有其他司法解释、法规为检察机关提出公益诉讼、支持起诉提供法律依据。
(三)保障民事行政检察监督顺利进行的手段有限
首先是“调卷难”。进行民事行政监督必须通过审阅卷宗了解案件审理情况和诉讼的过程,作为被监督的一方,法院对检察机关调取卷宗的要求十分抗拒,造成“调卷难”这一局面。目前法律法规对检察机关调取卷宗没有相关明文规定,因此不少法院对此设置了种种门槛,如阅卷必须经过法院院长同意、只许检察机关查阅、复印卷宗而不许调取卷宗。其次是“取证难”。保障和规范调查取证的相关规定缺乏。一方面,检察机关办理民事、行政申诉案件,除了通过调阅审判卷宗,有时还需要向申诉人、被申诉人和诉讼参与人进行调查取证。但是被申诉人多数情况下作为法院审判程序中的胜诉方,害怕检察机关的监督影响其在诉讼中的既得利益,对检察机关的调查采取回避、不配合甚至是敌对的态度,拒绝检察机关对其调查取证,或者提供虚假证词证据;另一方面,检察人员在调查的过程中也没有可供操作的程序性规定。由于没有法规、司法解释对检察机关进行调查取证的程序作出规范,亦没有为其调查权提供保障,导致检察人员难以向当事人进行调查掌握案件的真实情况,影响案件的办理。
二、制约民事行政检察监督工作进一步开展的现实因素
(一)从检察机关自身角度出发,部分干警的监督能力和监督意识不能完全满足民事行政检察监督工作的需要
1.监督能力有待加强。从统计数据上看,以某经济发达地区为例,2009年该市中级人民法院全年共审结民事案件一审程序74642件、二审程序15858件,共计90500件;同年该市市检察机关受理的民事申诉案件中,向中院提出抗诉和建议提请抗诉的案件合计88件,就是说经监督发现有错误的案件和被监督的案件数比例只是9.7‰;经法院审结后采纳检察机关抗诉意见而改判的案件全年不足10件。这些数字固然受法院案件审判质量提高、社会公众对检察机关民事行政检察职能认识不够而导致申诉案件案源不多等因素的影响,但也充分说明检察机关对部门职能宣传仍不够全面,办案水平不够高导致抗诉成功率低的现状。
2.监督意识有待提高。一是重实体监督轻程序监督。最高检在《人民检察院民事抗诉案件办案规则》中第26条第(五)项规定“原审违反法律程序,但未影响案件正确判决、裁定的,人民检察院应当作出不抗诉决定”。该条规定强调了案件实体处理结果的正确性,而将法院审判程序的公正性放在较轻的位置。这也是目前造成检察人员在进行民事行政检察监督时普遍重实体而轻程序的原因之一。实践中,民行检察人员在审查申诉案件时,对于法院审判程序中出现的瑕疵和错误往往忽略不计,只要案件实体处理结果没有问题,一般都结案了事,或者发个《检察建议书》给法院,对法院是否整改和继续落实整改措施也没有监督。二是重大案监督轻小案监督。近年来,民事行政检察部门除积极开展公益诉讼、支持起诉等新型民事案件的监督方式外,对社会影响力较大、当事人众多、标的较大的案件投放较多的办案力量,在人力有限的情况下,对一些社会影响力较小、标的数额较小的案件,在可抗可不抗的情况下,往往作出息诉处理。民行检察人员的监督意识不强,弱化了对法院民事行政审判程序和实体处理的监督效果。
(二)从检察院和法院之间的关系看,“重配合、轻制约”的现状影响了民事行政检察监督的实效
实践中,检察机关开展民事行政监督仍受检察院和法院两家之间关系的影响。检、法两家关系仍然是重配合,轻制约。有些地区在对检察机关公诉部门的业务水平进行考核时提出有罪判决率①这一指标,且是一项重要指标。这造成检察机关在进行民事行政检察监督时,深怕影响两家关系,为免有罪判决率的考核受影响,弱化了对民事行政审判程序和判决实体结果的监督。
三、加强和改进民事行政检察监督的若干设想
(一)完善民事行政检察监督的相关立法
1.扩大民事行政检察监督工作的范围。建议将诉后监督改为诉中监督。对于诉讼程序中和执行程序中的问题,如应立案没有立案、先予执行、诉讼保全、超额执行等问题纳入检察机关的监督范围,增强检察监督权的覆盖范围。同时,将部分监督改为全面监督。为确保监督效果,将部分向法院提出检察建议的情形纳入可以提出抗诉的范围,例如有明确证据证实调解书违反合法自愿原则、损害第三人利益的,检察机关可直接向法院提出抗诉,切实增强检察机关监督民事行政审判活动的效力。
2.对检察机关提起公益诉讼、支持起诉作出详细规定。明确检察机关作为国家的监督机关,有责任有义务对侵害国家利益的民事法律行为进行监督,代表国家提起民事诉讼,保护国家利益、集体利益和公民个人的合法权益,维护社会公平正义。②同时进一步对检察机关提起公益诉讼、支持起诉的受案范围、条件、起诉的程序做细化规定,检察机关提起的公益诉讼、支持起诉,法院应当受理,且免收诉讼费。
3.明确规定检察机关进行调查取证及在法院调卷的权力。建议增加相关规定,对于检察机关调取审判卷宗的要求,法院应协助办理。完善检察机关进行调查取证的相关立法。建议根据民行检察部门履行诉讼监督职责的需要,保障检察人员进行调查的权力,如规定在何种条件下可以主动进行调查取证;对检察人员进行调查取证的条件和程序予以规范,如通知、传召证人的方式,对调查的场所,人员、程序的要求;对于不配合检察机关调查、提供伪证等具有妨害司法公正行为的当事人,可参照法院的相关规定采取一定的强制措施;对于检察机关关于申诉案件的调查和询问,案件经办法官和其他部门有配合的义务。
(二)强化法律监督能力,提高法律监督意识
1.进一步提高民行检察人员的监督能力。加大对民行检察人员的培训力度,提升办案水平。广泛开展岗位练兵活动,定期或不定期组织民行干警参加业务培训,尤其针对如何适用新修改、新颁布的法律法规和程序法方面的培训。加大基层院和上级院之间的业务交流,及时推广成功的办案经验和办案技巧,提高抗诉案件的改判成功率,做息诉工作时说服申诉人理解和服从法院正确的裁判工作。增强大局意识,对涉及企业重大利益案件、缠访缠诉案件、劳动争议案件,做到灵活处理,尽最大努力实现法律效果和社会效果的统一,多角度、多渠道寻找妥善解决问题的切入点。
2.进一步提高民行检察人员的监督意识。引导民行检察人员在办理案件时,时刻树立实体与程序并重意识,将被动监督改为主动监督。目前民行检察部门进行监督主要是通过审查当事人提出的申诉案,这也是最重要的业务工作,相对比较被动。对于媒体报道的社会矛盾较激烈、影响较大、有争议的案件,检察机关应当主动介入对庭审过程、判决结果等环节进行监督。这就要求民行检察人员提高对司法事件的敏锐触觉,培养主动监督的意识,增强发现司法不公的能力。
(三)加大对民行检察工作的宣传力度
目前社会公众对检察机关的职能了解大多数只停留在公诉、侦监、反贪等一线部门,对民行检察部门的职能大多不了解,这对于民行检察部门的案源造成一定影响。因此,应当加大民行檢察工作的宣传力度,增进人民群众对民行检察工作的了解,拓展申诉案件来源。一是通过宣传资料、电台、报纸等媒体宣传民行检察部门的职能、成功案例等;二是加强与党政机关信访部门、劳动、妇联、残联、司法局、律所等部门、组织机构的联系,宣传本部门职能范围的同时从中发掘案源;三是加强与本单位有关部门的联系,积极拓展支持起诉、督促起诉等案件的来源。
(四)正确处理好检法两家之间的关系
检察机关和法院在履行职责的同时,一方面要加强相互之间的沟通和协调,另一方要建立既有制约又支持的运行机制。检察机关行使法律监督权,应体现和维护审判权的独立性和权威性原则,尊重法官正当行使自由裁量权,不能对审判权进行不当干预,更不能替代或者超越审判权。③同时法院也不能拒绝排斥检察机关的法律监督。若检察机关在不干预法院审判权的独立性和权威性的前提下,对于维护法律规定和社会公平正义的裁判活动应当支持和维护,反之,则应切实履行监督职能,维护和促进民事行政司法公正。
注释:
①有罪判决率,即有罪判决案件数与起诉案件总数的比例。
②荀冰,王祚麻.完善民事行政检察监督的有关立法建议.民商法学研究.2009(8).
③马明生,王钦杰.论民事行政检察制度的完善.法学杂志.2007(4).
参考文献:
[1]曹建明.准确把握民行检察工作的法律监督属性和职能定位努力在更高水平上推动民行检察工作健康深入发展.检察日报.2010年7月23日.
关键词民事行政检察监督 公益诉讼 监督效果
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)09-019-02
一、当前民事行政检察监督面临的立法困境
(一)现有法律对民事行政监督范围规定过窄
《民事诉讼法》和《行政诉讼法》都规定了检察机关有权对民事审判活动和行政诉讼活动实行法律监督,但是在分则中对检察机关的监督权又做了进一步限制,仅规定对已经发生法律效力的、确有错误的判决、裁定进行抗诉这种事后监督方式,对于民事诉讼中和执行中的问题则无明确的规定,如先予执行、诉讼保全等程序。而法院出台的一些司法解释又排除了检察机关对调解、执行等方面的监督。
(二)对检察机关开展公益诉讼、支持起诉的法律规定不明确
近年许多地区检察院为维护社会公益,积极尝试开展公益诉讼,但仍处于摸索阶段,开展的公益诉讼类型有限,基本集中在环境公益诉讼等几种类型。而在立法上,仅有《民事诉讼法》第十五条作出了一条总则性规定,且主体仅表述为“机关、社会团体、企业事业单位”,未明确检察机关的主体地位,亦没有其他司法解释、法规为检察机关提出公益诉讼、支持起诉提供法律依据。
(三)保障民事行政检察监督顺利进行的手段有限
首先是“调卷难”。进行民事行政监督必须通过审阅卷宗了解案件审理情况和诉讼的过程,作为被监督的一方,法院对检察机关调取卷宗的要求十分抗拒,造成“调卷难”这一局面。目前法律法规对检察机关调取卷宗没有相关明文规定,因此不少法院对此设置了种种门槛,如阅卷必须经过法院院长同意、只许检察机关查阅、复印卷宗而不许调取卷宗。其次是“取证难”。保障和规范调查取证的相关规定缺乏。一方面,检察机关办理民事、行政申诉案件,除了通过调阅审判卷宗,有时还需要向申诉人、被申诉人和诉讼参与人进行调查取证。但是被申诉人多数情况下作为法院审判程序中的胜诉方,害怕检察机关的监督影响其在诉讼中的既得利益,对检察机关的调查采取回避、不配合甚至是敌对的态度,拒绝检察机关对其调查取证,或者提供虚假证词证据;另一方面,检察人员在调查的过程中也没有可供操作的程序性规定。由于没有法规、司法解释对检察机关进行调查取证的程序作出规范,亦没有为其调查权提供保障,导致检察人员难以向当事人进行调查掌握案件的真实情况,影响案件的办理。
二、制约民事行政检察监督工作进一步开展的现实因素
(一)从检察机关自身角度出发,部分干警的监督能力和监督意识不能完全满足民事行政检察监督工作的需要
1.监督能力有待加强。从统计数据上看,以某经济发达地区为例,2009年该市中级人民法院全年共审结民事案件一审程序74642件、二审程序15858件,共计90500件;同年该市市检察机关受理的民事申诉案件中,向中院提出抗诉和建议提请抗诉的案件合计88件,就是说经监督发现有错误的案件和被监督的案件数比例只是9.7‰;经法院审结后采纳检察机关抗诉意见而改判的案件全年不足10件。这些数字固然受法院案件审判质量提高、社会公众对检察机关民事行政检察职能认识不够而导致申诉案件案源不多等因素的影响,但也充分说明检察机关对部门职能宣传仍不够全面,办案水平不够高导致抗诉成功率低的现状。
2.监督意识有待提高。一是重实体监督轻程序监督。最高检在《人民检察院民事抗诉案件办案规则》中第26条第(五)项规定“原审违反法律程序,但未影响案件正确判决、裁定的,人民检察院应当作出不抗诉决定”。该条规定强调了案件实体处理结果的正确性,而将法院审判程序的公正性放在较轻的位置。这也是目前造成检察人员在进行民事行政检察监督时普遍重实体而轻程序的原因之一。实践中,民行检察人员在审查申诉案件时,对于法院审判程序中出现的瑕疵和错误往往忽略不计,只要案件实体处理结果没有问题,一般都结案了事,或者发个《检察建议书》给法院,对法院是否整改和继续落实整改措施也没有监督。二是重大案监督轻小案监督。近年来,民事行政检察部门除积极开展公益诉讼、支持起诉等新型民事案件的监督方式外,对社会影响力较大、当事人众多、标的较大的案件投放较多的办案力量,在人力有限的情况下,对一些社会影响力较小、标的数额较小的案件,在可抗可不抗的情况下,往往作出息诉处理。民行检察人员的监督意识不强,弱化了对法院民事行政审判程序和实体处理的监督效果。
(二)从检察院和法院之间的关系看,“重配合、轻制约”的现状影响了民事行政检察监督的实效
实践中,检察机关开展民事行政监督仍受检察院和法院两家之间关系的影响。检、法两家关系仍然是重配合,轻制约。有些地区在对检察机关公诉部门的业务水平进行考核时提出有罪判决率①这一指标,且是一项重要指标。这造成检察机关在进行民事行政检察监督时,深怕影响两家关系,为免有罪判决率的考核受影响,弱化了对民事行政审判程序和判决实体结果的监督。
三、加强和改进民事行政检察监督的若干设想
(一)完善民事行政检察监督的相关立法
1.扩大民事行政检察监督工作的范围。建议将诉后监督改为诉中监督。对于诉讼程序中和执行程序中的问题,如应立案没有立案、先予执行、诉讼保全、超额执行等问题纳入检察机关的监督范围,增强检察监督权的覆盖范围。同时,将部分监督改为全面监督。为确保监督效果,将部分向法院提出检察建议的情形纳入可以提出抗诉的范围,例如有明确证据证实调解书违反合法自愿原则、损害第三人利益的,检察机关可直接向法院提出抗诉,切实增强检察机关监督民事行政审判活动的效力。
2.对检察机关提起公益诉讼、支持起诉作出详细规定。明确检察机关作为国家的监督机关,有责任有义务对侵害国家利益的民事法律行为进行监督,代表国家提起民事诉讼,保护国家利益、集体利益和公民个人的合法权益,维护社会公平正义。②同时进一步对检察机关提起公益诉讼、支持起诉的受案范围、条件、起诉的程序做细化规定,检察机关提起的公益诉讼、支持起诉,法院应当受理,且免收诉讼费。
3.明确规定检察机关进行调查取证及在法院调卷的权力。建议增加相关规定,对于检察机关调取审判卷宗的要求,法院应协助办理。完善检察机关进行调查取证的相关立法。建议根据民行检察部门履行诉讼监督职责的需要,保障检察人员进行调查的权力,如规定在何种条件下可以主动进行调查取证;对检察人员进行调查取证的条件和程序予以规范,如通知、传召证人的方式,对调查的场所,人员、程序的要求;对于不配合检察机关调查、提供伪证等具有妨害司法公正行为的当事人,可参照法院的相关规定采取一定的强制措施;对于检察机关关于申诉案件的调查和询问,案件经办法官和其他部门有配合的义务。
(二)强化法律监督能力,提高法律监督意识
1.进一步提高民行检察人员的监督能力。加大对民行检察人员的培训力度,提升办案水平。广泛开展岗位练兵活动,定期或不定期组织民行干警参加业务培训,尤其针对如何适用新修改、新颁布的法律法规和程序法方面的培训。加大基层院和上级院之间的业务交流,及时推广成功的办案经验和办案技巧,提高抗诉案件的改判成功率,做息诉工作时说服申诉人理解和服从法院正确的裁判工作。增强大局意识,对涉及企业重大利益案件、缠访缠诉案件、劳动争议案件,做到灵活处理,尽最大努力实现法律效果和社会效果的统一,多角度、多渠道寻找妥善解决问题的切入点。
2.进一步提高民行检察人员的监督意识。引导民行检察人员在办理案件时,时刻树立实体与程序并重意识,将被动监督改为主动监督。目前民行检察部门进行监督主要是通过审查当事人提出的申诉案,这也是最重要的业务工作,相对比较被动。对于媒体报道的社会矛盾较激烈、影响较大、有争议的案件,检察机关应当主动介入对庭审过程、判决结果等环节进行监督。这就要求民行检察人员提高对司法事件的敏锐触觉,培养主动监督的意识,增强发现司法不公的能力。
(三)加大对民行检察工作的宣传力度
目前社会公众对检察机关的职能了解大多数只停留在公诉、侦监、反贪等一线部门,对民行检察部门的职能大多不了解,这对于民行检察部门的案源造成一定影响。因此,应当加大民行檢察工作的宣传力度,增进人民群众对民行检察工作的了解,拓展申诉案件来源。一是通过宣传资料、电台、报纸等媒体宣传民行检察部门的职能、成功案例等;二是加强与党政机关信访部门、劳动、妇联、残联、司法局、律所等部门、组织机构的联系,宣传本部门职能范围的同时从中发掘案源;三是加强与本单位有关部门的联系,积极拓展支持起诉、督促起诉等案件的来源。
(四)正确处理好检法两家之间的关系
检察机关和法院在履行职责的同时,一方面要加强相互之间的沟通和协调,另一方要建立既有制约又支持的运行机制。检察机关行使法律监督权,应体现和维护审判权的独立性和权威性原则,尊重法官正当行使自由裁量权,不能对审判权进行不当干预,更不能替代或者超越审判权。③同时法院也不能拒绝排斥检察机关的法律监督。若检察机关在不干预法院审判权的独立性和权威性的前提下,对于维护法律规定和社会公平正义的裁判活动应当支持和维护,反之,则应切实履行监督职能,维护和促进民事行政司法公正。
注释:
①有罪判决率,即有罪判决案件数与起诉案件总数的比例。
②荀冰,王祚麻.完善民事行政检察监督的有关立法建议.民商法学研究.2009(8).
③马明生,王钦杰.论民事行政检察制度的完善.法学杂志.2007(4).
参考文献:
[1]曹建明.准确把握民行检察工作的法律监督属性和职能定位努力在更高水平上推动民行检察工作健康深入发展.检察日报.2010年7月23日.