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【摘 要】 现代社会，各种类型的公共危机频繁发生，如何对公共危机实行有效管理，成为政府及专家学者们热议的话题。公共危机在发生时表现出来的突发性、紧急性、破坏性等特征，使得公共危机的管理面临很多的困境，因此应该从法律法规、预防预警、信息公开、主体多元化方面强化管理，提高政府和社会应对公共危机的能力。
【关键词】 公共危机 预警 信息 非政府组织
进入21世纪以来，随着经济社会的发展，改革开放的进一步深入，我国进入了社会转型期。社会转型是社会进行破旧立新、分化整合的时期，同时也是社会问题和社会危机的多发时期。如2003年的“SARS危机”、2004年的禽流感爆发、2005年的水污染事件以及2008年的汶川地震和三路奶粉事件等等，频发的“天灾人祸”不仅给人民带来了巨大的生命财产损失，也给经济社会的发展带来了不小的阻碍，因而受到政府和社会各界的广泛关注。在这种情势下，政府要减少公共危机的发生，降低危机的损失，必须将政府的公共危机管理纳入有序、规范的轨道中，以提高政府和社会应对公共危机的能力。
1. 我国公共危机管理中的障碍分析
1.1危机管理法律法规不完善
我国缺乏与政府危机管理相关的法律法规，尤其是缺乏专门的紧急状态法。尽管我国颁布了诸多危机管理方面的法律，如《突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《中华人民共和国防震减灾法》、《传染病防治法》和25个专项预案和80个部门预案以及相关办法，但这些法律不足以在危机管理方面构成一个完整体系。而且我国多数的单灾种法律法规还存在着覆盖面单一，部门管理单一，缺乏部门与部门之间的相互分工与合作。从执法的角度来看，我国现行的一些政府危机管理法律的作用在汶川地震的灾后救援工作中并没有得到充分的体现[1]。
1.2危机预警机制不健全
长期以来，各级政府部门将主要精力集中于经济建设，忽视了危机意识的培养。目前从中央到地方的各级政府，危机管理意识普遍淡薄，没有充分意识到目前我国正处于社会转型期，各类潜在的危机存在着爆发的危险，由此导致各级政府没有建立起有效的危机预警机制[2]。例如，2003 年，“SARS”在我国从产生到爆发，各级政府没有对疫情进行有效的预警，更没有采取任何预防性的措施，加剧了这次危机爆发的强度，也加大了危机处理的难度。
1.3危机信息公开不通畅
公共危机管理最大的一个特点是其不确定性和环境的复杂性，完善的信息管理制度对公共危机的预防、准备、回应和重建至关重要。然而，受我国传统政治文化的影响，一些政府部门和官员把信息当成自己的“特权”，既不愿主动公开信息，也不愿应公民、法人的请求被动提供。在这种思想的指导下，很多官员担心在形势不明朗的情况下公开信息会使危机的影响范围扩大，认为透明度越高社会越不稳定。同时，我国政府信息公开方面的制度建设进展缓慢，虽然 2008 年出台和实施了《政府信息公开条例》，但立法层次较低，约束力不强。关于危机状态下信息公开的法律法规建设更是滞后，无法对危机状态下的权力滥用行为进行有效監督[3]。
1.4危机管理参与主体不广泛
政府危机管理体制上过分依赖于政府力量，忽视或不重视政府以外主体如非政府组织、企事业单位、公民个人在危机管理过程中的作用，造成危机管理主体单一，社会参与程度较低，这其实是计划经济条件下全能政府思想的体现[4]。从目前我国危机管理实践看，由政府独揽突发性公共危机事件的预防预警和处置，多数情况下效率低下，因此加强对全社会应急教育、培训和引导工作，使公民、非政府组织和企事业单位参与到公共危机的管理过程中来，提高全社会风险防范意识，增强社会自救和互救能力，与政府共同化解危机。
2. 完善我国公共危机管理的对策
2.1健全法律法规，完善危机管理
我国宪法虽然已对紧急状态制度作出了原则性的规定，但对在何种情况下如何行使紧急状态权利，法律尚无明确规定。因此应尽快制定一部系统的有针对性的《公共危机法》作为我国危机管理的纲领性法律文件，并在《公共危机法》的基础上制定和完善有关公共危机管理的专门的法律法规，以保证政府的危机管理权的合法行使，避免肆意侵犯公众权利的事情发生。同时要强化执法，建立危机管理执法监督体系，保障相关法律法规的落实到位。
2.2建立危机管理预警机制
一是建立及时反馈信息收集系统。危机预警系统的内容主要包括危机监测、危机预测和预报、危机预控三个方面，在危机发展的事前、事中、事后和后危机等四个不同阶段采取一系列的控制行为，以期有效地预防、处理和消除危机。建立完善的预防预警体系，是防止已经存在的“潜在的危害”转化为突发事件，或避免、遏制突发事件升级爆发的有效措施。二是组建专业的危机管理组织机构。从灾害综合管理的角度看，借鉴国外灾害应急管理机构设置的经验，我国应当建立统一的、专门的突发性灾害应急管理机构。
2.3完善信息公开管理制度
面对公共危机时，政府部门只有积极主动地把涉及危机的信息向社会公开，并采用多种有效的信息发布方式，才能稳定民心、凝聚民力，有效地化解危机，维护社会的稳定与发展。应对公共危机，要求政府必须转变传统思想观念，树立信息公开的意识，高效率为公众提供服务，做服务型的政府。政府官员要树立主动服务的意识和人民公仆意识，从根本实现由管理者向服务者角色的转变。并且应该借鉴国外的经验，建立适合我国国情的《政府信息公开法》，除确定信息公开的原则之外，还应规定政府信息公开的具体做法，使其具有可操作性。同时应加强对各国信息公开法制定 的背景、宗旨、内容、结构及过程的研究，去芜存菁，吸取各国法律的合理成分，把我国政府信息公开工作纳入法制化轨道[5]。
2.4实现危机管理的主体多元化
政府是应对危机的主要力量，但是仅靠政府的力量应对危机存在很大的局限性。全社会都是危机管理的利益相关者，因此有效的危机管理离不开全社会各方力量的聚合与参与。必须组建一个完善的社会支持系统，在政府为主导的基础上，调动和整合整个社会力量和资源共同应对危机。在这些社会力量中，非政府组织成为其中的中坚力量，然而非政府组织要参与公共危机管理还有许多的瓶颈。政府应为非政府组织开拓更广阔的发展空间，对非政府组织进行培育和扶持，在法律法规上放松准入限制[6]。非政府组织也要注重自身能力的建设，提高立项和项目运作的科学化和专业化水准，建立组织运行过程中针对突发事件的反应机制，建立组织内部有高度认同感和约束力的规章制度，建立有效的决策机构等等。
参考文献：
[1] 杨俊.论我国政府危机管理体系存在的问题及策略.科协论坛，2011（3）.
[2] 李昕.略论公共危机预警系统的构建.宁夏社会科学，2011（6）.
[3] 桑艳军.公共危机管理中的政府信息公开刍议.中共山西省直机关党校学报，2012（1）.
[4] 徐朴.政府公共危机管理面临的主要问题与对策思考.中共四川省委省级机关党校学报，2010（4）.
[5] 卢智增.我国政府信息公开的困境及对策分析.图书馆理论与实践，2008（3）.
[6] 蔡吴玮.公共危机管理的主体多元化分析.辽宁行政学院学报，2012（2）.
作者简介：孙延华（1973-），女，黑龙江省哈尔滨人，博士研究生，哈尔滨商业大学财政与公共管理学院教师，讲师，研究方向：公共政策、城市改革。
（作者单位：哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院）
【关键词】 公共危机 预警 信息 非政府组织
进入21世纪以来，随着经济社会的发展，改革开放的进一步深入，我国进入了社会转型期。社会转型是社会进行破旧立新、分化整合的时期，同时也是社会问题和社会危机的多发时期。如2003年的“SARS危机”、2004年的禽流感爆发、2005年的水污染事件以及2008年的汶川地震和三路奶粉事件等等，频发的“天灾人祸”不仅给人民带来了巨大的生命财产损失，也给经济社会的发展带来了不小的阻碍，因而受到政府和社会各界的广泛关注。在这种情势下，政府要减少公共危机的发生，降低危机的损失，必须将政府的公共危机管理纳入有序、规范的轨道中，以提高政府和社会应对公共危机的能力。
1. 我国公共危机管理中的障碍分析
1.1危机管理法律法规不完善
我国缺乏与政府危机管理相关的法律法规，尤其是缺乏专门的紧急状态法。尽管我国颁布了诸多危机管理方面的法律，如《突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《中华人民共和国防震减灾法》、《传染病防治法》和25个专项预案和80个部门预案以及相关办法，但这些法律不足以在危机管理方面构成一个完整体系。而且我国多数的单灾种法律法规还存在着覆盖面单一，部门管理单一，缺乏部门与部门之间的相互分工与合作。从执法的角度来看，我国现行的一些政府危机管理法律的作用在汶川地震的灾后救援工作中并没有得到充分的体现[1]。
1.2危机预警机制不健全
长期以来，各级政府部门将主要精力集中于经济建设，忽视了危机意识的培养。目前从中央到地方的各级政府，危机管理意识普遍淡薄，没有充分意识到目前我国正处于社会转型期，各类潜在的危机存在着爆发的危险，由此导致各级政府没有建立起有效的危机预警机制[2]。例如，2003 年，“SARS”在我国从产生到爆发，各级政府没有对疫情进行有效的预警，更没有采取任何预防性的措施，加剧了这次危机爆发的强度，也加大了危机处理的难度。
1.3危机信息公开不通畅
公共危机管理最大的一个特点是其不确定性和环境的复杂性，完善的信息管理制度对公共危机的预防、准备、回应和重建至关重要。然而，受我国传统政治文化的影响，一些政府部门和官员把信息当成自己的“特权”，既不愿主动公开信息，也不愿应公民、法人的请求被动提供。在这种思想的指导下，很多官员担心在形势不明朗的情况下公开信息会使危机的影响范围扩大，认为透明度越高社会越不稳定。同时，我国政府信息公开方面的制度建设进展缓慢，虽然 2008 年出台和实施了《政府信息公开条例》，但立法层次较低，约束力不强。关于危机状态下信息公开的法律法规建设更是滞后，无法对危机状态下的权力滥用行为进行有效監督[3]。
1.4危机管理参与主体不广泛
政府危机管理体制上过分依赖于政府力量，忽视或不重视政府以外主体如非政府组织、企事业单位、公民个人在危机管理过程中的作用，造成危机管理主体单一，社会参与程度较低，这其实是计划经济条件下全能政府思想的体现[4]。从目前我国危机管理实践看，由政府独揽突发性公共危机事件的预防预警和处置，多数情况下效率低下，因此加强对全社会应急教育、培训和引导工作，使公民、非政府组织和企事业单位参与到公共危机的管理过程中来，提高全社会风险防范意识，增强社会自救和互救能力，与政府共同化解危机。
2. 完善我国公共危机管理的对策
2.1健全法律法规，完善危机管理
我国宪法虽然已对紧急状态制度作出了原则性的规定，但对在何种情况下如何行使紧急状态权利，法律尚无明确规定。因此应尽快制定一部系统的有针对性的《公共危机法》作为我国危机管理的纲领性法律文件，并在《公共危机法》的基础上制定和完善有关公共危机管理的专门的法律法规，以保证政府的危机管理权的合法行使，避免肆意侵犯公众权利的事情发生。同时要强化执法，建立危机管理执法监督体系，保障相关法律法规的落实到位。
2.2建立危机管理预警机制
一是建立及时反馈信息收集系统。危机预警系统的内容主要包括危机监测、危机预测和预报、危机预控三个方面，在危机发展的事前、事中、事后和后危机等四个不同阶段采取一系列的控制行为，以期有效地预防、处理和消除危机。建立完善的预防预警体系，是防止已经存在的“潜在的危害”转化为突发事件，或避免、遏制突发事件升级爆发的有效措施。二是组建专业的危机管理组织机构。从灾害综合管理的角度看，借鉴国外灾害应急管理机构设置的经验，我国应当建立统一的、专门的突发性灾害应急管理机构。
2.3完善信息公开管理制度
面对公共危机时，政府部门只有积极主动地把涉及危机的信息向社会公开，并采用多种有效的信息发布方式，才能稳定民心、凝聚民力，有效地化解危机，维护社会的稳定与发展。应对公共危机，要求政府必须转变传统思想观念，树立信息公开的意识，高效率为公众提供服务，做服务型的政府。政府官员要树立主动服务的意识和人民公仆意识，从根本实现由管理者向服务者角色的转变。并且应该借鉴国外的经验，建立适合我国国情的《政府信息公开法》，除确定信息公开的原则之外，还应规定政府信息公开的具体做法，使其具有可操作性。同时应加强对各国信息公开法制定 的背景、宗旨、内容、结构及过程的研究，去芜存菁，吸取各国法律的合理成分，把我国政府信息公开工作纳入法制化轨道[5]。
2.4实现危机管理的主体多元化
政府是应对危机的主要力量，但是仅靠政府的力量应对危机存在很大的局限性。全社会都是危机管理的利益相关者，因此有效的危机管理离不开全社会各方力量的聚合与参与。必须组建一个完善的社会支持系统，在政府为主导的基础上，调动和整合整个社会力量和资源共同应对危机。在这些社会力量中，非政府组织成为其中的中坚力量，然而非政府组织要参与公共危机管理还有许多的瓶颈。政府应为非政府组织开拓更广阔的发展空间，对非政府组织进行培育和扶持，在法律法规上放松准入限制[6]。非政府组织也要注重自身能力的建设，提高立项和项目运作的科学化和专业化水准，建立组织运行过程中针对突发事件的反应机制，建立组织内部有高度认同感和约束力的规章制度，建立有效的决策机构等等。
参考文献：
[1] 杨俊.论我国政府危机管理体系存在的问题及策略.科协论坛，2011（3）.
[2] 李昕.略论公共危机预警系统的构建.宁夏社会科学，2011（6）.
[3] 桑艳军.公共危机管理中的政府信息公开刍议.中共山西省直机关党校学报，2012（1）.
[4] 徐朴.政府公共危机管理面临的主要问题与对策思考.中共四川省委省级机关党校学报，2010（4）.
[5] 卢智增.我国政府信息公开的困境及对策分析.图书馆理论与实践，2008（3）.
[6] 蔡吴玮.公共危机管理的主体多元化分析.辽宁行政学院学报，2012（2）.
作者简介：孙延华（1973-），女，黑龙江省哈尔滨人，博士研究生，哈尔滨商业大学财政与公共管理学院教师，讲师，研究方向：公共政策、城市改革。
（作者单位：哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院）