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摘要当下有关检察机关参与社会管理创新的各种论断不同程度存在着“行政化”的倾向，值得注意和反思。在参与社会管理创新过程中，检察机关应当始终注重维护检察机关的司法属性、坚持权力制约和权利保护的价值取向、强化自我监督约束并推动公民社会的独立自治，自觉遵循司法规律，理性恰当地介入，以坚守法治为前提和己任，反对为了“创新”而“创新”。
关键词社会管理创新 检察机关 法治
作者简介：田晓康，广州市花都区人民检察院。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)05-144-02
最初看到人们将“社会管理创新”与作为司法机关的人民检察院联系在一起的时候，甚是百思不得其解，究其原由，一方面是因为研习法律之人对于社会管理学科纯属门外汉，甚至不知“社会管理”的准确含义，再加之还要“创新”，更是力所不及；另一方面，长期的司法实务工作已使司法本性之“被动性”潜移默化为个人习性，由此总是认为所谓管理者，大体上应该是一种积极主动的“事前”行动，检察机关的司法活动则多属于以恪守国家法律的“事后”补救或惩处，故难以理解所谓“创新”要如何达成。适逢其时，各地近来有关此话题的信息颇多，但是反复看来，发现检察机关参与社会管理创新不外乎就是这些：一是检察机关现在正在做的日常工作。这些工作都是国家最高立法机关通过宪法和人民检察院组织法赋予检察机关的固有职权，检察机关正确行使这些职权本来就是其法定职责，并不需要加以特别强调，如果检察机关不履行或不正确履行，那倒是真的应该好好关注一下；二是检察机关不时在做的一些工作，例如法治宣传教育或者介入政府的某些行政管理工作（比如监督政府重大招投标活动）等，类似工作严格来讲并非检察机关的法定职责，但考虑到检察机关毕竟是社会治安综合治理的参与者之一，所以上街头、下社区、进单位搞一些法治宣传教育活动也是理所应当的，不过这恐怕称不上什么“创新”，因为多年以来检察机对这类工作几乎从未曾中断过，并非自今日始。至于介入到政府的某些行政管理工作，某些论者赞其为检察权的延伸，是一种有效监督，窃以为这些“创新”的合法性还值得商榷，从国家司法制度的改革和完善来看，“法律监督”的宏观叙事方法与实施监督的具体程序的正当性并非同一层面的问题；三是检察机关过去没有做过，现在准备或有些地方已经开始做的某些“先行先试”项目，比如要和法院设立的人民法庭对等设立乡镇、街道检察室，要到派出所设立常驻检察官监督、指导警察办案等等，比起前两者，类似这些设想或“实验”倒是颇有些“创新”的意味，不过字里行间更多的是描述这些措施的美好蓝图，对于其法律依据、法理根据、可操作性大小和可能的正反后果等等却缺乏理性的、令人信服的分析论证，是“创新”还是“出格”终究还是个问题。笔者读罢仍觉对此问题只是一知半解，心中的上述疑惑也未得消弭，遂不禁怀疑，要么这是些纸上谈兵的忽悠，要么这是些轰轰烈烈的临时“运动”，一朝“社会管理创新”的话语淡出公众的视野，“运动”即会不了了之。
假设“检察机关参与社会管理创新”这一命题是成立的，那么笔者认为检察机关在具体实施过程中务必要理顺社会管理与民主法治、个人权利、公民社会三种关系。
一、区分社会管理与国家政治制度的不同属性，行动上始终要维护检察机关的司法属性
社会管理创新，首先需要辨明社会管理的性质。社会管理，虽然在我国向来具有很强的政治性，并且关系稳定大局，但从学理上看，它主要是一个治理或行政层面的概念，而不是一个国家政制制度或政治层面的概念。①将社会管理与国家政治制度建设区分开，具有重要的实践意义。它意味着，实现国家长治久安，既存在社会管理这样的行政路径，也存在国家政治制度建设这样的政治路径，不能因为社会管理在很大程度上能够带来政治稳定和社会安宁，就忽视国家政治制度建设，或者以社会管理取代国家政治制度建设。以检察机关为例，它通常被认为具有惩治犯罪、化解矛盾和维护稳定的职能，因此一直是或者被认为是社会管理的实施主体。而从政治的角度看，司法其实是监督审查其他国家权力的一种重要的国家权力形式，也是公民权利最终也最有力的法律救济形式。就此而言，尽管检察机关的确可以承担一些社会管理职能，但将检察机关仅仅作为社会管理的实施主体看待是不够的，在构建民主法治国家、完成国家治理方式转型从而“基本实现现代化”的道路上，更需要从国家政治机构的高度来审视司法，更需要从政治体制改革的高度来审视司法改革，既发挥司法在解决纠纷方面的社会作用，又发挥司法在审查权力、保障权利方面的政治功用。检察机关的司法属性是我国宪政的基础之一，检察机关要清楚认识到自身在推进国家政治制度的发展进步方面所具有的的地位和作用，在参与社会管理创新的过程中必须防止自我异化为“政府部门”，以某些看似正确但实际偏离司法本质属性的“行政化”行为替代自身的司法运作。
二、遵循现代政治权力运行规律的要求，在社会管理中坚持权力制约、权利保护的价值取向
无论是政治层面的国家民主法治建设，还是行政层面的社会管理创新，在发展方向上都需要朝保护人权和公民权利的目标迈进。这在很大程度上是由政治权力在现代社会的运行规律所决定的。
政治权力通常既有消极后果，也有积极后果。消极后果主要表现为可以随意生杀予夺、剥夺财产甚或造成大范围的社会伤害，积极后果主要表现为保护人的身体和生命，为民众创造财富提供安全环境、保障民众福祉。②政治权力的运行有一个从消极效果向积极效果转变的历史过程。在古代社会，政治权力主要表现为“消极权力”，它通过对人身体的损害和生命的剥夺、通过威武残酷的刑杀场面来显示其权威和生命力。而在现代社会，政治权力主要表现为“积极权力”，它通过保护人的身体不受损害、延长人的寿命、维护人口的健康、提高人的体能和智能、保护人的财产权利等来显示其权威和生命力。政治权力在现代社会的这种运行规律，决定了它要持续运行下去，必须时刻以保护人权为目标，并且能够切实有效地达到这一点。因此，人的“自然权利”通常被认为是现代政治新的起点，政治权力的法律正当性和道德合理性根源于其对全体公民的态度，需要公民社会的普遍认可。③
具体到社会管理创新而言，社会管理在方式上也需要实现从消极管制到积极的权利保障的历史转变。“在服务中实施管理，在管理中体现服务”，与这种历史转变是一致的。④从权益、福利、服务等有利于当事人的角度切入，而不是单纯地从基于强制权力的管制出发来加强对社会事务的管理，更符合现代权力的运行逻辑。保护人权、造福于民，可谓社会管理的根本指针，以此作为一切工作的原点，也就找到了社会管理据以名正言顺的依托。当前社会生态下的种种不合理归根结底就是一个问题：权力的嚣张和权利的势弱。检察机关作为国家法律监督机关，有义务正视这个问题，因为它的存在反证了法律监督还不到位、还不够有力。因此，检察机关在参与社会管理创新过程中推出何种新举措固然重要，但更加重要的是必须确保这些举措背后所蕴含的价值取向是正确的，只要是在法律框架之类有利于约束公权力、保护私权利，本身就是一种社会管理的创新之举。
三、强化自我监督约束，尊重社会组织和社会团体在社会管理和公共服务中的积极作用，推动公民社会的独立自治
按照社会学理论，社会团结有“机械团结”和“有机团结”两种形式。在机械团结形式下，集体意识强、社会分工少、人的个性和相互依赖弱，因此，社会主要通过压制性或惩罚性的制裁来实施管理。在有机团结形式下，社会分工高度发达、人的个性和相互依赖强，集体意识淡薄，因此，社会主要通过恢复性或补偿性的制裁来实施管理。⑤随着社会分工更趋发达，社会管理大体经历了从强行的刑事惩罚向民事赔偿或补偿的历史转变。此外，功能分化被认为是现代社会的基本特征，按照功能差异，现代社会日渐分化出政治、经济、法律、宗教等诸多子系统，由此不复存在传统社会那样的高度整合，而各系统及其制度也变得越来越独立化、专门化和技术化，社会管理因此势必从全面管理转向专门管理。
从分工更趋细密、功能日益分化的现代发展趋势看，社会管理创新也需要实现职能转变：即充分发挥各类社会组织和社会团体的社会功能，实现政府从全能管理、单一主体强制管理向职能管理、多元主体互动管理的转变。检察机关作为国家机关，在参与社会管理过程中，应当顺应这种这种转变要求，对于某些应该交给专业化程度更高或更适合管理的社会组织和社会团体去管理的社会问题和事务，检察机关应当把主要精力更加专注地投入到法律执行方面，强化自我约束和监督，防止检察机关的司法权力触角过度延伸，尽量减少检察机关司法权力对社会自治领域的强行管制和介入，促进社会管理资源整合，增强社会的自我组织和自主协商功能，扩大公民社会组织参与社会管理和公共服务的空间，形成公权力运作与社会组织自治运作良性互动的管理模式。从长远看，这种转变有助于社会自发地形成自己的规则和秩序，促进民间习惯和公民社会的良性发育，有利于实现社会法治。⑥总之，检察机关参与社会管理创新的立足点首先在于我们自身职责，职责所系自当责无旁贷，职不在我亦绝不妄加干涉。
在参与社会管理创新过程中，检察机关首先要立足于宪法和法律赋予的基本职责，始终把国家的现实司法状况与国家的法治发展趋势结合起来考虑，自觉遵循司法规律，理性恰当地介入，以坚守法治为前提，反对为了“创新”而“创新”。
注释：
①何增科．论改革完善我国社会管理体制的必要性和意义——中国社会管理体制改革与社会工作发展研究之一．毛泽东邓小平理论研究．2007（8）．第52-55页．
②李景鹏．试论政治权力的结构和特征．中国转型期问题的政治学思考——李景鹏文集》，中国法制出版社．2002年版．第18-19页．
③李泽厚．历史本体论．三联书店．2002年版．第1页．
④刘继同．由静态管理到动态管理：中国社会管理模式的战略转变．管理世界．2002（10）．第26-36页．
⑤汪玲萍．从两对范畴看滕尼斯与涂尔干的学术旨趣——浅析“共同体”“社会”和“机械团结”“有机团结”．社会科学论坛．2006（12）．第8-12页．
⑥马长山．伦理秩序、法治秩序与公民意识—兼论社会主义市场经济条件下的意识形态构建．江苏社会科学．1998（4）．第42-49页．
关键词社会管理创新 检察机关 法治
作者简介：田晓康，广州市花都区人民检察院。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)05-144-02
最初看到人们将“社会管理创新”与作为司法机关的人民检察院联系在一起的时候，甚是百思不得其解，究其原由，一方面是因为研习法律之人对于社会管理学科纯属门外汉，甚至不知“社会管理”的准确含义，再加之还要“创新”，更是力所不及；另一方面，长期的司法实务工作已使司法本性之“被动性”潜移默化为个人习性，由此总是认为所谓管理者，大体上应该是一种积极主动的“事前”行动，检察机关的司法活动则多属于以恪守国家法律的“事后”补救或惩处，故难以理解所谓“创新”要如何达成。适逢其时，各地近来有关此话题的信息颇多，但是反复看来，发现检察机关参与社会管理创新不外乎就是这些：一是检察机关现在正在做的日常工作。这些工作都是国家最高立法机关通过宪法和人民检察院组织法赋予检察机关的固有职权，检察机关正确行使这些职权本来就是其法定职责，并不需要加以特别强调，如果检察机关不履行或不正确履行，那倒是真的应该好好关注一下；二是检察机关不时在做的一些工作，例如法治宣传教育或者介入政府的某些行政管理工作（比如监督政府重大招投标活动）等，类似工作严格来讲并非检察机关的法定职责，但考虑到检察机关毕竟是社会治安综合治理的参与者之一，所以上街头、下社区、进单位搞一些法治宣传教育活动也是理所应当的，不过这恐怕称不上什么“创新”，因为多年以来检察机对这类工作几乎从未曾中断过，并非自今日始。至于介入到政府的某些行政管理工作，某些论者赞其为检察权的延伸，是一种有效监督，窃以为这些“创新”的合法性还值得商榷，从国家司法制度的改革和完善来看，“法律监督”的宏观叙事方法与实施监督的具体程序的正当性并非同一层面的问题；三是检察机关过去没有做过，现在准备或有些地方已经开始做的某些“先行先试”项目，比如要和法院设立的人民法庭对等设立乡镇、街道检察室，要到派出所设立常驻检察官监督、指导警察办案等等，比起前两者，类似这些设想或“实验”倒是颇有些“创新”的意味，不过字里行间更多的是描述这些措施的美好蓝图，对于其法律依据、法理根据、可操作性大小和可能的正反后果等等却缺乏理性的、令人信服的分析论证，是“创新”还是“出格”终究还是个问题。笔者读罢仍觉对此问题只是一知半解，心中的上述疑惑也未得消弭，遂不禁怀疑，要么这是些纸上谈兵的忽悠，要么这是些轰轰烈烈的临时“运动”，一朝“社会管理创新”的话语淡出公众的视野，“运动”即会不了了之。
假设“检察机关参与社会管理创新”这一命题是成立的，那么笔者认为检察机关在具体实施过程中务必要理顺社会管理与民主法治、个人权利、公民社会三种关系。
一、区分社会管理与国家政治制度的不同属性，行动上始终要维护检察机关的司法属性
社会管理创新，首先需要辨明社会管理的性质。社会管理，虽然在我国向来具有很强的政治性，并且关系稳定大局，但从学理上看，它主要是一个治理或行政层面的概念，而不是一个国家政制制度或政治层面的概念。①将社会管理与国家政治制度建设区分开，具有重要的实践意义。它意味着，实现国家长治久安，既存在社会管理这样的行政路径，也存在国家政治制度建设这样的政治路径，不能因为社会管理在很大程度上能够带来政治稳定和社会安宁，就忽视国家政治制度建设，或者以社会管理取代国家政治制度建设。以检察机关为例，它通常被认为具有惩治犯罪、化解矛盾和维护稳定的职能，因此一直是或者被认为是社会管理的实施主体。而从政治的角度看，司法其实是监督审查其他国家权力的一种重要的国家权力形式，也是公民权利最终也最有力的法律救济形式。就此而言，尽管检察机关的确可以承担一些社会管理职能，但将检察机关仅仅作为社会管理的实施主体看待是不够的，在构建民主法治国家、完成国家治理方式转型从而“基本实现现代化”的道路上，更需要从国家政治机构的高度来审视司法，更需要从政治体制改革的高度来审视司法改革，既发挥司法在解决纠纷方面的社会作用，又发挥司法在审查权力、保障权利方面的政治功用。检察机关的司法属性是我国宪政的基础之一，检察机关要清楚认识到自身在推进国家政治制度的发展进步方面所具有的的地位和作用，在参与社会管理创新的过程中必须防止自我异化为“政府部门”，以某些看似正确但实际偏离司法本质属性的“行政化”行为替代自身的司法运作。
二、遵循现代政治权力运行规律的要求，在社会管理中坚持权力制约、权利保护的价值取向
无论是政治层面的国家民主法治建设，还是行政层面的社会管理创新，在发展方向上都需要朝保护人权和公民权利的目标迈进。这在很大程度上是由政治权力在现代社会的运行规律所决定的。
政治权力通常既有消极后果，也有积极后果。消极后果主要表现为可以随意生杀予夺、剥夺财产甚或造成大范围的社会伤害，积极后果主要表现为保护人的身体和生命，为民众创造财富提供安全环境、保障民众福祉。②政治权力的运行有一个从消极效果向积极效果转变的历史过程。在古代社会，政治权力主要表现为“消极权力”，它通过对人身体的损害和生命的剥夺、通过威武残酷的刑杀场面来显示其权威和生命力。而在现代社会，政治权力主要表现为“积极权力”，它通过保护人的身体不受损害、延长人的寿命、维护人口的健康、提高人的体能和智能、保护人的财产权利等来显示其权威和生命力。政治权力在现代社会的这种运行规律，决定了它要持续运行下去，必须时刻以保护人权为目标，并且能够切实有效地达到这一点。因此，人的“自然权利”通常被认为是现代政治新的起点，政治权力的法律正当性和道德合理性根源于其对全体公民的态度，需要公民社会的普遍认可。③
具体到社会管理创新而言，社会管理在方式上也需要实现从消极管制到积极的权利保障的历史转变。“在服务中实施管理，在管理中体现服务”，与这种历史转变是一致的。④从权益、福利、服务等有利于当事人的角度切入，而不是单纯地从基于强制权力的管制出发来加强对社会事务的管理，更符合现代权力的运行逻辑。保护人权、造福于民，可谓社会管理的根本指针，以此作为一切工作的原点，也就找到了社会管理据以名正言顺的依托。当前社会生态下的种种不合理归根结底就是一个问题：权力的嚣张和权利的势弱。检察机关作为国家法律监督机关，有义务正视这个问题，因为它的存在反证了法律监督还不到位、还不够有力。因此，检察机关在参与社会管理创新过程中推出何种新举措固然重要，但更加重要的是必须确保这些举措背后所蕴含的价值取向是正确的，只要是在法律框架之类有利于约束公权力、保护私权利，本身就是一种社会管理的创新之举。
三、强化自我监督约束，尊重社会组织和社会团体在社会管理和公共服务中的积极作用，推动公民社会的独立自治
按照社会学理论，社会团结有“机械团结”和“有机团结”两种形式。在机械团结形式下，集体意识强、社会分工少、人的个性和相互依赖弱，因此，社会主要通过压制性或惩罚性的制裁来实施管理。在有机团结形式下，社会分工高度发达、人的个性和相互依赖强，集体意识淡薄，因此，社会主要通过恢复性或补偿性的制裁来实施管理。⑤随着社会分工更趋发达，社会管理大体经历了从强行的刑事惩罚向民事赔偿或补偿的历史转变。此外，功能分化被认为是现代社会的基本特征，按照功能差异，现代社会日渐分化出政治、经济、法律、宗教等诸多子系统，由此不复存在传统社会那样的高度整合，而各系统及其制度也变得越来越独立化、专门化和技术化，社会管理因此势必从全面管理转向专门管理。
从分工更趋细密、功能日益分化的现代发展趋势看，社会管理创新也需要实现职能转变：即充分发挥各类社会组织和社会团体的社会功能，实现政府从全能管理、单一主体强制管理向职能管理、多元主体互动管理的转变。检察机关作为国家机关，在参与社会管理过程中，应当顺应这种这种转变要求，对于某些应该交给专业化程度更高或更适合管理的社会组织和社会团体去管理的社会问题和事务，检察机关应当把主要精力更加专注地投入到法律执行方面，强化自我约束和监督，防止检察机关的司法权力触角过度延伸，尽量减少检察机关司法权力对社会自治领域的强行管制和介入，促进社会管理资源整合，增强社会的自我组织和自主协商功能，扩大公民社会组织参与社会管理和公共服务的空间，形成公权力运作与社会组织自治运作良性互动的管理模式。从长远看，这种转变有助于社会自发地形成自己的规则和秩序，促进民间习惯和公民社会的良性发育，有利于实现社会法治。⑥总之，检察机关参与社会管理创新的立足点首先在于我们自身职责，职责所系自当责无旁贷，职不在我亦绝不妄加干涉。
在参与社会管理创新过程中，检察机关首先要立足于宪法和法律赋予的基本职责，始终把国家的现实司法状况与国家的法治发展趋势结合起来考虑，自觉遵循司法规律，理性恰当地介入，以坚守法治为前提，反对为了“创新”而“创新”。
注释：
①何增科．论改革完善我国社会管理体制的必要性和意义——中国社会管理体制改革与社会工作发展研究之一．毛泽东邓小平理论研究．2007（8）．第52-55页．
②李景鹏．试论政治权力的结构和特征．中国转型期问题的政治学思考——李景鹏文集》，中国法制出版社．2002年版．第18-19页．
③李泽厚．历史本体论．三联书店．2002年版．第1页．
④刘继同．由静态管理到动态管理：中国社会管理模式的战略转变．管理世界．2002（10）．第26-36页．
⑤汪玲萍．从两对范畴看滕尼斯与涂尔干的学术旨趣——浅析“共同体”“社会”和“机械团结”“有机团结”．社会科学论坛．2006（12）．第8-12页．
⑥马长山．伦理秩序、法治秩序与公民意识—兼论社会主义市场经济条件下的意识形态构建．江苏社会科学．1998（4）．第42-49页．