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导读：道路交通安全是城市整体安全的重要组成部分，也是现代化城市宜居和管理水平的重要体现。针对上海在现代化条件下交通安全的现状及隐患特征的分析，有助于从完善社会管理秩序、对专业运输单位进行源头监管、提高设计建设标准和安全冗余度、采取综合措施加大慢行交通的引导、完善驾驶人培训和管理制度等方面，对城市道路交通的安全管理提出相应对策。
随着社会进入现代化，道路交通安全成为城市的十分重要和敏感的话题，也影射着城市的管理水平和交通参与者的文明程度。虽然近年来上海在交通畅通及安全的硬件设施上投入巨大，城市整体交通安全形势也平稳可控，但由于上海道路交通总体量大，道路资源匮乏，人口和车辆数量的不断增加，多样的交通方式以及出行需求不断上升，加上公共交通的发展仍难满足人们日益增长的需求，使得城市道路交通安全十分的脆弱，各种隐患突出。笔者通过对上海道路交通安全现状和隐患特征的分析，提出对问题的思考和管理对策，以期抛砖引玉。
一、上海目前城市道路交通安全的现状
据统计，上海交通事故死亡人数，从2007年的1171人到2013年的914人，总体呈平稳下降趋势，但死亡人数的基数仍然较高（见表1）。从上海道路交通安全现状来看，呈现这样的特点：
（一）出行总量较大，拥堵和安全问题并存
目前，上海实际人口约2200万到2600万（含流动人口），日出行总量超过5000万当量。其中，机动车辆从2004年的201万辆，增加到2013年的近300万辆。同时，上海又是一个人口导入型城市。据统计局公布的上海历次人口普查情况看，自2000年至2010年间，上海人口自1640.77万人增加到2301.92万人，10年来净增人口近800万。由于这些人口无一例外地融入城市交通，加上由于上海道路资源受地域限制先天不足，以及历史原因形成的城市人口分布和功能定位，城市主要交通流集中在外环线以内的600平方公里的区域，而这个区域的突出问题是拥堵问题，在外环线以外的区域，除郊区行政中心外，拥堵问题不突出，但交通伤亡事故约87%以上集中在郊区（见图1），整个城市呈现拥堵和安全并存的特点。
（二）交通出行方式多样，冲突点多
据统计，在上海每日交通流中，地铁、公交约占总量的35%左右，小客车约占出行总量的15%左右，电动自行车等非机动车出行量约占总出行量的40%左右，其余是步行或其他类型的交通方式。由于上海除高速公路及内、中、外环等城市快速道路为部分封闭式机动车专用道路外（中环部分区域除外），其余道路大部分为混合型道路，即便是有中心隔离及机非隔离设施的道路，也是路口及道路开口众多，冲突明显，易引发交通事故。
（三）源头监管未达到应有的实效
上海自90年代末期以来，经济发展迅速，加上上海本身对外来文化的兼容性好、经济自由度高，使得上海成为国内外投资和经商的热土，但同时，涉及政府监管的难度也在进一步加大，特别是上海建立自由贸易区以来，对传统的政府监管方式和管理模式又提出了更高的要求。从已经发生的交通事故情况看，对客货运、危化品等专业运输单位的监管还未达到应有的效果。
（四）道路资源和安全设施的不平衡
从上海中心城区道路交通设施的硬件条件、交通标志标线、交通组织和道路精细化管理的实际效果来看，都具有很高的水平，甚至可以媲美不少发达国家的重要城市。但从全市来看，发展并不平衡。有不少郊区农村和新开发区道路安全设施不足，已经成为道路隐患的新增长点。
（五）交通参与者受约束力不足
从上海交通违规事件看，违法成本偏低。据统计，上海2013年违法处罚量近800万，但仍不能有效改善交通参与人、尤其是非机动车驾驶人的交通行为（见表2）。从结果看，以电动自行车为主要出行方式的非机动车是交通事故增加的重要环节。
二、道路交通安全的隐患特征
通过对上述交通安全现状的分析，我们不难看出，现阶段影响上海交通安全的因素仍较多，隐患特征也较为明显。笔者从以下几个方面对隐患特征进行针对性分析：
（一）源头管理的隐患特征
从国内外道路交通事故防范经验来看，源头管理是最有效的管理手段之一。交通事故的发生往往伴随着利益和需求的身影，因此现代化城市的交通源头性安全隐患特征主要表现在以下方面：
1.以需求为主导的多种业态的出现，使执法和监管变得较为困难。一是随着经济的发展和普通百姓出行需求的不断增加，政府投入大量资金形成的公共交通网络，承担了大容量、远距离为主要特征的城市的主要交通份额。但同时，由于城市化进程的加速和房地产开发的迅速扩张，形成了出行需求的多样化。一方面涉及公共交通站点、大卖场等生活功能区与住宅小区，我们称为“最后一公里”的衔接仍未完善；另一方面，新建住宅楼盘的“公交配套”问题也未完全解决，于是在公共交通的站点、大卖场的周边以及新建小区附近，出现了小客车、两轮摩托车、残疾人机动轮椅车、电动三轮车、电动两轮车等非法客运“大军”，填补了这“最后一公里”或新建小区的出行需求的不足，同时也带来了明显的安全隐患，成为城市出行需求的空白角落的新业态。虽然相关执法部门进行了多次的执法工作，但由于刚性需求的旺盛和利益的驱使，使得执法效果并不理想。二是汽车租赁行业成为监管的盲区。今年3月3日，一辆上海牌号的大客车在甘肃省发生了一起一次死亡10人的重大交通事故，车辆单位系上海某租赁公司，车辆并无营运资质，属于违规非法从事客运运输。此类无专业客运资质的租赁车辆，除有工商登记外，能够堂而皇之地从事非法客运业务，相关职能部门对此类车辆尚未纳入监管，因而以租赁形式进行非法客运就成为新的隐患特征。
2.专业运输单位交通安全主体责任的落实仍困难重重。长途客运及旅游客运企业、危化品生产运输企业，一直是我们相关职能部门监管的重点。出于利益的原因，在一段时间内，专业运输单位的违规现象比较突出，如客货运车辆超员超载、危化品车辆不按规定线路行驶等现象较为突出。从管理效果上来看，规模较大、实力较强的客、货运企业，较为重视安全管理，而经营规模小或家庭作坊式企业，则安全管理方面明显不足。由于监管的有限性，专业运输企业的交通安全主要依靠企业的管理和机动车驾驶人遵章守法的程度，也就是依靠所谓的企业交通安全主体责任来落实。从国外发达国家对重点监管车辆管理的成功经验来看，除了严格的监管外，违法的高昂代价使得企业不敢为了利益轻易尝试。但目前，我国对专业运输单位的监管力度明显不足，违法的成本还不足以约束企业普遍存在的非法、违法行为。 3.对非营运单位客运行为的监管明显不足。除了长途客运、旅游包车等专业客运单位外，有不少企业为职工上下班提供了线路班车服务，还有一些规模超市、大卖场，为吸引顾客，开通了居民小区到超市的线路班车。这些车辆，有些是租用专业运输单位的车辆，有些是使用原公交车辆，但这些车辆缺乏必要的监管，车辆的来源和安全状况也难以保证，易引发较为严重的安全问题。如：2011年9月14日，一辆班线大客车，在接职工下班的途中，行至浦东外环线处，遇前方一辆抛锚的车辆，因操作失误，致使车辆倾覆，桥护栏嵌入车内，造成12人死亡，这是上海近几年发生的一次伤亡人数最多的交通事故。事后查明，该车是上海某企业长期租赁的车辆。涉及此类长期承包、租赁，或者由企业自用的各类非专业客运车辆，由于监管的不足，也存在较大的安全隐患。
（二）道路的隐患特征
1.以刚性需求为特征的多种交通方式，使得本身就不足的道路资源的通行效率低下、冲突点增多。由于多样的交通方式和对道路资源不同的需求，使得现有不足的道路资源捉襟见肘。同时，除城市主干道车流量饱和外，支小道路的利用率仍显不足，加上违章停车、占路设摊等对道路的侵占，使得道路通行效率进一步下降，而多种交通方式以及交通参与人遵守交通法规程度的不同，使得道路冲突进一步加剧，交通事故的高发也就成为了必然。
2.高速公路、城市快速道路和普通公路的部分设施存在设计标准低、防护措施不足和安全冗余度不足的道路安全隐患。2006年5月26日，宝山区同济路立交发生一起因集装箱运输车辆在转弯时车速过快，将集装箱甩下立交，造成绿化养护工人3死5伤的较大事故。仅从设计来看，由于地域等限制，该立交采用了弯道加坡道的设计，转弯半径等虽符合相关技术标准，但基本采用了极限值设计，安全冗余度很低。该立交开通后，发生了多起类似的交通事故，虽然采取了“电子警察”监控等管理措施使得交通事故大幅度减少，但隐患未完全消除。此外，涉及高速公路、高等级道路安全设施及防护也存在一定的安全问题，很大程度上是由于设计及施工标准本身偏低。
3.农村及新开发区道路安全设施明显不足。随着上海城市化进程的加速和房地产业的迅猛发展，郊区农村的城市化进程十分迅速，但形成明显反差的是，一方面是设施完备的高速公路、高等级道路，另一方面是缺少安全设施的农村道路。在道路规划和建设过程中，没有充分考虑原有农村居民的通行需求，出现了高速公路、高等级道路将一个村庄分成两半，又没有设计横穿道路的联络通道，出现居民为了出行、工作、生产、生活等活动的方便而冒险横穿道路、伤亡事故频发的状况。以上海崇明县的陈海公路为例，作为一条主干道，道路东段和中段的交通事故形成鲜明对比，东段缺乏道路的联络通道，并且道路的开口和小路口较多，伤亡事故频发，而陈海公路中段，由于在改造时注意建设横穿主干道的下立交式联络通道而较少发生事故。从事故统计情况看，郊区交通事故的发生呈较为散发的趋势，而三级以下道路及县、乡、村道路成为交通事故发生的增长点，其中与道路安全设施的不完善密切相关。
（三）交通参与人的隐患特征
1.以慢行交通为主要出行方式的非机动车、行人成为交通事故增长的主要来源。在上述表2中我们看出，作为主要出行方式的非机动车中的电动自行车，在近几年中的死亡事故呈上升趋势。从事故数据分析，电动自行车事故上升的原因一是大量的超过国家电动自行车技术标准的产品充斥市场，由于车速普遍超过法定限速的要求，部分车辆甚至与小客车速度相当，加上此类车辆的防护措施较差，造成事故伤亡率较高；二是此类车驾车人在道路上遵守交通安全法规的意识较差，经常发生不按规定车道行驶、违反交通信号灯规定、违法带人等违法行为，也是电动自行车交通事故呈上升趋势的重要原因。
2.机动车驾驶人的自我约束能力仍有待于提高。对机动车驾驶人来说，法律约束只是最基本要求。从发达国家对驾驶人的管理要求看，除了严格的法律制约外，还着重培养安全意识和自觉自我约束的文明行为，并形成如环保意识、汽车文化等通过道德途径约束驾驶人的行为。而我国如果以机动车数量5000万辆为标志进入汽车时代，那么我国进入汽车时代不过十几年的时间。那些短时间内大量出现的新驾驶人，加上有部分机动车驾驶人取得机动车驾驶证后，平时并不经常驾驶车辆，我们戏称“本本族”，缺乏驾驶经验及安全意识的不在少数。从交通事故统计数据来看，这些群体往往是交通事故发生率相对较高的群体。
3.以驾驶能力和安全意识为主的驾驶员培训仍需要加强。我国的普通驾驶人与营运车辆驾驶人培训、驾驶证的申领核发区别并不大，但国外对营运驾驶人的驾驶证培训、考试的要求是比较高的。以发达国家驾驶员为例，美国营运车辆驾驶人考试难度大、通过率较低，即使有多年驾龄的职业驾驶人，也往往需要多次考试才能通过。加拿大对机动车驾驶人的考试大约要行驶5～10公里，考官判断考者是否能严格遵守法规，只要出现一次如停车让行标志未停满3秒或违反标志标线或未正确停车、将车辆停在坡道等情况，就不能通过考试。英国驾驶人的路考时间长达45分钟，考试要求非常高，通过率仅43%。法国路考包括冰雪路段、油滑路段、漫水道路、山区道路等多种实际路况，一次通过率仅30%左右。比较而言，我国的驾驶员培训考试一是通过率高（据了解我国的驾驶人考试通过率近80%），二是路考仍不能完全反映实际驾驶条件，虽然目前已经加大了考试难度，并且增加了夜间驾驶的测试，但从已发生的交通事故分析，新驾驶人发生事故的比例仍较高。
三、治理隐患的管理对策和思考
2014年3月，上海市政府发布了上海交通白皮书，在白皮书中专门设立了交通安全的章节，并进一步明确了未来十年交通安全的目标、原则和行动，这也是我们未来十年交通安全工作的指南性文件。针对上述隐患特征，笔者认为，应该在以下几个方面完善和寻求管理对策：
（一）进一步完善社会管理秩序，加大执法力度的对策和思考 社会管理是一项复杂的系统工作，需要根据需求不断地完善和调整，并为城市居民广为接受和配合。对出行需求，一是应当采用疏堵结合的综合手段，加大公共交通的保障力度和覆盖面，进一步优化公共交通布局，以遏制非法营运现象。不少有识之士建议，上海应当借鉴香港经验，如穿梭小巴等交通方式，来满足公共交通覆盖面的不足。笔者认为，除了进一步开发大、中容量公共交通外，对连接居民小区到交通站点等功能区最后一公里的完善，是完善公共交通最后一个问题节点的重要内容，可以选择的方式可以是放开部分需求较为旺盛的小区到交通站点等功能区的线路，引入社会资源经营线路，也可以将目前大卖场线路班车进行整合，调整优化线路，这样既满足了超市、大卖场对客源的需求，又解决了居民出行的实际问题。二是应当加大社会秩序管理和执法的力度。随着我国的法制化进程，涉及交通安全的法律、法规也在逐步完善。但由于社会管理的需求往往并不适应法律的现实约束力，因此，为了社会管理的需要，为了保护人民生命财产的安全，应当不断地完善法律、法规。近期，为打击非法客运现象，上海市十四届人大常委会第13次会议通过了《上海市查处车辆非法客运若干规定》，并于2014年8月1日起正式实施。新规明确规定，黑车非法客运再次被查获且存在安全隐患，依法没收车辆，驾驶人由公安交通管理部门暂扣机动车驾驶证3～6个月，直至吊销驾驶证。同时，若克隆车假冒客运出租车，交通行政管理部门在没收车辆和专用营运标识、设施的同时，可处以1万元以上5万元以下罚款。至于摩托车、三轮车、电力助动车非法客运，则由交通行政管理部门处以1000元以上5000元以下罚款。新修订的法规加大了违法的惩处力度，也提高了违法的成本，成效的关键在于执法。
（二）政府对专业运输单位源头监管的对策和思考
在上海白皮书中关于交通安全的章节，花了较大篇幅对专业运输单位的源头管理进行了表述，主要有：第12.6条，强化道路运输企业的主体责任，健全企业安全管理层级负责和奖惩制度；第12.7条，规范道路运输企业生产经营行为；第12.8条，完善驾驶人培训和管理制度；第12.10条，加强单位班车、大卖场班车、校车等非营运车辆的运行安全管理等内容。目前，对于源头监管的状况是各职能部门各自为阵，并且对上述涉及专业运输单位的隐患特征缺乏综合性的管理措施，同时，由于缺乏信息的沟通，常常出现多头管理却谁也管不好的局面。从近期发生的一些涉及危化品、旅游客运的重、特大道路交通事故来看，非法、违法的现象触目惊心。如2014年7月19日凌晨在湖南沪昆高速邵怀段，一辆经过改装的小型货车非法进行危化品运输，追尾撞击前方一辆大客车后，导致小货车内运载的酒精燃烧，造成包括大客车乘客等在内的43人死亡。从媒体公布的信息看，肇事的小货车装载危险化学品的运输企业，无视国家法律，非法改装车辆运输危险品，而涉事的大客车企业没有很好地执行交通运输部关于凌晨2～5点大客车停运的规定，造成了惨烈的后果。笔者认为，从管理效果上看，为了避免多头管理带来的尴尬和管理效果不佳的问题，从企业工商注册登记、客货运企业运输车辆的登记、运营许可、车辆及驾驶人的运营准入、经营线路、危化品生产运输企业的生产过程、运输工具的安全、运输过程，以及道路交通管理执法等各个方面，对非法、违法行为进行全过程的监管，并形成监管的体系，将职责进一步强化和集中，避免形成政出多头，并从法律、经济、责任追究等方面强力提升，同时，应当极大地提高非法、违法的代价，从根本上遏制目前这种混乱的局面。
（三）对道路进一步提高设计建设标准和安全冗余度的思考
对于道路的安全，发达国家都十分重视，并且采取了多种措施来保障道路的安全。如科学规划道路网络、大力实施公交优先、优化调整交通政策、科学组织交通、完善交通安全设施等措施，尤其是重视道路前期的设计和开展公路交通安全审计。德国倡导道路交通安全设计理念：一是在道路设计中规定需要进行运行车速协调一致性检验，即根据实测和分析研究获得的小客车实际车速与道路平面曲度、纵坡、路宽和其他线形特点之间的关系，与设计车速等诸要素进行校核，对其中的影响安全的线形或几何要素进行完善；二是重视道路交叉口的安全规划和设计，主要是通过渠化设计，减少交叉口的冲突点、明晰主交通流的优先通行权，从而减少交通事故发生的概率。英国采取了公路安全审计制度，即从道路的规划、设计、施工和服务期的全过程进行安全审计，这些措施保障了从道路的设计施工阶段就贯穿了安全的理念，有助于提高道路交通的安全性，从而减少交通事故的发生。从目前我国道路建设的情况看，基本还是采用了较低标准的道路建设模式，缺乏对道路安全性的有效完善。因此，要提高城市道路安全，首先应当提高新建道路设计、尤其是道路安全防护和减少冲突的优化设计标准；其次，应当对道路交通事故发生较多的在用道路，进行隐患治理，包括减少道路开口、增加道路隔离设施、改变线形、渠化路口等优化通行环境的改造，提高道路的安全冗余度，减少交通事故的发生。
（四）对以非机动车出行为主的慢行交通为主要出行方式管理的对策和思考
对于慢行交通，欧洲等发达国家从设置和设计上采取了较为科学和人性化的措施，并取得了较好的效果。如荷兰，全国拥有1.5万公里的自行车专用道，并严格执行自行车的交通法规；日本建立步行的安全空间，并在道路上设立保护行人和自行车安全过街的特殊设施；英国在城市内所有交通信号灯的路口、路段都设置人行横道灯，并设置行人信号按钮，在一次性过街困难的较大的路口，设置较多的行人安全岛，并在道路宽度允许的情况下施划颜色明显的非机动车道。但上海则不然，由于城市交通畅通的需求，在中心城区的不少区域主干道是限制非机动车通行的，并且在道路设计中忽视对慢行交通的通行需求，这使得实际需求与设计需求产生冲突，并引发交通方式的冲突。如上海中环线道路，以高架道路为主的城市快速干道沿线未设计非机动车车道，而沿线居民区众多，非机动车通行只能借助机动车专用道通行。因此，在非机动车和行人的通行管理上，笔者认为，应当从以下几方面进行： 一是重视慢行交通方式，采取综合措施加大慢行交通的引导。从城市出行成本、短距离出行方式和城市环境保护等方面，慢行交通应当是具有优势的出行方式。但一方面由于道路资源、机动车使用成本等，还不足以引导大众广泛使用非机动车出行，另一方面，由于道路的路网结构并没有对非机动车提供使用的便利，第三方面应当对慢行交通方式进行重新定位，如作为适用人群短距离出行交通方式的首选或作为连接居民区与交通站点的有益补充，或是可以借鉴已进行尝试的以政府购买服务的方式开设非机动车租借服务，提升非机动车使用率。二是强化过程监管。由于目前大量超过国家标准的电动自行车等类似车辆上路行驶，而这些车辆的生产、销售环节缺乏有效的监管，使得交通管理部门在道路上执法时承受了前所未有的压力。2014年3月实施的修订后的《上海市非机动车管理办法》对非机动车的生产、销售及登记上牌管理使用及执法环节进行了明确的规定，并针对目前庞大的超标电动自行车使用群体现状，制定了一个为期三年的过渡期，希望逐步减少超标电动车上路，降低风险。三是加大执法力度，提高非机动车驾驶人的守法率。针对非机动车驾驶人因不遵守交通安全的法律法规，屡屡发生交通事故的情况，一方面要加大执法力度，通过现场执法及非现场技术手段查处违法行为，提高对违法者的惩戒程度；另一方面也应当通过增加违法成本来提高守法率，如将违法信息与个人诚信、就业情况等挂钩，从社会各个方面限制违法行为者，通过多种综合方式减少违法行为的发生。
（五）对机动车驾驶人培训和考试的思考
上海交通白皮书（2013年）第12.8条中对此的描述为完善驾驶人培训和管理制度。因此要进一步严格驾驶人培训考试，强化客货运及危化品驾驶人从业人员资格培训及管理。对驾驶人驾驶证的申领和管理，应该重点落实在三个方面：一是应当实行等级管理。针对不同的重点车辆类型，进行有职业特点的专业培训，如危化品车辆驾驶人专业驾驶能力、泄露处置能力。二是积累专业驾驶经验。如在已发生的交通事故中，大客车的侧翻事故往往与大客车驾驶人遇情况处置不当所致，国外有不少研究机构对驾驶人的行为与交通事故的关系进行深入研究，并有针对性地进行矫正，取得了较好的效果。可以通过借鉴先进的培训手段，丰富重点监管车辆考核评价方式，提高驾驶人的准入门槛，提高驾驶能力，减少因操作失误发生交通事故的概率。三是加大相关课题的基础研究。由于我国道路环境、车辆类型、驾驶人培训考试等诸多方面与国外发达国家存在较大差异，而对驾驶人行为的研究，国内还处于起步阶段，因此有必要加强相关课题的基础研究，为防范和减少道路交通事故的发生提供科学依据。
责任编辑：张 炜
随着社会进入现代化，道路交通安全成为城市的十分重要和敏感的话题，也影射着城市的管理水平和交通参与者的文明程度。虽然近年来上海在交通畅通及安全的硬件设施上投入巨大，城市整体交通安全形势也平稳可控，但由于上海道路交通总体量大，道路资源匮乏，人口和车辆数量的不断增加，多样的交通方式以及出行需求不断上升，加上公共交通的发展仍难满足人们日益增长的需求，使得城市道路交通安全十分的脆弱，各种隐患突出。笔者通过对上海道路交通安全现状和隐患特征的分析，提出对问题的思考和管理对策，以期抛砖引玉。
一、上海目前城市道路交通安全的现状
据统计，上海交通事故死亡人数，从2007年的1171人到2013年的914人，总体呈平稳下降趋势，但死亡人数的基数仍然较高（见表1）。从上海道路交通安全现状来看，呈现这样的特点：
（一）出行总量较大，拥堵和安全问题并存
目前，上海实际人口约2200万到2600万（含流动人口），日出行总量超过5000万当量。其中，机动车辆从2004年的201万辆，增加到2013年的近300万辆。同时，上海又是一个人口导入型城市。据统计局公布的上海历次人口普查情况看，自2000年至2010年间，上海人口自1640.77万人增加到2301.92万人，10年来净增人口近800万。由于这些人口无一例外地融入城市交通，加上由于上海道路资源受地域限制先天不足，以及历史原因形成的城市人口分布和功能定位，城市主要交通流集中在外环线以内的600平方公里的区域，而这个区域的突出问题是拥堵问题，在外环线以外的区域，除郊区行政中心外，拥堵问题不突出，但交通伤亡事故约87%以上集中在郊区（见图1），整个城市呈现拥堵和安全并存的特点。
（二）交通出行方式多样，冲突点多
据统计，在上海每日交通流中，地铁、公交约占总量的35%左右，小客车约占出行总量的15%左右，电动自行车等非机动车出行量约占总出行量的40%左右，其余是步行或其他类型的交通方式。由于上海除高速公路及内、中、外环等城市快速道路为部分封闭式机动车专用道路外（中环部分区域除外），其余道路大部分为混合型道路，即便是有中心隔离及机非隔离设施的道路，也是路口及道路开口众多，冲突明显，易引发交通事故。
（三）源头监管未达到应有的实效
上海自90年代末期以来，经济发展迅速，加上上海本身对外来文化的兼容性好、经济自由度高，使得上海成为国内外投资和经商的热土，但同时，涉及政府监管的难度也在进一步加大，特别是上海建立自由贸易区以来，对传统的政府监管方式和管理模式又提出了更高的要求。从已经发生的交通事故情况看，对客货运、危化品等专业运输单位的监管还未达到应有的效果。
（四）道路资源和安全设施的不平衡
从上海中心城区道路交通设施的硬件条件、交通标志标线、交通组织和道路精细化管理的实际效果来看，都具有很高的水平，甚至可以媲美不少发达国家的重要城市。但从全市来看，发展并不平衡。有不少郊区农村和新开发区道路安全设施不足，已经成为道路隐患的新增长点。
（五）交通参与者受约束力不足
从上海交通违规事件看，违法成本偏低。据统计，上海2013年违法处罚量近800万，但仍不能有效改善交通参与人、尤其是非机动车驾驶人的交通行为（见表2）。从结果看，以电动自行车为主要出行方式的非机动车是交通事故增加的重要环节。
二、道路交通安全的隐患特征
通过对上述交通安全现状的分析，我们不难看出，现阶段影响上海交通安全的因素仍较多，隐患特征也较为明显。笔者从以下几个方面对隐患特征进行针对性分析：
（一）源头管理的隐患特征
从国内外道路交通事故防范经验来看，源头管理是最有效的管理手段之一。交通事故的发生往往伴随着利益和需求的身影，因此现代化城市的交通源头性安全隐患特征主要表现在以下方面：
1.以需求为主导的多种业态的出现，使执法和监管变得较为困难。一是随着经济的发展和普通百姓出行需求的不断增加，政府投入大量资金形成的公共交通网络，承担了大容量、远距离为主要特征的城市的主要交通份额。但同时，由于城市化进程的加速和房地产开发的迅速扩张，形成了出行需求的多样化。一方面涉及公共交通站点、大卖场等生活功能区与住宅小区，我们称为“最后一公里”的衔接仍未完善；另一方面，新建住宅楼盘的“公交配套”问题也未完全解决，于是在公共交通的站点、大卖场的周边以及新建小区附近，出现了小客车、两轮摩托车、残疾人机动轮椅车、电动三轮车、电动两轮车等非法客运“大军”，填补了这“最后一公里”或新建小区的出行需求的不足，同时也带来了明显的安全隐患，成为城市出行需求的空白角落的新业态。虽然相关执法部门进行了多次的执法工作，但由于刚性需求的旺盛和利益的驱使，使得执法效果并不理想。二是汽车租赁行业成为监管的盲区。今年3月3日，一辆上海牌号的大客车在甘肃省发生了一起一次死亡10人的重大交通事故，车辆单位系上海某租赁公司，车辆并无营运资质，属于违规非法从事客运运输。此类无专业客运资质的租赁车辆，除有工商登记外，能够堂而皇之地从事非法客运业务，相关职能部门对此类车辆尚未纳入监管，因而以租赁形式进行非法客运就成为新的隐患特征。
2.专业运输单位交通安全主体责任的落实仍困难重重。长途客运及旅游客运企业、危化品生产运输企业，一直是我们相关职能部门监管的重点。出于利益的原因，在一段时间内，专业运输单位的违规现象比较突出，如客货运车辆超员超载、危化品车辆不按规定线路行驶等现象较为突出。从管理效果上来看，规模较大、实力较强的客、货运企业，较为重视安全管理，而经营规模小或家庭作坊式企业，则安全管理方面明显不足。由于监管的有限性，专业运输企业的交通安全主要依靠企业的管理和机动车驾驶人遵章守法的程度，也就是依靠所谓的企业交通安全主体责任来落实。从国外发达国家对重点监管车辆管理的成功经验来看，除了严格的监管外，违法的高昂代价使得企业不敢为了利益轻易尝试。但目前，我国对专业运输单位的监管力度明显不足，违法的成本还不足以约束企业普遍存在的非法、违法行为。 3.对非营运单位客运行为的监管明显不足。除了长途客运、旅游包车等专业客运单位外，有不少企业为职工上下班提供了线路班车服务，还有一些规模超市、大卖场，为吸引顾客，开通了居民小区到超市的线路班车。这些车辆，有些是租用专业运输单位的车辆，有些是使用原公交车辆，但这些车辆缺乏必要的监管，车辆的来源和安全状况也难以保证，易引发较为严重的安全问题。如：2011年9月14日，一辆班线大客车，在接职工下班的途中，行至浦东外环线处，遇前方一辆抛锚的车辆，因操作失误，致使车辆倾覆，桥护栏嵌入车内，造成12人死亡，这是上海近几年发生的一次伤亡人数最多的交通事故。事后查明，该车是上海某企业长期租赁的车辆。涉及此类长期承包、租赁，或者由企业自用的各类非专业客运车辆，由于监管的不足，也存在较大的安全隐患。
（二）道路的隐患特征
1.以刚性需求为特征的多种交通方式，使得本身就不足的道路资源的通行效率低下、冲突点增多。由于多样的交通方式和对道路资源不同的需求，使得现有不足的道路资源捉襟见肘。同时，除城市主干道车流量饱和外，支小道路的利用率仍显不足，加上违章停车、占路设摊等对道路的侵占，使得道路通行效率进一步下降，而多种交通方式以及交通参与人遵守交通法规程度的不同，使得道路冲突进一步加剧，交通事故的高发也就成为了必然。
2.高速公路、城市快速道路和普通公路的部分设施存在设计标准低、防护措施不足和安全冗余度不足的道路安全隐患。2006年5月26日，宝山区同济路立交发生一起因集装箱运输车辆在转弯时车速过快，将集装箱甩下立交，造成绿化养护工人3死5伤的较大事故。仅从设计来看，由于地域等限制，该立交采用了弯道加坡道的设计，转弯半径等虽符合相关技术标准，但基本采用了极限值设计，安全冗余度很低。该立交开通后，发生了多起类似的交通事故，虽然采取了“电子警察”监控等管理措施使得交通事故大幅度减少，但隐患未完全消除。此外，涉及高速公路、高等级道路安全设施及防护也存在一定的安全问题，很大程度上是由于设计及施工标准本身偏低。
3.农村及新开发区道路安全设施明显不足。随着上海城市化进程的加速和房地产业的迅猛发展，郊区农村的城市化进程十分迅速，但形成明显反差的是，一方面是设施完备的高速公路、高等级道路，另一方面是缺少安全设施的农村道路。在道路规划和建设过程中，没有充分考虑原有农村居民的通行需求，出现了高速公路、高等级道路将一个村庄分成两半，又没有设计横穿道路的联络通道，出现居民为了出行、工作、生产、生活等活动的方便而冒险横穿道路、伤亡事故频发的状况。以上海崇明县的陈海公路为例，作为一条主干道，道路东段和中段的交通事故形成鲜明对比，东段缺乏道路的联络通道，并且道路的开口和小路口较多，伤亡事故频发，而陈海公路中段，由于在改造时注意建设横穿主干道的下立交式联络通道而较少发生事故。从事故统计情况看，郊区交通事故的发生呈较为散发的趋势，而三级以下道路及县、乡、村道路成为交通事故发生的增长点，其中与道路安全设施的不完善密切相关。
（三）交通参与人的隐患特征
1.以慢行交通为主要出行方式的非机动车、行人成为交通事故增长的主要来源。在上述表2中我们看出，作为主要出行方式的非机动车中的电动自行车，在近几年中的死亡事故呈上升趋势。从事故数据分析，电动自行车事故上升的原因一是大量的超过国家电动自行车技术标准的产品充斥市场，由于车速普遍超过法定限速的要求，部分车辆甚至与小客车速度相当，加上此类车辆的防护措施较差，造成事故伤亡率较高；二是此类车驾车人在道路上遵守交通安全法规的意识较差，经常发生不按规定车道行驶、违反交通信号灯规定、违法带人等违法行为，也是电动自行车交通事故呈上升趋势的重要原因。
2.机动车驾驶人的自我约束能力仍有待于提高。对机动车驾驶人来说，法律约束只是最基本要求。从发达国家对驾驶人的管理要求看，除了严格的法律制约外，还着重培养安全意识和自觉自我约束的文明行为，并形成如环保意识、汽车文化等通过道德途径约束驾驶人的行为。而我国如果以机动车数量5000万辆为标志进入汽车时代，那么我国进入汽车时代不过十几年的时间。那些短时间内大量出现的新驾驶人，加上有部分机动车驾驶人取得机动车驾驶证后，平时并不经常驾驶车辆，我们戏称“本本族”，缺乏驾驶经验及安全意识的不在少数。从交通事故统计数据来看，这些群体往往是交通事故发生率相对较高的群体。
3.以驾驶能力和安全意识为主的驾驶员培训仍需要加强。我国的普通驾驶人与营运车辆驾驶人培训、驾驶证的申领核发区别并不大，但国外对营运驾驶人的驾驶证培训、考试的要求是比较高的。以发达国家驾驶员为例，美国营运车辆驾驶人考试难度大、通过率较低，即使有多年驾龄的职业驾驶人，也往往需要多次考试才能通过。加拿大对机动车驾驶人的考试大约要行驶5～10公里，考官判断考者是否能严格遵守法规，只要出现一次如停车让行标志未停满3秒或违反标志标线或未正确停车、将车辆停在坡道等情况，就不能通过考试。英国驾驶人的路考时间长达45分钟，考试要求非常高，通过率仅43%。法国路考包括冰雪路段、油滑路段、漫水道路、山区道路等多种实际路况，一次通过率仅30%左右。比较而言，我国的驾驶员培训考试一是通过率高（据了解我国的驾驶人考试通过率近80%），二是路考仍不能完全反映实际驾驶条件，虽然目前已经加大了考试难度，并且增加了夜间驾驶的测试，但从已发生的交通事故分析，新驾驶人发生事故的比例仍较高。
三、治理隐患的管理对策和思考
2014年3月，上海市政府发布了上海交通白皮书，在白皮书中专门设立了交通安全的章节，并进一步明确了未来十年交通安全的目标、原则和行动，这也是我们未来十年交通安全工作的指南性文件。针对上述隐患特征，笔者认为，应该在以下几个方面完善和寻求管理对策：
（一）进一步完善社会管理秩序，加大执法力度的对策和思考 社会管理是一项复杂的系统工作，需要根据需求不断地完善和调整，并为城市居民广为接受和配合。对出行需求，一是应当采用疏堵结合的综合手段，加大公共交通的保障力度和覆盖面，进一步优化公共交通布局，以遏制非法营运现象。不少有识之士建议，上海应当借鉴香港经验，如穿梭小巴等交通方式，来满足公共交通覆盖面的不足。笔者认为，除了进一步开发大、中容量公共交通外，对连接居民小区到交通站点等功能区最后一公里的完善，是完善公共交通最后一个问题节点的重要内容，可以选择的方式可以是放开部分需求较为旺盛的小区到交通站点等功能区的线路，引入社会资源经营线路，也可以将目前大卖场线路班车进行整合，调整优化线路，这样既满足了超市、大卖场对客源的需求，又解决了居民出行的实际问题。二是应当加大社会秩序管理和执法的力度。随着我国的法制化进程，涉及交通安全的法律、法规也在逐步完善。但由于社会管理的需求往往并不适应法律的现实约束力，因此，为了社会管理的需要，为了保护人民生命财产的安全，应当不断地完善法律、法规。近期，为打击非法客运现象，上海市十四届人大常委会第13次会议通过了《上海市查处车辆非法客运若干规定》，并于2014年8月1日起正式实施。新规明确规定，黑车非法客运再次被查获且存在安全隐患，依法没收车辆，驾驶人由公安交通管理部门暂扣机动车驾驶证3～6个月，直至吊销驾驶证。同时，若克隆车假冒客运出租车，交通行政管理部门在没收车辆和专用营运标识、设施的同时，可处以1万元以上5万元以下罚款。至于摩托车、三轮车、电力助动车非法客运，则由交通行政管理部门处以1000元以上5000元以下罚款。新修订的法规加大了违法的惩处力度，也提高了违法的成本，成效的关键在于执法。
（二）政府对专业运输单位源头监管的对策和思考
在上海白皮书中关于交通安全的章节，花了较大篇幅对专业运输单位的源头管理进行了表述，主要有：第12.6条，强化道路运输企业的主体责任，健全企业安全管理层级负责和奖惩制度；第12.7条，规范道路运输企业生产经营行为；第12.8条，完善驾驶人培训和管理制度；第12.10条，加强单位班车、大卖场班车、校车等非营运车辆的运行安全管理等内容。目前，对于源头监管的状况是各职能部门各自为阵，并且对上述涉及专业运输单位的隐患特征缺乏综合性的管理措施，同时，由于缺乏信息的沟通，常常出现多头管理却谁也管不好的局面。从近期发生的一些涉及危化品、旅游客运的重、特大道路交通事故来看，非法、违法的现象触目惊心。如2014年7月19日凌晨在湖南沪昆高速邵怀段，一辆经过改装的小型货车非法进行危化品运输，追尾撞击前方一辆大客车后，导致小货车内运载的酒精燃烧，造成包括大客车乘客等在内的43人死亡。从媒体公布的信息看，肇事的小货车装载危险化学品的运输企业，无视国家法律，非法改装车辆运输危险品，而涉事的大客车企业没有很好地执行交通运输部关于凌晨2～5点大客车停运的规定，造成了惨烈的后果。笔者认为，从管理效果上看，为了避免多头管理带来的尴尬和管理效果不佳的问题，从企业工商注册登记、客货运企业运输车辆的登记、运营许可、车辆及驾驶人的运营准入、经营线路、危化品生产运输企业的生产过程、运输工具的安全、运输过程，以及道路交通管理执法等各个方面，对非法、违法行为进行全过程的监管，并形成监管的体系，将职责进一步强化和集中，避免形成政出多头，并从法律、经济、责任追究等方面强力提升，同时，应当极大地提高非法、违法的代价，从根本上遏制目前这种混乱的局面。
（三）对道路进一步提高设计建设标准和安全冗余度的思考
对于道路的安全，发达国家都十分重视，并且采取了多种措施来保障道路的安全。如科学规划道路网络、大力实施公交优先、优化调整交通政策、科学组织交通、完善交通安全设施等措施，尤其是重视道路前期的设计和开展公路交通安全审计。德国倡导道路交通安全设计理念：一是在道路设计中规定需要进行运行车速协调一致性检验，即根据实测和分析研究获得的小客车实际车速与道路平面曲度、纵坡、路宽和其他线形特点之间的关系，与设计车速等诸要素进行校核，对其中的影响安全的线形或几何要素进行完善；二是重视道路交叉口的安全规划和设计，主要是通过渠化设计，减少交叉口的冲突点、明晰主交通流的优先通行权，从而减少交通事故发生的概率。英国采取了公路安全审计制度，即从道路的规划、设计、施工和服务期的全过程进行安全审计，这些措施保障了从道路的设计施工阶段就贯穿了安全的理念，有助于提高道路交通的安全性，从而减少交通事故的发生。从目前我国道路建设的情况看，基本还是采用了较低标准的道路建设模式，缺乏对道路安全性的有效完善。因此，要提高城市道路安全，首先应当提高新建道路设计、尤其是道路安全防护和减少冲突的优化设计标准；其次，应当对道路交通事故发生较多的在用道路，进行隐患治理，包括减少道路开口、增加道路隔离设施、改变线形、渠化路口等优化通行环境的改造，提高道路的安全冗余度，减少交通事故的发生。
（四）对以非机动车出行为主的慢行交通为主要出行方式管理的对策和思考
对于慢行交通，欧洲等发达国家从设置和设计上采取了较为科学和人性化的措施，并取得了较好的效果。如荷兰，全国拥有1.5万公里的自行车专用道，并严格执行自行车的交通法规；日本建立步行的安全空间，并在道路上设立保护行人和自行车安全过街的特殊设施；英国在城市内所有交通信号灯的路口、路段都设置人行横道灯，并设置行人信号按钮，在一次性过街困难的较大的路口，设置较多的行人安全岛，并在道路宽度允许的情况下施划颜色明显的非机动车道。但上海则不然，由于城市交通畅通的需求，在中心城区的不少区域主干道是限制非机动车通行的，并且在道路设计中忽视对慢行交通的通行需求，这使得实际需求与设计需求产生冲突，并引发交通方式的冲突。如上海中环线道路，以高架道路为主的城市快速干道沿线未设计非机动车车道，而沿线居民区众多，非机动车通行只能借助机动车专用道通行。因此，在非机动车和行人的通行管理上，笔者认为，应当从以下几方面进行： 一是重视慢行交通方式，采取综合措施加大慢行交通的引导。从城市出行成本、短距离出行方式和城市环境保护等方面，慢行交通应当是具有优势的出行方式。但一方面由于道路资源、机动车使用成本等，还不足以引导大众广泛使用非机动车出行，另一方面，由于道路的路网结构并没有对非机动车提供使用的便利，第三方面应当对慢行交通方式进行重新定位，如作为适用人群短距离出行交通方式的首选或作为连接居民区与交通站点的有益补充，或是可以借鉴已进行尝试的以政府购买服务的方式开设非机动车租借服务，提升非机动车使用率。二是强化过程监管。由于目前大量超过国家标准的电动自行车等类似车辆上路行驶，而这些车辆的生产、销售环节缺乏有效的监管，使得交通管理部门在道路上执法时承受了前所未有的压力。2014年3月实施的修订后的《上海市非机动车管理办法》对非机动车的生产、销售及登记上牌管理使用及执法环节进行了明确的规定，并针对目前庞大的超标电动自行车使用群体现状，制定了一个为期三年的过渡期，希望逐步减少超标电动车上路，降低风险。三是加大执法力度，提高非机动车驾驶人的守法率。针对非机动车驾驶人因不遵守交通安全的法律法规，屡屡发生交通事故的情况，一方面要加大执法力度，通过现场执法及非现场技术手段查处违法行为，提高对违法者的惩戒程度；另一方面也应当通过增加违法成本来提高守法率，如将违法信息与个人诚信、就业情况等挂钩，从社会各个方面限制违法行为者，通过多种综合方式减少违法行为的发生。
（五）对机动车驾驶人培训和考试的思考
上海交通白皮书（2013年）第12.8条中对此的描述为完善驾驶人培训和管理制度。因此要进一步严格驾驶人培训考试，强化客货运及危化品驾驶人从业人员资格培训及管理。对驾驶人驾驶证的申领和管理，应该重点落实在三个方面：一是应当实行等级管理。针对不同的重点车辆类型，进行有职业特点的专业培训，如危化品车辆驾驶人专业驾驶能力、泄露处置能力。二是积累专业驾驶经验。如在已发生的交通事故中，大客车的侧翻事故往往与大客车驾驶人遇情况处置不当所致，国外有不少研究机构对驾驶人的行为与交通事故的关系进行深入研究，并有针对性地进行矫正，取得了较好的效果。可以通过借鉴先进的培训手段，丰富重点监管车辆考核评价方式，提高驾驶人的准入门槛，提高驾驶能力，减少因操作失误发生交通事故的概率。三是加大相关课题的基础研究。由于我国道路环境、车辆类型、驾驶人培训考试等诸多方面与国外发达国家存在较大差异，而对驾驶人行为的研究，国内还处于起步阶段，因此有必要加强相关课题的基础研究，为防范和减少道路交通事故的发生提供科学依据。
责任编辑：张 炜