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黑龙江省农村财政研究会组成专题调研组，赴哈尔滨、齐齐哈尔、大庆、绥化、黑河市所属部分县（市、区），就农村土地流转和规模经营情况进行了专题调研，初步掌握了部分市县农村土地流转和规模经营基本情况、存在问题，并提出相应建议。
一、农村土地流转和规模经营基本情况
在当前的市场经济环境下，一家一户的分散经营已经与生产力的发展不相适应，所表现出来的问题也越来越突出。一家一户分散经营，土地没有连成片，形成的“斑点田”，不利于大型农机具的耕作，不利于水利设施的应用，不利于农业技术的大面积推广，不利于合作组织开展规模化经营。随着农业产业化经营水平和农机化水平的不断提高，新农村建设和城乡统筹发展进程的不断加快，现代农业生产水平的不断提升，农民的思想意识有了很大转变，在“依法、自愿、有偿”的原则下，农村土地流转和适度规模经营面积逐年加大。截至2011年末，调查统计的讷河、克山、肇源、肇州、呼兰等5个县（市、区）农村土地流转面积达到658.1万亩，占该范围耕地总面积的41.6 %。实行土地规模经营，推动了传统农业向现代农业的转变，实现统一耕种、统一收获和统一销售，不仅提高了粮食产量，还降低生产成本，提高了农民收入。其中：讷河市合作社已经发展到1623个，入社农户达到5.9万户。入社农户100户以上的合作社158家、1000户以上的3家，实现整村推进的35家；规模经营土地面积300万亩，占耕地总面积的50%。规模经营充分发挥了农机、水利、科技等生产要素的作用，合作社现有大型农机具962台套，利用率达90%， 大型水利设施143台套，利用率达86%，良种化率、科技化率均达到100%，极大地推动了现代农业发展。克山县昆丰现代农业农机联合社基本框架是县里设立联合社，每个乡镇设立一个分社，每个村屯设有联络员，覆盖了全县所有乡村并辐射到周边县市。目前，合作社共吸纳包括种田大户在内的农户7.3万户，占全县农户总数的76.8%，带动农民规模经营土地180万亩，占耕地总面积的60% 。联合社通过推行“五统一”的运作模式，即农资由联合社统一购买、产品由联合社统一开拓市场销售、资金由联合社统一协调落实、规模经营由联合社统一种植计划、技术由联合社统一邀请专家指导，统一规模经营实现了大幅度的节本增效。合作社采取统一农机作业，耕作费用由原来的亩均70元，减少到56元，亩均节支14元，年节支近3220万元；统一农资购买，平均每吨化肥可降价400元、种子每亩可节支12元，年节支3400万元；统一标准管理，亩均减少种子、化肥、农药等支出18元，共计减少支出4140万元；统一产品销售，普通种植的农产品每吨提价100元以上，专品种植提价300元以上。合作社每年可为社员节支增收近3.5亿元，户均达8200元；入社成员人均收入达8823元，比全县平均水平高出16%。呼兰区大用农机合作社自2005年成立以来，不断扩大规模，目前入社土地面积已从初期的1500亩发展到现在的4.5万亩，经营全部实现“五统一”，粮食产量从2005年的330万斤增加到1亿多斤，2011年入社社员人均收入超过1万元，比全省农民人均收入高出2410元。土地规模经营促进了农村经济的发展和农民收入的增加。
二、土地流转的具体方式
坚持“市场主导、政府扶持、农民自愿”的原则，积极引导农民专业合作社、村集体、龙头企业、专业大户等规模经营主体，采取多方式合法、合理、有效流转土地。
（一）农户间自由流转。主要是在亲属朋友之间的自行流转。这种形式大部分为村民举家外出务工，将土地交由亲属朋友经营，租金一般较低，且租期较长。肇源县通过这种方式流转土地涉及27万亩，占土地流转面积的77%。
（二）通过合作社流转。由村委会将农民组织到一起，成立合作社，农户以自有土地折合股份加入合作社。合作社组织少部分社员对土地进行连片经营，制定《章程》，社员按照股份分红。肇源县通过这种方式流转土地3万亩，占土地流转面积的8.5%。肇州县通过这种方式流转土地2.95万亩，占土地流转面积的7.5%。
（三）通过村委会流转。由村委会牵头，把分散在农户手中的土地以“高价”连片反租到集体，再租给愿意经营的农户。这种方式流转土地5万亩，占土地流转面积的14.3%。截至目前，肇源县复兴村通过这种方式流转土地4000亩，涉及农户582户，建设大棚1500栋，每栋棚室占地2亩，效益在1.5万元以上，是种玉米效益的10倍。肇州县依托现代农业示范区项目建设，通过村集体流转双发乡双发村、二井镇实现村和永乐镇新路村农民承包土地1万亩，实现规模经营。
三、流转土地的经营形式
目前，土地流转后，除农户之间的流转仍是小规模经营之外，出现了多种经营形式，呈现出土地流转、规模经营与农业产业化经营等相互交织的局面。比较典型的经营形式有六种：
（一）种植大户经营。大户通过与农民或村集体签订土地流转合同，从事规模种植。2010年克山县共扶持发展4000多个大户，经营土地121.4万亩，占耕地流转面积的52.1%。
（二）龙头企业直接经营。龙头企业通过租赁农民土地建设生产原料基地，并以在资金、机械、科技等方面的优势带动农户发展规模生产。如2010年齐齐哈尔市12家农业企业共经营耕地4.7万亩。博天糖业依安分公司租赁农户土地2.6万亩，采取集约化手段种植甜菜。克东县飞鹤乳业公司租赁农户土地1万亩，为企业两个万头奶牛牧场建设青贮饲料基地。
（三）专业合作社经营。农民专业合作社整合农民土地实施规模经营。绥化市种植业专业合作社经营土地达70.7万亩。青冈县兴农海农机合作社流转土地种植玉米，经营规模达4000亩。
（ 四）“龙头企业+合作社”经营。龙头企业推动成立合作社，合作社流转土地从事生产，龙头企业与合作社建立稳定的购销关系。克山县昆丰农业生产资料有限公司推动建立了昆丰大豆专业合作社，与农民共同种植大豆。合作社向社员无息赊销良种、化肥，提供农业科技培训，无偿为社员缴纳农业保险，免费代储代销大豆。农户种植大豆实行统一整地、统一品种、统一肥料、统一播种、统一管理、统一收获等“六统一”。 （五）集体统一经营。村集体依托农机合作社等组织，将本村农户土地反包后统一经营。克山县北联镇新兴村利用国家支持的价值100万元的农机具建立农机专业合作社，2004年依托农机合作社的大机械优势，在依法、平等、自愿、有偿前提下，以每亩160元的价格把全村2.13万亩耕地流转到村集体统一经营，年均增加农民收入2000万元。2008年该村成为全省12个现代农业示范区之一，投入价值1000万元的大型农机具37套，规模化经营、标准化作业的现代农业又上新台阶。目前，北联镇已有4个村实现整村规模经营，耕地面积达到6.5万亩。
（六）股份合作经营。农户将土地经营权入股到合作社，由合作社进行土地经营权的出租、转包等，年终根据收益情况分红。五大连池市新发乡德安村德安惠民农民专业合作社由社员以土地经营权入股成立，每亩1股；农户和合作社分红以大豆130公斤单产为标准，亩产低于130公斤时合作社不参与分红，超出130公斤的部分由合作社和社员按二八分红。目前合作社经营耕地由2000亩扩大到10500亩，占全村耕地面积的97%。
四、土地流转存在的主要问题
（一）农村现状影响土地流转。目前，农村存在着人多地少问题，农村二三产业发展较慢，农业产业化水平不高，农村劳动力转移困难。基层政府对土地流转认识不一致，放任自流和过度干预两种倾向都不同程度存在。在推进土地流转过程中，有的存在畏难情绪而不能积极主动地想办法，有的发文多、行动少，一味依靠行政手段，忽视农民的意愿，这些都不利于土地流转的正常开展。
（二）土地收益的不确定性影响土地流转。由于土地收入预期的不确定性，特别是近年来国家加大对农田基础设施、农机和水利设施的投入后，土地收益预期增长幅度较大，导致一部分农民对土地流转心存疑虑，现在每亩地的出租收入是400元，五年、十年后的收入是多少，无法预计。大多数农民处于观望状态，一部分农民即使流转土地，期限也较短。
（三）农民靠地为生的陈旧观念影响土地流转。很多农民存在“二亩地一头牛，老婆孩子热炕头”的传统观念。过分依赖土地，视土地为命根子，小富即安。觉得自己没有一技之长，离开土地谋生成为问题，宁可守在家里、依附在土地上，过那种“面朝黄土背朝天”的生活，也不愿把土地转让给种粮大户或合作组织。
（四）流转期限短期化不利于经营者加强农业基础设施建设。目前各地土地流转期限多在五年以下，很多地方土地流转合同一年一签，根源在于转出土地农户对土地流转价格上升的预期。由于期限较短，土地经营者对修建灌溉设施、培肥地力等事关长期发展的项目不愿投入、不敢投入，加剧了当前农田基础设施建设的困境。很少有种粮大户等规模经营主体愿意投入农田基础设施建设，农田基础设施总体恶化的局面已经显现。
五、政策措施及建议
（一）把握政策，加大宣传力度。通过多种形式深入宣传《农村土地承包法》及《农村土地承包经营权流转办法》等法规和政策，把政策交给农民。同时要宣传土地流转对推进现代农业建设、高效农业发展，促进农民增收的重要意义，宣传好的典型，教育广大农民正确处理好稳定土地承包经营权与推进土地流转的关系，让农民了解政策，大胆流转土地。同时推进新型城镇化产业建设，拓宽农民进城务工空间，帮助农民增加再就业的机会，增加非农收入， 促进农民流转土地。
（二）典型带动，加大引导力度。依托农民专业合作社和龙头企业以及种粮大户，立足区域优势发展特色农业、绿色食品和循环经济等，发展农业产业带和产业集群，搞好农产品基地建设，创新土地规模经营方式，有序扩大土地流转规模，引导更多农户参加土地流转。研究制定农村劳动力转移优惠政策，让流转土地的农民能够再次就业，提高收入水平，引导更多的农民“依法、自愿、有偿”流转土地。
（三）规范程序，加大服务力度。建议国家出台土地流转和规模化经营管理办法，地方政府根据办法和本地实际制定实施细则。推进土地确权、登记、发证工作，解决土地权属不清问题，为土地流转创造条件。进一步规范流转程序，特别是要重点规范农户之间的流转行为，完善流转合同，指导农户流转土地必须签订合同，以保护双方利益。鼓励有条件的地方建立土地流转服务中心，为农户提供信息、政策咨询、协调流转价格、督促合同兑现、处理流转纠纷等服务。建立健全土地承包经营权流转备案、登记和档案管理等工作制度，建立土地流转信息库，健全土地流转动态管理台账。
（四）完善政策，加大扶持力度。各级财政部门在每年预算中安排一定额度的专项资金作为土地流转奖补资金，通过担保贷款、以奖代投或贷款贴息的方式对土地规模经营达到一定数量的市县给予奖励。同时整合现有涉农资金，重点向土地流转度高、规模经营好的项目倾斜。金融机构要加大贷款投放规模，对土地流转形成的规模经营主体给予信贷支持，把规模经营主体扶大作强。同时，正确引导工商资本参与土地流转，在确保农民利益不受侵害的前提下，发挥工商资本带动农业转型升级、促进农民就业增收的积极作用，提倡和引导工商资本通过“龙头企业+合作社+农户”、“龙头企业+基地+农户”等形式参与土地流转，提升农民在土地流转中的话语权和分配地位。
（五）强化管理，加大监督力度。要进一步强化对土地流转工作的管理，始终坚持流转过程中土地承包经营权不能变，耕地用途不能变的原则。不搞行政命令，不搞“一刀切”，不下指标，不限面积。土地流转后确保农民“三个不失”，即“失地不失权，失地不失利，失地不失业”，保障农民土地权益不受损害。
责任编辑：汤星颐
一、农村土地流转和规模经营基本情况
在当前的市场经济环境下，一家一户的分散经营已经与生产力的发展不相适应，所表现出来的问题也越来越突出。一家一户分散经营，土地没有连成片，形成的“斑点田”，不利于大型农机具的耕作，不利于水利设施的应用，不利于农业技术的大面积推广，不利于合作组织开展规模化经营。随着农业产业化经营水平和农机化水平的不断提高，新农村建设和城乡统筹发展进程的不断加快，现代农业生产水平的不断提升，农民的思想意识有了很大转变，在“依法、自愿、有偿”的原则下，农村土地流转和适度规模经营面积逐年加大。截至2011年末，调查统计的讷河、克山、肇源、肇州、呼兰等5个县（市、区）农村土地流转面积达到658.1万亩，占该范围耕地总面积的41.6 %。实行土地规模经营，推动了传统农业向现代农业的转变，实现统一耕种、统一收获和统一销售，不仅提高了粮食产量，还降低生产成本，提高了农民收入。其中：讷河市合作社已经发展到1623个，入社农户达到5.9万户。入社农户100户以上的合作社158家、1000户以上的3家，实现整村推进的35家；规模经营土地面积300万亩，占耕地总面积的50%。规模经营充分发挥了农机、水利、科技等生产要素的作用，合作社现有大型农机具962台套，利用率达90%， 大型水利设施143台套，利用率达86%，良种化率、科技化率均达到100%，极大地推动了现代农业发展。克山县昆丰现代农业农机联合社基本框架是县里设立联合社，每个乡镇设立一个分社，每个村屯设有联络员，覆盖了全县所有乡村并辐射到周边县市。目前，合作社共吸纳包括种田大户在内的农户7.3万户，占全县农户总数的76.8%，带动农民规模经营土地180万亩，占耕地总面积的60% 。联合社通过推行“五统一”的运作模式，即农资由联合社统一购买、产品由联合社统一开拓市场销售、资金由联合社统一协调落实、规模经营由联合社统一种植计划、技术由联合社统一邀请专家指导，统一规模经营实现了大幅度的节本增效。合作社采取统一农机作业，耕作费用由原来的亩均70元，减少到56元，亩均节支14元，年节支近3220万元；统一农资购买，平均每吨化肥可降价400元、种子每亩可节支12元，年节支3400万元；统一标准管理，亩均减少种子、化肥、农药等支出18元，共计减少支出4140万元；统一产品销售，普通种植的农产品每吨提价100元以上，专品种植提价300元以上。合作社每年可为社员节支增收近3.5亿元，户均达8200元；入社成员人均收入达8823元，比全县平均水平高出16%。呼兰区大用农机合作社自2005年成立以来，不断扩大规模，目前入社土地面积已从初期的1500亩发展到现在的4.5万亩，经营全部实现“五统一”，粮食产量从2005年的330万斤增加到1亿多斤，2011年入社社员人均收入超过1万元，比全省农民人均收入高出2410元。土地规模经营促进了农村经济的发展和农民收入的增加。
二、土地流转的具体方式
坚持“市场主导、政府扶持、农民自愿”的原则，积极引导农民专业合作社、村集体、龙头企业、专业大户等规模经营主体，采取多方式合法、合理、有效流转土地。
（一）农户间自由流转。主要是在亲属朋友之间的自行流转。这种形式大部分为村民举家外出务工，将土地交由亲属朋友经营，租金一般较低，且租期较长。肇源县通过这种方式流转土地涉及27万亩，占土地流转面积的77%。
（二）通过合作社流转。由村委会将农民组织到一起，成立合作社，农户以自有土地折合股份加入合作社。合作社组织少部分社员对土地进行连片经营，制定《章程》，社员按照股份分红。肇源县通过这种方式流转土地3万亩，占土地流转面积的8.5%。肇州县通过这种方式流转土地2.95万亩，占土地流转面积的7.5%。
（三）通过村委会流转。由村委会牵头，把分散在农户手中的土地以“高价”连片反租到集体，再租给愿意经营的农户。这种方式流转土地5万亩，占土地流转面积的14.3%。截至目前，肇源县复兴村通过这种方式流转土地4000亩，涉及农户582户，建设大棚1500栋，每栋棚室占地2亩，效益在1.5万元以上，是种玉米效益的10倍。肇州县依托现代农业示范区项目建设，通过村集体流转双发乡双发村、二井镇实现村和永乐镇新路村农民承包土地1万亩，实现规模经营。
三、流转土地的经营形式
目前，土地流转后，除农户之间的流转仍是小规模经营之外，出现了多种经营形式，呈现出土地流转、规模经营与农业产业化经营等相互交织的局面。比较典型的经营形式有六种：
（一）种植大户经营。大户通过与农民或村集体签订土地流转合同，从事规模种植。2010年克山县共扶持发展4000多个大户，经营土地121.4万亩，占耕地流转面积的52.1%。
（二）龙头企业直接经营。龙头企业通过租赁农民土地建设生产原料基地，并以在资金、机械、科技等方面的优势带动农户发展规模生产。如2010年齐齐哈尔市12家农业企业共经营耕地4.7万亩。博天糖业依安分公司租赁农户土地2.6万亩，采取集约化手段种植甜菜。克东县飞鹤乳业公司租赁农户土地1万亩，为企业两个万头奶牛牧场建设青贮饲料基地。
（三）专业合作社经营。农民专业合作社整合农民土地实施规模经营。绥化市种植业专业合作社经营土地达70.7万亩。青冈县兴农海农机合作社流转土地种植玉米，经营规模达4000亩。
（ 四）“龙头企业+合作社”经营。龙头企业推动成立合作社，合作社流转土地从事生产，龙头企业与合作社建立稳定的购销关系。克山县昆丰农业生产资料有限公司推动建立了昆丰大豆专业合作社，与农民共同种植大豆。合作社向社员无息赊销良种、化肥，提供农业科技培训，无偿为社员缴纳农业保险，免费代储代销大豆。农户种植大豆实行统一整地、统一品种、统一肥料、统一播种、统一管理、统一收获等“六统一”。 （五）集体统一经营。村集体依托农机合作社等组织，将本村农户土地反包后统一经营。克山县北联镇新兴村利用国家支持的价值100万元的农机具建立农机专业合作社，2004年依托农机合作社的大机械优势，在依法、平等、自愿、有偿前提下，以每亩160元的价格把全村2.13万亩耕地流转到村集体统一经营，年均增加农民收入2000万元。2008年该村成为全省12个现代农业示范区之一，投入价值1000万元的大型农机具37套，规模化经营、标准化作业的现代农业又上新台阶。目前，北联镇已有4个村实现整村规模经营，耕地面积达到6.5万亩。
（六）股份合作经营。农户将土地经营权入股到合作社，由合作社进行土地经营权的出租、转包等，年终根据收益情况分红。五大连池市新发乡德安村德安惠民农民专业合作社由社员以土地经营权入股成立，每亩1股；农户和合作社分红以大豆130公斤单产为标准，亩产低于130公斤时合作社不参与分红，超出130公斤的部分由合作社和社员按二八分红。目前合作社经营耕地由2000亩扩大到10500亩，占全村耕地面积的97%。
四、土地流转存在的主要问题
（一）农村现状影响土地流转。目前，农村存在着人多地少问题，农村二三产业发展较慢，农业产业化水平不高，农村劳动力转移困难。基层政府对土地流转认识不一致，放任自流和过度干预两种倾向都不同程度存在。在推进土地流转过程中，有的存在畏难情绪而不能积极主动地想办法，有的发文多、行动少，一味依靠行政手段，忽视农民的意愿，这些都不利于土地流转的正常开展。
（二）土地收益的不确定性影响土地流转。由于土地收入预期的不确定性，特别是近年来国家加大对农田基础设施、农机和水利设施的投入后，土地收益预期增长幅度较大，导致一部分农民对土地流转心存疑虑，现在每亩地的出租收入是400元，五年、十年后的收入是多少，无法预计。大多数农民处于观望状态，一部分农民即使流转土地，期限也较短。
（三）农民靠地为生的陈旧观念影响土地流转。很多农民存在“二亩地一头牛，老婆孩子热炕头”的传统观念。过分依赖土地，视土地为命根子，小富即安。觉得自己没有一技之长，离开土地谋生成为问题，宁可守在家里、依附在土地上，过那种“面朝黄土背朝天”的生活，也不愿把土地转让给种粮大户或合作组织。
（四）流转期限短期化不利于经营者加强农业基础设施建设。目前各地土地流转期限多在五年以下，很多地方土地流转合同一年一签，根源在于转出土地农户对土地流转价格上升的预期。由于期限较短，土地经营者对修建灌溉设施、培肥地力等事关长期发展的项目不愿投入、不敢投入，加剧了当前农田基础设施建设的困境。很少有种粮大户等规模经营主体愿意投入农田基础设施建设，农田基础设施总体恶化的局面已经显现。
五、政策措施及建议
（一）把握政策，加大宣传力度。通过多种形式深入宣传《农村土地承包法》及《农村土地承包经营权流转办法》等法规和政策，把政策交给农民。同时要宣传土地流转对推进现代农业建设、高效农业发展，促进农民增收的重要意义，宣传好的典型，教育广大农民正确处理好稳定土地承包经营权与推进土地流转的关系，让农民了解政策，大胆流转土地。同时推进新型城镇化产业建设，拓宽农民进城务工空间，帮助农民增加再就业的机会，增加非农收入， 促进农民流转土地。
（二）典型带动，加大引导力度。依托农民专业合作社和龙头企业以及种粮大户，立足区域优势发展特色农业、绿色食品和循环经济等，发展农业产业带和产业集群，搞好农产品基地建设，创新土地规模经营方式，有序扩大土地流转规模，引导更多农户参加土地流转。研究制定农村劳动力转移优惠政策，让流转土地的农民能够再次就业，提高收入水平，引导更多的农民“依法、自愿、有偿”流转土地。
（三）规范程序，加大服务力度。建议国家出台土地流转和规模化经营管理办法，地方政府根据办法和本地实际制定实施细则。推进土地确权、登记、发证工作，解决土地权属不清问题，为土地流转创造条件。进一步规范流转程序，特别是要重点规范农户之间的流转行为，完善流转合同，指导农户流转土地必须签订合同，以保护双方利益。鼓励有条件的地方建立土地流转服务中心，为农户提供信息、政策咨询、协调流转价格、督促合同兑现、处理流转纠纷等服务。建立健全土地承包经营权流转备案、登记和档案管理等工作制度，建立土地流转信息库，健全土地流转动态管理台账。
（四）完善政策，加大扶持力度。各级财政部门在每年预算中安排一定额度的专项资金作为土地流转奖补资金，通过担保贷款、以奖代投或贷款贴息的方式对土地规模经营达到一定数量的市县给予奖励。同时整合现有涉农资金，重点向土地流转度高、规模经营好的项目倾斜。金融机构要加大贷款投放规模，对土地流转形成的规模经营主体给予信贷支持，把规模经营主体扶大作强。同时，正确引导工商资本参与土地流转，在确保农民利益不受侵害的前提下，发挥工商资本带动农业转型升级、促进农民就业增收的积极作用，提倡和引导工商资本通过“龙头企业+合作社+农户”、“龙头企业+基地+农户”等形式参与土地流转，提升农民在土地流转中的话语权和分配地位。
（五）强化管理，加大监督力度。要进一步强化对土地流转工作的管理，始终坚持流转过程中土地承包经营权不能变，耕地用途不能变的原则。不搞行政命令，不搞“一刀切”，不下指标，不限面积。土地流转后确保农民“三个不失”，即“失地不失权，失地不失利，失地不失业”，保障农民土地权益不受损害。
责任编辑：汤星颐