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摘 要：20世纪90年代，我国逐步进入大众化教育阶段，相应的高等教育财政拨款政策也随之改变。对应我国教育财政拨款“基本支出预算加项目支出预算”模式的财政拨款政策存在缺乏针对性、发展不均衡等问题，政策对于多元化筹资的引导与鼓励也略显不足，针对这些问题，提出对策。
关键词：高等教育；财政拨款；政策分析
高校属于非营利性事业单位，主要依靠国家财政拨款实现收支平衡。以非营利组织理论角度而言，高校有三个基本特征：一是，业务的非营利性，具体指高校不以营利为目的，旨在教书育人；二是，组织的非政府性，具体是指高校要与政府相区别，高校虽受到政府的扶持与帮助，但是独立自主的自治组织，归属于公共部门；三是，产出的互益性，具体是指高校培养出的人才益于社会发展，同时高校又受到社会各界的捐赠与帮助。建国初期，我国高等教育唯一来源是政府拨款，伴随大众化教育阶段的到来，高等教育财政拨款政策也随之改变。
一、我国高等教育财政拨款模式
目前，我国高校财政拨款为“基本支出预算加项目支出预算”模式，该模式的预算核定方式为基本支出预算和项目支出预算。其中基本支出预算应解决学校正常运转、完成日常工作任务而需的经费，项目支出预算主要解决大型修缮和专项业务活动而发生的支出，绩效支出预算是将中央本级财政教育经费中的一部分作为绩效拨款基金。该模式以“部门的预算外收入全部纳入预算管理或财政专户管理，收支不挂钩，支出要透明”为要求，引导高校自主筹划使用经费。
如何增强拨款的科学性，以及减少经费分配的盲目性强成为高等教育拨款模式改革的重要目的。针对财政拨款模式的改革，高等教育财政拨款政策也在不断进行调整。
二、高等教育财政拨款政策存在的问题
（一）经费投入不足，财政支持政策缺乏针对性
发达国家教育经费一般占GNP的5%-7%，虽然我国从20世纪70年代到90年代，每年教育经费仅占当年GNP比例大约2%，但在《国家中长期教育改革和发展纲要（2010-2020年）》中已明确提出，到2012年国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%左右。目前，我国财政教育投入持续大幅增长。2001—2010年，公共财政教育投入从约2700亿元增加到约14200亿元，年均增长20.2%，高于同期财政收入年均增长幅度；教育支出占财政支出的比重从14.3%提高到15.8%，已成为公共财政的第一大支出。财政教育投入的大幅增加，为教育改革发展提供了有力支持。
从高校按照管理所属和经费投入体制的角度来看，我国高校主要划分为三类：一是由教育部（教委）直接领导的高校，其经费来源和财务管理由教育部负责；二是由中央其他部委直接领导的部属高校，其经费来源和财务管理由主管的中央业务部门负责；三是由省、市（直辖市、一般地市等）、自治区直接领导的地方高校，其经费来源与财务管理由省级政府或省级以下政府负责。中央各部委所属高校（包括教育部直属和其他部委所属高校）的经费，由其主管部门将其预算要求汇总后，提交财政部门负责拨款，常规拨款包括事业费和基本建设费两部分。其中事业费首先由财政部按照定员定额的方法拨给各部委，然后再由各部委拨付给所属各高校；基本建设费则由国家计委在核拨中央各部委基本建设投资总额时统一拨付，各部委再视需要决定其所属高校的基建拨款额。虽然通过这样的类别划分，不同高校的教育经费来源有所保障，但在一定程度上仍缺乏针对性，没有重点支持的对象。
（二）各省的经费状况差异大，高等教育发展不均衡
通过对比全国各省经费与GDP的比率可以发现，各省份之间差异较大。北京、陕西、甘肃、湖北等教育大省排名比较靠前；江苏、浙江、广东、山东、河南教育经费收入虽然较多，但由于其GDP较高所以排名没有位于前位；青海、新疆等排名比较靠后。
通过图表对比可见，各省之间的最大差异为6.16%，由此可见各省教育经费的不均等造成的高等教育发展不均衡。当然，导致教育发展不均衡的因素有许多，但充足的经费保障仍然是高等教育发展的首要前提。
（三）缺乏鼓励多元筹措教育资金的政策
我国大部分高校都主要依靠政府拨款、学费和其他收入来满足教学和科研经费的需要。通过非学历课程、科研项目、技术转让、设备租赁、提供咨询或其他专业性服务这些渠道获得收入的较少。
目前，很多发达国家高校，教育捐赠逐渐成为与政府投入、学费并列的重要的经费来源，有效地缓解了教育经费的紧张。美国的高等教育是经费多元化的典型模式，如美国高校捐赠约占美国高等教育经费的8%，来源有一大部分是来自于社会团体、校友等的捐赠，接受捐赠的形式手段也多样化，如现金捐赠、证券捐赠、信托捐赠和实物捐赠等。
我国高等教育经费的捐赠部分却仅占极小部分。尽管我国颁布了《中华人民共和国公益事业捐赠法》，但是在税收上规定不具体，缺少优惠政策，来至社会的捐赠不多。同时缺乏对高等教育捐赠的鼓励政策，对于捐赠的资金也缺乏严格的监管政策。
三、针对高等教育财政拨款政策存在问题的思考
（一）严格落实教育经费法定增长要求，不断提高财政教育支出占公共财政支出的比重
严格落实教育经费法定增长要求。各级人民政府要严格按照《中华人民共和国教育法》等法律法规的规定，在年初安排公共财政支出预算时，积极采取措施，调整支出结构，努力增加教育经费预算，保证财政教育支出增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度。对预算执行中超收部分，也要按照上述原则优先安排教育拨款，确保全年预算执行结果达到法定增长的要求。
同时，加大高校科研的投入，建立稳定的财政支持体制。一方面，在基础研究领域应不断加大政府对大学非竞争性科研经费的投入，完善投入方法，同时通过引入科研质量评估机制以提高这部分科研经费的配置效率，保障国家（重点）实验室的运行。另一方面，将重点学科和平台建设作为发展关键，提高资金的使用效率。 提高财政教育支出占公共财政支出比重的同时也要注重社会对高等教育的投入。各级人民政府要进一步优化财政支出结构，压缩一般性支出，新增财力要着力向教育倾斜，优先保障教育支出，各地区要切实保证财政教育支出占公共财政支出的比重都有明显提高。
（二）加强对高等教育经费方面的监管
在发达国家和一些地区的高等教育财政体制中，通常设立一个或者多个中介机构来进行高等教育经费的核算、管理、运用以及对高校经费使用状况进行监督、评估，如英国大学是通过政府与学校的中介机构来分配教育经费。这种体制对我国高等教育也有一定的借鉴意义，可以针对不同层次的学校通过一个合理的综合评价指标来进行资金使用效率的评估。这种做法不但在经费的使用上起到了监管的作用，增加拨款透明度，最终提供的评估报告也可以作为政府今后拨款的参考依据，使得拨款更符合高校的实际情况。
（三）对多元筹集经费做出政策上的支持与保障
尽管世界各国高等教育经费多元化的发展不尽相同，但总体上说，高等教育的经费来源多元化已成为一种趋势。我国也必须走多元化筹资道路，经费来源应该包括政府拨款、教育费附加、学杂费、校办产业和经营收益用于教育的经费、个人和社会组织的捐赠、教育基金、承接科研课题或与企事业单位进行科研合作所取得的收入、学校贷款和从资本市场上取得的利息收入等。
充分利用银行贷款、推动校办产业的发展、考虑筹集闲散资金发行“低税教育彩票”等途径，有效的缓解高等教育经费短缺的困境。由于我国大部分高校都主要依靠政府拨款和学费，所以在针对高等教育经费多元筹资的方向上应以政策的形式进行引导。加快构建高等教育财政分配的法律制度，按照中央和地方两级划分，以地方投入为主，中央调控为辅的原则，加强对预算的监管。
完善高等教育捐赠的法律法规，如修改完善《公益事业捐赠法》，给予捐赠者以税收减免等优惠政策，激发高等教育社会捐赠的浪潮，调动潜在的教育资源。
参考文献：
[1]罗晓华.高等教育财政投资政策研究[D].厦门大学，2007.
[2]中华人民共和国教育部发展规划司.中国教育统计年鉴（2008-2011）[K].北京：人民教育出版社，2008-2011.
[3]伊继东等.云南省高等教育年度发展研究（2011）[M].云南：云南教育出版社.2012：38-59.
[4]张小萍.公共财政体制下中国高等教育财政投入优化研究[M].北京：中国市场出版社.2008：226-230.
[5]范文曜，马陆亭.国际视角下的高等教育质量评估与财政拨款[M].北京：教育科学出版社.2004：259.
关键词：高等教育；财政拨款；政策分析
高校属于非营利性事业单位，主要依靠国家财政拨款实现收支平衡。以非营利组织理论角度而言，高校有三个基本特征：一是，业务的非营利性，具体指高校不以营利为目的，旨在教书育人；二是，组织的非政府性，具体是指高校要与政府相区别，高校虽受到政府的扶持与帮助，但是独立自主的自治组织，归属于公共部门；三是，产出的互益性，具体是指高校培养出的人才益于社会发展，同时高校又受到社会各界的捐赠与帮助。建国初期，我国高等教育唯一来源是政府拨款，伴随大众化教育阶段的到来，高等教育财政拨款政策也随之改变。
一、我国高等教育财政拨款模式
目前，我国高校财政拨款为“基本支出预算加项目支出预算”模式，该模式的预算核定方式为基本支出预算和项目支出预算。其中基本支出预算应解决学校正常运转、完成日常工作任务而需的经费，项目支出预算主要解决大型修缮和专项业务活动而发生的支出，绩效支出预算是将中央本级财政教育经费中的一部分作为绩效拨款基金。该模式以“部门的预算外收入全部纳入预算管理或财政专户管理，收支不挂钩，支出要透明”为要求，引导高校自主筹划使用经费。
如何增强拨款的科学性，以及减少经费分配的盲目性强成为高等教育拨款模式改革的重要目的。针对财政拨款模式的改革，高等教育财政拨款政策也在不断进行调整。
二、高等教育财政拨款政策存在的问题
（一）经费投入不足，财政支持政策缺乏针对性
发达国家教育经费一般占GNP的5%-7%，虽然我国从20世纪70年代到90年代，每年教育经费仅占当年GNP比例大约2%，但在《国家中长期教育改革和发展纲要（2010-2020年）》中已明确提出，到2012年国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%左右。目前，我国财政教育投入持续大幅增长。2001—2010年，公共财政教育投入从约2700亿元增加到约14200亿元，年均增长20.2%，高于同期财政收入年均增长幅度；教育支出占财政支出的比重从14.3%提高到15.8%，已成为公共财政的第一大支出。财政教育投入的大幅增加，为教育改革发展提供了有力支持。
从高校按照管理所属和经费投入体制的角度来看，我国高校主要划分为三类：一是由教育部（教委）直接领导的高校，其经费来源和财务管理由教育部负责；二是由中央其他部委直接领导的部属高校，其经费来源和财务管理由主管的中央业务部门负责；三是由省、市（直辖市、一般地市等）、自治区直接领导的地方高校，其经费来源与财务管理由省级政府或省级以下政府负责。中央各部委所属高校（包括教育部直属和其他部委所属高校）的经费，由其主管部门将其预算要求汇总后，提交财政部门负责拨款，常规拨款包括事业费和基本建设费两部分。其中事业费首先由财政部按照定员定额的方法拨给各部委，然后再由各部委拨付给所属各高校；基本建设费则由国家计委在核拨中央各部委基本建设投资总额时统一拨付，各部委再视需要决定其所属高校的基建拨款额。虽然通过这样的类别划分，不同高校的教育经费来源有所保障，但在一定程度上仍缺乏针对性，没有重点支持的对象。
（二）各省的经费状况差异大，高等教育发展不均衡
通过对比全国各省经费与GDP的比率可以发现，各省份之间差异较大。北京、陕西、甘肃、湖北等教育大省排名比较靠前；江苏、浙江、广东、山东、河南教育经费收入虽然较多，但由于其GDP较高所以排名没有位于前位；青海、新疆等排名比较靠后。
通过图表对比可见，各省之间的最大差异为6.16%，由此可见各省教育经费的不均等造成的高等教育发展不均衡。当然，导致教育发展不均衡的因素有许多，但充足的经费保障仍然是高等教育发展的首要前提。
（三）缺乏鼓励多元筹措教育资金的政策
我国大部分高校都主要依靠政府拨款、学费和其他收入来满足教学和科研经费的需要。通过非学历课程、科研项目、技术转让、设备租赁、提供咨询或其他专业性服务这些渠道获得收入的较少。
目前，很多发达国家高校，教育捐赠逐渐成为与政府投入、学费并列的重要的经费来源，有效地缓解了教育经费的紧张。美国的高等教育是经费多元化的典型模式，如美国高校捐赠约占美国高等教育经费的8%，来源有一大部分是来自于社会团体、校友等的捐赠，接受捐赠的形式手段也多样化，如现金捐赠、证券捐赠、信托捐赠和实物捐赠等。
我国高等教育经费的捐赠部分却仅占极小部分。尽管我国颁布了《中华人民共和国公益事业捐赠法》，但是在税收上规定不具体，缺少优惠政策，来至社会的捐赠不多。同时缺乏对高等教育捐赠的鼓励政策，对于捐赠的资金也缺乏严格的监管政策。
三、针对高等教育财政拨款政策存在问题的思考
（一）严格落实教育经费法定增长要求，不断提高财政教育支出占公共财政支出的比重
严格落实教育经费法定增长要求。各级人民政府要严格按照《中华人民共和国教育法》等法律法规的规定，在年初安排公共财政支出预算时，积极采取措施，调整支出结构，努力增加教育经费预算，保证财政教育支出增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度。对预算执行中超收部分，也要按照上述原则优先安排教育拨款，确保全年预算执行结果达到法定增长的要求。
同时，加大高校科研的投入，建立稳定的财政支持体制。一方面，在基础研究领域应不断加大政府对大学非竞争性科研经费的投入，完善投入方法，同时通过引入科研质量评估机制以提高这部分科研经费的配置效率，保障国家（重点）实验室的运行。另一方面，将重点学科和平台建设作为发展关键，提高资金的使用效率。 提高财政教育支出占公共财政支出比重的同时也要注重社会对高等教育的投入。各级人民政府要进一步优化财政支出结构，压缩一般性支出，新增财力要着力向教育倾斜，优先保障教育支出，各地区要切实保证财政教育支出占公共财政支出的比重都有明显提高。
（二）加强对高等教育经费方面的监管
在发达国家和一些地区的高等教育财政体制中，通常设立一个或者多个中介机构来进行高等教育经费的核算、管理、运用以及对高校经费使用状况进行监督、评估，如英国大学是通过政府与学校的中介机构来分配教育经费。这种体制对我国高等教育也有一定的借鉴意义，可以针对不同层次的学校通过一个合理的综合评价指标来进行资金使用效率的评估。这种做法不但在经费的使用上起到了监管的作用，增加拨款透明度，最终提供的评估报告也可以作为政府今后拨款的参考依据，使得拨款更符合高校的实际情况。
（三）对多元筹集经费做出政策上的支持与保障
尽管世界各国高等教育经费多元化的发展不尽相同，但总体上说，高等教育的经费来源多元化已成为一种趋势。我国也必须走多元化筹资道路，经费来源应该包括政府拨款、教育费附加、学杂费、校办产业和经营收益用于教育的经费、个人和社会组织的捐赠、教育基金、承接科研课题或与企事业单位进行科研合作所取得的收入、学校贷款和从资本市场上取得的利息收入等。
充分利用银行贷款、推动校办产业的发展、考虑筹集闲散资金发行“低税教育彩票”等途径，有效的缓解高等教育经费短缺的困境。由于我国大部分高校都主要依靠政府拨款和学费，所以在针对高等教育经费多元筹资的方向上应以政策的形式进行引导。加快构建高等教育财政分配的法律制度，按照中央和地方两级划分，以地方投入为主，中央调控为辅的原则，加强对预算的监管。
完善高等教育捐赠的法律法规，如修改完善《公益事业捐赠法》，给予捐赠者以税收减免等优惠政策，激发高等教育社会捐赠的浪潮，调动潜在的教育资源。
参考文献：
[1]罗晓华.高等教育财政投资政策研究[D].厦门大学，2007.
[2]中华人民共和国教育部发展规划司.中国教育统计年鉴（2008-2011）[K].北京：人民教育出版社，2008-2011.
[3]伊继东等.云南省高等教育年度发展研究（2011）[M].云南：云南教育出版社.2012：38-59.
[4]张小萍.公共财政体制下中国高等教育财政投入优化研究[M].北京：中国市场出版社.2008：226-230.
[5]范文曜，马陆亭.国际视角下的高等教育质量评估与财政拨款[M].北京：教育科学出版社.2004：259.