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[摘要]民族地区与其他地区差距缩小、协调发展的关键有赖于民族地区家庭自我发展能力的提升。结合恩施州和湘西州2010-2015年相关数据的实证分析表明：民族地区家庭自我发展能力整体水平偏低，与其他地区相比差距较大;初始条件的好坏跟家庭自我发展能力水平的高低成正向关系;提升民族地区的家庭自我发展能力是一个复杂的系统工程，离不开国家差别化政策的支持。目前国家针对民族地区家庭自我发展能力建设的差别化精准扶贫政策和差别化职业教育政策存在明显不足，应分别采取措施加大支持力度。
[关键词]民族地区;家庭自我发展能力;差别化政策;精准扶贫;职业教育
中图分类号：F127.8文献标识码：A文章编号：1674-9391（2018）06-0024-10
恩施土家族苗族自治州（简称恩施州）位于湖北省西南部，下辖2市6县，居住有土家族、苗族等29个民族。湘西土家族苗族自治州（简称湘西州）位于湖南省西北部，下辖7县1市，居住有土家族、苗族等30个民族。恩施州、湘西州都属于武陵山民族地区。近年来，随着西部大开发战略的深入推进，恩施州和湘西州的经济发展质量明显提高，经济总量迅速增加，经济结构逐步优化，居民生活质量稳步提升。但受自然环境、历史背景、人口素质，以及经济、社会、市场、金融、法律环境等多重因素的影响和制约，恩施州和湘西州与全国其他地区相比，发展差距依然较大。国务院2016颁布的《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》指出，“始终把少数民族和民族地区加快发展摆在更加突出的战略位置，以增强自我发展能力、……着力解决制约少数民族和民族地区发展的突出短板和薄弱环节，确保到2020年少数民族和民族地区与全国人民一道迈入全面小康社会。”民族地区能否如期在2020年全面建成小康社会，事关我国全面建成小康社会的成败。培育和提高民族地区自我发展能力，是缩小民族地区与其他地区之间发展差距，实现区域协调发展的关键所在。一个区域自我发展能力的形成，源于区域内家庭、企业和政府等行为主体的综合表现。[1]家庭作为人类社会的基本构成单元和个人的情感生活归宿，其对于个人的发展，社会的进步乃至国家的兴旺发达都有着举足轻重的作用。人们越来越清楚地认识到，家庭发展是人口发展，甚至是社会发展中的重要组成部分和影响因素。家庭为企业和政府的发展提供必要的人力资源。人力资源素质的高低，直接影响着区域经济的生产效率，决定着区域内创新创业的活力和可能实现的程度。在一定意义上可以说，家庭自我发展能力的大小决定了企业、政府等行为主体的自我发展能力。本文拟在分析恩施州和湘西州的家庭自我发展能力的基础上，探讨如何完善中央政府的差别化支持政策，以有效推动民族地区家庭自我发展能力的提升。
一、民族地区家庭自我发展能力评价指数的构建
（一）家庭自我发展能力分析框架
家庭自我发展能力就是家庭成员通过自身努力和外部支持，获取家庭经济发展、人口素质发展和防范风险等所必须资源的能力。家庭自我发展能力的提升不仅有助于家庭成员的发展、家庭生活的幸福美满，更有利于地区经济社会的稳定，以及国家的和谐发展和长治久安。具体来讲，对家庭自我发展能力的分析和探讨可以从家庭经济发展能力、家庭人口素质发展能力和家庭防范风险能力三个维度来展开。
1.家庭经济发展能力
经济基础决定上层建筑，良好的经济基础是家庭自我发展能力的关键性因素。家庭经济发展能力，简单的讲就是家庭成员取得收入、维持家庭发展所需的财富实力。家庭的资本积累，以及拥有和占用各种资源的情况，在一定程度上决定了家庭自我发展能力的水平和未来家庭建设的努力方向。是否具有一定的资本积累，并占有一定的资源是一切能力提升的根源。家庭资本积累和占有资源的多寡，既是家庭提升自我发展能力的前提条件，也是衡量家庭自我发展能力的基本内容。家庭资本积累和占有资源的多寡受教育水平、家庭背景、社会流动、健康状况、职业发展等多重因素的影响。
2.家庭人口素质发展能力
“人口素质”是多学科研究的对象，人口素质的高低对于家庭的自我发展非常重要。家庭人口素质发展能力就是指家庭成员在健康素质和科学文化素质两方面的发展能力。家庭成员的健康素质极为关键，是人口素质发展能力的基础，没有健康的身体是什么也做不成的。知识在经济发展过程中扮演的角色越来越重要，科学文化素质的提高依赖于对新知识的不断学习和掌握。作为经济行为主体的家庭，对新知识的获取在很大程度上决定了家庭在经济社会生活中掌握经济资源、改变现状的能力。受教育的水平对个人收入分配产生直接影响，较高的受教育水平意味着能获得较高收入的工作，这也就决定了家庭收入水平的高低。同时，家庭成员接受良好的教育能够使其更为合理的管理家庭资产，做出有利于提高家庭自我发展能力的决策。因此，家庭成员的学习能力及受教育水平是影响家庭人口素质发展能力提升的一个极为重要的因素。
3.家庭防范風险能力
家庭在社会经济活动过程中客观上面临各种风险的挑战，家庭要有持续的发展能力，就必须具有防范各种风险的意识和能力。家庭防范风险能力就是指家庭应对内外部环境变化和各种风险挑战的反应和适应能力。家庭防范风险的能力受财富积累、年龄结构、收入来源、社会保障等因素的影响。财富积累越多，家庭所能承受的风险和压力也就越大。年龄较小，负担较轻，防范风险能力就越强;年龄越大，责任越重，防范风险能力也将逐步下降。家庭成员间通过收入共享、风险共担可以大幅度提高风险防范的能力。随着家庭规模小型化的趋势，核心家庭和空巢老人家庭占比较高，此时家庭的养老保障就显得尤为重要。
（二）家庭自我发展能力的评价指标体系
如前文所述，家庭自我发展能力是一个包括家庭经济发展能力、家庭人口素质发展能力、家庭防范风险能力三种“子能力”的耦合体。基于此，本文充分考虑家庭自我发展能力具体内容的层次性与互补性，从家庭经济发展能力、家庭人口素质发展能力和家庭防范风险能力三个维度设计家庭自我发展能力评价指标体系，以构建家庭自我发展能力评价指数。 本文在文献研究的基础上，对相关专家、政府管理者、居民进行访谈与问卷调查，同时考虑数据的可获得性，最终选择以下指标构建家庭自我发展能力的评价体系。家庭经济发展能力拟采用居民人均收入和城乡居民收入比来测度;家庭人口素质发展能力，拟采用城镇化率、每十万人口在校生数和每千人床位数（居民的健康水平在很大程度上与各地区的医疗设施情况呈正相关，所以本文使用“每千人床位数” 这一指标作为居民健康水平的代理变量）来测度;家庭防范风险能力拟采用居民人均存款余额和人均消费支出来测度。评价指标体系具体情况如表1所示。
（三）民族地区家庭自我发展能力评价指数模型的构建
本文使用的数据为2010-2015年恩施州和湘西州的面板数据，对于统计年鉴上个别缺失的数据，则采用插值法予以补齐。相关指标的数据根据《中国统计年鉴》（2011-2016）、《恩施统计年鉴》（2010-2015）、《湘西统计年鉴》（2010-2015），以及恩施州和湘西州下辖各县市统计公报（2010-2015）计算整理而得。受篇幅所限，文中不列示相关原始数据。
由于根据评价指标体系搜集到的原始数据单位不同，需要进行无量纲化处理，消除单位的影响。居民人均收入、城镇化率、每十万人口在校生数、每千人床位数、居民人均存款余额、人均消费支出等指标为正向指标，值越大效用越高;城乡居民人均收入比为逆向指标，值越大效用越低。对相关原始数据进行标准化处理的计算公式如下：
正向指标无量钢化公式：：C'ij=cij-ciminc--cimin
逆向指标无量钢化公式：C'ij=cimax-cijcimax-c-
设i为第i项指标，设j 为第j个区域，cij表示为第j个区域第i个指标，C'ij表示第j个区域第i个指标的效用值。
2.家庭自我发展能力主成分分析
（1）相关性检验
在进行主成分分析之前，需要进行KMO与Bartlett球形度检验，用于定量的检验变量之间是否具有相关性。KMO统计量用于比较变量间简单相关系数矩阵和偏相关系数的指标，一般KMO的值需要大于0.5。Bartlett球形度检验的原假设为相关系数矩阵为单位阵，拒绝原假设表示变量之间存在相关关系，一般Sig.的值P要小于0.05。利用SPSS20.0软件对恩施州和湘西州家庭自我发展能力相关评价指标的平均数据（2010-2015）进行KMO与Bartlett球形度检验，得出KMO=0.867、P=0.000，如表2所示，说明变量之间存在相关性，可进行因子分析。
（2）提取主成分
利用SPSS20.0软件得出恩施州和湘西州家庭自我发展能力基于主成分分析的总方差解释，具体情况如表3所示。由表3可知，第一主成分的方差占全部方差的83.875%，因此提取第一主成分作为分析的指标。各原指标在第一主成分上都有较大载荷，具体情况如表4所示。
（3）指数模型构建
根据表4 基于主成分分析的成份矩阵中的相应数据除以主成分相对应的特征根开平方根便得到第一主成分中每个指标所对应的系数。[2]据此得到恩施州和湘西州家庭自我发展能力评价指数（A1）综合模型如下：
A1=0.3941C1-0.2782C2+0.4032C3+0.3871C4+0.4007C5+0.3954C6+0.3723C7
二、民族地区家庭自我发展能力评价指数计算及评价
（一）家庭自我发展能力评价指数的计算结果
根据上述家庭自我发展能力评价指数的综合模型，结合前述恩施州及湘西州的相关数据，计算得出2010-2015年恩施州和湘西州及其下辖各县（市）的家庭自我发展能力评价指数，具体情况表5所示。恩施州和湘西州家庭自我发展能力变化趋势如图1所示。恩施州和湘西州下辖各县（市）家庭自我发展能力评价指数变化趋势如图2所示。
（二）计算结果的评价与分析
第一，从表5、图1可以看出，恩施州和湘西州的家庭自我发展能力总体上处于较低水平，两州间存在着较大差距，但呈逐年下降趋势。2010-2015年恩施州家庭自我发展能力评价指数呈上升趋势，2010年为1.59，2015年上升至2.14，上升34.59%;湘西州家庭自我发展能力评价指数呈下降趋势，2010年为3.41，2015年下降至2.98，下降12.61%。恩施州家庭自我发展能力提升较快，但与湘西州相比，仍处于落后地位。2010年恩施州和湘西州家庭自我发展能力评价指数分别为1.59、3.41，二者相差1.82，差距非常大;2015年恩施州和湘西州家庭自我发展能力评价指数分别为2.14、2.98，二者相差0.84，差距明显缩小。从2010-2015年恩施州和湘西州家庭自我发展能力评价指数年均值来看，恩施州年均值为1.84，湘西州为3.16，两者相差1.32，两州的家庭自我发展能力的地区差异较大。
第二，从表5、图2可以发现，2010-2015年恩施州及湘西州下辖各县市家庭自我发展能力有升有降，整体而言呈现缓慢上升趋势，除州首府所在地稍高外，各县（市）家庭自我发展能力评价指数均比较低。湘西州首府所在地吉首市一枝独秀，家庭自我发展能力最好，在2010-2015年期間指数值虽略有降低，排名始终处于第一名。2010年吉首市家庭自我发展能力评价指数达到11.53，2015年降至10.40，但仍远高于其他县（市）。恩施州首府所在地恩施市2010年家庭自我发展能力评价指数为4.89，比吉首市低6.64，2015年家庭自我发展能力评价指数上升至5.05，仍比同期吉首市的低5.35，两者的差距略有缩小，在2010-2015年期间排名始终处于第二位。恩施州下辖其他县（市）2010年除咸丰县（1.01）外，利川市、建始县、巴东县、宣恩县、咸丰县、来凤县、鹤峰县家庭自我发展能力评价指数均低于1.00;2015年除巴东县（0.93）、宣恩县（0.47）外，均超过了1.00，利川市上涨最快，从2010年的0.63上涨至2015年的1.78。湘西州其他县市2010年除保靖县（0.87 ）、古丈县（0.98）外，均超过了1.00，花垣县最好，达到了3.09;2015年除凤凰县（0.92）、保靖县（0.62）、古丈县（0.87）外，均超过了1.00。2010-2015年间湘西州下辖各县（市）家庭自我发展能力评价指数除永顺县外，均略有下降。通过比较发现，城镇化率高的县（市）家庭自我发展能力明显好于城镇化率的县（市）的，城乡家庭之间自我发展能力差距较大。 第三，从恩施州和湘西州家庭发展的客观现实来看，可以发现家庭自我发展能力的地域差异与家庭经济发展、家庭人口素质发展、家庭防范风险三项子能力密切相关。家庭人口素质发展能力是家庭发展的前提和基础，没有这个基础其他都是空谈;家庭经济发展能力是家庭发展的基石，基石不牢将直接影响到家庭自我发展的水平;家庭防范风险能力是家庭稳定发展的保障。初始条件较差的家庭自我发展水平一般都落后于初始条件较好的区域。在发展过程中，全面提升家庭自我发展能力，缩小家庭自我发展能力的地区差距、城乡差距，是实现国家经济社会和谐发展，全面建成小康社会和实现社会主义现代化强国的必然要求。随着经济转型、社会转型的提速和农民市民化的加速，人们逐渐认识到家庭自我发展能力问题已不再是家庭的问题，而是社会的问题。[3]加强家庭自我发展能力建设，提升家庭的自我发展能力，使家庭能够成功应对各种复杂的社会风险，已成为近年来政府和社会的普遍共识。
第四，提升家庭自我发展能力解决问题之道：完善差别化支持政策。恩施州和湘西州所在的武陵山民族地區属于集中连片特困地区，在上一轮西部大开发战略实施的过程中，随着中央政府倾斜性支持政策的贯彻落实，区域基础设施、生态环境和公共服务供给状况得到明显改善，经济实现了快速发展，在缩小地区发展差距、促进区域协调发展方面取得了可喜的成绩。从上述恩施州和湘西州家庭自我发展能力的分析来看，两州的家庭自我发展能力最近五年来都有了较大程度的提升，但与区域外的差距依然存在，且有扩大之势。对家庭自我发展能力初始条件不同的地区实施同样的优惠政策，初始条件较差的家庭自我发展水平将明显落后于初始条件较好的区域。可见，要缩小家庭自我发展能力的差距，对初始条件差的区域实施更加优惠的政策是必须且必要的。家庭自我发展能力的培育和提升是一个巨大的系统工程，不可能一蹴而就，由于受到多重因素影响，有着长期性和艰巨性的特点，对于民族地区而言，尤其离不开国家差别化区域政策的大力支持。因此，对民族地区实施优惠力度更大的差别化支持政策，并确保政策的严肃性、稳定性和连续性，是民族地区家庭自我发展能力培育和提升的重要制度保障。
三、民族地区家庭自我发展能力差别化支持政策不足分析
（一）差别化精准扶贫政策存在的不足
在精准扶贫、脱贫工作中，民族地区由于民族构成的多元化和复杂性、地理位置偏远和生态环境脆弱等客观条件的限制，成为精准扶贫工作中非常特殊的地区。“精准扶贫”的重要思想最早是在2013年11月提出的，习近平到湖南湘西州考察时首次作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。2015年6月，习近平在贵州就加大推进扶贫开发工作又全面阐述“精准扶贫”的内涵，提出“六个精准”的要求，即“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”。近几年国家大力推进精准扶贫，各级政府积极落实国家政策，扶贫、脱贫工作成效显著，但对着“六个精准”的要求，仍存在着较为明显的差距和不足。
1.精准扶贫法律体系不健全，资源配置极不合理
从精准扶贫的实践来看，相关法律法规体系并不完备，存在明显的不足，各级政府部门在开展相关精准扶贫工作的过程中，缺乏必要的法律支撑。精准扶贫最新的政策依据是2017年3月财政部等部委联合颁布的《中央财政专项扶贫资金管理办法》。中央财政专项扶贫资金是中央财政通过一般公共预算安排的，主要用于精准扶贫、精准脱贫。从20世纪80年代的“扶贫开发”到本世纪初实施的“西部大开发”，都是由国务院制定政策文件，各地按文件精神执行并落实，扶贫取得了一定成效。“精准扶贫”战略实施以来，绝大多数民族地区政府在精准扶贫开展过程中，都是通过召开会议的形式做出具体安排。在依法治国的大背景下，这些做法与法治型政府的要求还有较大差距，各级政府必须坚持依法治贫、依法脱贫、依法行政。因此，目前民族地区精准扶贫工作面临的主要制度困境就是相关的法律法规体系的不完善、不健全。民族地区精准扶贫过程中，由于法律法规体系不完善，致使政策资源配置难以准确到位，各级政府及相关部门无法统一协调，存在各单位各自为政、资金使用效率低等问题。
2.帮扶对象识别标准唯一，规模控制，易出现 “被脱贫”现象
在精准扶贫帮扶对象的确认上，以“收入”作为唯一识别标准，且实施一定规模的控制，造成识别往往脱离真实的情况。从各地实施情况来看，目前贫困对象都是通过“人均纯收入”来确定的，人均纯收入低于国家扶贫标准的农户可提出申请。这种只看人均纯收入的标准过于简单，无法科学地衡量贫困对象的贫困程度。在一定规模控制的前提下，县、乡（镇）、村在基于分配的贫困指标（数量）基础上开展贫困村（户）识别，存在人为抬高或压低人均纯收入以完成贫困指标（数量）的现象，导致“凑数”或“遗漏”贫困户的出现。虽然各地强调精准识别的动态性，但是由于识别过程的复杂性和高成本投入，使得在大部分地区很难做到建档立卡农户的动态调整，从而导致由于自然灾害、意外事故、市场风险等原因出现的新增贫困人口很难进入现行的建档立卡农户系统中。在整体考核指标都以脱贫人口数量和速度为重的情况下，贫困的进入机制容易被自动关闭，这显然也忽视了扶贫效果的不确定性。
3.过于重视“立竿见影”脱贫效果，忽视“返贫”问题
在精准扶贫的实际操作过程中，对立竿见影的“脱贫”效果高度重视，对可持续发展关注度不够，贫困户面临着较大的返贫风险。目前常用的精准帮扶的手段主要有异地搬迁、生产资料赠送、住房修建改造、日常生活用品提供等，这可能与帮扶对象的致贫原因不一致。由于致贫原因的多样性，帮扶对象的要求也存在多样化可能，致使帮扶精准的要求无法得到有效满足。[4]帮扶手段相对的单一性与帮扶对象要求的多样性存在着难以调和的矛盾，容易造成项目安排不够精准、资金使用不够精准、措施到户也不够精准，导致精准扶贫的实际效果大打折扣。甚至会出现某些驻村干部受到上级政府限时完成脱贫目标的压力，主动将贫困户“被脱贫”的现象。某些地方依然存在集中资源塑造典型、打造样板、树立形象等盲目追求政绩的做法。由于相关部门动态跟踪管理的滞后，相关工作人员的不积极、不主动，导致因灾、因病、因项目失败等返贫的人口难以再次及时纳入扶贫范围，脱贫效果的持久性受到严重影响。[5] （二）差別化职业教育政策存在的不足
民族地区人口整体素质偏低、人力资本积累不足、人力资源开发经费短缺，以及人力资本严重流失问题，已成为制约其经济社会协调、持续发展的根本障碍。科学技术是衡量一个区域综合竞争力强弱的关键，推动科技进步及创新的最终决定性因素在于人的知识和技能。通过对人口素质的投资，可以提高家庭自我发展能力，进而推动区域的经济社会发展。提升民族地区家庭自我发展能力，教育是根本，其中职业教育发挥着极为重要的作用。与普通教育相比，职业教育与区域经济和社会发展的关系最为密切，在民族地区人力资源的开发中作用最为关键。民族地区经济和社会的发展，越来越依赖技术技能型人才作用的发挥，可以说职业教育是与社会生产关系最为密切的教育类型。[6]职业教育的发展关系着民族地区的未来，其重要性是不言而喻的。
1.对职业教育重视程度不够，缺乏相关法律法规保障
民族地区的职业教育立法相对滞后，缺乏必要的法律法规保障，相关规定仅限于部门的政策文件，缺乏可操作性，权威性亦不够。在我国现有法律体系中，尚无一部专门的民族地区职业教育法，仅在《职业教育法》和《民族区域自治法》各有一条涉及到民族地区职业教育。《职业教育法》第七条明确规定：“国家采取措施，发展农村职业教育，扶持少数民族地区、边远贫困地区职业教育的发展”;《民族区域自治法》第三十七条提出，要“采取多种形式发展普通高级中等教育和中等职业技术教育，根据条件和需要发展高等教育，培养各少数民族专业人才”。从内容来看，相关条款的规定还是相当原则的。民族地区职业教育受到重视始于20世纪90年代。1992年4月国家教委发布《关于少数民族与民族地区职业技术教育工作的意见》，指出“各级政府要把职业技术教育纳入当地经济和社会发展的总体规划”。1998年2月国家教委出台《关于加快发展中西部地区职业教育改革与发展的意见》，提出要“探索符合中西部地区实际的职教模式”，强调“有条件的地区，可以根据当地的实际情况，研究设立职业教育基金”。2000年7月国家民委、教育部联合下发《关于加快少数民族和民族地区职业教育改革和发展的意见》，提出“积极探索适应少数民族和民族地区发展需要的职业教育的办学模式”。2005年5月中共中央、国务院印发《关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》，要求“加快民族地区职业教育发展”。2006年12月国家民委、教育部颁布《关于大力发展少数民族和民族地区职业教育的意见》，要求“加大对民族地区职业教育的经费投入”。由此可见，民族地区职业教育尚未受到足够的重视，相关法律体系不完善，已有的法律层级偏低，政策文件多为原则性规范，缺乏针对性和可操作性，导致实际执行中无法可依、无所适从，严重影响了政策的效力。
2.职业教育定位模糊，严重影响其重要作用的发挥
进入21世纪，职业教育的公共产品属性已被广泛论证，职业教育已不仅仅局限于经济领域，它还与人民生活、社会公平和社会稳定紧密联系在一起，职业教育的重要性已日益凸显。民族地区劳动者的技术技能水平较差，无法满足产业发展和经济转型的需要，职业教育本应发挥重要作用，但因职业教育的定位不清晰，使得职业教育并没有如预期那般发挥出应有的促进作用。究其原因，制度性障碍是不能忽视的。由于缺乏专门的法律支持和保障，使民族地区职业教育的法律地位难以确认，社会地位难以提高。职业教育是“次等教育”“弱势群体教育”“非正规教育”等的错误观念依然大量存在，难以有效突破，严重制约着职业教育的有效、持续、健康发展。在职业教育缺乏吸引力的社会环境下，2014年5月国务院出台的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》，以及2014年6月教育部、国家发改委、财政部等六部委颁布的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》，对于改变社会重普教轻职教的观念起到了一定的促进作用。但目前在民族地区教育体系中对于职业教育仍只有相关的政策性导向，依然缺乏明确和清晰的法律定位。民族地区的贫困从本质上讲就是能力贫困的问题，贫困人口文化素质不高、职业能力匮乏是致贫和妨碍脱贫的重要因素。四、提升民族地区家庭自我发展能力的政策建议
（一）完善差别化精准扶贫政策的建议
1.建立健全精准扶贫的法律体系，确保精准扶贫工作有法可依
当前最为紧迫的应是结合民族地区精准扶贫工作的需要，加快构建和完善精准扶贫的法律体系，从而为民族地区高效推进精准扶贫工作的顺利开展提供法律保障。同时，民族地区各级政府和相关部门也要加快制定配套的制度或措施，确保精准扶贫工作开展在法律许可和约束的范围内高效进行，做到有法可依、有章可循。在制定相关法律和政策的过程中，亟需在三个方面有所突破。一是在帮扶对象的规定上，要调整以“收入”作为唯一标准识别“贫困户”的做法，应构建收入、人口、健康、环境、年龄、教育等多指标构成的识别标准体系。二是在确定帮扶对象的方式上，应严禁按指标逐级分配至村的做法。按财政预算控制支出，实施“规模控制”管理是必要的，但在实施的过程中，应规定县级统筹安排、统一管理，不宜将指标简单分解至村，以避免“排挤贫困”“被脱贫”“假脱贫”等现象的出现。要强化省、市部门的监管，赋予县级政府对扶贫资金适当的调整权限，允许其根据贫困地区最为迫切的现实需求，适度增加扶贫资金使用的灵活性，上级部门可通过督查、纪检或第三方评估的方式来强化资金监管。三是在贫困的界定上，建议分两个层次：生活贫困和发展贫困。对于生活贫困者可帮扶到户、帮扶到人。对于发展贫困者，应按组或村帮扶，扶持组或村级集体经济的发展，可有效解决“返贫”现象的发生。
2.打造精准扶贫的管理信息系统，提高精准扶贫的准确性和有效性
积极利用“互联网+精准扶贫”打造精准扶贫的管理信息系统，作为精准扶贫的管理与服务平台，发挥管理信息系统在民族地区精准扶贫中高效、精准配置资源的重要作用。一是利用大数据技术构建贫困户评价体系，对生活贫困人员和发展贫困人员的贫困情况进行精准测定。通过建立健全民族地区人口信息数据库，以经济收入、教育水平以及健康状况等因素作为衡量是否贫困的因素，确定各因素对农户致贫的影响程度，从而建立多维因素与贫困人员贫困的评价模型，对贫困人员的生活贫困或发展贫困状况进行精准测定，从而有效地开展精准扶贫工作。二是构建精准扶贫对象的管理与服务体系。搭建精准扶贫建档立卡动态信息管理系统，实现对扶贫对象的动态、分类管理，以及帮扶过程、脱贫后续跟踪管理，实现对扶贫项目和资金的全过程、全流程监管。三是创新精准扶贫相关信息的发布渠道，提高精准扶贫的办事效率、准确率和信息化率。积极推动线上电子政务，开设网上服务大厅，让贫困人员少跑或不跑就能办成事的高效服务。浙江省政府推行的“最多跑一次”改革所取得的成功经验值得借鉴。四是建立精准扶贫网上协调工作机制，联网审批、联网备案，以杜绝各级政府和各部门互相推诿、逃避责任的现象出现。 3.改变政府大包大揽方式，引入第三方实施和管理精准扶贫项目
目前政府对精准扶贫项目的实施采取的依然是大包大揽的做法。精准扶贫项目从前期的调研，在到计划的制定，再到项目的全面实施，均由政府全权负责，一手操办，有关企业、帮扶对象均没有参与的机会，只有被动接受或执行。政府过分干预市场决策，政府行为替代了市场行为，从而造成资源配置无法到位、运行机制不够灵活、“脱贫致富”的目标难于实现。政府应积极转变职能，积极孵化和培育与扶贫相关的社会组织，通过市场化方式将项目实施的全过程委托给第三方（企业或社会组织），政府严格履行监督职能。同时应该加大宣传力度，制定相关激励政策，鼓励或吸引社会力量以不同方式参与精准扶贫工作，特别是为帮扶对象的就业创业提供帮助。坚持因地、因人施策的原则，积极推动互联网众筹扶贫与创业资助活动，帮助帮扶对象“借网”致富。
（二）完善差别化职业教育政策的建议
1.健全民族地区职业教育法律体系，为民族地区职业教育提供法律保障
职业教育是一个多元主体共同参与的事业，不同主体有着不同的利益诉求，因此，多元主体的利益必须依靠法律来平衡。美国帕金斯法案成功的经验值得我们借鉴。1984年《帕金斯职业教育法案》（帕金斯第一法），授权政府拨款用于支持职业教育;1990年《帕金斯职业和应用技术教育法案》（帕金斯第二法），要求“继续增加政府对职业教育的拨款，且需不断扩大拨款力度和覆盖范围”“国会不再将政府拨款直接给地方政府，而是直接拨款至地方各类教育机构”“强调将职业教育与普通学术教育有机整合”“强调工厂、企业要与学校紧密结合”;1998年《帕金斯生涯和技术教育法案》（帕金斯第三法），强调“行业与教育间的合作”“对受教育者获得行业的经验和融入行业的过程等提供资助”;2006年《帕金斯生涯与技术教育法案》（帕金斯第四法） ，支持“中学和中学后的生涯和技术教育学生在学术、职业和技术方面的能力的培养”“联邦和州政府需按要求负责对地方的职业教育进行拨款和资助”。美国通过帕金斯系列法案把发展职业教育上升为国家意志，使职业教育的地位得到了社会各界的广泛认可，有效促进了职业教育的健康发展。[7]因此，我们应借鉴美国职业教育的成功经验，积极制定《民族地区职业教育法》，从法律层次上予以提升，从法律效力上予以保障，不断完善民族地区职业教育法律体系。对民族地区职业教育的定位、经费来源、行业合作、企业配合，以及东部地区的对口支援等方面在该法中要做出强制性且操作性强的规定。
2.设立民族地区职业教育发展基金，为民族地区职业教育提供资金保障
职业教育需要更多的资源特别是经费的投入，对民族地区的职业教育而言尤其如此。由于国家鼓励各类企业或社会组织增加对职业教育的投入的规定缺乏操作性和法律的约束力，全社会办职业教育的机制和氛围尚未形成，企业和社会组织参与职业教育的动力严重不足，产教融合、校企合作往往流于形式，现代学徒制试点举步维艰。[8]职业院校经费普遍不足，严重制约着民族地区職业教育的发展。建议国家及时组建民族地区职业教育发展基金，多方筹措资金，作为支持民族地区职业教育经费的重要组成部分。各级政府应根据国民经济的发展相应提高民族地区职业教育基金拨款的额度，保持并逐年提高民族地区职业教育基金拨款比例，为民族地区职业教育的发展提供坚实的物质基础。同时要提高行业、企业、社会组织和个人参与职业教育的积极性，以吸引更多的资源或经费投入参与民族地区职业教育的发展。为确保民族地区职业教育发展基金的专款专用，应有整体性的制度设计，推行项目负责制，加强对资金的监督，推动民族地区职业教育的自主发展。
3.实施“对口协作职业教育十年工程”，健全职业教育对口协作长效机制
从2001年6月开始，教育部启动“对口支援西部地区高等学校计划”，回顾十多年的“对口支援”，从引进名人讲座，到引进名师支教，再到引进教改模式，许多民族地区高校的教育教学质量因此发生了明显的改变。2017年5月，职业教育的对口协作终于提上正式日程，教育部、国务院扶贫办联合下发了《职业教育东西协作行动计划（2016-2020）》。该行动计划拟启动三大行动，一是实施东西职业院校协作全覆盖行动;二是实施东西中职招生协作兜底行动;三是支持职业院校全面参与东西劳务协作行动。2005年国家民委、教育部下发的《关于大力发展少数民族和民族地区职业教育的意见》就曾明确要求东西部地区职业院校采取“东西部联办的方式实行‘1+2’‘2+1’‘1+1+1’等模式”开展合作。但时至今日仍然未有实质性的行动。现有的对口支援除了国家层面规定的省际间的对口帮扶之外，东西部地区职业院校之间自主开展的帮扶和合作几乎是空白，民族地区和东部地区职业院校的长效互动帮扶机制尚未形成，也缺乏制度性约束和评价。建议国家制定《民族地区对口协作职业教育工程（2016-2025）》，将国家层面的计划和要求落实到具体的项目工程中去。目前东部地区职业院校优势明显，但受高考生源下降的影响，教学资源闲置趋势越来越严重，双方应有强烈的协作意愿，关键需要政府通过一定的载体来引导和推动。通过十年对口协作职业教育工程的实施，使支援方和受援方在职教集团、办学体制、资源共享、共同育人、费用共担、人员互用等方面取得实质性突破，使合作的相关职业院校真正成为利益共同体，使得民族地区的职业院校取得突破性发展，为民族地区培养更多的技术技能型人才。
4.实施“职业教育产教融合工程”，建立企业持续参与的有效机制
职业教育的发展离不开社会各界的广泛参与。在民族地区的职业教育中，行业、企业的作用，并没有真正形成和发挥出来。在校企合作中，企业的积极性和主动性没有调动起来，所以在实际操作中，往往是学校的“一厢情愿”，无法与相关企业开展深度合作。政府应建立起行业、企业、社会组织等社会各界积极参与的共同育人的长效机制，推动民族地区职业教育办学模式和育人模式的改革和创新，促进民族地区职业教育的持续健康发展。杭州市政府在市属院校实施的产学对接七项工程取得的成功经验值得借鉴。从2014年开始，杭州市通过政府投入在市属院校开展特需专业建设工程、中高职衔接示范（培育）专业建设工程、技能名师工作室建设工程、示范性职工培训中心建设工程、示范性实习实训基地建设工程、校企共建校内实训基地建设工程、优秀中青年教师进企服务工程等七项工程。通过七项工程的建设，在产学对接的实现形式、校企合作共同培养人才、校企人员交流合作、校企共建实习实训基地等教学共同体、校企共建职工培训中心、中高职衔接培养现代职业人才进行了有益的探索，为校企深度合作找到了有效路径，“骨干企业—学校”“行业—学校”“园区—学校”“区域产业链—学校”等产教融合模式值得学习。建议借鉴杭州市产学对接工程的做法，实施“民族地区职业教育产教融合工程”，并逐步建立行业企业持续参与民族地区的职业教育有效机制。
参考文献：
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[关键词]民族地区;家庭自我发展能力;差别化政策;精准扶贫;职业教育
中图分类号：F127.8文献标识码：A文章编号：1674-9391（2018）06-0024-10
恩施土家族苗族自治州（简称恩施州）位于湖北省西南部，下辖2市6县，居住有土家族、苗族等29个民族。湘西土家族苗族自治州（简称湘西州）位于湖南省西北部，下辖7县1市，居住有土家族、苗族等30个民族。恩施州、湘西州都属于武陵山民族地区。近年来，随着西部大开发战略的深入推进，恩施州和湘西州的经济发展质量明显提高，经济总量迅速增加，经济结构逐步优化，居民生活质量稳步提升。但受自然环境、历史背景、人口素质，以及经济、社会、市场、金融、法律环境等多重因素的影响和制约，恩施州和湘西州与全国其他地区相比，发展差距依然较大。国务院2016颁布的《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》指出，“始终把少数民族和民族地区加快发展摆在更加突出的战略位置，以增强自我发展能力、……着力解决制约少数民族和民族地区发展的突出短板和薄弱环节，确保到2020年少数民族和民族地区与全国人民一道迈入全面小康社会。”民族地区能否如期在2020年全面建成小康社会，事关我国全面建成小康社会的成败。培育和提高民族地区自我发展能力，是缩小民族地区与其他地区之间发展差距，实现区域协调发展的关键所在。一个区域自我发展能力的形成，源于区域内家庭、企业和政府等行为主体的综合表现。[1]家庭作为人类社会的基本构成单元和个人的情感生活归宿，其对于个人的发展，社会的进步乃至国家的兴旺发达都有着举足轻重的作用。人们越来越清楚地认识到，家庭发展是人口发展，甚至是社会发展中的重要组成部分和影响因素。家庭为企业和政府的发展提供必要的人力资源。人力资源素质的高低，直接影响着区域经济的生产效率，决定着区域内创新创业的活力和可能实现的程度。在一定意义上可以说，家庭自我发展能力的大小决定了企业、政府等行为主体的自我发展能力。本文拟在分析恩施州和湘西州的家庭自我发展能力的基础上，探讨如何完善中央政府的差别化支持政策，以有效推动民族地区家庭自我发展能力的提升。
一、民族地区家庭自我发展能力评价指数的构建
（一）家庭自我发展能力分析框架
家庭自我发展能力就是家庭成员通过自身努力和外部支持，获取家庭经济发展、人口素质发展和防范风险等所必须资源的能力。家庭自我发展能力的提升不仅有助于家庭成员的发展、家庭生活的幸福美满，更有利于地区经济社会的稳定，以及国家的和谐发展和长治久安。具体来讲，对家庭自我发展能力的分析和探讨可以从家庭经济发展能力、家庭人口素质发展能力和家庭防范风险能力三个维度来展开。
1.家庭经济发展能力
经济基础决定上层建筑，良好的经济基础是家庭自我发展能力的关键性因素。家庭经济发展能力，简单的讲就是家庭成员取得收入、维持家庭发展所需的财富实力。家庭的资本积累，以及拥有和占用各种资源的情况，在一定程度上决定了家庭自我发展能力的水平和未来家庭建设的努力方向。是否具有一定的资本积累，并占有一定的资源是一切能力提升的根源。家庭资本积累和占有资源的多寡，既是家庭提升自我发展能力的前提条件，也是衡量家庭自我发展能力的基本内容。家庭资本积累和占有资源的多寡受教育水平、家庭背景、社会流动、健康状况、职业发展等多重因素的影响。
2.家庭人口素质发展能力
“人口素质”是多学科研究的对象，人口素质的高低对于家庭的自我发展非常重要。家庭人口素质发展能力就是指家庭成员在健康素质和科学文化素质两方面的发展能力。家庭成员的健康素质极为关键，是人口素质发展能力的基础，没有健康的身体是什么也做不成的。知识在经济发展过程中扮演的角色越来越重要，科学文化素质的提高依赖于对新知识的不断学习和掌握。作为经济行为主体的家庭，对新知识的获取在很大程度上决定了家庭在经济社会生活中掌握经济资源、改变现状的能力。受教育的水平对个人收入分配产生直接影响，较高的受教育水平意味着能获得较高收入的工作，这也就决定了家庭收入水平的高低。同时，家庭成员接受良好的教育能够使其更为合理的管理家庭资产，做出有利于提高家庭自我发展能力的决策。因此，家庭成员的学习能力及受教育水平是影响家庭人口素质发展能力提升的一个极为重要的因素。
3.家庭防范風险能力
家庭在社会经济活动过程中客观上面临各种风险的挑战，家庭要有持续的发展能力，就必须具有防范各种风险的意识和能力。家庭防范风险能力就是指家庭应对内外部环境变化和各种风险挑战的反应和适应能力。家庭防范风险的能力受财富积累、年龄结构、收入来源、社会保障等因素的影响。财富积累越多，家庭所能承受的风险和压力也就越大。年龄较小，负担较轻，防范风险能力就越强;年龄越大，责任越重，防范风险能力也将逐步下降。家庭成员间通过收入共享、风险共担可以大幅度提高风险防范的能力。随着家庭规模小型化的趋势，核心家庭和空巢老人家庭占比较高，此时家庭的养老保障就显得尤为重要。
（二）家庭自我发展能力的评价指标体系
如前文所述，家庭自我发展能力是一个包括家庭经济发展能力、家庭人口素质发展能力、家庭防范风险能力三种“子能力”的耦合体。基于此，本文充分考虑家庭自我发展能力具体内容的层次性与互补性，从家庭经济发展能力、家庭人口素质发展能力和家庭防范风险能力三个维度设计家庭自我发展能力评价指标体系，以构建家庭自我发展能力评价指数。 本文在文献研究的基础上，对相关专家、政府管理者、居民进行访谈与问卷调查，同时考虑数据的可获得性，最终选择以下指标构建家庭自我发展能力的评价体系。家庭经济发展能力拟采用居民人均收入和城乡居民收入比来测度;家庭人口素质发展能力，拟采用城镇化率、每十万人口在校生数和每千人床位数（居民的健康水平在很大程度上与各地区的医疗设施情况呈正相关，所以本文使用“每千人床位数” 这一指标作为居民健康水平的代理变量）来测度;家庭防范风险能力拟采用居民人均存款余额和人均消费支出来测度。评价指标体系具体情况如表1所示。
（三）民族地区家庭自我发展能力评价指数模型的构建
本文使用的数据为2010-2015年恩施州和湘西州的面板数据，对于统计年鉴上个别缺失的数据，则采用插值法予以补齐。相关指标的数据根据《中国统计年鉴》（2011-2016）、《恩施统计年鉴》（2010-2015）、《湘西统计年鉴》（2010-2015），以及恩施州和湘西州下辖各县市统计公报（2010-2015）计算整理而得。受篇幅所限，文中不列示相关原始数据。
由于根据评价指标体系搜集到的原始数据单位不同，需要进行无量纲化处理，消除单位的影响。居民人均收入、城镇化率、每十万人口在校生数、每千人床位数、居民人均存款余额、人均消费支出等指标为正向指标，值越大效用越高;城乡居民人均收入比为逆向指标，值越大效用越低。对相关原始数据进行标准化处理的计算公式如下：
正向指标无量钢化公式：：C'ij=cij-ciminc--cimin
逆向指标无量钢化公式：C'ij=cimax-cijcimax-c-
设i为第i项指标，设j 为第j个区域，cij表示为第j个区域第i个指标，C'ij表示第j个区域第i个指标的效用值。
2.家庭自我发展能力主成分分析
（1）相关性检验
在进行主成分分析之前，需要进行KMO与Bartlett球形度检验，用于定量的检验变量之间是否具有相关性。KMO统计量用于比较变量间简单相关系数矩阵和偏相关系数的指标，一般KMO的值需要大于0.5。Bartlett球形度检验的原假设为相关系数矩阵为单位阵，拒绝原假设表示变量之间存在相关关系，一般Sig.的值P要小于0.05。利用SPSS20.0软件对恩施州和湘西州家庭自我发展能力相关评价指标的平均数据（2010-2015）进行KMO与Bartlett球形度检验，得出KMO=0.867、P=0.000，如表2所示，说明变量之间存在相关性，可进行因子分析。
（2）提取主成分
利用SPSS20.0软件得出恩施州和湘西州家庭自我发展能力基于主成分分析的总方差解释，具体情况如表3所示。由表3可知，第一主成分的方差占全部方差的83.875%，因此提取第一主成分作为分析的指标。各原指标在第一主成分上都有较大载荷，具体情况如表4所示。
（3）指数模型构建
根据表4 基于主成分分析的成份矩阵中的相应数据除以主成分相对应的特征根开平方根便得到第一主成分中每个指标所对应的系数。[2]据此得到恩施州和湘西州家庭自我发展能力评价指数（A1）综合模型如下：
A1=0.3941C1-0.2782C2+0.4032C3+0.3871C4+0.4007C5+0.3954C6+0.3723C7
二、民族地区家庭自我发展能力评价指数计算及评价
（一）家庭自我发展能力评价指数的计算结果
根据上述家庭自我发展能力评价指数的综合模型，结合前述恩施州及湘西州的相关数据，计算得出2010-2015年恩施州和湘西州及其下辖各县（市）的家庭自我发展能力评价指数，具体情况表5所示。恩施州和湘西州家庭自我发展能力变化趋势如图1所示。恩施州和湘西州下辖各县（市）家庭自我发展能力评价指数变化趋势如图2所示。
（二）计算结果的评价与分析
第一，从表5、图1可以看出，恩施州和湘西州的家庭自我发展能力总体上处于较低水平，两州间存在着较大差距，但呈逐年下降趋势。2010-2015年恩施州家庭自我发展能力评价指数呈上升趋势，2010年为1.59，2015年上升至2.14，上升34.59%;湘西州家庭自我发展能力评价指数呈下降趋势，2010年为3.41，2015年下降至2.98，下降12.61%。恩施州家庭自我发展能力提升较快，但与湘西州相比，仍处于落后地位。2010年恩施州和湘西州家庭自我发展能力评价指数分别为1.59、3.41，二者相差1.82，差距非常大;2015年恩施州和湘西州家庭自我发展能力评价指数分别为2.14、2.98，二者相差0.84，差距明显缩小。从2010-2015年恩施州和湘西州家庭自我发展能力评价指数年均值来看，恩施州年均值为1.84，湘西州为3.16，两者相差1.32，两州的家庭自我发展能力的地区差异较大。
第二，从表5、图2可以发现，2010-2015年恩施州及湘西州下辖各县市家庭自我发展能力有升有降，整体而言呈现缓慢上升趋势，除州首府所在地稍高外，各县（市）家庭自我发展能力评价指数均比较低。湘西州首府所在地吉首市一枝独秀，家庭自我发展能力最好，在2010-2015年期間指数值虽略有降低，排名始终处于第一名。2010年吉首市家庭自我发展能力评价指数达到11.53，2015年降至10.40，但仍远高于其他县（市）。恩施州首府所在地恩施市2010年家庭自我发展能力评价指数为4.89，比吉首市低6.64，2015年家庭自我发展能力评价指数上升至5.05，仍比同期吉首市的低5.35，两者的差距略有缩小，在2010-2015年期间排名始终处于第二位。恩施州下辖其他县（市）2010年除咸丰县（1.01）外，利川市、建始县、巴东县、宣恩县、咸丰县、来凤县、鹤峰县家庭自我发展能力评价指数均低于1.00;2015年除巴东县（0.93）、宣恩县（0.47）外，均超过了1.00，利川市上涨最快，从2010年的0.63上涨至2015年的1.78。湘西州其他县市2010年除保靖县（0.87 ）、古丈县（0.98）外，均超过了1.00，花垣县最好，达到了3.09;2015年除凤凰县（0.92）、保靖县（0.62）、古丈县（0.87）外，均超过了1.00。2010-2015年间湘西州下辖各县（市）家庭自我发展能力评价指数除永顺县外，均略有下降。通过比较发现，城镇化率高的县（市）家庭自我发展能力明显好于城镇化率的县（市）的，城乡家庭之间自我发展能力差距较大。 第三，从恩施州和湘西州家庭发展的客观现实来看，可以发现家庭自我发展能力的地域差异与家庭经济发展、家庭人口素质发展、家庭防范风险三项子能力密切相关。家庭人口素质发展能力是家庭发展的前提和基础，没有这个基础其他都是空谈;家庭经济发展能力是家庭发展的基石，基石不牢将直接影响到家庭自我发展的水平;家庭防范风险能力是家庭稳定发展的保障。初始条件较差的家庭自我发展水平一般都落后于初始条件较好的区域。在发展过程中，全面提升家庭自我发展能力，缩小家庭自我发展能力的地区差距、城乡差距，是实现国家经济社会和谐发展，全面建成小康社会和实现社会主义现代化强国的必然要求。随着经济转型、社会转型的提速和农民市民化的加速，人们逐渐认识到家庭自我发展能力问题已不再是家庭的问题，而是社会的问题。[3]加强家庭自我发展能力建设，提升家庭的自我发展能力，使家庭能够成功应对各种复杂的社会风险，已成为近年来政府和社会的普遍共识。
第四，提升家庭自我发展能力解决问题之道：完善差别化支持政策。恩施州和湘西州所在的武陵山民族地區属于集中连片特困地区，在上一轮西部大开发战略实施的过程中，随着中央政府倾斜性支持政策的贯彻落实，区域基础设施、生态环境和公共服务供给状况得到明显改善，经济实现了快速发展，在缩小地区发展差距、促进区域协调发展方面取得了可喜的成绩。从上述恩施州和湘西州家庭自我发展能力的分析来看，两州的家庭自我发展能力最近五年来都有了较大程度的提升，但与区域外的差距依然存在，且有扩大之势。对家庭自我发展能力初始条件不同的地区实施同样的优惠政策，初始条件较差的家庭自我发展水平将明显落后于初始条件较好的区域。可见，要缩小家庭自我发展能力的差距，对初始条件差的区域实施更加优惠的政策是必须且必要的。家庭自我发展能力的培育和提升是一个巨大的系统工程，不可能一蹴而就，由于受到多重因素影响，有着长期性和艰巨性的特点，对于民族地区而言，尤其离不开国家差别化区域政策的大力支持。因此，对民族地区实施优惠力度更大的差别化支持政策，并确保政策的严肃性、稳定性和连续性，是民族地区家庭自我发展能力培育和提升的重要制度保障。
三、民族地区家庭自我发展能力差别化支持政策不足分析
（一）差别化精准扶贫政策存在的不足
在精准扶贫、脱贫工作中，民族地区由于民族构成的多元化和复杂性、地理位置偏远和生态环境脆弱等客观条件的限制，成为精准扶贫工作中非常特殊的地区。“精准扶贫”的重要思想最早是在2013年11月提出的，习近平到湖南湘西州考察时首次作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。2015年6月，习近平在贵州就加大推进扶贫开发工作又全面阐述“精准扶贫”的内涵，提出“六个精准”的要求，即“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”。近几年国家大力推进精准扶贫，各级政府积极落实国家政策，扶贫、脱贫工作成效显著，但对着“六个精准”的要求，仍存在着较为明显的差距和不足。
1.精准扶贫法律体系不健全，资源配置极不合理
从精准扶贫的实践来看，相关法律法规体系并不完备，存在明显的不足，各级政府部门在开展相关精准扶贫工作的过程中，缺乏必要的法律支撑。精准扶贫最新的政策依据是2017年3月财政部等部委联合颁布的《中央财政专项扶贫资金管理办法》。中央财政专项扶贫资金是中央财政通过一般公共预算安排的，主要用于精准扶贫、精准脱贫。从20世纪80年代的“扶贫开发”到本世纪初实施的“西部大开发”，都是由国务院制定政策文件，各地按文件精神执行并落实，扶贫取得了一定成效。“精准扶贫”战略实施以来，绝大多数民族地区政府在精准扶贫开展过程中，都是通过召开会议的形式做出具体安排。在依法治国的大背景下，这些做法与法治型政府的要求还有较大差距，各级政府必须坚持依法治贫、依法脱贫、依法行政。因此，目前民族地区精准扶贫工作面临的主要制度困境就是相关的法律法规体系的不完善、不健全。民族地区精准扶贫过程中，由于法律法规体系不完善，致使政策资源配置难以准确到位，各级政府及相关部门无法统一协调，存在各单位各自为政、资金使用效率低等问题。
2.帮扶对象识别标准唯一，规模控制，易出现 “被脱贫”现象
在精准扶贫帮扶对象的确认上，以“收入”作为唯一识别标准，且实施一定规模的控制，造成识别往往脱离真实的情况。从各地实施情况来看，目前贫困对象都是通过“人均纯收入”来确定的，人均纯收入低于国家扶贫标准的农户可提出申请。这种只看人均纯收入的标准过于简单，无法科学地衡量贫困对象的贫困程度。在一定规模控制的前提下，县、乡（镇）、村在基于分配的贫困指标（数量）基础上开展贫困村（户）识别，存在人为抬高或压低人均纯收入以完成贫困指标（数量）的现象，导致“凑数”或“遗漏”贫困户的出现。虽然各地强调精准识别的动态性，但是由于识别过程的复杂性和高成本投入，使得在大部分地区很难做到建档立卡农户的动态调整，从而导致由于自然灾害、意外事故、市场风险等原因出现的新增贫困人口很难进入现行的建档立卡农户系统中。在整体考核指标都以脱贫人口数量和速度为重的情况下，贫困的进入机制容易被自动关闭，这显然也忽视了扶贫效果的不确定性。
3.过于重视“立竿见影”脱贫效果，忽视“返贫”问题
在精准扶贫的实际操作过程中，对立竿见影的“脱贫”效果高度重视，对可持续发展关注度不够，贫困户面临着较大的返贫风险。目前常用的精准帮扶的手段主要有异地搬迁、生产资料赠送、住房修建改造、日常生活用品提供等，这可能与帮扶对象的致贫原因不一致。由于致贫原因的多样性，帮扶对象的要求也存在多样化可能，致使帮扶精准的要求无法得到有效满足。[4]帮扶手段相对的单一性与帮扶对象要求的多样性存在着难以调和的矛盾，容易造成项目安排不够精准、资金使用不够精准、措施到户也不够精准，导致精准扶贫的实际效果大打折扣。甚至会出现某些驻村干部受到上级政府限时完成脱贫目标的压力，主动将贫困户“被脱贫”的现象。某些地方依然存在集中资源塑造典型、打造样板、树立形象等盲目追求政绩的做法。由于相关部门动态跟踪管理的滞后，相关工作人员的不积极、不主动，导致因灾、因病、因项目失败等返贫的人口难以再次及时纳入扶贫范围，脱贫效果的持久性受到严重影响。[5] （二）差別化职业教育政策存在的不足
民族地区人口整体素质偏低、人力资本积累不足、人力资源开发经费短缺，以及人力资本严重流失问题，已成为制约其经济社会协调、持续发展的根本障碍。科学技术是衡量一个区域综合竞争力强弱的关键，推动科技进步及创新的最终决定性因素在于人的知识和技能。通过对人口素质的投资，可以提高家庭自我发展能力，进而推动区域的经济社会发展。提升民族地区家庭自我发展能力，教育是根本，其中职业教育发挥着极为重要的作用。与普通教育相比，职业教育与区域经济和社会发展的关系最为密切，在民族地区人力资源的开发中作用最为关键。民族地区经济和社会的发展，越来越依赖技术技能型人才作用的发挥，可以说职业教育是与社会生产关系最为密切的教育类型。[6]职业教育的发展关系着民族地区的未来，其重要性是不言而喻的。
1.对职业教育重视程度不够，缺乏相关法律法规保障
民族地区的职业教育立法相对滞后，缺乏必要的法律法规保障，相关规定仅限于部门的政策文件，缺乏可操作性，权威性亦不够。在我国现有法律体系中，尚无一部专门的民族地区职业教育法，仅在《职业教育法》和《民族区域自治法》各有一条涉及到民族地区职业教育。《职业教育法》第七条明确规定：“国家采取措施，发展农村职业教育，扶持少数民族地区、边远贫困地区职业教育的发展”;《民族区域自治法》第三十七条提出，要“采取多种形式发展普通高级中等教育和中等职业技术教育，根据条件和需要发展高等教育，培养各少数民族专业人才”。从内容来看，相关条款的规定还是相当原则的。民族地区职业教育受到重视始于20世纪90年代。1992年4月国家教委发布《关于少数民族与民族地区职业技术教育工作的意见》，指出“各级政府要把职业技术教育纳入当地经济和社会发展的总体规划”。1998年2月国家教委出台《关于加快发展中西部地区职业教育改革与发展的意见》，提出要“探索符合中西部地区实际的职教模式”，强调“有条件的地区，可以根据当地的实际情况，研究设立职业教育基金”。2000年7月国家民委、教育部联合下发《关于加快少数民族和民族地区职业教育改革和发展的意见》，提出“积极探索适应少数民族和民族地区发展需要的职业教育的办学模式”。2005年5月中共中央、国务院印发《关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》，要求“加快民族地区职业教育发展”。2006年12月国家民委、教育部颁布《关于大力发展少数民族和民族地区职业教育的意见》，要求“加大对民族地区职业教育的经费投入”。由此可见，民族地区职业教育尚未受到足够的重视，相关法律体系不完善，已有的法律层级偏低，政策文件多为原则性规范，缺乏针对性和可操作性，导致实际执行中无法可依、无所适从，严重影响了政策的效力。
2.职业教育定位模糊，严重影响其重要作用的发挥
进入21世纪，职业教育的公共产品属性已被广泛论证，职业教育已不仅仅局限于经济领域，它还与人民生活、社会公平和社会稳定紧密联系在一起，职业教育的重要性已日益凸显。民族地区劳动者的技术技能水平较差，无法满足产业发展和经济转型的需要，职业教育本应发挥重要作用，但因职业教育的定位不清晰，使得职业教育并没有如预期那般发挥出应有的促进作用。究其原因，制度性障碍是不能忽视的。由于缺乏专门的法律支持和保障，使民族地区职业教育的法律地位难以确认，社会地位难以提高。职业教育是“次等教育”“弱势群体教育”“非正规教育”等的错误观念依然大量存在，难以有效突破，严重制约着职业教育的有效、持续、健康发展。在职业教育缺乏吸引力的社会环境下，2014年5月国务院出台的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》，以及2014年6月教育部、国家发改委、财政部等六部委颁布的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》，对于改变社会重普教轻职教的观念起到了一定的促进作用。但目前在民族地区教育体系中对于职业教育仍只有相关的政策性导向，依然缺乏明确和清晰的法律定位。民族地区的贫困从本质上讲就是能力贫困的问题，贫困人口文化素质不高、职业能力匮乏是致贫和妨碍脱贫的重要因素。四、提升民族地区家庭自我发展能力的政策建议
（一）完善差别化精准扶贫政策的建议
1.建立健全精准扶贫的法律体系，确保精准扶贫工作有法可依
当前最为紧迫的应是结合民族地区精准扶贫工作的需要，加快构建和完善精准扶贫的法律体系，从而为民族地区高效推进精准扶贫工作的顺利开展提供法律保障。同时，民族地区各级政府和相关部门也要加快制定配套的制度或措施，确保精准扶贫工作开展在法律许可和约束的范围内高效进行，做到有法可依、有章可循。在制定相关法律和政策的过程中，亟需在三个方面有所突破。一是在帮扶对象的规定上，要调整以“收入”作为唯一标准识别“贫困户”的做法，应构建收入、人口、健康、环境、年龄、教育等多指标构成的识别标准体系。二是在确定帮扶对象的方式上，应严禁按指标逐级分配至村的做法。按财政预算控制支出，实施“规模控制”管理是必要的，但在实施的过程中，应规定县级统筹安排、统一管理，不宜将指标简单分解至村，以避免“排挤贫困”“被脱贫”“假脱贫”等现象的出现。要强化省、市部门的监管，赋予县级政府对扶贫资金适当的调整权限，允许其根据贫困地区最为迫切的现实需求，适度增加扶贫资金使用的灵活性，上级部门可通过督查、纪检或第三方评估的方式来强化资金监管。三是在贫困的界定上，建议分两个层次：生活贫困和发展贫困。对于生活贫困者可帮扶到户、帮扶到人。对于发展贫困者，应按组或村帮扶，扶持组或村级集体经济的发展，可有效解决“返贫”现象的发生。
2.打造精准扶贫的管理信息系统，提高精准扶贫的准确性和有效性
积极利用“互联网+精准扶贫”打造精准扶贫的管理信息系统，作为精准扶贫的管理与服务平台，发挥管理信息系统在民族地区精准扶贫中高效、精准配置资源的重要作用。一是利用大数据技术构建贫困户评价体系，对生活贫困人员和发展贫困人员的贫困情况进行精准测定。通过建立健全民族地区人口信息数据库，以经济收入、教育水平以及健康状况等因素作为衡量是否贫困的因素，确定各因素对农户致贫的影响程度，从而建立多维因素与贫困人员贫困的评价模型，对贫困人员的生活贫困或发展贫困状况进行精准测定，从而有效地开展精准扶贫工作。二是构建精准扶贫对象的管理与服务体系。搭建精准扶贫建档立卡动态信息管理系统，实现对扶贫对象的动态、分类管理，以及帮扶过程、脱贫后续跟踪管理，实现对扶贫项目和资金的全过程、全流程监管。三是创新精准扶贫相关信息的发布渠道，提高精准扶贫的办事效率、准确率和信息化率。积极推动线上电子政务，开设网上服务大厅，让贫困人员少跑或不跑就能办成事的高效服务。浙江省政府推行的“最多跑一次”改革所取得的成功经验值得借鉴。四是建立精准扶贫网上协调工作机制，联网审批、联网备案，以杜绝各级政府和各部门互相推诿、逃避责任的现象出现。 3.改变政府大包大揽方式，引入第三方实施和管理精准扶贫项目
目前政府对精准扶贫项目的实施采取的依然是大包大揽的做法。精准扶贫项目从前期的调研，在到计划的制定，再到项目的全面实施，均由政府全权负责，一手操办，有关企业、帮扶对象均没有参与的机会，只有被动接受或执行。政府过分干预市场决策，政府行为替代了市场行为，从而造成资源配置无法到位、运行机制不够灵活、“脱贫致富”的目标难于实现。政府应积极转变职能，积极孵化和培育与扶贫相关的社会组织，通过市场化方式将项目实施的全过程委托给第三方（企业或社会组织），政府严格履行监督职能。同时应该加大宣传力度，制定相关激励政策，鼓励或吸引社会力量以不同方式参与精准扶贫工作，特别是为帮扶对象的就业创业提供帮助。坚持因地、因人施策的原则，积极推动互联网众筹扶贫与创业资助活动，帮助帮扶对象“借网”致富。
（二）完善差别化职业教育政策的建议
1.健全民族地区职业教育法律体系，为民族地区职业教育提供法律保障
职业教育是一个多元主体共同参与的事业，不同主体有着不同的利益诉求，因此，多元主体的利益必须依靠法律来平衡。美国帕金斯法案成功的经验值得我们借鉴。1984年《帕金斯职业教育法案》（帕金斯第一法），授权政府拨款用于支持职业教育;1990年《帕金斯职业和应用技术教育法案》（帕金斯第二法），要求“继续增加政府对职业教育的拨款，且需不断扩大拨款力度和覆盖范围”“国会不再将政府拨款直接给地方政府，而是直接拨款至地方各类教育机构”“强调将职业教育与普通学术教育有机整合”“强调工厂、企业要与学校紧密结合”;1998年《帕金斯生涯和技术教育法案》（帕金斯第三法），强调“行业与教育间的合作”“对受教育者获得行业的经验和融入行业的过程等提供资助”;2006年《帕金斯生涯与技术教育法案》（帕金斯第四法） ，支持“中学和中学后的生涯和技术教育学生在学术、职业和技术方面的能力的培养”“联邦和州政府需按要求负责对地方的职业教育进行拨款和资助”。美国通过帕金斯系列法案把发展职业教育上升为国家意志，使职业教育的地位得到了社会各界的广泛认可，有效促进了职业教育的健康发展。[7]因此，我们应借鉴美国职业教育的成功经验，积极制定《民族地区职业教育法》，从法律层次上予以提升，从法律效力上予以保障，不断完善民族地区职业教育法律体系。对民族地区职业教育的定位、经费来源、行业合作、企业配合，以及东部地区的对口支援等方面在该法中要做出强制性且操作性强的规定。
2.设立民族地区职业教育发展基金，为民族地区职业教育提供资金保障
职业教育需要更多的资源特别是经费的投入，对民族地区的职业教育而言尤其如此。由于国家鼓励各类企业或社会组织增加对职业教育的投入的规定缺乏操作性和法律的约束力，全社会办职业教育的机制和氛围尚未形成，企业和社会组织参与职业教育的动力严重不足，产教融合、校企合作往往流于形式，现代学徒制试点举步维艰。[8]职业院校经费普遍不足，严重制约着民族地区職业教育的发展。建议国家及时组建民族地区职业教育发展基金，多方筹措资金，作为支持民族地区职业教育经费的重要组成部分。各级政府应根据国民经济的发展相应提高民族地区职业教育基金拨款的额度，保持并逐年提高民族地区职业教育基金拨款比例，为民族地区职业教育的发展提供坚实的物质基础。同时要提高行业、企业、社会组织和个人参与职业教育的积极性，以吸引更多的资源或经费投入参与民族地区职业教育的发展。为确保民族地区职业教育发展基金的专款专用，应有整体性的制度设计，推行项目负责制，加强对资金的监督，推动民族地区职业教育的自主发展。
3.实施“对口协作职业教育十年工程”，健全职业教育对口协作长效机制
从2001年6月开始，教育部启动“对口支援西部地区高等学校计划”，回顾十多年的“对口支援”，从引进名人讲座，到引进名师支教，再到引进教改模式，许多民族地区高校的教育教学质量因此发生了明显的改变。2017年5月，职业教育的对口协作终于提上正式日程，教育部、国务院扶贫办联合下发了《职业教育东西协作行动计划（2016-2020）》。该行动计划拟启动三大行动，一是实施东西职业院校协作全覆盖行动;二是实施东西中职招生协作兜底行动;三是支持职业院校全面参与东西劳务协作行动。2005年国家民委、教育部下发的《关于大力发展少数民族和民族地区职业教育的意见》就曾明确要求东西部地区职业院校采取“东西部联办的方式实行‘1+2’‘2+1’‘1+1+1’等模式”开展合作。但时至今日仍然未有实质性的行动。现有的对口支援除了国家层面规定的省际间的对口帮扶之外，东西部地区职业院校之间自主开展的帮扶和合作几乎是空白，民族地区和东部地区职业院校的长效互动帮扶机制尚未形成，也缺乏制度性约束和评价。建议国家制定《民族地区对口协作职业教育工程（2016-2025）》，将国家层面的计划和要求落实到具体的项目工程中去。目前东部地区职业院校优势明显，但受高考生源下降的影响，教学资源闲置趋势越来越严重，双方应有强烈的协作意愿，关键需要政府通过一定的载体来引导和推动。通过十年对口协作职业教育工程的实施，使支援方和受援方在职教集团、办学体制、资源共享、共同育人、费用共担、人员互用等方面取得实质性突破，使合作的相关职业院校真正成为利益共同体，使得民族地区的职业院校取得突破性发展，为民族地区培养更多的技术技能型人才。
4.实施“职业教育产教融合工程”，建立企业持续参与的有效机制
职业教育的发展离不开社会各界的广泛参与。在民族地区的职业教育中，行业、企业的作用，并没有真正形成和发挥出来。在校企合作中，企业的积极性和主动性没有调动起来，所以在实际操作中，往往是学校的“一厢情愿”，无法与相关企业开展深度合作。政府应建立起行业、企业、社会组织等社会各界积极参与的共同育人的长效机制，推动民族地区职业教育办学模式和育人模式的改革和创新，促进民族地区职业教育的持续健康发展。杭州市政府在市属院校实施的产学对接七项工程取得的成功经验值得借鉴。从2014年开始，杭州市通过政府投入在市属院校开展特需专业建设工程、中高职衔接示范（培育）专业建设工程、技能名师工作室建设工程、示范性职工培训中心建设工程、示范性实习实训基地建设工程、校企共建校内实训基地建设工程、优秀中青年教师进企服务工程等七项工程。通过七项工程的建设，在产学对接的实现形式、校企合作共同培养人才、校企人员交流合作、校企共建实习实训基地等教学共同体、校企共建职工培训中心、中高职衔接培养现代职业人才进行了有益的探索，为校企深度合作找到了有效路径，“骨干企业—学校”“行业—学校”“园区—学校”“区域产业链—学校”等产教融合模式值得学习。建议借鉴杭州市产学对接工程的做法，实施“民族地区职业教育产教融合工程”，并逐步建立行业企业持续参与民族地区的职业教育有效机制。
参考文献：
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