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摘要 中央和地方之间的博弈会直接影响宏观调控是否能达到预期的效果。钢铁产业是我国上一轮紧缩性调控的重点产业之一，调控过程中中央和地方之间的博弈也表现得较为突出。河北省是我国的钢铁大省，同时也存在产业集中度低、产品结构雷同、技术含量低、缺乏市场竞争力，众多民营中小钢厂遍地开花等一系列问题，一直是中央钢铁产业调整的重点地区。通过分析2004年～2008年河北钢铁调控过程中的中央和地方博弈，可以得出：中央行政性的调控会遇到地方政府和企业较为严重的抵制；中央调控政策并不一定符合经济实际，地方政府和企业更能感受到经济环境和产业形势的变化；行政的手段远不如市场的手段更能够有效的调节企业的投资行为。
关键词 中央政府；地方政府；宏观调控；钢铁产业
中图分类号 F062.9［文献标识码］ Ａ文章编号1673-0461（2011）11-0010-07
宏观调控政策主要是由中央政府制定，统一的政策执行如货币政策、中央财政政策是中央政府能够控制的，但更多的行政手段调控政策执行要依赖地方政府。地方政府执行政策的激励就成为决定宏观调控政策效果的关键。紧缩性的宏观调控中，地方政府和地方企业与中央宏观调控部门之间存在较为显著的利益冲突，这种利益冲突表现为宏观调控政策执行中的博弈。国内学者主要从理论角度来分析宏观调控中中央和地方之间的博弈，很少有通过调研或案例的方式来探讨宏观调控尤其是紧缩性调控过程中中央和地方各主体之间的具体行为。钢铁产业是上一轮紧缩（2004 年~2008年）调控的重点，在钢铁产业调控中，中央和地方之间的博弈表现的最为突出。
河北省是中国的钢铁大省，年产量一直处于全国第一的位置。2007年全国生铁产量
47,651.63万吨、粗钢产量48,928.8万吨、钢材产量56,560.87万吨，河北的产量分别为生铁10,523.01万吨、粗钢10,569.29万吨、钢材10,313.65万吨，占全国产量的22%、22%和18%。河北是中国的钢铁大省，却不是钢铁强省，中国钢铁行业存在的众多问题在河北都表现的极为突出。众多学者和政府宏观调控部门都认为，河北钢铁产业存在严重的产业集中度低、产品结构雷同、技术含量低、缺乏市场竞争力，众多民营中小钢厂遍地开花，面临着较为严重资源风险、环境风险和市场风险。每一次中央的宏观调控，河北钢铁产业都成为各界批评的对象。从2004年开始的钢铁产业调控政策实行以来，河北钢铁产业的发展模式受到中央宏观调控部门的严厉批评，但调控政策并没有限制住河北钢铁产业的发展。①
一、河北钢铁业发展状况
2000年之后河北钢铁产业一直在中国钢铁行业中占有重要地位，2007年河北钢铁产量占到全国钢铁产量的1/5。河北钢铁快速发展有历史原因，也有自己的优势：河北是中国的主要铁矿蕴藏省份，中国铁矿产量第一大省；位于京津冀环渤海经济圈，市场容量和市场潜力最大的区域之一，铁路、公路、海运交通便利；钢铁产业基础优势，形成了以唐山钢铁、邯郸钢铁为首的大型钢铁企业，培养了大批管理、技术人才和产业工人，形成了包括铁矿石采选、焦化、炼铁、炼钢、设计等完整的工业体系。2008年前三季度，河北省生产生铁8,776.03万吨、粗钢8,883.49万吨、钢材8,667.03万吨，比去年同期分别增长7.43%、6.07%和12.86%，占全国总量的比重分别为23.93%、22.72%和19.47%。全省生铁和钢材产量增幅比全国增幅分别提高2.38和4.77个百分点。②
注：2008年数据为1月～9月份数据，来源于中经网数据有限公司：《中国钢铁行业分析报告（2008年第3季度）》。
钢铁产能增长速度可以从一个侧面反映出钢铁行业投资增长情况。以钢材产量为例，全国钢材产量2001年~2007年一直保持在20%的增长速度，而河北省的增长速度远超过全国增长速度，最高年份到48.58%的增长率。在国家强烈限制钢铁行业扩张的背景下，2008年第一季度从各地区钢铁项目投资情况来看，河北、辽宁、上海位居前三位，尤其是河北省2008年一季度同期增长了100%以上。一季度完成投资最多的十省市为河北、辽宁、上海、安徽、江苏、湖北、天津、山西、广西以及江西，这十个省市占全国钢铁完成投资额的79.7%。
资料来源：中经网数据有限公司：《中国钢铁行业分析报告（2008年第1季度）》。
从河北钢铁产业的结构来看，民营企业的产量大致占到全省产量的67%左右，钢产量约在7,000 万吨~7,500万吨。河北钢铁主要销售地为河北、北京、天津，部分南部地区，50% ~60%省内消费，加上北京天津的话达到60% ~70%，余下销往其他省市，不到10%出口。
2008年7月之后，由于国内市场成本升高，价格走低，1 月~11月，河北钢铁行业利润降低13.23%，同期全国下降13.7%；出口方面，自9月份以后，钢材出口持续下滑，月度出口由65万吨下滑到23万吨。③本文调研的数据为2008年
1月~7月份钢铁产量增长幅度为10.04%，而7月份之后市场价格急剧下降，只有70%左右的企业正常生产，停产、半停产的企业达到30%。
河北钢铁产业存在的主要问题是产业集中度偏低，企业规模小、数量多，产品的科技含量和技术含量低，产品结构主要集中在中低端产品，高附加值的高端产品比例较低。河北省钢铁产品以纹钢、小型材、中型材、线材等钢材产品为主，利润空间较小，高附加值和高技术的不锈钢板、硅钢片、热轧薄板、冷轧薄板等生产能力不足，需要进口。河北钢铁行业还普遍存在着高能耗、高污染、低效率，国际上早已经淘汰的工艺和装备大量存在，众多的中小民营钢铁企业还在大量使用国家要求淘汰的设备，造成的能耗高、污染严重的现象。这也成为河北钢铁行业遭到中央和社会各界严厉批评的焦点所在。这些问题需要从发展的角度来看待，应当用发展的眼光看待发展中的问题，通过发展来解决发展中存在的问题。
二、河北钢铁行业调控中的主体行为
河北钢铁行业因为存在被中央调控部门认为的企业数量多、规模小、产业集中度低，中地端产品为主，科技含量低，能耗高、污染严重等问题，一直是中央宏观调控部门关注的重点。在本轮经济增长过程中，河北钢铁产业却出现了远远超过国内行业平均增长速度，发展并没有被限制住的情况，从一个侧面反映出钢铁调控方面中央和地方之间存在着比较激烈的博弈。本文主要以从2004年开始的调控来阐述这个问题。
1. 中央钢铁宏观调控
中国经济有明显的政治周期，2003年是政府换届的第一年，各地区投资热情高涨，2004年中央认为固定资产投资出现过热的征兆，对钢铁等行业采取了调控措施。的2003 年12 月23 日，国务院办公厅下发《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于制止钢铁电解铝水泥行业盲目投资若干意见的通知》，[1]并没有取得预期的结果。2004 年
2 月4 日，国务院召开严格控制部分行业过度投资电视电话会议，要求各地对钢铁、电解铝、水泥投资建设项目进行认真清理，并将结果上报，国务院将派出联合检查组赴重点地区进行督促检查。2 月9 日国家环保总局发出紧急通知，要求加大对钢铁、电解铝和水泥生产企业的环境保护审查力度。
4 月上旬，银监会组成5个检查组，对广东、浙江、河南、河北、湖北、江西、江苏7 省部分银行业金融机构对钢铁等行业贷款进行重点检查。
4 月26 日，国务院发出通知，决定适当提高钢铁、电解铝、水泥、房地产开发固定资产投资项目资本金比例，钢铁由25%及以上提高到40%及以上。[2]4 月28 日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，责成江苏省和有关部门对江苏铁本钢铁有限公司违规建设钢铁项目有关责任人作出处理。[3]4 月29 日，国务院办公厅同时发出两份通知：一份紧急通知是决定集中半年左右时间，继续深入开展土地市场治理整顿。一份是通知对所有在建、拟建固定资产投资项目进行一次全面清理，重点清理钢铁、电解铝、水泥等项目，以及2004 年以来新开工的所有项目，时限为1个半月。6 月下旬了抑制高耗能行业盲目发展，促进技术进步和产业结构升级，提高能源利用效率，本次电价调整时，国家发展改革委还对电解铝、铁合金、电石、烧碱、水泥、钢铁等6个高耗能行业按照国家产业政策的要求，区分淘汰类、限制类、允许和鼓励类企业试行差别电价。
从后来的情况来看，2004年中央的宏观调控方向出现了错误，当时固定资产投资以及钢铁、水泥、电解铝等领域的投资是符合国民经济增长需要的，这轮投资增长是居民住宅和城市建设需求增加推动，具有现实基础。2005年中央开始调整对钢铁的调控政策，并没有再出台严厉的调控措施。
2005年7月8日，国家发改委出台了《钢铁产业发展政策》，2010年，钢铁冶炼企业数量较大幅度减少，国内排名前十位的钢铁企业集团钢产量占全国产量的比例达到50%以上；2020年达到70%以上。钢铁企业必须发展余热、余能回收发电，500万吨以上规模的钢铁联合企业，要努力做到电力自供有余，实现外供。2005年，全行业吨钢综合能耗降到0.76吨标煤、吨钢可比能耗0.70吨标煤、吨钢耗新水12吨以下；2010年分别降到0.73吨标煤、0.685吨标煤、8吨以下；2020年分别降到0.7吨标煤、0.64吨标煤、6吨以下。在2005年底以前，所有钢铁企业排放的污染物符合国家和地方规定的标准，主要污染物排放总量应符合地方环保部门核定的控制指标。华北地区水资源短缺，产能低水平过剩，应根据环保生态要求，重点搞好结构调整，兼并重组，严格控制生产厂点继续增多和生产能力扩张。对首钢实施搬迁，与河北省钢铁工业进行重组。国家对各类经济类型的投资主体投资国内钢铁行业和国内企业投资境外钢铁领域的经济活动实行必要的管理，投资钢铁项目需按规定报国家发展和改革委员会审批或核准。建设炼铁、炼钢、轧钢等项目，企业自有资本金比例必须达到40%及以上。对不符合本产业发展政策和未经审批或违规审批的项目，国土资源部门不予办理土地使用手续，工商管理部门不予登记，商务管理部门不批准合同和章程，金融机构不提供贷款和其它形式的授信支持，海关不予办理免税进口设备手续，质检部门不予颁发生产许可证，环保部门不予审批项目环境影响评价文件和不予发放排污许可证。[4]
2006年6 月30 日，国家发改委发出《关于控制钢铁工业总量淘汰落后加快结构调整的通知》，该通知列出了淘汰落后生产能力的时间表：2007 年前重点淘汰200 立方米及以下高炉、20 吨及以下转炉和电炉的落后能力；2010 年前淘汰300 立方米及以下高炉等其他落后装备的能力，合计“十一五”期间，淘汰约1 亿吨落后炼铁生产能力。[5]
国家发改委《2007年产业结构调整目录》公布限制类的有效容积1,000立方米以下或1,000立方米及以上、未同步配套煤粉喷吹装置、除尘装置、余压发电装置，能源消耗、新水耗量等达不到标准的炼铁高炉项目和公称容量120吨以下或公称容量120吨及以上、未同步配套煤气回收、除尘装置，能源消耗、新水耗量等达不到标准的炼钢转炉项目，300立方米及以下的炼铁高炉和20吨及以下转炉被列为淘汰类。
2007年4 月27 日国务院专门召开钢铁工业关停和淘汰落后产能工作会议，部署关停和淘汰落后钢铁产能工作。在会上，发展改革委与北京等10 个主要钢铁生产省、自治区、直辖市人民政府签订《关停和淘汰落后钢铁生产能力责任书》。根据已签订的责任书，10 个省（区、市）涉及钢铁企业344 家，5 年需关停和淘汰落后炼铁能力3,986 万吨，落后炼钢能力4,167 万吨；今年要关停和淘汰落后炼铁能力2,255 万吨、落后炼钢能力2,423 万吨。[6]
2008 年1 月1 日起，焦炭、生铁、普碳钢坯等产品出口将实施25%的暂定关税；铁合金产品将加征20%关税；不锈钢、合金钢坯锭等初级产品实施15%关税；钢材产品中，螺纹钢、普通线材、普通棒材、窄带钢、焊管等产品加征15%关税；大中型材维持10%关税；热轧板材包括热卷和中厚板继续保持5%税率；冷轧等部分高附加值产品仍有5%退税。[7]
通过上面的政策，可以看出，2004年中央主要是通过行政手段来控制钢铁行业投资增长，但是并没有起到良好的效果，尤其是在处理“铁本事件”之后，行政手段凸现出来的问题受到了社会各界的批评。2005年中央并没有对钢铁行业继续执行严厉的调控政策，调控的方式转变为通过技术指标、环保、能耗、土地等方式来淘汰落后产能，但并没有遏制住钢铁行业迅猛发展的态势。2001年~2005年钢铁行业固定资产投资增长率均保持在30%以上的高水平，2003年的增长率竟然超过了100%，2006年在全国固定资产投资大幅增长的情况下，比上年反而下降2.5%，成为所有行业中唯一出现负增长的行业。通过上面数据可以看出在国家严厉控制钢铁产业发展的时期，无论从产量方面还是投资方面都没有下降，在国家宏观调控放松的情况下，钢铁投资的增长速度却开始下滑。
中央钢铁宏观调控政策并不是决定钢铁产业发展的最重要因素，决定钢铁产业发展最重要的是市场需求，当市场需求下滑时，钢铁企业通常比政府宏观调控部门更加敏感，会提前作出市场反应。近几年，中央通过环保、能耗、土地、技术等指标淘汰各地的落后产能也许能起到限制一部分落后生产能力，中央的产业结构调整并没有起到作用，真正意义上的钢铁行业兼并重组很少发生，发生的也多是在国有企业之间，并且跨省的并购重组即使在国有企业也很难完成。在中国现阶段，通过宏观调控或者政府的行政手段并不能有效的达到政府预期的产业集中和技术进步的作用。
2. 河北省政府的调控行为
河北省虽然也出台了一些调控政策，下达国家宏观调控的文件，但并没有严格执行，这一点可以从上文中河北省近年来钢铁产量和投资增长率的数据得出，也可以从河北省出台的相关政策中得出。
2004年6月10日，在国家出台严厉的钢铁行业调控政策的背景下，河北省政府发布了《河北省钢铁工业发展指导意见》指出随着全球经济一体化步伐的加快，我国将成为世界制造业的中心，需要大量高附加值、高技术含量的钢铁产品，从而为我省钢铁工业充分发挥铁矿石、煤炭及冶金辅料等矿产资源蕴藏丰富、陆路和水路交通便利、靠近钢材消费市场的优势，实现钢铁强省战略目标提供了良好的机遇。钢铁工业的主要任务：一是进一步改善产业布局，鼓励和支持钢铁工业向沿海和有资源、有市场、环境容量大、发展空间广的地区转移。二是加快结构调整步伐，扶持一批国际上有影响、国内有竞争力的大集团、大公司，发展市场急需的高附加值、高技术含量产品。三是加强宏观调节，促进钢铁工业持续、快速、协调、健康发展。[8]
2005年12月河北省政府发布了《全省钢铁工业生产运行座谈会议纪要》的通知，指出钢铁行业发展的宏观经济环境仍是“两个没有改变”。一是国民经济保持平稳较快增长的趋势没有改变。二是我国钢铁需求保持稳定增长的趋势没有改变。基于“两个没有改变”的判断，各级各部门和有关企业把钢铁工业做大做强、使之成为全省战略支撑产业的信心和决心也不能改变。[9]虽然会议上也指出要加快结构调整，提高竞争力，降低成本消耗，转变增长方式调整落后产能等方面，但大力发展钢铁工业的决心并没有因为国家的钢铁调控而改变。
2006年4月公布的《河北省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》指出钢铁产业的发展规划。按照高端、精品、专业化、深加工方向，抓品种、抓质量、抓整合，增高减低，上大压小，扶优汰劣，优化企业组织结构、产品结构、技术装备结构和产业布局，提高产业集中度和技术水平。构筑唐钢、邯钢两大千万吨级企业集团，建设曹妃甸精品板材、承德钒钛制品两大基地，做优板带材、棒线材、管材、型材、特种钢和钢材深加工六大产品系列。加快曹妃甸大钢、邯钢结构优化产业升级总体规划等项目建设，实现由钢铁大省向钢铁强省转变。
可见在中央实行严厉的钢铁产业调控政策的时期，河北省并没有完全按照中央的意图作出调整，仍然在大力发展钢铁产业。河北发展钢铁产业一方面是因为钢铁产业是河北省的第一支柱产业，是财政收入的主要来源，短期内对GDP增长有显著贡献；另一方面，河北的钢铁产业发展政策是基于对国民经济增长和钢铁产业需求变化的预测，显然河北省的观点与中央宏观调控部门的判断并不一致，中央认为钢铁产业已经出现严重的过剩，而河北省则认为，钢铁市场需求还要持续增加，是产业发展的一个良好时机。后来的经济发展情况，证明了河北省的判断更符合国民经济发展的情况。
由于河北省政府并没有严格执行中央钢铁宏观调控政策，2006年11月14日，国家发改委等四部委联合发文《关于对河北省新增钢铁产能进行清理推动钢铁工业结构调整步伐的通知》，对河北省提出了批评。指出河北省一些地方以等量置换，改造落后的名义，越权审批或企业自行建设了一批钢铁项目，造成钢铁产能过度扩张。产业集中度低，低水平重复建设严重。要求河北省政府以2003年钢产量为基数，对近三年来新增铁、钢、材产量或产能的企业项目进行检查，并上报中央相关部门，贯彻落实《关于钢铁工业控制总量淘汰落后加快结构调整的通知》的精神和规定要求。对仍违背国家宏观调控政策，越权或不按有关规定审批的单位和责任人要追究责任。土地管理部门不得对这类项目提供土地；银行监督管理部门要严密监控银行金融机构对这类项目提供贷款的风险状况。[10]可见中央调控部门对河北省钢铁行业并没有执行中央宏观调控政策采取了较为严厉的政策。
河北省政府开始部分执行中央钢铁宏观调控政策，政策的执行主要集中在节能减排领域，在政府的文件中，也开始重点强调此方面的内容。政府规定钢铁行业2006年万元增加值综合能耗比2005年下降20%；吨钢综合能耗比2005年下降13%；吨钢耗新水量比2005年下降36%；二氧化硫排放量比2005年下降15%；化学需氧量排放量比2005年下降15%；粉尘排放量比2005年下降15%；固体废物综合利用率提高到90%以上。[11]并对未达标的国企主要负责人和地方领导实行一票否决的制度。
之后，河北省钢铁行业投资力度并没有出现较为显著的下降，钢铁行业依然是河北省的第一大支柱产业。2008年1月18日河北省政府发布《关于推进经济结构调整的若干意见》提出继续巩固壮大钢铁、装备制造和石油化工三大战略支撑产业。钢铁工业要按照“品种、质量、整合”方针，重点实施“246工程”，做大做强唐钢、邯钢特大型钢铁企业集团，建设曹妃甸精品钢、承钢钒钛制品、邯钢优质高档板材、沧州渤海特种钢铁材料4大基地，打造板带材、优质钢棒材、管材、型材、钢筋和钢材深加工等6大产品系列。[12]
3. 基层政府的行为
这里所指的基层政府主要是地市或县一级政府，这些地区基本上没有国有企业或者国有企业的产值和利税在整个地区中占有很小的比例，本地的经济增长、财政收入和就业基本依赖于当地的民营经济。这些地区的民营经济通常会表现出严重的产业趋同，存在数量众多的生产相同和相似产品的中小民营企业。在河北省钢铁行业中，邯郸市下属的武安市是最为典型。
武安被称为“冶炼之乡”，2008年，全市共有钢铁企业19家，总资产245亿元，产能主要集中在前4、5家企业。1,000 立方米及以上的高炉有3座建成投入使用，并有3座在建，120吨的转炉建成的有3座，在建1座。拥有2 X100万吨的中厚板生产线，60万吨的窄板生产线，中板有三条生产线，在建三条。有300多万吨螺纹、轻轨、薄板、宽带，宽带的生产能力。整个武安
73万人口，在钢铁行业直接就业人数接近10万人。以2007年统计数据为例，2007年工业企业完成总产值781亿元，增加值203亿元，工业对经济增长的贡献率为82%。全年钢铁工业完成产值558亿元，占工业比重达71.4%。纳税25.6亿元，其中普阳、文丰、新金、东山、兴华5家企业纳税超亿元。文丰、新金、普阳等3家企业年销售收入首次突破100亿元大关。主要工业产品产量中，生铁1,383.5万吨，粗钢1,224.9万吨，钢材680.7万吨。全年全市出口总额1.8亿美元，其中普阳、中普钢铁完成出口1.4亿美元，占77.8%。④
钢铁行业是武安市经济增长、财政收入和解决就业的支柱产业，大力发展钢铁行业就成为武安市经济工作中的重中之重。武安市的钢铁企业全部是民营企业，政府对钢铁行业的扶持主要体现在，为钢铁行业发展提供政策方面的便利条件，如企业申请新项目，地方政府帮助申请项目审批，在土地和资金方面提供支持。面对中央和省政府的宏观调控，当地政府采取变相的方式来提高本地钢铁企业的生产能力，例如对一些企业上马新的项目只要在原有厂区范围内的投资，就不算作新增投资，而列入技改投资，绕过投资政策限制。应对国家淘汰落后产能和节能减排要求，武安市通过财政支出的方式补贴生产企业，近几年财政平均每年支出3亿元~4亿元用于落后产能淘汰补贴和环保投入补贴。
武安市尽一切所能来发展本地的钢铁产业，并且牵头联合11家钢铁企业+1家焦化企业成立了武安钢铁集团，集团是一个松散的组织，主要为了便于武安钢铁业向河北省和中央申请新项目时，容易通过审批。地方政府与钢铁企业之间已经形成了相对牢固的利益共同体，实质上这并不像批评者所认为的不利于市场经济推进。政府并不决定和影响企业的投资、生产和经营管理，主要是为企业发展提供便利条件。
三、河北钢铁产业结构调整
河北钢铁产业结构调整一直是中央宏观调控部门和河北省关注的重点。2006年11月14日，国家发改委等四部委联合发布的《关于对河北省新增钢铁产能进行清理推动钢铁工业结构调整步伐的通知》中就对河北钢铁产业集中度低，低水平重复建设严重提出了批评。《通知》中指出河北省钢铁企业达202家，其中拥有炼钢能力的企业88家，独立炼铁企业42家，独立轧钢企业72家。2005年河北省粗钢产量超过500万吨的钢铁企业只有3家，仅占河北省总产量的38.5％，炼钢企业平均产量仅为83.9万吨，低于全国平均水平。截至2004年底，河北省炼铁能力为7,703万吨，其中300立方米以下高炉炼铁能力3,616万吨，约占全省炼铁能力的47％。
河北省政府也一直将钢铁行业结构调整作为工作重点，2004年6月10日，河北省政府发布了《河北省钢铁工业发展指导意见》指出进一步改善产业布局，加快结构调整步伐，扶持一批国际上有影响、国内有竞争力的大集团、大公司，发展市场急需的高附加值、高技术含量产品。在2008年之前，河北省的产业结构调整尤其是产业集中并没有发生。2008年成立了将唐山钢铁集团和邯郸钢铁集团合并成立了河北钢铁集团，除了行政性的合并之外，真正意义上的河北省钢铁行业产业重组并没有发生。下面将分析河北钢铁集团重组和武安钢铁集团的形成。
1. 政府主导下的钢铁企业重组
2008年6月30日，河北钢铁集团有限公司正式挂牌成立，集团总部位于河北省省会石家庄。按照2007年钢产量计算，集团钢产量超过
3,100万吨，居全国首位。集团拥有唐钢、邯钢、宣钢、承钢、舞钢、矿业、国贸、财达证券、衡板、京唐等10个全资或控股子公司，销售总公司、采购总公司两大分公司，总资产和年销售收入双双突破1,700亿元，现有员工13万人。
河北钢铁集团成立是河北省国有钢铁重组的重大事件，标志着河北国有钢铁向单一集团公司合并。2008年之前，河北省最大的钢铁企业是唐山钢铁集团和邯郸钢铁集团。河北钢铁产业重组的思路主要集中在两大钢铁集团的定位，国有钢铁企业重组思路也经历了多次变动。2002年撤销冶金厅，同年规划形成邯郸、唐山两个南北集团之路，加上搬迁到曹妃甸的首钢形成河北省境内的三个钢铁集团。2005年5月，河北省正式公布了全省钢铁整合方案。提出组建南北两大钢铁集团，即在河北省南部，以邯钢为主，整合石钢、邢钢以及部分其他钢铁企业，建成南部大型钢铁集团；北部以唐钢为主，整合宣钢、承钢以及部分其他钢铁企业，建成北部大型钢铁集团。2006年2月，唐钢以国有资产划拨方式将宣钢、承钢收入旗下，完成了北部钢铁集团的关键一步。邯钢对南部钢铁的整合却因石钢和邢钢的外资入股以及与地方民营企业所有制不同等原因一直无法真正推进。
2007年公布的《河北省2007年加快推进钢铁工业整合基本思路》中提出在新的唐钢集团和邯钢集团成功运行的基础上，进而可考虑由北南两个集团重组为一个年产5,000万吨钢以上的特大型钢铁企业集团，跨入国际钢铁集团前列，实现钢铁强省的目标。这就明确了河北国有钢铁企业重组的基本思路。[13]2008年6月30日，河北钢铁集团有限公司正式挂牌成立。
此次河北钢铁集团组建涉及的是国有资产重组，形成的方式也主要是同一所有者内部资产管理方式的重新配置，并不是真正意义上市场方式完成的资产重组。河北省政府组建河北钢铁集团的出发点主要是考虑以下几个方面：①做大单一钢铁集团的规模，防止被其他钢铁集团吞并。在原有格局下，河北北部以唐山钢铁为主，首钢一直有合并唐山钢铁的意图。南部以邯郸钢铁为主，宝钢也意图吞并邯郸钢铁。如果按照这种思路，最重要的省属钢铁企业的所有权很可能将流失到其它省份；②迅速作大本省国有企业。成立河北钢铁集团之后，河北钢铁集团成为中国钢铁年产量最大的企业。从企业的发展思路中也能看出，力争到“十一五”末期，钢产能达到5,000万吨，建成全国最大、最具竞争力的优质建材基地、钒钛制品基地和精品板材基地，成为“国内领先、国际一流”的大型钢铁企业。③通过上规模的方式来争取企业更好的发展条件，绕过中央调控措施。目前，钢铁企业生产规模是中央产业调控中的一个重要指标。形成大型国有企业之后，向中央部委申报项目将会得到一些特殊关照，容易获得通过。符合国家钢铁产业集中的精神，能够得到中央的政策支持，如中国银行和建设银行分别给予河北钢铁集团480亿和500亿的授信支持。④可以统一采购原料、统一发展规划、统一生产计划、统一销售，从而解决高水平重复建设、提高市场份额和业界的话语权。
2. 民营企业之间的松散联合
河北省民营钢铁企业面临较为严峻的生存条件，在市场需求旺盛时期，民营企业有相对宽松的生存空间，一旦市场条件恶化，民营企业的生存将较为艰难。民营企业的发展主要靠自身积累，很难获得银行资金支持，铁矿石等原料采用市场价格，上新项目要经过层层审批。河北省的民营钢铁企业的规模普遍偏小，生产的主要是中低端产品，抗风险能力较弱。为了能够在市场竞争中生存，某些地区的民营钢铁企业形成了一种松散的联合模式，这以武安市的武安钢铁集团最具代表性。
武安钢铁集团最早成立于2005年，目前由11家钢铁厂和1家焦化厂组成。武安钢铁集团的注册资本是对12家企业进行有效资产、净资产评估，将企业51%的资产投入钢铁集团，注册资本14.7亿元人民币。武安钢铁集团对下属的公司并没有实质控制权利，各家公司都是产权归属明确的民营企业，各家公司独立运作。武安钢铁集团更类似于12家企业之间联合的一个行业组织。
成立武安钢铁集团主要是考虑到中央和省的钢铁宏观调控，使企业能够达到政府要求的生产规模。单个民营企业的生产规模较小，在原材料市场上处于谈判的劣势地位，采用市场价格购进的原材料要支付较高的成本，以集团公司统一采购能够降低成本。另一个重要的考虑是如果集团公司中单个企业申请投资项目将会很难通过政府相关部门的审批，以集团公司的形式申请将会增加项目审批通过的可能性，如集团成立后，申请的年产量100万吨“冷轧薄板”项目获得省发改委审批通过。武安钢铁集团的成立一方面是市场竞争驱使，更重要的是为了更好的规避政府调控政策对企业的影响。
四、简要结论
通过对2004年～2008年河北省执行中央钢铁宏观调控政策情况的分析，可以得出中央和地方政府在投资调控方面存在激烈的博弈。由于经济利益和政治利益的驱使，中央政府的宏观调控政策并不会被地方政府严格执行。地方政府可以选择隐瞒投资项目，变相分解项目等方式来绕过中央投资方面的限制政策。地方政府的投资冲动并不意味应当加大中央政府的调控力度，而是应当改变中央政府和地方政府对投资的直接干预，减少政府直接投资和承担隐性担保投资的比例。政府应当作为市场管理者来调控投资，更多地运用间接手段而不是行政干预来调控投资。中央政府对投资是否过热的判断也会因为信息和能力的限制而出现错误，不能一概的认为地方投资高涨是非理智的行为。行政的手段远不如市场的手段更能够有效的调节企业的投资行为。
[注释]
本研究调研了国家发改委、中国钢铁业协会、河北省发改委、邯郸钢铁公司和河北省武安市发改委和当地的民营钢铁企业，在此对相关人员给予的帮助表示感谢。
数据来源：中国产业安全网《2008年前三季度河北省钢铁监测报告》http://acs.mofcom.gov.cn/cms/www/news/2457370096243.cgp，2009年1月29日。
数据来源：《钢铁产业调整振兴规划的河北意义》载于《燕赵都市报》2009年1月16日。
数据来源：《武安市2007年统计公报》，http：//www.lrn.cn/basicdata/
statistic/200809/t20080906_272841.htm。
[参考文献]
[1] 国务院办公厅转发发展改革委等部门关于制止钢铁电解铝水泥行业盲目投资若干意见的通知[EB/OL]. 中华人民共和国中央人民政府官方网站，http://www.gov.cn/zwgk/2005-08/14/content_
22623.htm.
[2] 国务院关于调整部分行业固定资产投资项目资本金比例的通知[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府官方网站，http://www.gov.cn/zwgk/2005-08/12/content_21814.htm.
[3] 温家宝主持召开国务院常务会议 责成江苏省等对江苏铁本钢铁有限公司违规建设钢铁项目有关责任人作出处理 研究部署土地市场治理整顿工作[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府官方网站，http://www.gov.cn/ztzl/jqtdtk/content_380057.htm.
[4] 钢铁产业发展政策[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府官方网站，http://www.gov.cn/flfg/2006-01/17/content 161597.htm.
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[8] 河北省钢铁工业发展指导意见[EB/OL].河北省人民政府官方网站，http://www.hebei.gov.cn/article/20040609/495573.htm.
[9] 全省钢铁工业生产运行座谈会议纪要[EB/OL].河北省人民政府官方网站，http://www.hebei.gov.cn/article/20051205/499280.htm.
[10] 关于对河北省新增钢铁产能进行清理推动钢铁工业结构调整步伐的通知[EB/OL].国家发展和改革委员会官方网站，http://www.ndrc.gov.cn/gyfz/zhdt/t20061114_93268.htm.
[11] 河北为国企节能减排定目标责任将严格奖惩制度[EB/OL].http://www.bd.gov.cn/Article_Show.asp?ArticleID=5174.
[12] 关于推进经济结构调整的若干意见[EB/OL].河北省人民政府官方网站，http://www.hebei.gov.cn/article/20080222/938433.htm.
[13] 河北省冶金行业协会.河北省2007年加快推进钢铁工业整合基本思路[EB/OL].河北经济网，http://www.hbjj.cn/shownews.asp?newsid=803.
Macro-control Analysis of Central Government and Local Government Game：
A Case of Hebei Steel Industry's Adjusting the Main Act in 2004-2008
Sun Qiupeng
（Institute of Marxism，China Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）
Abstract：The game between the central Government and local Government will directly affect the macro-control to achieve the desired results. China's steel industry is on a tight regulation of key industries, and in the process of the regulation the game between the central and local performance is also more prominent. Hebei is a big province of China's steel production, but there are some issues such as its low industry concentration, the identical product structure, low-technology and lack of market competitiveness, a number of private small and medium steel mills and so on. Hebei steel industry has been the central focus of the adjustment region. By analyzing the process of regulation of the central and local game from 2004 to 2008, we can conclude that the central administrative regulation will be met from local governments and enterprises more serious resistance. Central control policies are not necessarily in line with economic reality. Local governments and enterprises can better feel the economic environment and industry changes in the situation; market means is more effective than the administrative means to regulate corporate investment behavior.
Key words：central government；local government；macro-control；steel industry
（责任编辑：张丹郁）
关键词 中央政府；地方政府；宏观调控；钢铁产业
中图分类号 F062.9［文献标识码］ Ａ文章编号1673-0461（2011）11-0010-07
宏观调控政策主要是由中央政府制定，统一的政策执行如货币政策、中央财政政策是中央政府能够控制的，但更多的行政手段调控政策执行要依赖地方政府。地方政府执行政策的激励就成为决定宏观调控政策效果的关键。紧缩性的宏观调控中，地方政府和地方企业与中央宏观调控部门之间存在较为显著的利益冲突，这种利益冲突表现为宏观调控政策执行中的博弈。国内学者主要从理论角度来分析宏观调控中中央和地方之间的博弈，很少有通过调研或案例的方式来探讨宏观调控尤其是紧缩性调控过程中中央和地方各主体之间的具体行为。钢铁产业是上一轮紧缩（2004 年~2008年）调控的重点，在钢铁产业调控中，中央和地方之间的博弈表现的最为突出。
河北省是中国的钢铁大省，年产量一直处于全国第一的位置。2007年全国生铁产量
47,651.63万吨、粗钢产量48,928.8万吨、钢材产量56,560.87万吨，河北的产量分别为生铁10,523.01万吨、粗钢10,569.29万吨、钢材10,313.65万吨，占全国产量的22%、22%和18%。河北是中国的钢铁大省，却不是钢铁强省，中国钢铁行业存在的众多问题在河北都表现的极为突出。众多学者和政府宏观调控部门都认为，河北钢铁产业存在严重的产业集中度低、产品结构雷同、技术含量低、缺乏市场竞争力，众多民营中小钢厂遍地开花，面临着较为严重资源风险、环境风险和市场风险。每一次中央的宏观调控，河北钢铁产业都成为各界批评的对象。从2004年开始的钢铁产业调控政策实行以来，河北钢铁产业的发展模式受到中央宏观调控部门的严厉批评，但调控政策并没有限制住河北钢铁产业的发展。①
一、河北钢铁业发展状况
2000年之后河北钢铁产业一直在中国钢铁行业中占有重要地位，2007年河北钢铁产量占到全国钢铁产量的1/5。河北钢铁快速发展有历史原因，也有自己的优势：河北是中国的主要铁矿蕴藏省份，中国铁矿产量第一大省；位于京津冀环渤海经济圈，市场容量和市场潜力最大的区域之一，铁路、公路、海运交通便利；钢铁产业基础优势，形成了以唐山钢铁、邯郸钢铁为首的大型钢铁企业，培养了大批管理、技术人才和产业工人，形成了包括铁矿石采选、焦化、炼铁、炼钢、设计等完整的工业体系。2008年前三季度，河北省生产生铁8,776.03万吨、粗钢8,883.49万吨、钢材8,667.03万吨，比去年同期分别增长7.43%、6.07%和12.86%，占全国总量的比重分别为23.93%、22.72%和19.47%。全省生铁和钢材产量增幅比全国增幅分别提高2.38和4.77个百分点。②
注：2008年数据为1月～9月份数据，来源于中经网数据有限公司：《中国钢铁行业分析报告（2008年第3季度）》。
钢铁产能增长速度可以从一个侧面反映出钢铁行业投资增长情况。以钢材产量为例，全国钢材产量2001年~2007年一直保持在20%的增长速度，而河北省的增长速度远超过全国增长速度，最高年份到48.58%的增长率。在国家强烈限制钢铁行业扩张的背景下，2008年第一季度从各地区钢铁项目投资情况来看，河北、辽宁、上海位居前三位，尤其是河北省2008年一季度同期增长了100%以上。一季度完成投资最多的十省市为河北、辽宁、上海、安徽、江苏、湖北、天津、山西、广西以及江西，这十个省市占全国钢铁完成投资额的79.7%。
资料来源：中经网数据有限公司：《中国钢铁行业分析报告（2008年第1季度）》。
从河北钢铁产业的结构来看，民营企业的产量大致占到全省产量的67%左右，钢产量约在7,000 万吨~7,500万吨。河北钢铁主要销售地为河北、北京、天津，部分南部地区，50% ~60%省内消费，加上北京天津的话达到60% ~70%，余下销往其他省市，不到10%出口。
2008年7月之后，由于国内市场成本升高，价格走低，1 月~11月，河北钢铁行业利润降低13.23%，同期全国下降13.7%；出口方面，自9月份以后，钢材出口持续下滑，月度出口由65万吨下滑到23万吨。③本文调研的数据为2008年
1月~7月份钢铁产量增长幅度为10.04%，而7月份之后市场价格急剧下降，只有70%左右的企业正常生产，停产、半停产的企业达到30%。
河北钢铁产业存在的主要问题是产业集中度偏低，企业规模小、数量多，产品的科技含量和技术含量低，产品结构主要集中在中低端产品，高附加值的高端产品比例较低。河北省钢铁产品以纹钢、小型材、中型材、线材等钢材产品为主，利润空间较小，高附加值和高技术的不锈钢板、硅钢片、热轧薄板、冷轧薄板等生产能力不足，需要进口。河北钢铁行业还普遍存在着高能耗、高污染、低效率，国际上早已经淘汰的工艺和装备大量存在，众多的中小民营钢铁企业还在大量使用国家要求淘汰的设备，造成的能耗高、污染严重的现象。这也成为河北钢铁行业遭到中央和社会各界严厉批评的焦点所在。这些问题需要从发展的角度来看待，应当用发展的眼光看待发展中的问题，通过发展来解决发展中存在的问题。
二、河北钢铁行业调控中的主体行为
河北钢铁行业因为存在被中央调控部门认为的企业数量多、规模小、产业集中度低，中地端产品为主，科技含量低，能耗高、污染严重等问题，一直是中央宏观调控部门关注的重点。在本轮经济增长过程中，河北钢铁产业却出现了远远超过国内行业平均增长速度，发展并没有被限制住的情况，从一个侧面反映出钢铁调控方面中央和地方之间存在着比较激烈的博弈。本文主要以从2004年开始的调控来阐述这个问题。
1. 中央钢铁宏观调控
中国经济有明显的政治周期，2003年是政府换届的第一年，各地区投资热情高涨，2004年中央认为固定资产投资出现过热的征兆，对钢铁等行业采取了调控措施。的2003 年12 月23 日，国务院办公厅下发《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于制止钢铁电解铝水泥行业盲目投资若干意见的通知》，[1]并没有取得预期的结果。2004 年
2 月4 日，国务院召开严格控制部分行业过度投资电视电话会议，要求各地对钢铁、电解铝、水泥投资建设项目进行认真清理，并将结果上报，国务院将派出联合检查组赴重点地区进行督促检查。2 月9 日国家环保总局发出紧急通知，要求加大对钢铁、电解铝和水泥生产企业的环境保护审查力度。
4 月上旬，银监会组成5个检查组，对广东、浙江、河南、河北、湖北、江西、江苏7 省部分银行业金融机构对钢铁等行业贷款进行重点检查。
4 月26 日，国务院发出通知，决定适当提高钢铁、电解铝、水泥、房地产开发固定资产投资项目资本金比例，钢铁由25%及以上提高到40%及以上。[2]4 月28 日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，责成江苏省和有关部门对江苏铁本钢铁有限公司违规建设钢铁项目有关责任人作出处理。[3]4 月29 日，国务院办公厅同时发出两份通知：一份紧急通知是决定集中半年左右时间，继续深入开展土地市场治理整顿。一份是通知对所有在建、拟建固定资产投资项目进行一次全面清理，重点清理钢铁、电解铝、水泥等项目，以及2004 年以来新开工的所有项目，时限为1个半月。6 月下旬了抑制高耗能行业盲目发展，促进技术进步和产业结构升级，提高能源利用效率，本次电价调整时，国家发展改革委还对电解铝、铁合金、电石、烧碱、水泥、钢铁等6个高耗能行业按照国家产业政策的要求，区分淘汰类、限制类、允许和鼓励类企业试行差别电价。
从后来的情况来看，2004年中央的宏观调控方向出现了错误，当时固定资产投资以及钢铁、水泥、电解铝等领域的投资是符合国民经济增长需要的，这轮投资增长是居民住宅和城市建设需求增加推动，具有现实基础。2005年中央开始调整对钢铁的调控政策，并没有再出台严厉的调控措施。
2005年7月8日，国家发改委出台了《钢铁产业发展政策》，2010年，钢铁冶炼企业数量较大幅度减少，国内排名前十位的钢铁企业集团钢产量占全国产量的比例达到50%以上；2020年达到70%以上。钢铁企业必须发展余热、余能回收发电，500万吨以上规模的钢铁联合企业，要努力做到电力自供有余，实现外供。2005年，全行业吨钢综合能耗降到0.76吨标煤、吨钢可比能耗0.70吨标煤、吨钢耗新水12吨以下；2010年分别降到0.73吨标煤、0.685吨标煤、8吨以下；2020年分别降到0.7吨标煤、0.64吨标煤、6吨以下。在2005年底以前，所有钢铁企业排放的污染物符合国家和地方规定的标准，主要污染物排放总量应符合地方环保部门核定的控制指标。华北地区水资源短缺，产能低水平过剩，应根据环保生态要求，重点搞好结构调整，兼并重组，严格控制生产厂点继续增多和生产能力扩张。对首钢实施搬迁，与河北省钢铁工业进行重组。国家对各类经济类型的投资主体投资国内钢铁行业和国内企业投资境外钢铁领域的经济活动实行必要的管理，投资钢铁项目需按规定报国家发展和改革委员会审批或核准。建设炼铁、炼钢、轧钢等项目，企业自有资本金比例必须达到40%及以上。对不符合本产业发展政策和未经审批或违规审批的项目，国土资源部门不予办理土地使用手续，工商管理部门不予登记，商务管理部门不批准合同和章程，金融机构不提供贷款和其它形式的授信支持，海关不予办理免税进口设备手续，质检部门不予颁发生产许可证，环保部门不予审批项目环境影响评价文件和不予发放排污许可证。[4]
2006年6 月30 日，国家发改委发出《关于控制钢铁工业总量淘汰落后加快结构调整的通知》，该通知列出了淘汰落后生产能力的时间表：2007 年前重点淘汰200 立方米及以下高炉、20 吨及以下转炉和电炉的落后能力；2010 年前淘汰300 立方米及以下高炉等其他落后装备的能力，合计“十一五”期间，淘汰约1 亿吨落后炼铁生产能力。[5]
国家发改委《2007年产业结构调整目录》公布限制类的有效容积1,000立方米以下或1,000立方米及以上、未同步配套煤粉喷吹装置、除尘装置、余压发电装置，能源消耗、新水耗量等达不到标准的炼铁高炉项目和公称容量120吨以下或公称容量120吨及以上、未同步配套煤气回收、除尘装置，能源消耗、新水耗量等达不到标准的炼钢转炉项目，300立方米及以下的炼铁高炉和20吨及以下转炉被列为淘汰类。
2007年4 月27 日国务院专门召开钢铁工业关停和淘汰落后产能工作会议，部署关停和淘汰落后钢铁产能工作。在会上，发展改革委与北京等10 个主要钢铁生产省、自治区、直辖市人民政府签订《关停和淘汰落后钢铁生产能力责任书》。根据已签订的责任书，10 个省（区、市）涉及钢铁企业344 家，5 年需关停和淘汰落后炼铁能力3,986 万吨，落后炼钢能力4,167 万吨；今年要关停和淘汰落后炼铁能力2,255 万吨、落后炼钢能力2,423 万吨。[6]
2008 年1 月1 日起，焦炭、生铁、普碳钢坯等产品出口将实施25%的暂定关税；铁合金产品将加征20%关税；不锈钢、合金钢坯锭等初级产品实施15%关税；钢材产品中，螺纹钢、普通线材、普通棒材、窄带钢、焊管等产品加征15%关税；大中型材维持10%关税；热轧板材包括热卷和中厚板继续保持5%税率；冷轧等部分高附加值产品仍有5%退税。[7]
通过上面的政策，可以看出，2004年中央主要是通过行政手段来控制钢铁行业投资增长，但是并没有起到良好的效果，尤其是在处理“铁本事件”之后，行政手段凸现出来的问题受到了社会各界的批评。2005年中央并没有对钢铁行业继续执行严厉的调控政策，调控的方式转变为通过技术指标、环保、能耗、土地等方式来淘汰落后产能，但并没有遏制住钢铁行业迅猛发展的态势。2001年~2005年钢铁行业固定资产投资增长率均保持在30%以上的高水平，2003年的增长率竟然超过了100%，2006年在全国固定资产投资大幅增长的情况下，比上年反而下降2.5%，成为所有行业中唯一出现负增长的行业。通过上面数据可以看出在国家严厉控制钢铁产业发展的时期，无论从产量方面还是投资方面都没有下降，在国家宏观调控放松的情况下，钢铁投资的增长速度却开始下滑。
中央钢铁宏观调控政策并不是决定钢铁产业发展的最重要因素，决定钢铁产业发展最重要的是市场需求，当市场需求下滑时，钢铁企业通常比政府宏观调控部门更加敏感，会提前作出市场反应。近几年，中央通过环保、能耗、土地、技术等指标淘汰各地的落后产能也许能起到限制一部分落后生产能力，中央的产业结构调整并没有起到作用，真正意义上的钢铁行业兼并重组很少发生，发生的也多是在国有企业之间，并且跨省的并购重组即使在国有企业也很难完成。在中国现阶段，通过宏观调控或者政府的行政手段并不能有效的达到政府预期的产业集中和技术进步的作用。
2. 河北省政府的调控行为
河北省虽然也出台了一些调控政策，下达国家宏观调控的文件，但并没有严格执行，这一点可以从上文中河北省近年来钢铁产量和投资增长率的数据得出，也可以从河北省出台的相关政策中得出。
2004年6月10日，在国家出台严厉的钢铁行业调控政策的背景下，河北省政府发布了《河北省钢铁工业发展指导意见》指出随着全球经济一体化步伐的加快，我国将成为世界制造业的中心，需要大量高附加值、高技术含量的钢铁产品，从而为我省钢铁工业充分发挥铁矿石、煤炭及冶金辅料等矿产资源蕴藏丰富、陆路和水路交通便利、靠近钢材消费市场的优势，实现钢铁强省战略目标提供了良好的机遇。钢铁工业的主要任务：一是进一步改善产业布局，鼓励和支持钢铁工业向沿海和有资源、有市场、环境容量大、发展空间广的地区转移。二是加快结构调整步伐，扶持一批国际上有影响、国内有竞争力的大集团、大公司，发展市场急需的高附加值、高技术含量产品。三是加强宏观调节，促进钢铁工业持续、快速、协调、健康发展。[8]
2005年12月河北省政府发布了《全省钢铁工业生产运行座谈会议纪要》的通知，指出钢铁行业发展的宏观经济环境仍是“两个没有改变”。一是国民经济保持平稳较快增长的趋势没有改变。二是我国钢铁需求保持稳定增长的趋势没有改变。基于“两个没有改变”的判断，各级各部门和有关企业把钢铁工业做大做强、使之成为全省战略支撑产业的信心和决心也不能改变。[9]虽然会议上也指出要加快结构调整，提高竞争力，降低成本消耗，转变增长方式调整落后产能等方面，但大力发展钢铁工业的决心并没有因为国家的钢铁调控而改变。
2006年4月公布的《河北省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》指出钢铁产业的发展规划。按照高端、精品、专业化、深加工方向，抓品种、抓质量、抓整合，增高减低，上大压小，扶优汰劣，优化企业组织结构、产品结构、技术装备结构和产业布局，提高产业集中度和技术水平。构筑唐钢、邯钢两大千万吨级企业集团，建设曹妃甸精品板材、承德钒钛制品两大基地，做优板带材、棒线材、管材、型材、特种钢和钢材深加工六大产品系列。加快曹妃甸大钢、邯钢结构优化产业升级总体规划等项目建设，实现由钢铁大省向钢铁强省转变。
可见在中央实行严厉的钢铁产业调控政策的时期，河北省并没有完全按照中央的意图作出调整，仍然在大力发展钢铁产业。河北发展钢铁产业一方面是因为钢铁产业是河北省的第一支柱产业，是财政收入的主要来源，短期内对GDP增长有显著贡献；另一方面，河北的钢铁产业发展政策是基于对国民经济增长和钢铁产业需求变化的预测，显然河北省的观点与中央宏观调控部门的判断并不一致，中央认为钢铁产业已经出现严重的过剩，而河北省则认为，钢铁市场需求还要持续增加，是产业发展的一个良好时机。后来的经济发展情况，证明了河北省的判断更符合国民经济发展的情况。
由于河北省政府并没有严格执行中央钢铁宏观调控政策，2006年11月14日，国家发改委等四部委联合发文《关于对河北省新增钢铁产能进行清理推动钢铁工业结构调整步伐的通知》，对河北省提出了批评。指出河北省一些地方以等量置换，改造落后的名义，越权审批或企业自行建设了一批钢铁项目，造成钢铁产能过度扩张。产业集中度低，低水平重复建设严重。要求河北省政府以2003年钢产量为基数，对近三年来新增铁、钢、材产量或产能的企业项目进行检查，并上报中央相关部门，贯彻落实《关于钢铁工业控制总量淘汰落后加快结构调整的通知》的精神和规定要求。对仍违背国家宏观调控政策，越权或不按有关规定审批的单位和责任人要追究责任。土地管理部门不得对这类项目提供土地；银行监督管理部门要严密监控银行金融机构对这类项目提供贷款的风险状况。[10]可见中央调控部门对河北省钢铁行业并没有执行中央宏观调控政策采取了较为严厉的政策。
河北省政府开始部分执行中央钢铁宏观调控政策，政策的执行主要集中在节能减排领域，在政府的文件中，也开始重点强调此方面的内容。政府规定钢铁行业2006年万元增加值综合能耗比2005年下降20%；吨钢综合能耗比2005年下降13%；吨钢耗新水量比2005年下降36%；二氧化硫排放量比2005年下降15%；化学需氧量排放量比2005年下降15%；粉尘排放量比2005年下降15%；固体废物综合利用率提高到90%以上。[11]并对未达标的国企主要负责人和地方领导实行一票否决的制度。
之后，河北省钢铁行业投资力度并没有出现较为显著的下降，钢铁行业依然是河北省的第一大支柱产业。2008年1月18日河北省政府发布《关于推进经济结构调整的若干意见》提出继续巩固壮大钢铁、装备制造和石油化工三大战略支撑产业。钢铁工业要按照“品种、质量、整合”方针，重点实施“246工程”，做大做强唐钢、邯钢特大型钢铁企业集团，建设曹妃甸精品钢、承钢钒钛制品、邯钢优质高档板材、沧州渤海特种钢铁材料4大基地，打造板带材、优质钢棒材、管材、型材、钢筋和钢材深加工等6大产品系列。[12]
3. 基层政府的行为
这里所指的基层政府主要是地市或县一级政府，这些地区基本上没有国有企业或者国有企业的产值和利税在整个地区中占有很小的比例，本地的经济增长、财政收入和就业基本依赖于当地的民营经济。这些地区的民营经济通常会表现出严重的产业趋同，存在数量众多的生产相同和相似产品的中小民营企业。在河北省钢铁行业中，邯郸市下属的武安市是最为典型。
武安被称为“冶炼之乡”，2008年，全市共有钢铁企业19家，总资产245亿元，产能主要集中在前4、5家企业。1,000 立方米及以上的高炉有3座建成投入使用，并有3座在建，120吨的转炉建成的有3座，在建1座。拥有2 X100万吨的中厚板生产线，60万吨的窄板生产线，中板有三条生产线，在建三条。有300多万吨螺纹、轻轨、薄板、宽带，宽带的生产能力。整个武安
73万人口，在钢铁行业直接就业人数接近10万人。以2007年统计数据为例，2007年工业企业完成总产值781亿元，增加值203亿元，工业对经济增长的贡献率为82%。全年钢铁工业完成产值558亿元，占工业比重达71.4%。纳税25.6亿元，其中普阳、文丰、新金、东山、兴华5家企业纳税超亿元。文丰、新金、普阳等3家企业年销售收入首次突破100亿元大关。主要工业产品产量中，生铁1,383.5万吨，粗钢1,224.9万吨，钢材680.7万吨。全年全市出口总额1.8亿美元，其中普阳、中普钢铁完成出口1.4亿美元，占77.8%。④
钢铁行业是武安市经济增长、财政收入和解决就业的支柱产业，大力发展钢铁行业就成为武安市经济工作中的重中之重。武安市的钢铁企业全部是民营企业，政府对钢铁行业的扶持主要体现在，为钢铁行业发展提供政策方面的便利条件，如企业申请新项目，地方政府帮助申请项目审批，在土地和资金方面提供支持。面对中央和省政府的宏观调控，当地政府采取变相的方式来提高本地钢铁企业的生产能力，例如对一些企业上马新的项目只要在原有厂区范围内的投资，就不算作新增投资，而列入技改投资，绕过投资政策限制。应对国家淘汰落后产能和节能减排要求，武安市通过财政支出的方式补贴生产企业，近几年财政平均每年支出3亿元~4亿元用于落后产能淘汰补贴和环保投入补贴。
武安市尽一切所能来发展本地的钢铁产业，并且牵头联合11家钢铁企业+1家焦化企业成立了武安钢铁集团，集团是一个松散的组织，主要为了便于武安钢铁业向河北省和中央申请新项目时，容易通过审批。地方政府与钢铁企业之间已经形成了相对牢固的利益共同体，实质上这并不像批评者所认为的不利于市场经济推进。政府并不决定和影响企业的投资、生产和经营管理，主要是为企业发展提供便利条件。
三、河北钢铁产业结构调整
河北钢铁产业结构调整一直是中央宏观调控部门和河北省关注的重点。2006年11月14日，国家发改委等四部委联合发布的《关于对河北省新增钢铁产能进行清理推动钢铁工业结构调整步伐的通知》中就对河北钢铁产业集中度低，低水平重复建设严重提出了批评。《通知》中指出河北省钢铁企业达202家，其中拥有炼钢能力的企业88家，独立炼铁企业42家，独立轧钢企业72家。2005年河北省粗钢产量超过500万吨的钢铁企业只有3家，仅占河北省总产量的38.5％，炼钢企业平均产量仅为83.9万吨，低于全国平均水平。截至2004年底，河北省炼铁能力为7,703万吨，其中300立方米以下高炉炼铁能力3,616万吨，约占全省炼铁能力的47％。
河北省政府也一直将钢铁行业结构调整作为工作重点，2004年6月10日，河北省政府发布了《河北省钢铁工业发展指导意见》指出进一步改善产业布局，加快结构调整步伐，扶持一批国际上有影响、国内有竞争力的大集团、大公司，发展市场急需的高附加值、高技术含量产品。在2008年之前，河北省的产业结构调整尤其是产业集中并没有发生。2008年成立了将唐山钢铁集团和邯郸钢铁集团合并成立了河北钢铁集团，除了行政性的合并之外，真正意义上的河北省钢铁行业产业重组并没有发生。下面将分析河北钢铁集团重组和武安钢铁集团的形成。
1. 政府主导下的钢铁企业重组
2008年6月30日，河北钢铁集团有限公司正式挂牌成立，集团总部位于河北省省会石家庄。按照2007年钢产量计算，集团钢产量超过
3,100万吨，居全国首位。集团拥有唐钢、邯钢、宣钢、承钢、舞钢、矿业、国贸、财达证券、衡板、京唐等10个全资或控股子公司，销售总公司、采购总公司两大分公司，总资产和年销售收入双双突破1,700亿元，现有员工13万人。
河北钢铁集团成立是河北省国有钢铁重组的重大事件，标志着河北国有钢铁向单一集团公司合并。2008年之前，河北省最大的钢铁企业是唐山钢铁集团和邯郸钢铁集团。河北钢铁产业重组的思路主要集中在两大钢铁集团的定位，国有钢铁企业重组思路也经历了多次变动。2002年撤销冶金厅，同年规划形成邯郸、唐山两个南北集团之路，加上搬迁到曹妃甸的首钢形成河北省境内的三个钢铁集团。2005年5月，河北省正式公布了全省钢铁整合方案。提出组建南北两大钢铁集团，即在河北省南部，以邯钢为主，整合石钢、邢钢以及部分其他钢铁企业，建成南部大型钢铁集团；北部以唐钢为主，整合宣钢、承钢以及部分其他钢铁企业，建成北部大型钢铁集团。2006年2月，唐钢以国有资产划拨方式将宣钢、承钢收入旗下，完成了北部钢铁集团的关键一步。邯钢对南部钢铁的整合却因石钢和邢钢的外资入股以及与地方民营企业所有制不同等原因一直无法真正推进。
2007年公布的《河北省2007年加快推进钢铁工业整合基本思路》中提出在新的唐钢集团和邯钢集团成功运行的基础上，进而可考虑由北南两个集团重组为一个年产5,000万吨钢以上的特大型钢铁企业集团，跨入国际钢铁集团前列，实现钢铁强省的目标。这就明确了河北国有钢铁企业重组的基本思路。[13]2008年6月30日，河北钢铁集团有限公司正式挂牌成立。
此次河北钢铁集团组建涉及的是国有资产重组，形成的方式也主要是同一所有者内部资产管理方式的重新配置，并不是真正意义上市场方式完成的资产重组。河北省政府组建河北钢铁集团的出发点主要是考虑以下几个方面：①做大单一钢铁集团的规模，防止被其他钢铁集团吞并。在原有格局下，河北北部以唐山钢铁为主，首钢一直有合并唐山钢铁的意图。南部以邯郸钢铁为主，宝钢也意图吞并邯郸钢铁。如果按照这种思路，最重要的省属钢铁企业的所有权很可能将流失到其它省份；②迅速作大本省国有企业。成立河北钢铁集团之后，河北钢铁集团成为中国钢铁年产量最大的企业。从企业的发展思路中也能看出，力争到“十一五”末期，钢产能达到5,000万吨，建成全国最大、最具竞争力的优质建材基地、钒钛制品基地和精品板材基地，成为“国内领先、国际一流”的大型钢铁企业。③通过上规模的方式来争取企业更好的发展条件，绕过中央调控措施。目前，钢铁企业生产规模是中央产业调控中的一个重要指标。形成大型国有企业之后，向中央部委申报项目将会得到一些特殊关照，容易获得通过。符合国家钢铁产业集中的精神，能够得到中央的政策支持，如中国银行和建设银行分别给予河北钢铁集团480亿和500亿的授信支持。④可以统一采购原料、统一发展规划、统一生产计划、统一销售，从而解决高水平重复建设、提高市场份额和业界的话语权。
2. 民营企业之间的松散联合
河北省民营钢铁企业面临较为严峻的生存条件，在市场需求旺盛时期，民营企业有相对宽松的生存空间，一旦市场条件恶化，民营企业的生存将较为艰难。民营企业的发展主要靠自身积累，很难获得银行资金支持，铁矿石等原料采用市场价格，上新项目要经过层层审批。河北省的民营钢铁企业的规模普遍偏小，生产的主要是中低端产品，抗风险能力较弱。为了能够在市场竞争中生存，某些地区的民营钢铁企业形成了一种松散的联合模式，这以武安市的武安钢铁集团最具代表性。
武安钢铁集团最早成立于2005年，目前由11家钢铁厂和1家焦化厂组成。武安钢铁集团的注册资本是对12家企业进行有效资产、净资产评估，将企业51%的资产投入钢铁集团，注册资本14.7亿元人民币。武安钢铁集团对下属的公司并没有实质控制权利，各家公司都是产权归属明确的民营企业，各家公司独立运作。武安钢铁集团更类似于12家企业之间联合的一个行业组织。
成立武安钢铁集团主要是考虑到中央和省的钢铁宏观调控，使企业能够达到政府要求的生产规模。单个民营企业的生产规模较小，在原材料市场上处于谈判的劣势地位，采用市场价格购进的原材料要支付较高的成本，以集团公司统一采购能够降低成本。另一个重要的考虑是如果集团公司中单个企业申请投资项目将会很难通过政府相关部门的审批，以集团公司的形式申请将会增加项目审批通过的可能性，如集团成立后，申请的年产量100万吨“冷轧薄板”项目获得省发改委审批通过。武安钢铁集团的成立一方面是市场竞争驱使，更重要的是为了更好的规避政府调控政策对企业的影响。
四、简要结论
通过对2004年～2008年河北省执行中央钢铁宏观调控政策情况的分析，可以得出中央和地方政府在投资调控方面存在激烈的博弈。由于经济利益和政治利益的驱使，中央政府的宏观调控政策并不会被地方政府严格执行。地方政府可以选择隐瞒投资项目，变相分解项目等方式来绕过中央投资方面的限制政策。地方政府的投资冲动并不意味应当加大中央政府的调控力度，而是应当改变中央政府和地方政府对投资的直接干预，减少政府直接投资和承担隐性担保投资的比例。政府应当作为市场管理者来调控投资，更多地运用间接手段而不是行政干预来调控投资。中央政府对投资是否过热的判断也会因为信息和能力的限制而出现错误，不能一概的认为地方投资高涨是非理智的行为。行政的手段远不如市场的手段更能够有效的调节企业的投资行为。
[注释]
本研究调研了国家发改委、中国钢铁业协会、河北省发改委、邯郸钢铁公司和河北省武安市发改委和当地的民营钢铁企业，在此对相关人员给予的帮助表示感谢。
数据来源：中国产业安全网《2008年前三季度河北省钢铁监测报告》http://acs.mofcom.gov.cn/cms/www/news/2457370096243.cgp，2009年1月29日。
数据来源：《钢铁产业调整振兴规划的河北意义》载于《燕赵都市报》2009年1月16日。
数据来源：《武安市2007年统计公报》，http：//www.lrn.cn/basicdata/
statistic/200809/t20080906_272841.htm。
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[3] 温家宝主持召开国务院常务会议 责成江苏省等对江苏铁本钢铁有限公司违规建设钢铁项目有关责任人作出处理 研究部署土地市场治理整顿工作[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府官方网站，http://www.gov.cn/ztzl/jqtdtk/content_380057.htm.
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[13] 河北省冶金行业协会.河北省2007年加快推进钢铁工业整合基本思路[EB/OL].河北经济网，http://www.hbjj.cn/shownews.asp?newsid=803.
Macro-control Analysis of Central Government and Local Government Game：
A Case of Hebei Steel Industry's Adjusting the Main Act in 2004-2008
Sun Qiupeng
（Institute of Marxism，China Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）
Abstract：The game between the central Government and local Government will directly affect the macro-control to achieve the desired results. China's steel industry is on a tight regulation of key industries, and in the process of the regulation the game between the central and local performance is also more prominent. Hebei is a big province of China's steel production, but there are some issues such as its low industry concentration, the identical product structure, low-technology and lack of market competitiveness, a number of private small and medium steel mills and so on. Hebei steel industry has been the central focus of the adjustment region. By analyzing the process of regulation of the central and local game from 2004 to 2008, we can conclude that the central administrative regulation will be met from local governments and enterprises more serious resistance. Central control policies are not necessarily in line with economic reality. Local governments and enterprises can better feel the economic environment and industry changes in the situation; market means is more effective than the administrative means to regulate corporate investment behavior.
Key words：central government；local government；macro-control；steel industry
（责任编辑：张丹郁）