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内容提要 我国石油资源供给困境的主要原因在于石油行业的高度垄断、成品油进口资质门槛高、市场经济运行中政府失灵。石油资源供给困境突显我国反垄断法律制度的缺陷与不足，主要表现在反垄断法律规定自相矛盾、对规模经济的控制协调不足、垄断行为未纳入司法审查范围。因此，必须出台有关反垄断行为的实施细则、在反垄断法中坚持规制行为主义与规制结构主义并用，并将垄断行为纳入司法审查机制。
关键词 石油资源 柴油荒 供给困境 制度检视 反垄断法
〔中图分类号〕F262 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2012)01-0053-07
一、 问题的提出
2010年下半年以来，一场前所未有的“柴油荒”席卷我国多座城市，并迅速蔓延至多个能源需求相关领域。据中国商业联合会石油流通委员会的调查数据显示，仅中国南部就有2000多家民营加油站因缺油而停业。在浙江、江苏、广东、重庆等地，诸多加油站实行限量加油。①这场来势汹汹的“柴油荒”对社会生产、生活产生了一系列的负面影响，物流行业爆仓、波及农业、水运行业并进而增加各行业的生产成本助推物价上涨，似乎整个社会都感受到了“柴油荒”的痛苦。
2011年4月7日，中国国家发改委宣布，自2011年4月7日起，上调成品油价格，其中汽油价格每吨上调500元，柴油价格每吨上调400元，调整后的汽、柴油供应价格分别为每吨8980元和8130元，②达到了历史价格的最高点。但是，油价的上调却并没有缓解我国石油资源供给困境的严峻形势，成品油批发价和国家最高零售限价同价甚至“批零倒挂”的现象再度浮现，在进货价过高且缺货的双重打击之下，不少民营加油站及炼油厂面临着关停歇业的风险。③紧张的石油资源供给仍然陷于供不应求的泥淖，丝毫没有缓和的迹象，而且种种征兆表明在石油资源供给长期处于困境的情况下有可能再度引发“柴油荒”出现。究竟是什么原因导致了我国石油资源供给与需求之间的失衡？
对于2010年下半年及2011年第一季度出现石油资源供给紧张局面的原因可谓众说纷纭，有“经济回暖带动用油量攀升说”、“国际国内油价倒挂说”、“中东局势及日本地震影响说”等等。然而笔者认为这些都无法全面解释频频出现并延续至当前的石油资源供给困境，这些理由也不能给社会公众一个公道的逻辑。为何同期国际市场上没有出现“柴油荒”，仅仅国内柴油销售市场急剧短缺？为什么2010年“柴油荒”事件中停业的2000多家加油站和2011年上半年面临关停歇业风险的加油站或炼油厂都是民营企业？为什么中东局势变化及日本地震海啸事件2011年才有，而“油荒”却几乎年年都有？在我国现有资源储备和能源开发、冶炼能力下，究竟是产能过剩还是产能不足？
事实上，据国家能源局等相关部门统计，我国2011年第一季度石油供应稳步增长。第一季度全国累计生产原油5135.6万吨，同比增长6.7%；进口原油6341万吨，增长11.9%；累计加工原油11147.8万吨，增长10.2%；累计生产汽油1989.3万吨、柴油4130.2万吨和煤油429.6万吨，分别增长8.2%、11.5%和5.1%。而一季度成品油表观消费量约为6500万吨，同比增长约13%。（国家能源局：《2011年一季度能源经济形势及走势》，http://nyj.ndrc.gov.cn/ggtz/t20110422_407285.htm.）据此不难看出，依产能而言，我国成品油市场总体上是供大于求的，成品油的总体产能应该是过剩的，是能够保证市场需求的。既然我国石油市场供给紧张局面并不是因为产能不足，那么出现石油资源供给紧张、频繁上演 “柴油荒” 的根本原因究竟是什么呢？“柴油荒”事件仅仅是市场经济运行过程中不可避免的现象，还是我国现行法律制度本身出现了问题导致对石油市场的规范和调节不足？
二、 我国石油资源供给困境的缘由探究
在笔者看来，我国石油资源供给困境以及“柴油荒”事件频频发生的原因错综复杂，主要由以下三个原因共同导致。
（一）石油行业的高度垄断
石油行业的高度垄断是市场经济运行中市场失灵的体现。市场失灵也称“市场缺陷”，是指由于市场机制本身的某些缺陷和外部环境的某种限制，使得单纯的市场机制难以实现资源的有效配置。市场失灵的主要表现在于：信息偏在、（信息偏在是指在市场交易中普遍存在的，各个市场参与者掌握的信息不对称或者掌握的信息不充分的现象。在绝大部分情况下，卖方对交易品掌握的信息充分而买方信息不足（如柴油市场）；在特殊情况下则是买方对交易品的信息充分而卖方信息不足（如保险市场）。）不完全竞争、垄断、负外部性、拒绝提供公共产品、市场经济运行具有周期性等。（李昌麒、应飞虎：《论经济法的独立性——基于对市场失灵最佳克服的视角》，《山西大学学报》2001年第6期。）显然，市场并不是万能的，市场规律的基础性作用也有其不能克服的局限性。中石油、中石化两大石油巨头控制着石化产业上游与中游的原油生产、批发环节以及终端销售环节等整个产业链和供应链。这种超级控制使得市场缺乏竞争，市场其他主体方根本没有参与能力，更不用谈与之抗衡了。其结果也就易于出现供给和价格的刚性，在紧张的石油资源供给环境下频发“柴油荒”，使得缺乏竞争力的民营油企不得不暂停营业，消费者别无选择也只能是供给和价格的接受者。在2010年下半年爆发的“柴油荒”中，消费者利益受到最直接的损害。而且这种双寡头垄断（双寡头垄断：即Duopoly，是指市场份额全部或绝大部分由两家供应商掌控的垄断现象。双寡头之间虽然也有竞争，但同样存在消费者被动接受过高定价和市场供给不足的现象。）控制能源市场的另一个弊端在于：一旦垄断企业内部风险管理、对市场供求状况预估出现差错，进而作出与市场现状相悖的决策，那么整个市场的供求就会失衡，从而导致能源市场陷入瘫痪。
（二）成品油进口资质门槛高
当前的汽柴油进口采用的是许可证制度。对中石油和中石化两大集团而言，倾向于通过自己的炼厂提供资源，不到迫不得已不会积极进口。而对民营企业来说，从事成品油进口却有一系列的门槛，如商务部的配额限制、与国企所属的进口代理商签约、进口商具备较大的规模等。这一系列对民营企业的限制，使得国内供需失衡不能有效利用国际资源进行调剂。这也进一步加剧了前述两大集团利用垄断地位操控市场，获取较大利益。2010年11月23日，国家发改委通报了6起查处的柴油价格违法典型案件，6起柴油价格违法案件牵涉方包括中石油、中石化两大巨头地方分公司，共涉及获利金额808万元。（国家发改委：《国家发展改革委查处一批柴油价格违法案件》，http://www.ndrc.gov.cn/xwfb/t20101123_382071.htm.）这是其滥用市场支配地位，获取垄断利益的证明。
（三）市场经济运行中政府失灵
所谓政府失灵，是指政府在力图弥补市场缺陷的过程中，又不可避免地产生另外一种缺陷。政府失灵的主要表现有：政府干预过多、政府干预不足、政府干预不起作用三个方面。政府失灵在我国石油行业主要表现在三个方面，一是石油战略储备体系不健全，难以抗拒突发式成品油市场供应不足。我国石油战略储备才刚刚起步，且成品油商业储备更是捉襟见肘，垄断企业为自身利益最大化追求零库存，使得政府难以敏锐、充分的应对突如其来的“柴油荒”，这也从侧面反映了我国能源供应保障体系的脆弱。（陈德敏、董正爱：《天然气资源现状、安全保障与法律调控》，《长江流域资源与环境》2010年第12期。）二是对市场秩序的维护力度不够，市场完全由垄断企业占据，民营企业举步维艰。民营企业既在原油进口权方面受阻，又在国内开发、销售方面经受重重压力。这凸显我国反垄断法规实施力度和强度的不足，能源领域的垄断现象并没有得到遏制，垄断国企反而通过财政补贴、税收优惠等国家政策获得更大的市场优势。三是作为能源消费大国，我国政府缺乏在国际能源市场上的主导权、参与权。在国际油价波动中，我们只是价格的被动接受者，而不是积极的参与者。
（三）垄断行为未纳入司法审查范围
我国反垄断法第三十八条规定，反垄断执法机构依法对涉嫌垄断行为进行调查。对涉嫌垄断行为，任何单位和个人有权向反垄断执法机构举报。该法第五十三条规定，对反垄断执法机构依据本法第二十八条、第二十九条作出的决定不服的，可以先依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。对反垄断执法机构作出的前款规定以外的决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。由此可见，反垄断法对于垄断行为本身并没有纳入司法审查机制，没有对于垄断行为民事诉讼的明确，而仅仅是规定相关当事人能对于反垄断执法机构作出的行政决定提起行政诉讼。
这就涉及对垄断行为的社会监督问题。如果允许当事人对于垄断行为能够进行民事诉讼，那么双方当事人就是垄断行为的实施者与受害者。仅仅准许进行行政诉讼，那么双方当事人就是作出决定的行政机关与垄断行为的实施者或者受害者。站在垄断行为受害者的角度，个体力量对抗行政机关的强大权力，可想而知是渺小的，甚至在大多数情况下，受害者可能基于行政权力的强大而选择放弃维护自身的权利。加上，我国司法机关独立性受到行政机关一定程度的制约，因此，现行法律规定难以发挥广大市场主体对于垄断行为的监督作用。
四、 我国石油资源供给困境的规范途径
在2011年的“柴油荒”事件中，中石化、中石油两大垄断国企曾因超出国家最高限价售油而受到发改委的处罚，除被没收高价售油的多收价款外，并最高处以5倍的罚款。（国家发改委：《国家发展改革委查处一批柴油价格违法案件》，http://www.ndrc.gov.cn/xwfb/t20101123_382071.htm.）但是此种行政处罚的手段仅仅治标不治本，并不能从根源上消除垄断企业利用垄断地位谋求不当利益的现象，更不能解决我国石油资源供给紧张的局面。要根本解决还必须从完善反垄断法律制度入手，打破石油行业垄断，并将垄断行为纳入司法审查机制。
（一）出台实施细则，弥补法律空白
首先，我国的能源行业并没有形成完整的法律体系，尤其是在石油行业，现行的规范石油行业的法律主要为《反垄断法》和《矿产资源法》以及大量的行政法规和规章。但是由于反垄断法并不反对占有过多市场份额和具有较大经营规模本身，而是规制利用市场支配地位进行的限制竞争的行为，而且在此法中并没有专门规范石油等能源行业的条款，加上反垄断法自身存在的矛盾性和在实际运行中出现的问题，导致其具有框架性而不能对每个细节都面面俱到，使得反垄断法对于石油行业的高度垄断以及垄断企业内部结构调整的规制不够，不能在自然垄断领域起到反垄断的作用。同时，大量的行政法规及规章本身的立法等级较低，在规范性、技术性、权威性、稳定性方面相比法律都较为欠缺。因此，要进一步改善石油行业高度垄断、市场竞争不充分的现状，就必须适时制定与其行业紧密相关的法律并出台反垄断法的实施细则，完善反垄断法的体系结构，赋予反垄断执法机构更为明确的权力和限制，以便从石油的勘探、开采、冶炼、运输、储备、销售、管理等整个产业链规范石油行业及市场。从而弥补反垄断法对于石油行业高度垄断现象规制的空白，彻底解决我国石油资源供给紧张的局面，形成有效的市场竞争机制，实现社会整体利益最大化。
其次，在成品油进口资质和市场开放度方面，2005年发布的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（即“非公36条”），规定：在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域中，对自然垄断业务，积极推进投资主体多元化，非公有资本可以参股等方式进入；对其他业务，非公有资本可以独资、合资、合作、项目融资等方式进入。但是“非公36条”却没有具体规定如何进入相关领域，如何保护民营资本参与市场竞争的权利，以及竞争权利受到侵害进行救济的程序规则。因此，要真正开放石油市场，就必须从立法的层面解决政策性文件稳定性、技术性、体系性等较低的问题，通过相关法律的完善循序渐进的降低成品油进口资质标准，让更多的民营企业参与到市场竞争中，并加快引导非公有资本进入能源产业的上游生产、冶炼领域，着力培育更多的企业进入石油勘探开发行业，提高价格对市场供求反应灵敏度，理顺上下游产业链利益关系，增强产业竞争活力。通过税收优惠、减免等相关措施，增强民营企业抗风险能力，使市场规律在能源领域真正发生作用，以真正保障我国的能源安全和经济安全，甚至保障特殊情况下的国家安全。
再次，建构油荒问责制，强化垄断企业的社会责任。我国反垄断法第七条规定，国家对国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业经营者的合法经营活动予以保护，其经营者应当依法经营，诚实守信，严格自律，接受社会公众的监督，不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。这一条文是对垄断企业的社会责任的规定。笔者认为，作为国有垄断企业的中石油、中石化两大石油公司，利用的是国家投资，代表着国家掌握资源，既占有着较多的社会资源也享受着较多的政策优惠，而且垄断企业的负责人还是具有一定行政级别的官员，因此保证成品油稳定供应应是这些国有石油公司应尽的职责。尽管市场供求的规律性难以掌握，但是作为掌握大量市场资源和市场信息并拥有雄厚高新技术力量的垄断油企都理所应当预见到并采取相关措施解决应对，这是一种权与责的对等。垄断油企应通过事前预防的方式保障石油资源市场的供需平衡，而不是普遍性油荒的局面形成之后鼓吹增加供应，石油资源供给短缺从侧面体现了垄断企业宏观管理和风险管理方面的不合理性，以及能源预警机制的缺乏。因此，需要通过在反垄断法的层面建立油荒问责机制强化垄断企业的社会责任，将垄断企业的责任具体化为法律责任，而不仅仅是一种道义上的责任。（庞铁力：《我国石油行业垄断的法律规制》，《求索》2010年第1期。）一旦发生油荒或其他市场供求失衡的紧急状况，首先问责相关的负责人，要求相关责任人承担行政责任或者其他法律责任，以增强相关责任人的责任感和危机感，对其决策行为负责。
此外，要处理好竞争政策与产业政策的关系，对于规模经济的形成和控制给予更为明确的指引。既鼓励自由竞争形成规模经济，又限制规模经济形成之后滥用支配地位的行为。 （孔祥俊：《反垄断法原理》，中国法制出版社，2001年，第205-212页。）必须实现产业政策的程序化、制度化和法律化，以严格的程序、规范的制度并以法律的形式对其进行规定。还要减少行政命令式、直接干预式的产业政策手段，尽量减少产业政策对竞争政策的不当影响。在市场经济中，除了特殊确需产业政策扶持的领域，其他一律是竞争政策处于优先地位。（赵海霞、曲福田、诸培新等：《转型期的资源与环境管理：基于市场—政府—社会三角制衡的分析》，《长江流域资源与环境》2009年第3期。）毕竟，有效的竞争机制才是市场经济进一步发展的金钥匙。
（二）在反垄断法中坚持规制行为主义与规制结构主义并用
基于具体问题具体分析的矛盾分析法，对于我国石油行业形成的垄断的规制应该有别于其他市场经济发展进入成熟阶段的国家，如经历了规制结构主义到规制行为主义的演变的美国。（郭跃：《美国反垄断法经济效率进路的延续——以美国反垄断判例法的若干新发展为例》，《制度经济学研究》2010年第2期。）由于我国反垄断法借鉴外国的先进立法经验，也跟别国一样仅仅反对占有市场支配地位的垄断企业滥用支配地位的行为，并不反对具有市场支配地位本身，实行规制垄断行为主义，而不是规制垄断结构主义。规制行为理论本来是对于利用自身技术和创新而获得较大市场份额的企业的合理保护，也是鼓励企业自主创新，降低生产成本，扩大规模效益的应有之义。由于我国的垄断油企占有较大市场份额、获得市场支配地位的背景与别的市场经济发展成熟国家是不一致的，其并不是基于自身的技术创新一步一步发展而来，而是由于计划经济时期国家政策给予的特殊保护而来。因此，我国不能盲目照搬外国的经验，必须结合自身的历史背景及社会背景对垄断进行全面的规制。随着市场经济进一步的发展成熟，对于这种垄断仅仅规制其滥用支配地位的行为并不能达到应有的效果，还应对其支配地位本身予以规制，对其进行结构的优化，改革其运营的体制，减少国家政策的扶持，使其在市场经济的浪潮中经历真正的竞争考验，才能真正实现反垄断法反垄断、维护市场秩序的目的。
经济法作为独立于民商法和行政法的第三法域的法律部门，其以规制市场秩序、宏观调节经济等为手段追求社会整体效益的最大化，其立法的基本出发点为社会公共利益，社会本位观的确立是经济发展的必然。（李昌麒：《经济法学》，中国政法大学出版社，2008年，第27-30页。）反垄断法作为经济法的一个重要组成部分，一方面着力于促进市场自身的完善与发展，一方面在保证国家干预的基础上规范干预行为。反垄断法使得法律从纯粹政府干预经济运行的工具变为克服市场与政府“双失灵”的手段。其在规制石油资源供给困境的过程中应通过对市场的规制和政府行为的规范最终保障社会经济的良好运行，其最终的目的是社会的整体进步。正如博登海默所说：“理性之声告诉我们，为使我们自己的需要适应他人的需要，为使公共生活具有意义，对个人行为施以一定的道德限制和法律约束是必要的”。（［美］E
关键词 石油资源 柴油荒 供给困境 制度检视 反垄断法
〔中图分类号〕F262 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2012)01-0053-07
一、 问题的提出
2010年下半年以来，一场前所未有的“柴油荒”席卷我国多座城市，并迅速蔓延至多个能源需求相关领域。据中国商业联合会石油流通委员会的调查数据显示，仅中国南部就有2000多家民营加油站因缺油而停业。在浙江、江苏、广东、重庆等地，诸多加油站实行限量加油。①这场来势汹汹的“柴油荒”对社会生产、生活产生了一系列的负面影响，物流行业爆仓、波及农业、水运行业并进而增加各行业的生产成本助推物价上涨，似乎整个社会都感受到了“柴油荒”的痛苦。
2011年4月7日，中国国家发改委宣布，自2011年4月7日起，上调成品油价格，其中汽油价格每吨上调500元，柴油价格每吨上调400元，调整后的汽、柴油供应价格分别为每吨8980元和8130元，②达到了历史价格的最高点。但是，油价的上调却并没有缓解我国石油资源供给困境的严峻形势，成品油批发价和国家最高零售限价同价甚至“批零倒挂”的现象再度浮现，在进货价过高且缺货的双重打击之下，不少民营加油站及炼油厂面临着关停歇业的风险。③紧张的石油资源供给仍然陷于供不应求的泥淖，丝毫没有缓和的迹象，而且种种征兆表明在石油资源供给长期处于困境的情况下有可能再度引发“柴油荒”出现。究竟是什么原因导致了我国石油资源供给与需求之间的失衡？
对于2010年下半年及2011年第一季度出现石油资源供给紧张局面的原因可谓众说纷纭，有“经济回暖带动用油量攀升说”、“国际国内油价倒挂说”、“中东局势及日本地震影响说”等等。然而笔者认为这些都无法全面解释频频出现并延续至当前的石油资源供给困境，这些理由也不能给社会公众一个公道的逻辑。为何同期国际市场上没有出现“柴油荒”，仅仅国内柴油销售市场急剧短缺？为什么2010年“柴油荒”事件中停业的2000多家加油站和2011年上半年面临关停歇业风险的加油站或炼油厂都是民营企业？为什么中东局势变化及日本地震海啸事件2011年才有，而“油荒”却几乎年年都有？在我国现有资源储备和能源开发、冶炼能力下，究竟是产能过剩还是产能不足？
事实上，据国家能源局等相关部门统计，我国2011年第一季度石油供应稳步增长。第一季度全国累计生产原油5135.6万吨，同比增长6.7%；进口原油6341万吨，增长11.9%；累计加工原油11147.8万吨，增长10.2%；累计生产汽油1989.3万吨、柴油4130.2万吨和煤油429.6万吨，分别增长8.2%、11.5%和5.1%。而一季度成品油表观消费量约为6500万吨，同比增长约13%。（国家能源局：《2011年一季度能源经济形势及走势》，http://nyj.ndrc.gov.cn/ggtz/t20110422_407285.htm.）据此不难看出，依产能而言，我国成品油市场总体上是供大于求的，成品油的总体产能应该是过剩的，是能够保证市场需求的。既然我国石油市场供给紧张局面并不是因为产能不足，那么出现石油资源供给紧张、频繁上演 “柴油荒” 的根本原因究竟是什么呢？“柴油荒”事件仅仅是市场经济运行过程中不可避免的现象，还是我国现行法律制度本身出现了问题导致对石油市场的规范和调节不足？
二、 我国石油资源供给困境的缘由探究
在笔者看来，我国石油资源供给困境以及“柴油荒”事件频频发生的原因错综复杂，主要由以下三个原因共同导致。
（一）石油行业的高度垄断
石油行业的高度垄断是市场经济运行中市场失灵的体现。市场失灵也称“市场缺陷”，是指由于市场机制本身的某些缺陷和外部环境的某种限制，使得单纯的市场机制难以实现资源的有效配置。市场失灵的主要表现在于：信息偏在、（信息偏在是指在市场交易中普遍存在的，各个市场参与者掌握的信息不对称或者掌握的信息不充分的现象。在绝大部分情况下，卖方对交易品掌握的信息充分而买方信息不足（如柴油市场）；在特殊情况下则是买方对交易品的信息充分而卖方信息不足（如保险市场）。）不完全竞争、垄断、负外部性、拒绝提供公共产品、市场经济运行具有周期性等。（李昌麒、应飞虎：《论经济法的独立性——基于对市场失灵最佳克服的视角》，《山西大学学报》2001年第6期。）显然，市场并不是万能的，市场规律的基础性作用也有其不能克服的局限性。中石油、中石化两大石油巨头控制着石化产业上游与中游的原油生产、批发环节以及终端销售环节等整个产业链和供应链。这种超级控制使得市场缺乏竞争，市场其他主体方根本没有参与能力，更不用谈与之抗衡了。其结果也就易于出现供给和价格的刚性，在紧张的石油资源供给环境下频发“柴油荒”，使得缺乏竞争力的民营油企不得不暂停营业，消费者别无选择也只能是供给和价格的接受者。在2010年下半年爆发的“柴油荒”中，消费者利益受到最直接的损害。而且这种双寡头垄断（双寡头垄断：即Duopoly，是指市场份额全部或绝大部分由两家供应商掌控的垄断现象。双寡头之间虽然也有竞争，但同样存在消费者被动接受过高定价和市场供给不足的现象。）控制能源市场的另一个弊端在于：一旦垄断企业内部风险管理、对市场供求状况预估出现差错，进而作出与市场现状相悖的决策，那么整个市场的供求就会失衡，从而导致能源市场陷入瘫痪。
（二）成品油进口资质门槛高
当前的汽柴油进口采用的是许可证制度。对中石油和中石化两大集团而言，倾向于通过自己的炼厂提供资源，不到迫不得已不会积极进口。而对民营企业来说，从事成品油进口却有一系列的门槛，如商务部的配额限制、与国企所属的进口代理商签约、进口商具备较大的规模等。这一系列对民营企业的限制，使得国内供需失衡不能有效利用国际资源进行调剂。这也进一步加剧了前述两大集团利用垄断地位操控市场，获取较大利益。2010年11月23日，国家发改委通报了6起查处的柴油价格违法典型案件，6起柴油价格违法案件牵涉方包括中石油、中石化两大巨头地方分公司，共涉及获利金额808万元。（国家发改委：《国家发展改革委查处一批柴油价格违法案件》，http://www.ndrc.gov.cn/xwfb/t20101123_382071.htm.）这是其滥用市场支配地位，获取垄断利益的证明。
（三）市场经济运行中政府失灵
所谓政府失灵，是指政府在力图弥补市场缺陷的过程中，又不可避免地产生另外一种缺陷。政府失灵的主要表现有：政府干预过多、政府干预不足、政府干预不起作用三个方面。政府失灵在我国石油行业主要表现在三个方面，一是石油战略储备体系不健全，难以抗拒突发式成品油市场供应不足。我国石油战略储备才刚刚起步，且成品油商业储备更是捉襟见肘，垄断企业为自身利益最大化追求零库存，使得政府难以敏锐、充分的应对突如其来的“柴油荒”，这也从侧面反映了我国能源供应保障体系的脆弱。（陈德敏、董正爱：《天然气资源现状、安全保障与法律调控》，《长江流域资源与环境》2010年第12期。）二是对市场秩序的维护力度不够，市场完全由垄断企业占据，民营企业举步维艰。民营企业既在原油进口权方面受阻，又在国内开发、销售方面经受重重压力。这凸显我国反垄断法规实施力度和强度的不足，能源领域的垄断现象并没有得到遏制，垄断国企反而通过财政补贴、税收优惠等国家政策获得更大的市场优势。三是作为能源消费大国，我国政府缺乏在国际能源市场上的主导权、参与权。在国际油价波动中，我们只是价格的被动接受者，而不是积极的参与者。
（三）垄断行为未纳入司法审查范围
我国反垄断法第三十八条规定，反垄断执法机构依法对涉嫌垄断行为进行调查。对涉嫌垄断行为，任何单位和个人有权向反垄断执法机构举报。该法第五十三条规定，对反垄断执法机构依据本法第二十八条、第二十九条作出的决定不服的，可以先依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。对反垄断执法机构作出的前款规定以外的决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。由此可见，反垄断法对于垄断行为本身并没有纳入司法审查机制，没有对于垄断行为民事诉讼的明确，而仅仅是规定相关当事人能对于反垄断执法机构作出的行政决定提起行政诉讼。
这就涉及对垄断行为的社会监督问题。如果允许当事人对于垄断行为能够进行民事诉讼，那么双方当事人就是垄断行为的实施者与受害者。仅仅准许进行行政诉讼，那么双方当事人就是作出决定的行政机关与垄断行为的实施者或者受害者。站在垄断行为受害者的角度，个体力量对抗行政机关的强大权力，可想而知是渺小的，甚至在大多数情况下，受害者可能基于行政权力的强大而选择放弃维护自身的权利。加上，我国司法机关独立性受到行政机关一定程度的制约，因此，现行法律规定难以发挥广大市场主体对于垄断行为的监督作用。
四、 我国石油资源供给困境的规范途径
在2011年的“柴油荒”事件中，中石化、中石油两大垄断国企曾因超出国家最高限价售油而受到发改委的处罚，除被没收高价售油的多收价款外，并最高处以5倍的罚款。（国家发改委：《国家发展改革委查处一批柴油价格违法案件》，http://www.ndrc.gov.cn/xwfb/t20101123_382071.htm.）但是此种行政处罚的手段仅仅治标不治本，并不能从根源上消除垄断企业利用垄断地位谋求不当利益的现象，更不能解决我国石油资源供给紧张的局面。要根本解决还必须从完善反垄断法律制度入手，打破石油行业垄断，并将垄断行为纳入司法审查机制。
（一）出台实施细则，弥补法律空白
首先，我国的能源行业并没有形成完整的法律体系，尤其是在石油行业，现行的规范石油行业的法律主要为《反垄断法》和《矿产资源法》以及大量的行政法规和规章。但是由于反垄断法并不反对占有过多市场份额和具有较大经营规模本身，而是规制利用市场支配地位进行的限制竞争的行为，而且在此法中并没有专门规范石油等能源行业的条款，加上反垄断法自身存在的矛盾性和在实际运行中出现的问题，导致其具有框架性而不能对每个细节都面面俱到，使得反垄断法对于石油行业的高度垄断以及垄断企业内部结构调整的规制不够，不能在自然垄断领域起到反垄断的作用。同时，大量的行政法规及规章本身的立法等级较低，在规范性、技术性、权威性、稳定性方面相比法律都较为欠缺。因此，要进一步改善石油行业高度垄断、市场竞争不充分的现状，就必须适时制定与其行业紧密相关的法律并出台反垄断法的实施细则，完善反垄断法的体系结构，赋予反垄断执法机构更为明确的权力和限制，以便从石油的勘探、开采、冶炼、运输、储备、销售、管理等整个产业链规范石油行业及市场。从而弥补反垄断法对于石油行业高度垄断现象规制的空白，彻底解决我国石油资源供给紧张的局面，形成有效的市场竞争机制，实现社会整体利益最大化。
其次，在成品油进口资质和市场开放度方面，2005年发布的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（即“非公36条”），规定：在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域中，对自然垄断业务，积极推进投资主体多元化，非公有资本可以参股等方式进入；对其他业务，非公有资本可以独资、合资、合作、项目融资等方式进入。但是“非公36条”却没有具体规定如何进入相关领域，如何保护民营资本参与市场竞争的权利，以及竞争权利受到侵害进行救济的程序规则。因此，要真正开放石油市场，就必须从立法的层面解决政策性文件稳定性、技术性、体系性等较低的问题，通过相关法律的完善循序渐进的降低成品油进口资质标准，让更多的民营企业参与到市场竞争中，并加快引导非公有资本进入能源产业的上游生产、冶炼领域，着力培育更多的企业进入石油勘探开发行业，提高价格对市场供求反应灵敏度，理顺上下游产业链利益关系，增强产业竞争活力。通过税收优惠、减免等相关措施，增强民营企业抗风险能力，使市场规律在能源领域真正发生作用，以真正保障我国的能源安全和经济安全，甚至保障特殊情况下的国家安全。
再次，建构油荒问责制，强化垄断企业的社会责任。我国反垄断法第七条规定，国家对国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业经营者的合法经营活动予以保护，其经营者应当依法经营，诚实守信，严格自律，接受社会公众的监督，不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。这一条文是对垄断企业的社会责任的规定。笔者认为，作为国有垄断企业的中石油、中石化两大石油公司，利用的是国家投资，代表着国家掌握资源，既占有着较多的社会资源也享受着较多的政策优惠，而且垄断企业的负责人还是具有一定行政级别的官员，因此保证成品油稳定供应应是这些国有石油公司应尽的职责。尽管市场供求的规律性难以掌握，但是作为掌握大量市场资源和市场信息并拥有雄厚高新技术力量的垄断油企都理所应当预见到并采取相关措施解决应对，这是一种权与责的对等。垄断油企应通过事前预防的方式保障石油资源市场的供需平衡，而不是普遍性油荒的局面形成之后鼓吹增加供应，石油资源供给短缺从侧面体现了垄断企业宏观管理和风险管理方面的不合理性，以及能源预警机制的缺乏。因此，需要通过在反垄断法的层面建立油荒问责机制强化垄断企业的社会责任，将垄断企业的责任具体化为法律责任，而不仅仅是一种道义上的责任。（庞铁力：《我国石油行业垄断的法律规制》，《求索》2010年第1期。）一旦发生油荒或其他市场供求失衡的紧急状况，首先问责相关的负责人，要求相关责任人承担行政责任或者其他法律责任，以增强相关责任人的责任感和危机感，对其决策行为负责。
此外，要处理好竞争政策与产业政策的关系，对于规模经济的形成和控制给予更为明确的指引。既鼓励自由竞争形成规模经济，又限制规模经济形成之后滥用支配地位的行为。 （孔祥俊：《反垄断法原理》，中国法制出版社，2001年，第205-212页。）必须实现产业政策的程序化、制度化和法律化，以严格的程序、规范的制度并以法律的形式对其进行规定。还要减少行政命令式、直接干预式的产业政策手段，尽量减少产业政策对竞争政策的不当影响。在市场经济中，除了特殊确需产业政策扶持的领域，其他一律是竞争政策处于优先地位。（赵海霞、曲福田、诸培新等：《转型期的资源与环境管理：基于市场—政府—社会三角制衡的分析》，《长江流域资源与环境》2009年第3期。）毕竟，有效的竞争机制才是市场经济进一步发展的金钥匙。
（二）在反垄断法中坚持规制行为主义与规制结构主义并用
基于具体问题具体分析的矛盾分析法，对于我国石油行业形成的垄断的规制应该有别于其他市场经济发展进入成熟阶段的国家，如经历了规制结构主义到规制行为主义的演变的美国。（郭跃：《美国反垄断法经济效率进路的延续——以美国反垄断判例法的若干新发展为例》，《制度经济学研究》2010年第2期。）由于我国反垄断法借鉴外国的先进立法经验，也跟别国一样仅仅反对占有市场支配地位的垄断企业滥用支配地位的行为，并不反对具有市场支配地位本身，实行规制垄断行为主义，而不是规制垄断结构主义。规制行为理论本来是对于利用自身技术和创新而获得较大市场份额的企业的合理保护，也是鼓励企业自主创新，降低生产成本，扩大规模效益的应有之义。由于我国的垄断油企占有较大市场份额、获得市场支配地位的背景与别的市场经济发展成熟国家是不一致的，其并不是基于自身的技术创新一步一步发展而来，而是由于计划经济时期国家政策给予的特殊保护而来。因此，我国不能盲目照搬外国的经验，必须结合自身的历史背景及社会背景对垄断进行全面的规制。随着市场经济进一步的发展成熟，对于这种垄断仅仅规制其滥用支配地位的行为并不能达到应有的效果，还应对其支配地位本身予以规制，对其进行结构的优化，改革其运营的体制，减少国家政策的扶持，使其在市场经济的浪潮中经历真正的竞争考验，才能真正实现反垄断法反垄断、维护市场秩序的目的。
经济法作为独立于民商法和行政法的第三法域的法律部门，其以规制市场秩序、宏观调节经济等为手段追求社会整体效益的最大化，其立法的基本出发点为社会公共利益，社会本位观的确立是经济发展的必然。（李昌麒：《经济法学》，中国政法大学出版社，2008年，第27-30页。）反垄断法作为经济法的一个重要组成部分，一方面着力于促进市场自身的完善与发展，一方面在保证国家干预的基础上规范干预行为。反垄断法使得法律从纯粹政府干预经济运行的工具变为克服市场与政府“双失灵”的手段。其在规制石油资源供给困境的过程中应通过对市场的规制和政府行为的规范最终保障社会经济的良好运行，其最终的目的是社会的整体进步。正如博登海默所说：“理性之声告诉我们，为使我们自己的需要适应他人的需要，为使公共生活具有意义，对个人行为施以一定的道德限制和法律约束是必要的”。（［美］E