论文部分内容阅读
摘 要：当前国家综合配套改革稳步推进，我们在解读综合配套改革内涵的基础上，指出综合配套改革试验区成功与否的关键在于先行先试。由于先行先试的突破性和不安分性，必将与法制统一的原则产生紧张关系。如何解决这个矛盾并处理好两者的关系，是国家综合配套改革试验区进一步开发开放的一个现实难题。我们主张依法进行改革试验，坚持在国家法制统一的前提下先行先试，为先行先试提供法律保障。
关键词：国家综合配套改革；先行先试；法制统一
天津滨海新区作为国家综合配套改革试验区，拥有先行先试权。但先行先试与法制统一存在紧张关系，对这一问题的深入探讨，有助于推进综合配套改革试验区的进一步开发开放。
一、先行先试：综合配套改革试验区成功与否的关键
1．国家综合配套改革内涵解读
2006年5月26日，国家正式批复天津滨海新区为全国综合配套改革试验区。那么，何为综合配套改革，综合配套改革的内涵是什么，不同学者则有不同的理解。
有学者认为，所谓综合配套改革，就是从全局的角度，从国家整体利益出发，统筹安排各项改革，协调配套，分步骤的稳步推进；［1］有学者认为，改革将不但要求在视野上从单项转为综合，而且在范围上，要求经济、政治、社会、文化诸方面相互衔接，综合配套；［2］有学者认为，综合配套改革涉及到社会经济的诸多方面，包括经济体制、行政体制、文化生活、社会和谐和生态环境等，是一个全方位的制度创新过程；［3］总之，综合配套改革并非是各项改革措施的简单汇总，更不是各项改革简单堆砌而形成的“大杂烩”，而是注重各个单项改革之间的相互制约性，注重改革的配套性和协调性，通过在中国社会、经济发展中一些重点领域、关键环节和体制性方面的实质性突破，为全国建设节约型社会、发展循环经济、实现可持续发展和创建和谐社会提供示范。
2．先行先试是综合配套改革的关键所在
在批准天津滨海新区的综合配套改革试点时，国务院颁布了《国务院推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》［4］，指出，滨海新区要“先行试验一些重大的改革开放措施”，这可以说是国务院文件中最接近于“先行先试”的表述。 “先行先试”在文件中的正式出现，是在2007年4月26日上海市人大常委会作出的《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》［5］，其中提到，“在坚持国家法制统一原则和本市地方性法规基本原则的前提下，市人民政府和浦东新区人民政府可以就浦东新区综合配套改革制定相关文件在浦东新区先行先试”。
由此可见，“先行先试”的概念与提法，已经从改革者的共识上升到了国家具有法律效力的规范性文件之中，这充分说明了文件制定者对“先行先试”所具有的重要意义的认知程度。因此，认定“先行先试”是综合配套改革大潮的核心要素并不为过，从某种意义上说，综合配套改革试验区成功与否的关键在于先行先试。
二、法制统一：现代法治国家应当遵循的重要原则
1．法制统一是现代法治国家应当遵循的重要原则
法制统一是现代社会法治国家所共同提倡和遵守的一项重要原则。所谓国家法制统一，就是一切法律、行政法规和地方性法规，包括各种规章和其他规范性文件，都不得同国家宪法和法律相抵触。具体而言，它首先意味着一切立法活动必须以宪法为基础和依据。宪法是社会主义法制的基础和核心，一切法律、法规、规章以及规范性文件都不得同宪法相抵触。其次，它意味着下位法不得违反上位法。这是维护社会主义法制的内部和谐统一的重要保证。最后，在不同类法律渊源中、同一类法律渊源中和同一个法律文件中，法律规范之间不得相互抵触。
2．我国综合配套改革的先行先试实践应当与法制统一相协调
依法治国，建设社会主义法治国家，是事关国家长期稳定发展的重要战略。法制统一是法治的重要属性，是法治具有权威和得以实施的基础，是法治的必要前提，对于树立法律的至上性、权威性，增强公民的法律意识，构筑完善的法律体系，促进社会主义市场经济的健康发展和民主法治建设的顺利进行等方面具有重要意义。“法治政府”要求树立法律至上的理念，政府要依法办事。综合配套改革是一次新的制度创新，要创造许多新的制度规则，并为其他地区形成示范作用。国家综合配套改革试验区推进改革开发开放需要先行先试，但同时又要遵守法制统一的要求，与法制统一相协调。
三、紧张关系：先行先试与法制统一的碰撞与冲突
1．先行先试与法制统一碰撞与冲突的原因分析
所谓先行先试，先行是对国家大的法律法规和政策在时间上先行一步；先试是要突破国家现有的一些规定，注重突破与创新。而作为规范人们行为的法律准则是在对社会实践的反复总结后形成的，它与“试验”恰恰反其道而行之，具有天然的稳定性、保守性、固定性乃至某种程度上的呆滞性，因为如果法律朝令夕改，实际上就等于是人们在社会生活中无规可依，无矩可范，必然带来人们行为的失范和社会秩序混乱的严重后果。因此，不可讳言，二者在某些范围、某些时候、某些情况下会产生矛盾，我们也完全可以负责地预言，在推进综合配套改革的过程中，甚至会出现有悖现行法律规定的新情况、新问题，这就形成先行先试与法制统一之间的紧张关系。
2．先行先试与法制统一紧张关系的外部形态
国家综合配套改革和以往的区域开发开放不同，过去的特区建设和城市开放，是在政策和法律缺少、存在诸多空白情况下的开发开放，而现在国家综合配套改革则是在政策法律日趋繁多、日趋完善情况下的重要战略，因而，国家综合配套改革试验区的改革面临更多的不协调和冲突，表现为紧张关系的各种外部形态。
以天津滨海新区为例，天津滨海新区综合配套改革先行先试就面临与法制统一之间的紧张关系。这种紧张关系可以分为以下三种类型：［6］第一类是，改革试验的内容在我国现有的法律规范中尚属空白，没有相应的法律规范可以遵循。第二类是，改革试验的内容在我国现有的法律规范中虽有规定但并不完善，尚不能起到推动和保障滨海新区综合配套改革先行先试实施的作用，需要在改革中不断加以修改、补充和完善。第三类是，改革试验的内容与我国现行的法律规范在一定程度上存在冲突。 四、应对策略：缓解先行先试与法制统一紧张关系的若干建议
1．缓解先行先试与法制统一紧张关系的总体思路
在改革创新过程中，一方面要遵循改革决策与立法决策相结合的原则，把先行先试的改革主动纳入法制化轨道；另一方面，既要及时为改革的深化提供必要的法律规范，又要为改革的不断推进预留一定的制度创新空间，从而保障先行先试的深入发展。
2．应对天津滨海新区先行先试与法制统一紧张关系的具体对策
（1）充分利用地方立法权
我国《立法法》第六十四条第一款规定赋予了省市立法机构的自主立法权，地方立法机关应该用足、用好这个地方立法权。对前面所述滨海新区综合配套改革试验所面临的第一类和第二类法律问题可以由天津市立法机关根据天津滨海新区实施综合配套改革试验的具体情况和实际需要，充分利用所享有的地方立法权，通过制定天津的地方性法规予以解决，使相关改革试验有法可依，保障其得以顺利实施。
应当指出，天津滨海新区的发展为地方立法提供了非常丰富的实践，地方立法权得到较为充分的利用。以《天津滨海新区条例》、《天津经济技术开发区条例》、《天津港保税区条例》、《天津新技术产业园区条例》、《天津东疆保税港区规定》、《中新天津生态城管理规定》和《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》为标志的区域性立法，使先行先试在法律框架内运行，为滨海新区的先行先试提供了有力的制度保障。
（2）争取授权立法
授权立法是指行政机关根据单行法律和法规或授权决议所授予的立法权而进行的立法。［7］授权立法可以对行政法规和规章进行变通、补充，尤其是特别授权立法。根据《立法法》第八十一条第二款规定：经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。因此，特别授权立法权主体可以在全国人大或人大常委会的立法权限范围内进行立法，对上位法规定可以适当的变通，享有更大的自主性和灵活性。［8］这种特别授权是突破创新强有力的保障，是大胆改革的最好选择。
如今，天津滨海新区综合配套改革承担着带动全国经济发展的历史使命，面临着大量法律问题，它更需要这种特别立法权。有了这种特别授权就可以对上位法进行适当变通，化解前文所述滨海新区综合配套改革试验所面临的第三类法律问题，并且面对一系列急需处理的重大问题和新情况，进行创制性立法，及时有力的为综合配套改革提供法律保障。而天津市现在并不拥有这种特别立法权，为保障先行先试的改革试验依法进行，建议天津市要积极争取全国人民代表大会给予天津立法机关与进行综合配套改革试验相适应的特别立法权。
注释：
［1］魏后凯：《对推进综合配套改革的几点思考》，《中国改革报》，2007年4月。
［2］王立国：《城市综合配套改革试验区的目标设定和关系协调》，《开放导报》，2006年第5期，第19页。
［3］唐茂华：《天津滨海新区：发挥综合配套改革试验区的先导作用》，《天津大学学报（社会科学版）》，2007年第1期，第7页。
［4］《意见》全文可参见中国政府网站：http://www.gov.cn/zwgk/2006-06/05/content 300640.html。
［5］《决定》全文可参见上海人大网站：http://www.spcsc.sh.cn/renda/cwhgb/node9350/u1a1391504.html。
［6］陈柳钦：《天津滨海实验区建设与发展研究》，2008年中国经济特区论坛：纪念改革开放30周年学术研讨会论文集，第146页。
［7］姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，2007年版，第207页。
［8］李竹兰：《天津滨海新区综合配套改革试验依法进行的思考》，《城市》，2007年第24期，第5页。
参考文献：
［1］魏后凯：《对推进综合配套改革的几点思考》，《中国改革报》，2007年4月。
［2］王立国：《城市综合配套改革试验区的目标设定和关系协调》，《开放导报》，2006年第5期。
［3］唐茂华：《天津滨海新区：发挥综合配套改革试验区的先导作用》，《天津大学学报（社会科学版）》，2007年第1期。
［4］郝寿义、高进田：《试析国家综合配套改革试验区》，《开放导报》，2006年第2期。
［5］王诚：《试论综合配套改革中的“先行先试”》，《天津社会科学》，2008年第5期。
［6］陈柳钦：《天津滨海实验区建设与发展研究》，2008年中国经济特区论坛：纪念改革开放30周年学术研讨会论文集。
［7］沈桂龙：《国家综合配套改革试验区的改革与政策法制冲突问题研究》，《重庆大学学报(社会科学版)》，2008年第14卷第5期。
［8］沈桂龙：《国家综合配套改革试验区中的政策法律协调问题研究》，《社会科学》，2008年第9期。
［9］李竹兰：《天津滨海新区综合配套改革试验依法进行的思考》，《城市》，2007年第24期。
（作者通讯地址：天津市东丽区人民检察院，天津 东丽 300300）
关键词：国家综合配套改革；先行先试；法制统一
天津滨海新区作为国家综合配套改革试验区，拥有先行先试权。但先行先试与法制统一存在紧张关系，对这一问题的深入探讨，有助于推进综合配套改革试验区的进一步开发开放。
一、先行先试：综合配套改革试验区成功与否的关键
1．国家综合配套改革内涵解读
2006年5月26日，国家正式批复天津滨海新区为全国综合配套改革试验区。那么，何为综合配套改革，综合配套改革的内涵是什么，不同学者则有不同的理解。
有学者认为，所谓综合配套改革，就是从全局的角度，从国家整体利益出发，统筹安排各项改革，协调配套，分步骤的稳步推进；［1］有学者认为，改革将不但要求在视野上从单项转为综合，而且在范围上，要求经济、政治、社会、文化诸方面相互衔接，综合配套；［2］有学者认为，综合配套改革涉及到社会经济的诸多方面，包括经济体制、行政体制、文化生活、社会和谐和生态环境等，是一个全方位的制度创新过程；［3］总之，综合配套改革并非是各项改革措施的简单汇总，更不是各项改革简单堆砌而形成的“大杂烩”，而是注重各个单项改革之间的相互制约性，注重改革的配套性和协调性，通过在中国社会、经济发展中一些重点领域、关键环节和体制性方面的实质性突破，为全国建设节约型社会、发展循环经济、实现可持续发展和创建和谐社会提供示范。
2．先行先试是综合配套改革的关键所在
在批准天津滨海新区的综合配套改革试点时，国务院颁布了《国务院推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》［4］，指出，滨海新区要“先行试验一些重大的改革开放措施”，这可以说是国务院文件中最接近于“先行先试”的表述。 “先行先试”在文件中的正式出现，是在2007年4月26日上海市人大常委会作出的《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》［5］，其中提到，“在坚持国家法制统一原则和本市地方性法规基本原则的前提下，市人民政府和浦东新区人民政府可以就浦东新区综合配套改革制定相关文件在浦东新区先行先试”。
由此可见，“先行先试”的概念与提法，已经从改革者的共识上升到了国家具有法律效力的规范性文件之中，这充分说明了文件制定者对“先行先试”所具有的重要意义的认知程度。因此，认定“先行先试”是综合配套改革大潮的核心要素并不为过，从某种意义上说，综合配套改革试验区成功与否的关键在于先行先试。
二、法制统一：现代法治国家应当遵循的重要原则
1．法制统一是现代法治国家应当遵循的重要原则
法制统一是现代社会法治国家所共同提倡和遵守的一项重要原则。所谓国家法制统一，就是一切法律、行政法规和地方性法规，包括各种规章和其他规范性文件，都不得同国家宪法和法律相抵触。具体而言，它首先意味着一切立法活动必须以宪法为基础和依据。宪法是社会主义法制的基础和核心，一切法律、法规、规章以及规范性文件都不得同宪法相抵触。其次，它意味着下位法不得违反上位法。这是维护社会主义法制的内部和谐统一的重要保证。最后，在不同类法律渊源中、同一类法律渊源中和同一个法律文件中，法律规范之间不得相互抵触。
2．我国综合配套改革的先行先试实践应当与法制统一相协调
依法治国，建设社会主义法治国家，是事关国家长期稳定发展的重要战略。法制统一是法治的重要属性，是法治具有权威和得以实施的基础，是法治的必要前提，对于树立法律的至上性、权威性，增强公民的法律意识，构筑完善的法律体系，促进社会主义市场经济的健康发展和民主法治建设的顺利进行等方面具有重要意义。“法治政府”要求树立法律至上的理念，政府要依法办事。综合配套改革是一次新的制度创新，要创造许多新的制度规则，并为其他地区形成示范作用。国家综合配套改革试验区推进改革开发开放需要先行先试，但同时又要遵守法制统一的要求，与法制统一相协调。
三、紧张关系：先行先试与法制统一的碰撞与冲突
1．先行先试与法制统一碰撞与冲突的原因分析
所谓先行先试，先行是对国家大的法律法规和政策在时间上先行一步；先试是要突破国家现有的一些规定，注重突破与创新。而作为规范人们行为的法律准则是在对社会实践的反复总结后形成的，它与“试验”恰恰反其道而行之，具有天然的稳定性、保守性、固定性乃至某种程度上的呆滞性，因为如果法律朝令夕改，实际上就等于是人们在社会生活中无规可依，无矩可范，必然带来人们行为的失范和社会秩序混乱的严重后果。因此，不可讳言，二者在某些范围、某些时候、某些情况下会产生矛盾，我们也完全可以负责地预言，在推进综合配套改革的过程中，甚至会出现有悖现行法律规定的新情况、新问题，这就形成先行先试与法制统一之间的紧张关系。
2．先行先试与法制统一紧张关系的外部形态
国家综合配套改革和以往的区域开发开放不同，过去的特区建设和城市开放，是在政策和法律缺少、存在诸多空白情况下的开发开放，而现在国家综合配套改革则是在政策法律日趋繁多、日趋完善情况下的重要战略，因而，国家综合配套改革试验区的改革面临更多的不协调和冲突，表现为紧张关系的各种外部形态。
以天津滨海新区为例，天津滨海新区综合配套改革先行先试就面临与法制统一之间的紧张关系。这种紧张关系可以分为以下三种类型：［6］第一类是，改革试验的内容在我国现有的法律规范中尚属空白，没有相应的法律规范可以遵循。第二类是，改革试验的内容在我国现有的法律规范中虽有规定但并不完善，尚不能起到推动和保障滨海新区综合配套改革先行先试实施的作用，需要在改革中不断加以修改、补充和完善。第三类是，改革试验的内容与我国现行的法律规范在一定程度上存在冲突。 四、应对策略：缓解先行先试与法制统一紧张关系的若干建议
1．缓解先行先试与法制统一紧张关系的总体思路
在改革创新过程中，一方面要遵循改革决策与立法决策相结合的原则，把先行先试的改革主动纳入法制化轨道；另一方面，既要及时为改革的深化提供必要的法律规范，又要为改革的不断推进预留一定的制度创新空间，从而保障先行先试的深入发展。
2．应对天津滨海新区先行先试与法制统一紧张关系的具体对策
（1）充分利用地方立法权
我国《立法法》第六十四条第一款规定赋予了省市立法机构的自主立法权，地方立法机关应该用足、用好这个地方立法权。对前面所述滨海新区综合配套改革试验所面临的第一类和第二类法律问题可以由天津市立法机关根据天津滨海新区实施综合配套改革试验的具体情况和实际需要，充分利用所享有的地方立法权，通过制定天津的地方性法规予以解决，使相关改革试验有法可依，保障其得以顺利实施。
应当指出，天津滨海新区的发展为地方立法提供了非常丰富的实践，地方立法权得到较为充分的利用。以《天津滨海新区条例》、《天津经济技术开发区条例》、《天津港保税区条例》、《天津新技术产业园区条例》、《天津东疆保税港区规定》、《中新天津生态城管理规定》和《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》为标志的区域性立法，使先行先试在法律框架内运行，为滨海新区的先行先试提供了有力的制度保障。
（2）争取授权立法
授权立法是指行政机关根据单行法律和法规或授权决议所授予的立法权而进行的立法。［7］授权立法可以对行政法规和规章进行变通、补充，尤其是特别授权立法。根据《立法法》第八十一条第二款规定：经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。因此，特别授权立法权主体可以在全国人大或人大常委会的立法权限范围内进行立法，对上位法规定可以适当的变通，享有更大的自主性和灵活性。［8］这种特别授权是突破创新强有力的保障，是大胆改革的最好选择。
如今，天津滨海新区综合配套改革承担着带动全国经济发展的历史使命，面临着大量法律问题，它更需要这种特别立法权。有了这种特别授权就可以对上位法进行适当变通，化解前文所述滨海新区综合配套改革试验所面临的第三类法律问题，并且面对一系列急需处理的重大问题和新情况，进行创制性立法，及时有力的为综合配套改革提供法律保障。而天津市现在并不拥有这种特别立法权，为保障先行先试的改革试验依法进行，建议天津市要积极争取全国人民代表大会给予天津立法机关与进行综合配套改革试验相适应的特别立法权。
注释：
［1］魏后凯：《对推进综合配套改革的几点思考》，《中国改革报》，2007年4月。
［2］王立国：《城市综合配套改革试验区的目标设定和关系协调》，《开放导报》，2006年第5期，第19页。
［3］唐茂华：《天津滨海新区：发挥综合配套改革试验区的先导作用》，《天津大学学报（社会科学版）》，2007年第1期，第7页。
［4］《意见》全文可参见中国政府网站：http://www.gov.cn/zwgk/2006-06/05/content 300640.html。
［5］《决定》全文可参见上海人大网站：http://www.spcsc.sh.cn/renda/cwhgb/node9350/u1a1391504.html。
［6］陈柳钦：《天津滨海实验区建设与发展研究》，2008年中国经济特区论坛：纪念改革开放30周年学术研讨会论文集，第146页。
［7］姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，2007年版，第207页。
［8］李竹兰：《天津滨海新区综合配套改革试验依法进行的思考》，《城市》，2007年第24期，第5页。
参考文献：
［1］魏后凯：《对推进综合配套改革的几点思考》，《中国改革报》，2007年4月。
［2］王立国：《城市综合配套改革试验区的目标设定和关系协调》，《开放导报》，2006年第5期。
［3］唐茂华：《天津滨海新区：发挥综合配套改革试验区的先导作用》，《天津大学学报（社会科学版）》，2007年第1期。
［4］郝寿义、高进田：《试析国家综合配套改革试验区》，《开放导报》，2006年第2期。
［5］王诚：《试论综合配套改革中的“先行先试”》，《天津社会科学》，2008年第5期。
［6］陈柳钦：《天津滨海实验区建设与发展研究》，2008年中国经济特区论坛：纪念改革开放30周年学术研讨会论文集。
［7］沈桂龙：《国家综合配套改革试验区的改革与政策法制冲突问题研究》，《重庆大学学报(社会科学版)》，2008年第14卷第5期。
［8］沈桂龙：《国家综合配套改革试验区中的政策法律协调问题研究》，《社会科学》，2008年第9期。
［9］李竹兰：《天津滨海新区综合配套改革试验依法进行的思考》，《城市》，2007年第24期。
（作者通讯地址：天津市东丽区人民检察院，天津 东丽 300300）