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新年伊始的1月4日,吉林省人大常委会办公厅便向省人大各专门委员会､省政府办公厅法制办公室下发了吉林省人大常委会2006年度立法计划的通知｡其中法规草案名称的细微变化引起了记者的好奇｡一个是要修订的法规——《吉林省实施<中华人民共和国水法>办法(修订)》,另一个是要新制定的法规——《吉林省<中华人民共和国民族区域自治法>实施办法》｡很顯然是“实施”二字位置的前后变化,而其原因就是省人大常委会主任会议通过了《吉林省人大常委会立法技术规范》,新条例的名称就是按照这一立法技术规范来命名的｡
据省人大常委会法工委办公室工作人员介绍,为落实吉林省地方立法工作会议精神,进一步规范全省立法工作,提高地方立法质量,2005年11月11日,吉林省十届人大常委会第20次主任会议通过了《吉林省人大常委会立法技术规范》,这是提高地方立法质量的一次有益尝试｡
提高立法质量——规范立法技术是重要一环
人们常说,立法为民,为民立法｡但立法必须有恰当的形式来准确地反映和表达广大群众的意见和利益要求｡这个恰当的形式,也就是立法技术的科学性｡立法技术与法律所要保护的利益,是形式与内容的关系,恰当的立法技术,能够准确地反映法的内容,实现形式与内容的统一｡否则,有了好的内容,没有恰当的形式表现,再好的内容也得不到体现｡
审视吉林省已经出台的法规,人们会看到其中还存在着诸多立法技术上的缺憾｡由于在立法技术方面不够规范,使已经出台的法规在形式上显得有些粗糙,有的甚至出现法规之间的不够统一｡在法规的题注方面也不尽一致｡法规中,数字的引用上也不统一｡修改法规时,什么时候用修正案的方式,什么时候用修订的方式,也没有明确的标准｡正是由于存在上述立法技术上的不足,时常出台的个别地方性法规在贯彻实施上受到了影响,其作用的发挥也打了折扣｡
四易其稿——一个凝聚各方智慧的结晶
为了提高立法质量,2004年11月,吉林省召开了全省地方立法工作会议,会议强调,在加强全省地方立法工作的同时,要不断注意提高立法质量｡根据这一精神,省人大常委会法工委提出了一些改进和加强立法工作的意见,其中一个重要举措就是起草《关于进一步规范立法技术的几点意见》｡
从2004年初开始,法工委着手起草意见时,就参阅了辽宁､黑龙江等省市人大的相关材料,四易其稿,还向省人大各专门委员会､省政府法制办和部分立法咨询员及专家学者征求了意见,法工委全体工作人员结合立法工作实际,集中进行了讨论研究｡最后,经法制委领导和法工委主任办公会研究正式定稿,提交主任会议审议｡《吉林省人大常委会立法技术规范》就这样应运而生｡
具体规范——包括四个方面的内容
《吉林省人大常委会立法技术规范》主要有四个方面的内容:
—是关于地方性法规的名称｡包括地方性法规名称的种类､构成和题注等内容｡
地方性法规的名称主要有条例､规定､决定､实施办法和规则｡
对某一方面的事项作出较为全面､系统和综合性规范的法规使用条例｡例如:《吉林省献血条例》｡
对某一方面的事项作出部分或者专项性规范的法规使用规定｡例如:《吉林省人民代表大会常务委员会讨论､决定重大事项的规定》｡
批准和废止地方性法规或者就某一具体事项作出的法规规范使用决定｡例如:《吉林省人民代表大会常务委员会关于吉林省五年禁止猎捕陆生野生动物的决定》｡
为实施法律或者行政法规而制定的比较具体､可操作性较强､实施性规范的法规使用实施办法,实施办法作为法规名称不分开使用｡例如:《吉林省<中华人民共和国×××法>实施办法》｡
对某项事物或者某种特定的行为准则作出的规范使用规则｡例如:《吉林省人民代表大会议事规则》｡
地方性法规的名称应当由法规适用的行政区划､内容和条例三个部分组成｡例如:《吉林省义务教育条例》｡
地方性法规名称的题注是法规名称下方反映法规等级和时效的文字,一般以括号的形式标注,它通常包括:法规通过的时间､通过机关､修订时间和修订机关等内容｡一项内容与另一项内容之间应以空格分开,不用标点符号｡
二是地方性法规的结构｡包括立法目的和依据､适用范围､主管部门､权利和义务､权力和责任､法律责任和附则等｡
立法目的表述应当直接､明确｡法律依据主要指法规的直接上位法,如果涉及的上位法较多,或者涉及间接上位法,一般不需列举;事实依据主要是指本地的具体情况｡
法规的适用范围,一般应当包括适用的区域和适用对象｡
地方性法规有的需要设定主管部门,有的不需要设定主管部门｡涉及行政管理方面的法规一般应当明确主管部门｡
应当从实际出发,科学合理地规定公民､法人和其他组织的权利和义务､地方国家机关的权力和责任｡
设定法律责任,应当与相应的行为规范对应｡一般只设定行政责任｡
法规的附则,主要包括:名词术语的定义､适用范围的参照和补充规定､施行日期的规定､废止事项的规定｡
设章的法规,立法目的和依据､适用范围､主管部门等内容,应当规定在总则中,权利与义务､权力与责任的内容,应当规定在中间若干章中｡如果需要规定法律后果,则该部分的章名可以表述为“法律责任”,法规的其他内容,应当规定在附则中｡
三是地方性法规的语言｡包括常用词的运用和数词的运用等内容｡
立法语言必须准确､清楚､具体､一词一义｡不能含糊､笼统,不能产生歧义,必须字斟句酌,力求用词严密周详;必须朴实,通俗易懂,便于理解､掌握和遵循;不用深奥生僻的词语､形象性词语和方言;必须言简意赅,避免重复累赘;前后用语协调一致,逻辑联系紧密｡
四是地方性法规修改的方式｡包括修正案方式和修订方式的内容｡
法规修改内容比较少,修改量比较小时,适用修正案的方式｡提案人提出修正案草案,常委会在审议修正案的过程中,一般就修正案的内容提出意见,如果修正案以外的内容与现行法律､法规有抵触或者确有修改必要时,也可以提出修改意见;常委会应当对修正案草案作出审议意见,表决修改决定｡常委会应当将通过的修改决定与按照决定修改后的法规文本同时公布｡
法规修改内容比较多,修改量比较大或者对法规条例作较大的变动时,适用修订的方式｡常委会对法规修订案草案进行审议表决;修订后的法规应当重新规定施行日期,并重新公布｡
“针对我省立法工作实际,我们试图对上述立法技术问题进行规范,使我省地方立法质量不断得到提高｡我们所规范的内容不是立法技术包括的所有内容,而是针对立法实际,着重针对一些问题进行规范,有些内容还没有涉及到,比如权利条款､授权条款､政府许可条款､行政强制条款等内容的设定与规范等｡当然,所规范的内容中有的还需要进一步研究｡”在该规范通过后,一位分管省人大立法工作的常委会领导如此强调道｡
看来对立法技术进行规范到此并没有终止,正可谓提高立法质量无穷期｡
据省人大常委会法工委办公室工作人员介绍,为落实吉林省地方立法工作会议精神,进一步规范全省立法工作,提高地方立法质量,2005年11月11日,吉林省十届人大常委会第20次主任会议通过了《吉林省人大常委会立法技术规范》,这是提高地方立法质量的一次有益尝试｡
提高立法质量——规范立法技术是重要一环
人们常说,立法为民,为民立法｡但立法必须有恰当的形式来准确地反映和表达广大群众的意见和利益要求｡这个恰当的形式,也就是立法技术的科学性｡立法技术与法律所要保护的利益,是形式与内容的关系,恰当的立法技术,能够准确地反映法的内容,实现形式与内容的统一｡否则,有了好的内容,没有恰当的形式表现,再好的内容也得不到体现｡
审视吉林省已经出台的法规,人们会看到其中还存在着诸多立法技术上的缺憾｡由于在立法技术方面不够规范,使已经出台的法规在形式上显得有些粗糙,有的甚至出现法规之间的不够统一｡在法规的题注方面也不尽一致｡法规中,数字的引用上也不统一｡修改法规时,什么时候用修正案的方式,什么时候用修订的方式,也没有明确的标准｡正是由于存在上述立法技术上的不足,时常出台的个别地方性法规在贯彻实施上受到了影响,其作用的发挥也打了折扣｡
四易其稿——一个凝聚各方智慧的结晶
为了提高立法质量,2004年11月,吉林省召开了全省地方立法工作会议,会议强调,在加强全省地方立法工作的同时,要不断注意提高立法质量｡根据这一精神,省人大常委会法工委提出了一些改进和加强立法工作的意见,其中一个重要举措就是起草《关于进一步规范立法技术的几点意见》｡
从2004年初开始,法工委着手起草意见时,就参阅了辽宁､黑龙江等省市人大的相关材料,四易其稿,还向省人大各专门委员会､省政府法制办和部分立法咨询员及专家学者征求了意见,法工委全体工作人员结合立法工作实际,集中进行了讨论研究｡最后,经法制委领导和法工委主任办公会研究正式定稿,提交主任会议审议｡《吉林省人大常委会立法技术规范》就这样应运而生｡
具体规范——包括四个方面的内容
《吉林省人大常委会立法技术规范》主要有四个方面的内容:
—是关于地方性法规的名称｡包括地方性法规名称的种类､构成和题注等内容｡
地方性法规的名称主要有条例､规定､决定､实施办法和规则｡
对某一方面的事项作出较为全面､系统和综合性规范的法规使用条例｡例如:《吉林省献血条例》｡
对某一方面的事项作出部分或者专项性规范的法规使用规定｡例如:《吉林省人民代表大会常务委员会讨论､决定重大事项的规定》｡
批准和废止地方性法规或者就某一具体事项作出的法规规范使用决定｡例如:《吉林省人民代表大会常务委员会关于吉林省五年禁止猎捕陆生野生动物的决定》｡
为实施法律或者行政法规而制定的比较具体､可操作性较强､实施性规范的法规使用实施办法,实施办法作为法规名称不分开使用｡例如:《吉林省<中华人民共和国×××法>实施办法》｡
对某项事物或者某种特定的行为准则作出的规范使用规则｡例如:《吉林省人民代表大会议事规则》｡
地方性法规的名称应当由法规适用的行政区划､内容和条例三个部分组成｡例如:《吉林省义务教育条例》｡
地方性法规名称的题注是法规名称下方反映法规等级和时效的文字,一般以括号的形式标注,它通常包括:法规通过的时间､通过机关､修订时间和修订机关等内容｡一项内容与另一项内容之间应以空格分开,不用标点符号｡
二是地方性法规的结构｡包括立法目的和依据､适用范围､主管部门､权利和义务､权力和责任､法律责任和附则等｡
立法目的表述应当直接､明确｡法律依据主要指法规的直接上位法,如果涉及的上位法较多,或者涉及间接上位法,一般不需列举;事实依据主要是指本地的具体情况｡
法规的适用范围,一般应当包括适用的区域和适用对象｡
地方性法规有的需要设定主管部门,有的不需要设定主管部门｡涉及行政管理方面的法规一般应当明确主管部门｡
应当从实际出发,科学合理地规定公民､法人和其他组织的权利和义务､地方国家机关的权力和责任｡
设定法律责任,应当与相应的行为规范对应｡一般只设定行政责任｡
法规的附则,主要包括:名词术语的定义､适用范围的参照和补充规定､施行日期的规定､废止事项的规定｡
设章的法规,立法目的和依据､适用范围､主管部门等内容,应当规定在总则中,权利与义务､权力与责任的内容,应当规定在中间若干章中｡如果需要规定法律后果,则该部分的章名可以表述为“法律责任”,法规的其他内容,应当规定在附则中｡
三是地方性法规的语言｡包括常用词的运用和数词的运用等内容｡
立法语言必须准确､清楚､具体､一词一义｡不能含糊､笼统,不能产生歧义,必须字斟句酌,力求用词严密周详;必须朴实,通俗易懂,便于理解､掌握和遵循;不用深奥生僻的词语､形象性词语和方言;必须言简意赅,避免重复累赘;前后用语协调一致,逻辑联系紧密｡
四是地方性法规修改的方式｡包括修正案方式和修订方式的内容｡
法规修改内容比较少,修改量比较小时,适用修正案的方式｡提案人提出修正案草案,常委会在审议修正案的过程中,一般就修正案的内容提出意见,如果修正案以外的内容与现行法律､法规有抵触或者确有修改必要时,也可以提出修改意见;常委会应当对修正案草案作出审议意见,表决修改决定｡常委会应当将通过的修改决定与按照决定修改后的法规文本同时公布｡
法规修改内容比较多,修改量比较大或者对法规条例作较大的变动时,适用修订的方式｡常委会对法规修订案草案进行审议表决;修订后的法规应当重新规定施行日期,并重新公布｡
“针对我省立法工作实际,我们试图对上述立法技术问题进行规范,使我省地方立法质量不断得到提高｡我们所规范的内容不是立法技术包括的所有内容,而是针对立法实际,着重针对一些问题进行规范,有些内容还没有涉及到,比如权利条款､授权条款､政府许可条款､行政强制条款等内容的设定与规范等｡当然,所规范的内容中有的还需要进一步研究｡”在该规范通过后,一位分管省人大立法工作的常委会领导如此强调道｡
看来对立法技术进行规范到此并没有终止,正可谓提高立法质量无穷期｡