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陈伯庚
华东师范大学
东方房地产学院教授
“以地生财”成了地方各级政府的重要财源。从理论上说，土地本身就存在内在价值，土地出让只是把土地资产价值显化，从土地资产变现为货币资产，只有交易中的增值部分才构成财政收入，现在把土地出让收益全部作为财政收入是一大误区。
今年3月20日国土资源部发布的情况通报称，2006年全国查处结案土地违法案件90340件，处理相关责任人3593名，同时，及时发现并制止土地违法行为近3.5万件，挽回经济损失达16.4亿元。涉及土地面积近10万公顷，其中耕地4.3万公顷。无论从案件数量及其涉及的土地面积，都达到十分惊人的程度。
土地出让何以成商业贿赂的“温床”？
首先，经济转轨时期的空隙为商业贿赂提供了可能。在计划经济时期，国有土地实行无偿、无期限、无流通的“三无”制度，土地价值无从显现，根本不可能利用土地牟取私利。上世纪90年代初，随着建立社会主义市场经济体制目标的确立，深入推进土地市场化改革，城镇国有土地使用权实行有偿、有期限、投入市场交易的制度，旨在提高土地利用效率，充分发挥土地资产价值的作用。在体制转轨过程中，面临这一深刻的变化，制度、机制、法律法规建设严重滞后，跟不上实际需要，造成许多空隙。例如土地供应没有规划或规划形同虚设，地方政府领导人任意批地，为权钱交易提供了可乘之隙。土地出让采用协议批租方式为主，国有土地资产所有权代表落到地方政府主管土地部门的领导人手中，在土地使用权价格形成机制扭曲的情况下，为以权谋私提供了寻租契机。相关法律法规不健全，在无法可依的情况下，失去制约，某些地方政府官员胡作非为，从中牟取不义之财。
土地市场发育不全的制度性缺陷是第二诱因。目前存在的土地市场秩序混乱和交易中的商业贿赂，并非过度市场化之过，而恰恰是土地市场发育不足、市场体系不完备的结果。集中表现在三个问题上：其一，是土地市场交易主体错位。按市场经济的一般规律，商品交易中的买卖双方必须是经济性的市场主体，享有独立地位，平等竞争，政府处于监管的地位，充当“裁判员”。而现在的土地市场交易主体，卖方是作为行政权力机构的地方政府，由其主管的行政领导人一支笔审批，行政权力转化为经济权力，为权钱交易留下了祸根；作为开发商的买方为获得廉价土地使用权，则千方百计向掌权人行贿。这种土地市场交易主体的错位，必然为商业贿赂提供温床。已经揭露出来的许多案例都证明了这一点。其二，是土地使用权价格形成机制扭曲。在成熟的市场经济体制下，土地使用权价格由公开招标拍卖等竞争性的市场机制形成。而在过去很长一段时间内，我国的土地使用权出让价格采取协议批租方式形成，主要取决于掌握土地出让大权的地方政府领导人，只要通过各种关系买通了主管领导人，便可以获得廉价土地，从中渔利。最近，上海市揪出的两个土地蛀虫，一位就是市房地局主管土地的副局长，另一位是多年担任土地管理处的处长，其他地区类似情况也不少，可见其中的猫腻。其三，是土地市场体系残缺不全。在土地一级市场即所有权交易市场中，农村集体土地转换成国有建设用地过程中，在征用的名义下，存在着严重的不等价交换、侵犯农民利益的问题，其出发点主要考虑的是国家建设需要，而作为土地所有者的集体农民则被置于强制受损的地位，土地增值的收益绝大部分归地方政府所有，其中一部分为贪官中饱私囊。土地二、三级市场至今未明确其公开的法律地位和作用，而实际上各种形式的炒地皮、转手倒卖的现象到处都有。民间早有传闻：“土地投机造就了一批暴发户，养肥了一群贪官”。现今揭露出来的一些贪官污吏，很多都与暗中审批土地有关。客观地说土地市场的发育和市场体系建设有一个过程，而从主观上看，当政者对土地市场规律认识不足，改革和建设不力，也是其中的重要原因，以致留下了隐患。
此外，公权力失去制约，监督不力，也导致土地出让中滋生了商业贿赂现象。
《中华人民共和国物权法》明确规定：土地等“国有财产由国务院代表国家行使所有权”。这种行使所有权的职能是公权力，必须对土地的终极所有者国家和全体人民负责，这就有一个制约和监督的问题，包括内部监督和外部监督。目前的问题是，在政府内部监督的问题上，缺乏强有力的监督办法和措施。地方政府领导人为了追求政绩，偏重经济发展和GDP增长，往往乱批土地、乱设开发区，把公权力蜕变为个人晋升的私权力，由此也为自身捞取好处费而寻租。而外部监督，不但法律不健全，而且有法不依，执法不严的问题也非常突出。在土地出让中权钱交易的隐蔽性很强，暗箱操作，不易察觉，不少案例只能判收入来源不明罪。违法成本低，查出率小，使那些贪官一次又一次地再犯。从为地方“以地生财”，到为个人“以地贪财”，也是土地问题上公权力失去监督制约的必然结果。
综合治理土地出让中商业贿赂的着力点
针对上述土地出让中商业贿赂形成的复杂因素，笔者认为必须实施综合治理，重在治本，着重要抓好以下几条：
1、明晰土地所有权和管理权的权责利，构建土地市场经营性主体。鉴于制度性缺陷为土地问题上商业贿赂的存在提供空隙，因此堵塞漏洞必须加强土地管理制度建设，着力解决三方面问题：
一是明晰国有土地所有权和管理权的权责。城市土地是国有资产，属于全体人民共有，委托给国务院行使所有权，同时也就享有管理权。从严格意义上说，各级政府只是受托者，必须对全民所有者负责。国土资源规划、城市规划和土地利用规划，应当由全国人民代表大会和各级人民代表大会作出决定，在这个前提下，交由政府部门实施具体管理，包括土地管理的合理配置、土地供应计划、土地使用权转让、土地用途管制等。在这里必须明确国家与政府的关系是委托管理关系，政府领导人的权限被严格限制在具体管理的范围内，不能任意支配国有土地资产。如果把公产当作领导人的私产来管理，势必危害产权人的利益，为贪官所乘。
二是营造土地市场的经济性主体。国有土地使用权出让是一种市场交易行为，买卖双方都必须是独立的法人实体和平等竞争的主体。而政府是行政权力机构，不能成为土地经营主体，政府领导人是公务员，行使行政职能，更不能成为市场主体，一旦成为主体就必然会产生权钱交易。因此，在土地出让市场中，应营造一个经济性的经营主体，这就要由政府委托构建土地经营公司，由其具体操作土地市场交易活动，主持招标拍卖土地。实施政企分开、政资分开，是有效防止政府领导人权钱交易的重要途径。
三是合理分配和使用国有土地资产收益。土地出让的收益十分巨大诱人，“以地生财”成了地方各级政府的重要财源。从理论上说，土地本身就存在内在价值，土地出让只是把土地资产价值显化，从土地资产变现为货币资产，只有交易中的增值部分才构成财政收入，现在把土地出让收益全部作为财政收入是一大误区。而且城市土地是国家所有的，土地增值收益应归国家所有，决不能变成地方政府所有，否则就侵犯了国家的土地所有权。所以，土地增值收益的分配必须是国家得大头，地方得小头，三七开。至于土地资产的原值，从核算的角度讲，不是分配问题，而实质是保值。这笔巨大收入的使用，不仅要考虑到当代人的福祉，而且要顾及子孙后代人的永续需求。为此，主要应用于公共基础设施建设，少部分用于居民社会保障。这样就可以堵住借土地收益分配和使用“以地贪财”的漏洞。
2、健全土地市场运行机制，加快建立土地市场体系。充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，健全土地市场运行机制，是制止商业贿赂的必由之路。首先，要完善土地使用权价格形成机制，保持合理的地价。城市地价由市场形成是市场经济的普遍规律，城市地价可划分为基准地价、评估价和市场价三种形式，基准地价是基础，评估价客观、公平、公正，可作为价格谈判依据，市场价则是现实的土地使用权成交价格，防止地价暴涨暴跌，堵塞土地投机的渠道。其次，是规范竞争机制，完善土地使用权招标拍卖制度。土地使用权出让采用招标拍卖方式，有利于公平竞争和充分展开竞争，形成合理的土地价格，目前已广泛使用。进一步完善，要优化评标的标准，提高招标的透明度，真正做到公开、公平、公正，制止其中可能出现的舞弊现象。再次，是健全供求机制，实现土地供求总量平衡和结构平衡。按照“严控总管、盘治存量、节约集约高效利用”的原则，充分利用供求机制，调节土地供应总量，调节土地供应结构，有利于抑制土地投机，促使地价和房价的稳定。
加快建立土地市场体系是当前的紧迫任务。在土地一级市场中，要尽快解决土地有偿使用和无偿使用并存的“双轨制”问题，把原先行政划拨的经营性土地通过租赁制形式纳入有偿使用轨道。同时，要使隐性的土地二、三级市场公开化，允许其存在，并制定相关政策予以规范。
3、完善土地法律法规，加强监督管理。土地问题上商业贿赂猖獗同疏于管理有密切关系，加强监督管理是事前预防、事后打击商业贿赂的有效途径。
首先要加强法制建设，强化依法管理。我国的土地法规缺门很多，且比较原则，可操作性欠缺。要借鉴国外的经验逐步完善。完备的土地法律体系应包括：规范土地管理的法律。当务之急是要尽快制定国土资源保护法、耕地保护法、土地资产法、土地市场交易法等，为依法管理提供法律依据。
其次，要加大执法力度，严惩违法乱纪、商业贿赂行为。特别是对于地方政府及其领导人违反土地法规，要敢于重拳出击。
再次，要实施领导监管与群众监督相结合的制度。国土资源部在各地派驻土地督察员是必要的，同时，还要充分发挥群众监督的作用，重视群众来信来访，鼓励检举揭发土地犯罪活动，保护他们的合法权利。鉴于土地问题上的违法犯罪活动较为普遍，建议集中一个时段清理整顿，严打商业贿赂。■
编辑：卢劲杉
华东师范大学
东方房地产学院教授
“以地生财”成了地方各级政府的重要财源。从理论上说，土地本身就存在内在价值，土地出让只是把土地资产价值显化，从土地资产变现为货币资产，只有交易中的增值部分才构成财政收入，现在把土地出让收益全部作为财政收入是一大误区。
今年3月20日国土资源部发布的情况通报称，2006年全国查处结案土地违法案件90340件，处理相关责任人3593名，同时，及时发现并制止土地违法行为近3.5万件，挽回经济损失达16.4亿元。涉及土地面积近10万公顷，其中耕地4.3万公顷。无论从案件数量及其涉及的土地面积，都达到十分惊人的程度。
土地出让何以成商业贿赂的“温床”？
首先，经济转轨时期的空隙为商业贿赂提供了可能。在计划经济时期，国有土地实行无偿、无期限、无流通的“三无”制度，土地价值无从显现，根本不可能利用土地牟取私利。上世纪90年代初，随着建立社会主义市场经济体制目标的确立，深入推进土地市场化改革，城镇国有土地使用权实行有偿、有期限、投入市场交易的制度，旨在提高土地利用效率，充分发挥土地资产价值的作用。在体制转轨过程中，面临这一深刻的变化，制度、机制、法律法规建设严重滞后，跟不上实际需要，造成许多空隙。例如土地供应没有规划或规划形同虚设，地方政府领导人任意批地，为权钱交易提供了可乘之隙。土地出让采用协议批租方式为主，国有土地资产所有权代表落到地方政府主管土地部门的领导人手中，在土地使用权价格形成机制扭曲的情况下，为以权谋私提供了寻租契机。相关法律法规不健全，在无法可依的情况下，失去制约，某些地方政府官员胡作非为，从中牟取不义之财。
土地市场发育不全的制度性缺陷是第二诱因。目前存在的土地市场秩序混乱和交易中的商业贿赂，并非过度市场化之过，而恰恰是土地市场发育不足、市场体系不完备的结果。集中表现在三个问题上：其一，是土地市场交易主体错位。按市场经济的一般规律，商品交易中的买卖双方必须是经济性的市场主体，享有独立地位，平等竞争，政府处于监管的地位，充当“裁判员”。而现在的土地市场交易主体，卖方是作为行政权力机构的地方政府，由其主管的行政领导人一支笔审批，行政权力转化为经济权力，为权钱交易留下了祸根；作为开发商的买方为获得廉价土地使用权，则千方百计向掌权人行贿。这种土地市场交易主体的错位，必然为商业贿赂提供温床。已经揭露出来的许多案例都证明了这一点。其二，是土地使用权价格形成机制扭曲。在成熟的市场经济体制下，土地使用权价格由公开招标拍卖等竞争性的市场机制形成。而在过去很长一段时间内，我国的土地使用权出让价格采取协议批租方式形成，主要取决于掌握土地出让大权的地方政府领导人，只要通过各种关系买通了主管领导人，便可以获得廉价土地，从中渔利。最近，上海市揪出的两个土地蛀虫，一位就是市房地局主管土地的副局长，另一位是多年担任土地管理处的处长，其他地区类似情况也不少，可见其中的猫腻。其三，是土地市场体系残缺不全。在土地一级市场即所有权交易市场中，农村集体土地转换成国有建设用地过程中，在征用的名义下，存在着严重的不等价交换、侵犯农民利益的问题，其出发点主要考虑的是国家建设需要，而作为土地所有者的集体农民则被置于强制受损的地位，土地增值的收益绝大部分归地方政府所有，其中一部分为贪官中饱私囊。土地二、三级市场至今未明确其公开的法律地位和作用，而实际上各种形式的炒地皮、转手倒卖的现象到处都有。民间早有传闻：“土地投机造就了一批暴发户，养肥了一群贪官”。现今揭露出来的一些贪官污吏，很多都与暗中审批土地有关。客观地说土地市场的发育和市场体系建设有一个过程，而从主观上看，当政者对土地市场规律认识不足，改革和建设不力，也是其中的重要原因，以致留下了隐患。
此外，公权力失去制约，监督不力，也导致土地出让中滋生了商业贿赂现象。
《中华人民共和国物权法》明确规定：土地等“国有财产由国务院代表国家行使所有权”。这种行使所有权的职能是公权力，必须对土地的终极所有者国家和全体人民负责，这就有一个制约和监督的问题，包括内部监督和外部监督。目前的问题是，在政府内部监督的问题上，缺乏强有力的监督办法和措施。地方政府领导人为了追求政绩，偏重经济发展和GDP增长，往往乱批土地、乱设开发区，把公权力蜕变为个人晋升的私权力，由此也为自身捞取好处费而寻租。而外部监督，不但法律不健全，而且有法不依，执法不严的问题也非常突出。在土地出让中权钱交易的隐蔽性很强，暗箱操作，不易察觉，不少案例只能判收入来源不明罪。违法成本低，查出率小，使那些贪官一次又一次地再犯。从为地方“以地生财”，到为个人“以地贪财”，也是土地问题上公权力失去监督制约的必然结果。
综合治理土地出让中商业贿赂的着力点
针对上述土地出让中商业贿赂形成的复杂因素，笔者认为必须实施综合治理，重在治本，着重要抓好以下几条：
1、明晰土地所有权和管理权的权责利，构建土地市场经营性主体。鉴于制度性缺陷为土地问题上商业贿赂的存在提供空隙，因此堵塞漏洞必须加强土地管理制度建设，着力解决三方面问题：
一是明晰国有土地所有权和管理权的权责。城市土地是国有资产，属于全体人民共有，委托给国务院行使所有权，同时也就享有管理权。从严格意义上说，各级政府只是受托者，必须对全民所有者负责。国土资源规划、城市规划和土地利用规划，应当由全国人民代表大会和各级人民代表大会作出决定，在这个前提下，交由政府部门实施具体管理，包括土地管理的合理配置、土地供应计划、土地使用权转让、土地用途管制等。在这里必须明确国家与政府的关系是委托管理关系，政府领导人的权限被严格限制在具体管理的范围内，不能任意支配国有土地资产。如果把公产当作领导人的私产来管理，势必危害产权人的利益，为贪官所乘。
二是营造土地市场的经济性主体。国有土地使用权出让是一种市场交易行为，买卖双方都必须是独立的法人实体和平等竞争的主体。而政府是行政权力机构，不能成为土地经营主体，政府领导人是公务员，行使行政职能，更不能成为市场主体，一旦成为主体就必然会产生权钱交易。因此，在土地出让市场中，应营造一个经济性的经营主体，这就要由政府委托构建土地经营公司，由其具体操作土地市场交易活动，主持招标拍卖土地。实施政企分开、政资分开，是有效防止政府领导人权钱交易的重要途径。
三是合理分配和使用国有土地资产收益。土地出让的收益十分巨大诱人，“以地生财”成了地方各级政府的重要财源。从理论上说，土地本身就存在内在价值，土地出让只是把土地资产价值显化，从土地资产变现为货币资产，只有交易中的增值部分才构成财政收入，现在把土地出让收益全部作为财政收入是一大误区。而且城市土地是国家所有的，土地增值收益应归国家所有，决不能变成地方政府所有，否则就侵犯了国家的土地所有权。所以，土地增值收益的分配必须是国家得大头，地方得小头，三七开。至于土地资产的原值，从核算的角度讲，不是分配问题，而实质是保值。这笔巨大收入的使用，不仅要考虑到当代人的福祉，而且要顾及子孙后代人的永续需求。为此，主要应用于公共基础设施建设，少部分用于居民社会保障。这样就可以堵住借土地收益分配和使用“以地贪财”的漏洞。
2、健全土地市场运行机制，加快建立土地市场体系。充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，健全土地市场运行机制，是制止商业贿赂的必由之路。首先，要完善土地使用权价格形成机制，保持合理的地价。城市地价由市场形成是市场经济的普遍规律，城市地价可划分为基准地价、评估价和市场价三种形式，基准地价是基础，评估价客观、公平、公正，可作为价格谈判依据，市场价则是现实的土地使用权成交价格，防止地价暴涨暴跌，堵塞土地投机的渠道。其次，是规范竞争机制，完善土地使用权招标拍卖制度。土地使用权出让采用招标拍卖方式，有利于公平竞争和充分展开竞争，形成合理的土地价格，目前已广泛使用。进一步完善，要优化评标的标准，提高招标的透明度，真正做到公开、公平、公正，制止其中可能出现的舞弊现象。再次，是健全供求机制，实现土地供求总量平衡和结构平衡。按照“严控总管、盘治存量、节约集约高效利用”的原则，充分利用供求机制，调节土地供应总量，调节土地供应结构，有利于抑制土地投机，促使地价和房价的稳定。
加快建立土地市场体系是当前的紧迫任务。在土地一级市场中，要尽快解决土地有偿使用和无偿使用并存的“双轨制”问题，把原先行政划拨的经营性土地通过租赁制形式纳入有偿使用轨道。同时，要使隐性的土地二、三级市场公开化，允许其存在，并制定相关政策予以规范。
3、完善土地法律法规，加强监督管理。土地问题上商业贿赂猖獗同疏于管理有密切关系，加强监督管理是事前预防、事后打击商业贿赂的有效途径。
首先要加强法制建设，强化依法管理。我国的土地法规缺门很多，且比较原则，可操作性欠缺。要借鉴国外的经验逐步完善。完备的土地法律体系应包括：规范土地管理的法律。当务之急是要尽快制定国土资源保护法、耕地保护法、土地资产法、土地市场交易法等，为依法管理提供法律依据。
其次，要加大执法力度，严惩违法乱纪、商业贿赂行为。特别是对于地方政府及其领导人违反土地法规，要敢于重拳出击。
再次，要实施领导监管与群众监督相结合的制度。国土资源部在各地派驻土地督察员是必要的，同时，还要充分发挥群众监督的作用，重视群众来信来访，鼓励检举揭发土地犯罪活动，保护他们的合法权利。鉴于土地问题上的违法犯罪活动较为普遍，建议集中一个时段清理整顿，严打商业贿赂。■
编辑：卢劲杉