衙门设立越多，冗员亦无事可作，扯皮推诿之风必盛，这是封建吏治的主要特点之一。明朝中叶以后国家相对太平，上上下下喜粉饰奢靡，官场的扯皮现象更为严重。扯皮推诿的结果，使舆情不能及时上达、有创意的政见被冷落，沉冤积案不得处理。这种腐败的风气，直接危及大明的基业。
　　明代中叶官场的扯皮十分普遍，首先衙门要员议事，先是争讼不已。“或一事而甲可乙否，或一人而朝由暮跖”。如宜兴徐溥设置义田，赈济乡人，本是一件大好事。他上书朝廷请求推广其法，以解饥民于水火。京官将此事耽误许久，后始提交部议。部议时群臣众说纷纭，有说徐溥借义田邀宠的；有说义田将使刁民更惰于农事，终于不了了之。其后常熟严讷又有此举，结果是如前灰灭。
　　扯皮的第二种表现是公文旅行。当时的衙门名日办公，实则“办纸”。纸从北京南纸店里出来，经过各衙门长短不等的旅行，最后被不置可否地送进大库存档了。这种公文旅行，少则数月．多则数年。甚至“有查勘一事而十数年不完者。文卷委积多至沉埋，干证之人半在鬼录。”即查勘十数年未出结果，许多证人都成新鬼了。扯皮风的蔓延，使纲纪不振，人心涣散，百事悉从推诿。当时有俚谚讥讽其事：“不阅官文不发烦，能避巧推是神仙。不冷不热把温酒，阿弥陀佛过一天。”
　　对这种腐败的风气，贤达之士多有不满，曾上书皇帝整肃吏治，以固国本。隆庆年间，内阁大学士张居正多次上折，提出许多革除积弊的好主张。万历元年(公元1573年)，他成为内阁首辅，锐意改革的序幕便全面拉开了。纠正扯皮，是他整肃吏治的一个重要内容。张居正认识到，不建立一套行之有效的法纪、难以尺衡优劣；不明确官吏的职守、难以追究其失职之责。为此他参照旧制结合现实情况，颁行了“考成法”。其核心内容是量化职司，要求六部、都察院把应办事情，酌量道里远近，事情缓急，定时限，立文簿，月终注销。年中复查，各项政务，必须有始有终。如有违限不行奏报者，坐以违制罪。“考成法”详列各衙门要建三本账：一本记载一切发文、收文、章程、计划，这是底本。在以上诸多项目之中，把例行公事无须考查的概行剔除，将事关紧要者再造账簿，一式两册。一本送六科备注，解决一件，注销一件。如有积久尚未实行，即由该科具奏候旨；一本送内阁查考。如此“抚、按延迟，则部臣纠之，六部隐蔽，则科臣纠之，六科隐蔽，则内阁纠之。”层层制约，互相监督。这三本账的建立，如在腐败的吏治肌体上动了大手术，叫痛者有之，不愿实施者有之。但“考成法”所列的权、责明确，否则按违制罪追究衙门主官或直接办事人的责任，谁还敢扯皮则自讨苦吃。
　　张居正的高明，在于他曾生活在那个扯皮的营垒，对诸多弊端看得真切，故决心大，不手软，措施得力。他从层层制约，互相监督入手，建立健全行政法规。可谓击中扯皮的要害。及后他又不是高枕无忧，而是按例“督催甚密，相约甚严”。动真格地的结果，使官场中的混混儿各个勤敏任事，士风为之大振。朝廷的号令，虽“万里之外，朝下而夕奉引，如疾雷迅风，无所不披靡”，大大提高了行政办事效率，保证了政令和变法措施的贯彻执行。
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