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摘 要 基于整体性治理理论对我国校企合作机制碎片化问题进行分析，目前存在校企合作制度不健全、校企合作建设目标不明确、校企合作建设机构不完善等碎片化问题，在此基础上提出校企合作机制碎片化的整体性治理思路与对策，即整合治理制度，解决不同主体的协调问题;整合治理目标，实现校企合作的互利共赢;整合治理机构，为长效合作提供组织保障。
关键词 校企合作;碎片化;整体性治理;机构整合;立法
中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）12-0035-06
一、整體性治理理论框架
（一）主要内容
整体性治理理论为校企合作机制的碎片化问题提供了有效分析工具，希克斯诠释其协调、整合与监督机制，认为它是在对新公共管理的“碎片化”等议题的反思和批判基础上提出的一种解决各种棘手问题的新的理论体系[1]，针对的是分散化治理带来的一系列问题，重新整合以求破解碎片化难题。本文从三个方面运用整体性治理理论对校企合作进行治理研究。
1.以功能整合为支撑
“以功能整合为支撑”是整体性治理的组织基础，是主体依据新的内外部环境变化对自身功能进行重新判定，使之适应不断变化的环境。整体性治理的整合是合作性整合，从政策整合角度来说，相关的校企合作主体特别是政府，在政策制定时应该实现政策的整合。从目标整合角度来说，学校、企业对校企合作的目标应该具有共识和认同感。从机构整合角度来说，在不改变运行方式的情况下，主体功能整合后会根据新的功能重新设立新的部门机构来履行新的任务。当前，我国校企合作的职能分工以及合作部门都是依法完成的，依法完成的模式导致每个部门权责分明，流程清晰，本质上难以与其他部门进行合作与整合，经济预算固定导致部门之间难以相互支援和通融使用。而在特定的时期即使合作部门的职能相对于其他部门的职能有一定的优先性，但由于官僚制限制，合作部门也不会充分考虑其优先性，只能在职能的赋权上予以重点突出。整体性治理理论就是为了矫正部门功能破碎、调整不同部门的职权，从协调和整合两个方面满足公众真实需求的新型治理模式。
2.以问题解决为导向
政策主体在规则的约束下追求已有的经验方式解决问题，往往很少去关注问题的根源而更多的是采用经验的办法处理难题。希克斯认为政府大多数的服务都是治疗性的而不是预防性的[2]。换句话说就是到事件发生后政府才参与进来，人们用已经知道的体验去解决问题，极少真正关心事件产生的根源，从而导致政府在治理的方法上也是支离破碎的。而整体性治理主张问题解决的创新方式，考虑到人们的生活情况是重中之重，所以研究的中心是问题解决的根源和预防。我国校企合作主要是要解决实际存在的碎片化问题，实现主体之间关系的整体性协调，分析校企合作长效机制中不断出现的碎片化问题，从纵向层面运用校企合作长效机制来保证各主体的协调与整合，达到跨主体、跨部门的政策实施，从横向层面实现不同主体和主体内部的协作以及机构重建的高效便捷，通过用解决问题的方法来重新塑造责任和权力之间的关系，从而实现校企合作的整体发展。
3.以公众需求为核心
“以公众需求为核心”被称为整体性治理的价值基础，是主体围绕着公民的真正需要对制度、结构以及目标进行根本性的改革。整体性治理是以公众利益为出发点，把解决公众需求的问题作为展开合作的一种策略目标，整合所有的制度、目标和机构为公民提供无缝隙的整体性服务，同时强调公民需求的公平性、可持续性。校企合作应以公众需求为中心，各主体可开展座谈会相互交流和互动，将自身的真正需求通过面对面的方式沟通，学校根据企业的具体需求提供前瞻性的服务供给和技术创新，企业根据学校的教育资源提供设备和技术支持，比如学校设置课程时应了解企业的专业需求和社会的发展趋势，围绕共赢的目标形成整体性的运转流程，提高校企合作和人才培养的质量与水平。整体性治理离不开信息技术的支持，它突破校企之间的区域界限限制，形成信息互通和资源共享的开放式通道，因此，校企合作可通过搭建资源共享平台实现信息的充分共享，增加公众服务的便捷性。
（二）整体性治理引入有利于推进校企合作问题研究
1.整体性治理为剖析校企合作结构提供了理论依据
整体性治理主要倡导建立协调、整合的互助理论来解决治理过程中的碎片化问题，而这种整合与协调的理念有利于对校企合作机制碎片化问题进行整体研究。整体性治理是从整体的角度看待问题。它打破时间界限和空间界限，与校企合作所倡导的跨时间、跨组织、跨主体的合作，引导不同治理主体建立共育、共管、共担、共享的互助结构具有相似性。整体性治理理论为分析校企合作机制存在的碎片化问题提供了理论依据和研究框架，为政策立法、主体目标、管理机构、资源共享等如何达到协调和整合提供了研究方法。
2.整体性治理为校企合作提供了理论指导和发展思路
我国校企合作机构存在着整体性治理揭示的校企合作中缺乏统一、权威的组织机构等碎片化问题，正是政策制度、合作目标和组织机构等无法达成整体性发展，才使得校企合作效率难以提高。校企合作机制碎片化问题的治理思路需要整体性治理理论进行支撑，可借鉴它的组织理念，打破传统单一机构碎片化局限，设立多元主体共同合作治理机构。政策立法、主体目标、管理机构的“内部互助、外部协调”的整体性治理方法，有利于维护校、政、企多方主体在合作中平等互利、相互依赖的合作关系，推动合作从浅层次到深层次、短期到长期的持续发展。
3.整体性治理对校企合作治理具有启示意义
整体性治理理论的启示表现为在组织结构上强调协调与整合，在合作主体上允许多元参与，在技术手段上注重资源共享的信息技术应用。我国校企合作制度的碎片化、机构分割和信息孤岛现象需要整体性治理中的以公众需求为核心，以功能整合为支撑，以问题解决为导向的思维模式和治理方式。因此，整体性治理为我国校企合作机制碎片化问题的治理提供了新方式和新理念。 本文基于整体性治理理论，通过剖析我国的校企合作机制的碎片化问题，从协调与整合的方式对这些问题进行研究。在阐述校企合作机制建设现有的问题基础上，不断摸索校企合作中多元主体的协调目标与制度整合对策，并尽可能地争取多方资源来实现校企合作分散化的整体治理。
二、校企合作机制碎片化问题审视
为了解校企合作中的具体情况，课题组设计了两套调查问卷。一套是以校企合作的受益对象（学生）为调查对象，即学生问卷;另一套是以开展过多次校企合作工作的企业干部、高校管理者为调查对象，即组织者问卷。两套问卷绝大部分調查题目相同，只有小部分题目根据调查对象而专门设定。具体来说，笔者采取随机发放调查问卷的形式对两所地方本科院校和3所职业技术学院（梧州学院、衡阳师范学院、深圳信息职业技术学院、湖北交通职业技术学院、贵州信息职业技术学院）的实践实习学生和高校管理者及与其合作的10家企业代表进行了调查。调查共发放问卷1000 份，每个学校200份。采取随机调查的方式，共回收有效问卷986份。调查显示，企业与学校开展合作最多的是企业为学生提供学习机会和实习基地，其他的合作方式比较少，甚至有些学校的个别专业没有与企业进行任何合作（所有的百分比四舍五入取整数，具体见图1）。虽然这些浅程度和短期的合作有促进作用，但是并没有更好地让学生了解社会的发展趋势和企业的根本所需，导致合作建设制度不健全，合作建设目标不明确、合作建设机构不完善的碎片化问题，见图2。
因此，如何整合政校企资源，实现校企合作机制碎片化的整体性治理，成为当前校企合作的重要命题。
（一）制度碎片化：校企合作制度不健全
制度碎片化是指政府缺乏有关校企合作引导性和强制性的政策，学校和企业的规范性制度不完善，导致合作制度碎片化。
1.现有的法律法规不健全
如校企合作主体法缺失、各种法律法规之间缺少协同、学生权益保障法规缺失等，具体见图3。
2.现有法律法规规定模糊不清
我国现有的一般性法规呈现出一种弱法律责任状态，文本中“学校应当、企业应当、政府鼓励”等规定太笼统，以至于缺乏相应的配套措施和实施细则。从理论上讲，政府曾出台一些鼓励校企合作的政策，但是在具体实践中并没有建立相应的机构和实施准则。从制度层面讲，政府尚未建立合理的企业利益补偿机制，也未形成专门的校企合作规划与导向制度。法律法规规定模糊不清，强制性和明确性不足，使已有的法律法规难落实。
3.校企合作政策体系不完善
校企合作涉及学生、学校、企业和政府以及其他行业多方主体及合作前、合作中、合作后多个环节，目前尚未有制度涉及合作前如何选择企业、合作中如何跟进监督以及合作后如何评价反馈结果，政策的系统性不足。校企合作政策体系应包括校企合作立法与行动计划、产学研合作投入、促进校企合作的财税政策、促进人员流动政策、校企合作专门管理机构或联合体政策、校企合作社会支持政策等。校企合作应顾及整体，对校、政、企的责任划分、育人的标准和规范做出明确的规定，现有的财务、税收、产权归属、人员流动等方面的支持政策较少，政策整体性不足。
（二）目标碎片化：校企合作建设目标不明确
所谓目标碎片化是指在校企合作中学校和企业缺乏与对方合作的意识和行为，双方价值追求或利益导向不一致甚至相互冲突，进而阻碍校企合作合力作用的发挥。校企合作中涉及学生、学校、企业和政府以及其他行业多方主体，特别是学校、企业有各自的目标，见图4，由于他们的共同利益追求不明确，所以在合作中会产生目标偏差甚至是利益冲突，特别是企业在参与校企合作中参与意识不强，见图5。
根据调查显示，企业参与意识不强，主要担忧的因素有学生安全、设备损耗、生产效益和劳动报酬等方面（所有的百分比四舍五入取整数，具体见图6）。企业认为培养技术人才仅是学校的责任，在校学生到企业实习的工作都是技术含量低和简单重复的劳动，因此有些企业招实习生当免费或廉价劳动力，但在招聘时却强调只录取毕业生。目标和价值观的差异使得现在的校企合作绝大部分都是短期且浅层的，企业缺乏合作的深层动力。因此，破解目标碎片化问题成为校企合作长效机制的必然之路。
（三）机构碎片化：校企合作建设机构不完善
机构碎片化是指在校企合作过程中校、政、企三方缺乏合作建设机构或者已建立的组织对校企合作的意义不大，导致校企合作机构不完善。很多学校已经建有的校企合作机构一开始很可能是因为某个人或者某件事而建立的，使之维持下来的是这个人与学校和企业之间的沟通，或者是学校和企业因为这件事需做相关的问题解决，很少是建立在组织机构方面的合作。机构碎片化问题主要是校企之间缺少统一管理的机构，造成了校企合作的短期性和难以深入合作，见图7。
由此看出，当前校企合作机制碎片化制约了校企合作长期和深度发展，也难以适应现代职业教育的需要。迫切需要在整体性的治理理念引领下，解决校企双方制度缺乏、机构缺失的难题，重点是对校企合作机制的“碎片化”进行重新整合，充分发挥政府部门和校企领导层的协调作用，实现校企合作机制制度、目标和机构的协调，从而实现校企合作长效机制的完善和优化。
三、校企合作机制碎片化的整体性治理思路
校企合作机制碎片化问题的治理，应提倡校企合作的整合与协调，侧重校企合作制度、目标和机构的整合，实现碎片化问题的整合和治理。
（一）整合治理制度，解决不同主体的协调问题
基于校企合作治理中存在的主体单一，结构分割和功能重叠等碎片化问题，整体性治理模式下的组织更加注重制度治理。该理论契合校企合作的治理思路，通过协调和整合校企合作制度，促进校企合作的有效进行。政府应发挥主导作用，在校企合作制度层面完善有关法律。
首先，修订现有职业教育法规，明确企业和政府在校企合作中的主体地位。从企业层面来讲，主张企业成为人才培养主体，确立担任人才培养主体的企业的资质，赋予有资格的企业以“教育性企业”的法律地位，规定企业对职前人才培养责任，突出企业作为人才培养重要主体的职责和任务。从国家层面来看，校企合作政策体系应包括校企合作立法与行动计划、产学研合作投入、促进校企合作的财税政策、促进人员流动政策、校企合作专门管理机构或联合体政策、校企合作社会支持政策等。明确中央政府和地方政府在校企合作中的职责，确立政府对校企合作经费投入责任。中央政府运用总体规划、政策引导等加强对校企合作的统筹协调和分类指导，地方政府结合本地实际统筹推进校企合作发展，健全国家表彰制度，设立企业贡献奖及学生实习奖、学徒奖、师傅奖等。 其次，建议出台《校企合作促进法》《校企合作职业培训条例》《校企合作企业资质条例》专项法规，明确我国校企合作以培养全面发展的人、促进经济社会发展的目标、跨领域和跨部门合力开展人才培养的性质，明确校企合作中各主体对入职前人才培养的责任、义务和权利边界;明确校企合作各方的法律责任与法律制裁，针对地方政府不履行义务、滥用职权等行为和企业违反校企合作协议，在实习中伤害学生权益等行为作出具体的法律制裁规定。
再次，加强校企合作配套法规建设，如在《工伤保险条例》中将学生实习或做学徒期间发生的伤害列入工伤保险范畴;在《劳动合同法》中，将学生实习合同和学徒合同纳入劳动合同中，在合同订立、履行和变更、解除和终止等条款中作出相应规定;在《企业所得税法》中应规定符合资质条件的企业因接收学生实习所实际发生的与取得收入有关的、合理的支出，在计算应纳税所得额时扣除;在《校企合作企业资质条例》明确企业资质认定程序、享受优惠条件和奖励办法，以及企业实习或学徒岗位面向社会公布、招募的办法等。
最后，强调校企合作法律法规制度内容能保障受教育者权益，可在《校企合作促进法》确立预防和妥善处理实习生发生意外伤害的条款，明确学生发生权益伤害事件的处理主体、处理办法、处理程序，并确立学生权益申诉机制，配备相应的实施细则，同时在合同制定和保障受教育者权益条款方面对于校企合作中可能出现的无法预计的问题提前在法律条款中予以限定，将校企合作监督纳入立法，建立国家学生实习和学徒管理机构，建立以法律监督为核心的强有力的监督体系，确立人大部门、司法部门的监督职责，建立严密、有效的监督机制。
因为我国区域经济发展水平不同、学校资源和企业资源发展不平衡以及不同规模和性质的企业分布不均匀，所以校企合作最终会有不同的定位及形式，因此，地方可根据《职业教育法》和《校企合作促进办法》[3]出台符合当地的配套制度和政策，校企双方根据国家和地方的政策健全相关制度，例如校企合作管理制度、教师企业实践管理制度、学生实习制度等，以规范校企双方职责和保障双方的利益，促进校企合作可持续发展。各地校企合作相关法律法规的出台，对各主体动机和责任进行有效的引导和约束，有力地推动校企合作由自发向自觉的转变[4]。
借鉴整体性治理理论的精髓，从四个方面探讨校企合作机制的碎片化治理，充分发挥政府引导和企业参与作用，实现校、政、企三方合作治理，从而形成校企合作机制碎片化的治理思路，见图8。
（二）整合治理目标，实现校企合作的互利共赢
整体性治理在治理目标上强调满足校企双方的基本需求，以便达到双方利益最大化。希克斯认为当目标相互靠近到最佳时是整体政府的整合、协同的治理模式[5]。合作伙伴关系之所以能长期持续下去，是因为大家有着共同的利益，在利益上达成统一意见。互利共赢是校企合作的目的，借鉴整体性治理的目标追求从而激发调动合作伙伴双方的积极性，进而挖掘双方合作的共同利益，围绕这些共同利益展开工作，实现互利共赢。虽然学校和企业在目标方面有差异性，但是不管是学校还是企业，对人才的培养最终都是为了满足企业和社会所需，这就需要供方和需方协调一致。只有双方的目标一致，找准双方利益结合点才能取得合作实效，必须在利益观念导向、利益激励驱动、利益訴求协调、利益保护方面有保障措施才可以实现校企合作的互利共赢。
从学校角度来看，在确定培养目标时要以企业实际需求为主体：在制定课程体系时要以企业生产实际为主体：在培养学生专业技能时要以企业用人标准为主体;在学生顶岗实习时要以企业岗位需求为主体：在学生的职业生涯规划时要以企业的长远发展为主体。
从企业角度来看，转变合作观念，主动认识到企业在人才培养过程中的主体责任，要看到人才培养最终是为企业发展服务。企业要充分利用行业企业资源，发挥企业在实践育人、科技研发和成果转化等方面的先天优势，发挥办学主体作用，积极推进校企深度合作和产教创一体化。
（三）整合治理机构，为长效合作提供组织保障
整体性治理强调协调和整合，主要是为了提高决策的效率和质量，学校存在着机构设置同构的问题，机构的碎片化使得校企合作效率低下。从整合治理机构来讲，整体性治理在组织机构上打破部门、层级之间的界限，试图将横向的部门机构和纵向的层级机构有机整合起来，破解各个机构各自为政的碎片化弊端，为长效合作提供组织保障。校企合作的开展需要整合治理机构让每个主体都能参与其中，发挥自身的优势与作用。
各个主体应该共同设立跨部门的校企合作治理机构，它具体由校企合作治理组织、校企合作管理办公室和校企合作教育理事会三个机构组成，见图9。受省级政府校企合作相关部门直接领导的校企合作治理组织由学校分管教学的校领导、企业高管和政府的教育管理者组成，在专家的咨询和建议下，参与学校重大事宜的讨论和决策。校企合作管理办公室主要由学校具体实践指导老师、企业负责人和政府负责人组成，主要负责划拨经费、配备人员、日常的实践教学与日常管理工作。校企合作教育理事会由学校和企业共同组成，主要根据平等互利、责权相应的原则，决策校企合作的重大事宜，对办学目标、教学计划、基地建设、经费管理、产权与技术转让等各方面的问题进行实质性地监督和指导。
四、结语与展望
目前，我国正处于教育发展与社会加速转型的关键期，校企合作矛盾层出不穷，各种碎片化问题发生频繁，传统的以学校为主的校企合作方式已经不能适应当前校企合作教育发展的需要，校企合作建设面临各机构协调联动不够、参与主体积极性不高、教育资源整合低效的困境。整体性治理对校企合作机制的碎片化问题进行了批判和反思，主张强化政府各部门、学校和企业的协调合作，促进校政企三方和社会的资源共享，为校企合作管理提供了新的视野。在校企合作建设的实践中运用整体性治理理论，突破了校政企跨界合作协调的窘境，有效治理校企合作碎片化问题，为校企之间的长期合作提供了理论支撑。
整体性治理在具体应用于我国校企合作建设的实践过程中，必须结合我国具体国情和我国教育体系的实际情况，考虑国家教育政策和政、校、企合作建设过程中的各项法律、制度以及我国的政府管理体制。同时，基于整体性治理理论的校企合作机制的优化是一项系统工程，并不是仅靠理论的完善就能实现。它不但需要政府、学校、企业和社会的努力，还需要多方资金与立法支持。未来的教育发展充满着不确定性因素，基于整体性治理的校企合作长效机制优化及其实践还有待进一步的研究与完善。
参 考 文 献
[1]曾凡军.基于整体性治理的政府组织协调机制研究[M].武汉：武汉大学出版社，2013：27-35.
[2]谢微，张锐昕.整体性治理的理论基础及其实现策略[J].上海行政学院学报，2017（6）：31-37.
[3]胡劲松.职业教育校企合作的法律制度建构——法律制度生成理论的视角[J].教育研究，2018（1）：74-75.
[4]马永红.企业参与校企合作教育动力机制研究—基于经济利益与社会责任视角[J].高教探索，2018（3）：5-13.
[5]林润惠.高职院校校企合作——方法、策略与实践[M].北京：清华大学出版社，2012：38.
关键词 校企合作;碎片化;整体性治理;机构整合;立法
中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）12-0035-06
一、整體性治理理论框架
（一）主要内容
整体性治理理论为校企合作机制的碎片化问题提供了有效分析工具，希克斯诠释其协调、整合与监督机制，认为它是在对新公共管理的“碎片化”等议题的反思和批判基础上提出的一种解决各种棘手问题的新的理论体系[1]，针对的是分散化治理带来的一系列问题，重新整合以求破解碎片化难题。本文从三个方面运用整体性治理理论对校企合作进行治理研究。
1.以功能整合为支撑
“以功能整合为支撑”是整体性治理的组织基础，是主体依据新的内外部环境变化对自身功能进行重新判定，使之适应不断变化的环境。整体性治理的整合是合作性整合，从政策整合角度来说，相关的校企合作主体特别是政府，在政策制定时应该实现政策的整合。从目标整合角度来说，学校、企业对校企合作的目标应该具有共识和认同感。从机构整合角度来说，在不改变运行方式的情况下，主体功能整合后会根据新的功能重新设立新的部门机构来履行新的任务。当前，我国校企合作的职能分工以及合作部门都是依法完成的，依法完成的模式导致每个部门权责分明，流程清晰，本质上难以与其他部门进行合作与整合，经济预算固定导致部门之间难以相互支援和通融使用。而在特定的时期即使合作部门的职能相对于其他部门的职能有一定的优先性，但由于官僚制限制，合作部门也不会充分考虑其优先性，只能在职能的赋权上予以重点突出。整体性治理理论就是为了矫正部门功能破碎、调整不同部门的职权，从协调和整合两个方面满足公众真实需求的新型治理模式。
2.以问题解决为导向
政策主体在规则的约束下追求已有的经验方式解决问题，往往很少去关注问题的根源而更多的是采用经验的办法处理难题。希克斯认为政府大多数的服务都是治疗性的而不是预防性的[2]。换句话说就是到事件发生后政府才参与进来，人们用已经知道的体验去解决问题，极少真正关心事件产生的根源，从而导致政府在治理的方法上也是支离破碎的。而整体性治理主张问题解决的创新方式，考虑到人们的生活情况是重中之重，所以研究的中心是问题解决的根源和预防。我国校企合作主要是要解决实际存在的碎片化问题，实现主体之间关系的整体性协调，分析校企合作长效机制中不断出现的碎片化问题，从纵向层面运用校企合作长效机制来保证各主体的协调与整合，达到跨主体、跨部门的政策实施，从横向层面实现不同主体和主体内部的协作以及机构重建的高效便捷，通过用解决问题的方法来重新塑造责任和权力之间的关系，从而实现校企合作的整体发展。
3.以公众需求为核心
“以公众需求为核心”被称为整体性治理的价值基础，是主体围绕着公民的真正需要对制度、结构以及目标进行根本性的改革。整体性治理是以公众利益为出发点，把解决公众需求的问题作为展开合作的一种策略目标，整合所有的制度、目标和机构为公民提供无缝隙的整体性服务，同时强调公民需求的公平性、可持续性。校企合作应以公众需求为中心，各主体可开展座谈会相互交流和互动，将自身的真正需求通过面对面的方式沟通，学校根据企业的具体需求提供前瞻性的服务供给和技术创新，企业根据学校的教育资源提供设备和技术支持，比如学校设置课程时应了解企业的专业需求和社会的发展趋势，围绕共赢的目标形成整体性的运转流程，提高校企合作和人才培养的质量与水平。整体性治理离不开信息技术的支持，它突破校企之间的区域界限限制，形成信息互通和资源共享的开放式通道，因此，校企合作可通过搭建资源共享平台实现信息的充分共享，增加公众服务的便捷性。
（二）整体性治理引入有利于推进校企合作问题研究
1.整体性治理为剖析校企合作结构提供了理论依据
整体性治理主要倡导建立协调、整合的互助理论来解决治理过程中的碎片化问题，而这种整合与协调的理念有利于对校企合作机制碎片化问题进行整体研究。整体性治理是从整体的角度看待问题。它打破时间界限和空间界限，与校企合作所倡导的跨时间、跨组织、跨主体的合作，引导不同治理主体建立共育、共管、共担、共享的互助结构具有相似性。整体性治理理论为分析校企合作机制存在的碎片化问题提供了理论依据和研究框架，为政策立法、主体目标、管理机构、资源共享等如何达到协调和整合提供了研究方法。
2.整体性治理为校企合作提供了理论指导和发展思路
我国校企合作机构存在着整体性治理揭示的校企合作中缺乏统一、权威的组织机构等碎片化问题，正是政策制度、合作目标和组织机构等无法达成整体性发展，才使得校企合作效率难以提高。校企合作机制碎片化问题的治理思路需要整体性治理理论进行支撑，可借鉴它的组织理念，打破传统单一机构碎片化局限，设立多元主体共同合作治理机构。政策立法、主体目标、管理机构的“内部互助、外部协调”的整体性治理方法，有利于维护校、政、企多方主体在合作中平等互利、相互依赖的合作关系，推动合作从浅层次到深层次、短期到长期的持续发展。
3.整体性治理对校企合作治理具有启示意义
整体性治理理论的启示表现为在组织结构上强调协调与整合，在合作主体上允许多元参与，在技术手段上注重资源共享的信息技术应用。我国校企合作制度的碎片化、机构分割和信息孤岛现象需要整体性治理中的以公众需求为核心，以功能整合为支撑，以问题解决为导向的思维模式和治理方式。因此，整体性治理为我国校企合作机制碎片化问题的治理提供了新方式和新理念。 本文基于整体性治理理论，通过剖析我国的校企合作机制的碎片化问题，从协调与整合的方式对这些问题进行研究。在阐述校企合作机制建设现有的问题基础上，不断摸索校企合作中多元主体的协调目标与制度整合对策，并尽可能地争取多方资源来实现校企合作分散化的整体治理。
二、校企合作机制碎片化问题审视
为了解校企合作中的具体情况，课题组设计了两套调查问卷。一套是以校企合作的受益对象（学生）为调查对象，即学生问卷;另一套是以开展过多次校企合作工作的企业干部、高校管理者为调查对象，即组织者问卷。两套问卷绝大部分調查题目相同，只有小部分题目根据调查对象而专门设定。具体来说，笔者采取随机发放调查问卷的形式对两所地方本科院校和3所职业技术学院（梧州学院、衡阳师范学院、深圳信息职业技术学院、湖北交通职业技术学院、贵州信息职业技术学院）的实践实习学生和高校管理者及与其合作的10家企业代表进行了调查。调查共发放问卷1000 份，每个学校200份。采取随机调查的方式，共回收有效问卷986份。调查显示，企业与学校开展合作最多的是企业为学生提供学习机会和实习基地，其他的合作方式比较少，甚至有些学校的个别专业没有与企业进行任何合作（所有的百分比四舍五入取整数，具体见图1）。虽然这些浅程度和短期的合作有促进作用，但是并没有更好地让学生了解社会的发展趋势和企业的根本所需，导致合作建设制度不健全，合作建设目标不明确、合作建设机构不完善的碎片化问题，见图2。
因此，如何整合政校企资源，实现校企合作机制碎片化的整体性治理，成为当前校企合作的重要命题。
（一）制度碎片化：校企合作制度不健全
制度碎片化是指政府缺乏有关校企合作引导性和强制性的政策，学校和企业的规范性制度不完善，导致合作制度碎片化。
1.现有的法律法规不健全
如校企合作主体法缺失、各种法律法规之间缺少协同、学生权益保障法规缺失等，具体见图3。
2.现有法律法规规定模糊不清
我国现有的一般性法规呈现出一种弱法律责任状态，文本中“学校应当、企业应当、政府鼓励”等规定太笼统，以至于缺乏相应的配套措施和实施细则。从理论上讲，政府曾出台一些鼓励校企合作的政策，但是在具体实践中并没有建立相应的机构和实施准则。从制度层面讲，政府尚未建立合理的企业利益补偿机制，也未形成专门的校企合作规划与导向制度。法律法规规定模糊不清，强制性和明确性不足，使已有的法律法规难落实。
3.校企合作政策体系不完善
校企合作涉及学生、学校、企业和政府以及其他行业多方主体及合作前、合作中、合作后多个环节，目前尚未有制度涉及合作前如何选择企业、合作中如何跟进监督以及合作后如何评价反馈结果，政策的系统性不足。校企合作政策体系应包括校企合作立法与行动计划、产学研合作投入、促进校企合作的财税政策、促进人员流动政策、校企合作专门管理机构或联合体政策、校企合作社会支持政策等。校企合作应顾及整体，对校、政、企的责任划分、育人的标准和规范做出明确的规定，现有的财务、税收、产权归属、人员流动等方面的支持政策较少，政策整体性不足。
（二）目标碎片化：校企合作建设目标不明确
所谓目标碎片化是指在校企合作中学校和企业缺乏与对方合作的意识和行为，双方价值追求或利益导向不一致甚至相互冲突，进而阻碍校企合作合力作用的发挥。校企合作中涉及学生、学校、企业和政府以及其他行业多方主体，特别是学校、企业有各自的目标，见图4，由于他们的共同利益追求不明确，所以在合作中会产生目标偏差甚至是利益冲突，特别是企业在参与校企合作中参与意识不强，见图5。
根据调查显示，企业参与意识不强，主要担忧的因素有学生安全、设备损耗、生产效益和劳动报酬等方面（所有的百分比四舍五入取整数，具体见图6）。企业认为培养技术人才仅是学校的责任，在校学生到企业实习的工作都是技术含量低和简单重复的劳动，因此有些企业招实习生当免费或廉价劳动力，但在招聘时却强调只录取毕业生。目标和价值观的差异使得现在的校企合作绝大部分都是短期且浅层的，企业缺乏合作的深层动力。因此，破解目标碎片化问题成为校企合作长效机制的必然之路。
（三）机构碎片化：校企合作建设机构不完善
机构碎片化是指在校企合作过程中校、政、企三方缺乏合作建设机构或者已建立的组织对校企合作的意义不大，导致校企合作机构不完善。很多学校已经建有的校企合作机构一开始很可能是因为某个人或者某件事而建立的，使之维持下来的是这个人与学校和企业之间的沟通，或者是学校和企业因为这件事需做相关的问题解决，很少是建立在组织机构方面的合作。机构碎片化问题主要是校企之间缺少统一管理的机构，造成了校企合作的短期性和难以深入合作，见图7。
由此看出，当前校企合作机制碎片化制约了校企合作长期和深度发展，也难以适应现代职业教育的需要。迫切需要在整体性的治理理念引领下，解决校企双方制度缺乏、机构缺失的难题，重点是对校企合作机制的“碎片化”进行重新整合，充分发挥政府部门和校企领导层的协调作用，实现校企合作机制制度、目标和机构的协调，从而实现校企合作长效机制的完善和优化。
三、校企合作机制碎片化的整体性治理思路
校企合作机制碎片化问题的治理，应提倡校企合作的整合与协调，侧重校企合作制度、目标和机构的整合，实现碎片化问题的整合和治理。
（一）整合治理制度，解决不同主体的协调问题
基于校企合作治理中存在的主体单一，结构分割和功能重叠等碎片化问题，整体性治理模式下的组织更加注重制度治理。该理论契合校企合作的治理思路，通过协调和整合校企合作制度，促进校企合作的有效进行。政府应发挥主导作用，在校企合作制度层面完善有关法律。
首先，修订现有职业教育法规，明确企业和政府在校企合作中的主体地位。从企业层面来讲，主张企业成为人才培养主体，确立担任人才培养主体的企业的资质，赋予有资格的企业以“教育性企业”的法律地位，规定企业对职前人才培养责任，突出企业作为人才培养重要主体的职责和任务。从国家层面来看，校企合作政策体系应包括校企合作立法与行动计划、产学研合作投入、促进校企合作的财税政策、促进人员流动政策、校企合作专门管理机构或联合体政策、校企合作社会支持政策等。明确中央政府和地方政府在校企合作中的职责，确立政府对校企合作经费投入责任。中央政府运用总体规划、政策引导等加强对校企合作的统筹协调和分类指导，地方政府结合本地实际统筹推进校企合作发展，健全国家表彰制度，设立企业贡献奖及学生实习奖、学徒奖、师傅奖等。 其次，建议出台《校企合作促进法》《校企合作职业培训条例》《校企合作企业资质条例》专项法规，明确我国校企合作以培养全面发展的人、促进经济社会发展的目标、跨领域和跨部门合力开展人才培养的性质，明确校企合作中各主体对入职前人才培养的责任、义务和权利边界;明确校企合作各方的法律责任与法律制裁，针对地方政府不履行义务、滥用职权等行为和企业违反校企合作协议，在实习中伤害学生权益等行为作出具体的法律制裁规定。
再次，加强校企合作配套法规建设，如在《工伤保险条例》中将学生实习或做学徒期间发生的伤害列入工伤保险范畴;在《劳动合同法》中，将学生实习合同和学徒合同纳入劳动合同中，在合同订立、履行和变更、解除和终止等条款中作出相应规定;在《企业所得税法》中应规定符合资质条件的企业因接收学生实习所实际发生的与取得收入有关的、合理的支出，在计算应纳税所得额时扣除;在《校企合作企业资质条例》明确企业资质认定程序、享受优惠条件和奖励办法，以及企业实习或学徒岗位面向社会公布、招募的办法等。
最后，强调校企合作法律法规制度内容能保障受教育者权益，可在《校企合作促进法》确立预防和妥善处理实习生发生意外伤害的条款，明确学生发生权益伤害事件的处理主体、处理办法、处理程序，并确立学生权益申诉机制，配备相应的实施细则，同时在合同制定和保障受教育者权益条款方面对于校企合作中可能出现的无法预计的问题提前在法律条款中予以限定，将校企合作监督纳入立法，建立国家学生实习和学徒管理机构，建立以法律监督为核心的强有力的监督体系，确立人大部门、司法部门的监督职责，建立严密、有效的监督机制。
因为我国区域经济发展水平不同、学校资源和企业资源发展不平衡以及不同规模和性质的企业分布不均匀，所以校企合作最终会有不同的定位及形式，因此，地方可根据《职业教育法》和《校企合作促进办法》[3]出台符合当地的配套制度和政策，校企双方根据国家和地方的政策健全相关制度，例如校企合作管理制度、教师企业实践管理制度、学生实习制度等，以规范校企双方职责和保障双方的利益，促进校企合作可持续发展。各地校企合作相关法律法规的出台，对各主体动机和责任进行有效的引导和约束，有力地推动校企合作由自发向自觉的转变[4]。
借鉴整体性治理理论的精髓，从四个方面探讨校企合作机制的碎片化治理，充分发挥政府引导和企业参与作用，实现校、政、企三方合作治理，从而形成校企合作机制碎片化的治理思路，见图8。
（二）整合治理目标，实现校企合作的互利共赢
整体性治理在治理目标上强调满足校企双方的基本需求，以便达到双方利益最大化。希克斯认为当目标相互靠近到最佳时是整体政府的整合、协同的治理模式[5]。合作伙伴关系之所以能长期持续下去，是因为大家有着共同的利益，在利益上达成统一意见。互利共赢是校企合作的目的，借鉴整体性治理的目标追求从而激发调动合作伙伴双方的积极性，进而挖掘双方合作的共同利益，围绕这些共同利益展开工作，实现互利共赢。虽然学校和企业在目标方面有差异性，但是不管是学校还是企业，对人才的培养最终都是为了满足企业和社会所需，这就需要供方和需方协调一致。只有双方的目标一致，找准双方利益结合点才能取得合作实效，必须在利益观念导向、利益激励驱动、利益訴求协调、利益保护方面有保障措施才可以实现校企合作的互利共赢。
从学校角度来看，在确定培养目标时要以企业实际需求为主体：在制定课程体系时要以企业生产实际为主体：在培养学生专业技能时要以企业用人标准为主体;在学生顶岗实习时要以企业岗位需求为主体：在学生的职业生涯规划时要以企业的长远发展为主体。
从企业角度来看，转变合作观念，主动认识到企业在人才培养过程中的主体责任，要看到人才培养最终是为企业发展服务。企业要充分利用行业企业资源，发挥企业在实践育人、科技研发和成果转化等方面的先天优势，发挥办学主体作用，积极推进校企深度合作和产教创一体化。
（三）整合治理机构，为长效合作提供组织保障
整体性治理强调协调和整合，主要是为了提高决策的效率和质量，学校存在着机构设置同构的问题，机构的碎片化使得校企合作效率低下。从整合治理机构来讲，整体性治理在组织机构上打破部门、层级之间的界限，试图将横向的部门机构和纵向的层级机构有机整合起来，破解各个机构各自为政的碎片化弊端，为长效合作提供组织保障。校企合作的开展需要整合治理机构让每个主体都能参与其中，发挥自身的优势与作用。
各个主体应该共同设立跨部门的校企合作治理机构，它具体由校企合作治理组织、校企合作管理办公室和校企合作教育理事会三个机构组成，见图9。受省级政府校企合作相关部门直接领导的校企合作治理组织由学校分管教学的校领导、企业高管和政府的教育管理者组成，在专家的咨询和建议下，参与学校重大事宜的讨论和决策。校企合作管理办公室主要由学校具体实践指导老师、企业负责人和政府负责人组成，主要负责划拨经费、配备人员、日常的实践教学与日常管理工作。校企合作教育理事会由学校和企业共同组成，主要根据平等互利、责权相应的原则，决策校企合作的重大事宜，对办学目标、教学计划、基地建设、经费管理、产权与技术转让等各方面的问题进行实质性地监督和指导。
四、结语与展望
目前，我国正处于教育发展与社会加速转型的关键期，校企合作矛盾层出不穷，各种碎片化问题发生频繁，传统的以学校为主的校企合作方式已经不能适应当前校企合作教育发展的需要，校企合作建设面临各机构协调联动不够、参与主体积极性不高、教育资源整合低效的困境。整体性治理对校企合作机制的碎片化问题进行了批判和反思，主张强化政府各部门、学校和企业的协调合作，促进校政企三方和社会的资源共享，为校企合作管理提供了新的视野。在校企合作建设的实践中运用整体性治理理论，突破了校政企跨界合作协调的窘境，有效治理校企合作碎片化问题，为校企之间的长期合作提供了理论支撑。
整体性治理在具体应用于我国校企合作建设的实践过程中，必须结合我国具体国情和我国教育体系的实际情况，考虑国家教育政策和政、校、企合作建设过程中的各项法律、制度以及我国的政府管理体制。同时，基于整体性治理理论的校企合作机制的优化是一项系统工程，并不是仅靠理论的完善就能实现。它不但需要政府、学校、企业和社会的努力，还需要多方资金与立法支持。未来的教育发展充满着不确定性因素，基于整体性治理的校企合作长效机制优化及其实践还有待进一步的研究与完善。
参 考 文 献
[1]曾凡军.基于整体性治理的政府组织协调机制研究[M].武汉：武汉大学出版社，2013：27-35.
[2]谢微，张锐昕.整体性治理的理论基础及其实现策略[J].上海行政学院学报，2017（6）：31-37.
[3]胡劲松.职业教育校企合作的法律制度建构——法律制度生成理论的视角[J].教育研究，2018（1）：74-75.
[4]马永红.企业参与校企合作教育动力机制研究—基于经济利益与社会责任视角[J].高教探索，2018（3）：5-13.
[5]林润惠.高职院校校企合作——方法、策略与实践[M].北京：清华大学出版社，2012：38.