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【摘要】清末早期改良派的警政思想，对警察创立、警察职能和作用做了初步的探索和介绍，为警政在中国的实践提出了初步的构想，是我国最早的、比较系统的警政理论。警政思想为戊戌维新派在湖南试办警政以及庚子之后清政府办理警政提供了实践先导，具有一定的历史进步意义。
【关键词】改良派 警政思想 初步构想 实践先导
一种新制度的诞生往往有其特定的理论准备和思想渊源。闭关自守的清王朝与野心勃勃的东西列强迎头相撞，造就了“数千年未有之变局”，关心国家前途命运的有识之士，不断在屈辱中思索，在困惑中抉择。近代警察制度在中国的产生正是这个痛苦过程的一个进步之果。随着作为西方政治制度重要组成部分的警政制度被移植到各通商口岸的租界之内，加上当时留洋人士的介绍，现代警察制度逐渐被中国人所认知。这个理论传入的过程对于中国近代警察制度的创立产生了重大影响。依据清末社会思潮演变的基本阶段，我们可以将这一时期的警政思想或主张分为早期改良派的警政思想和戊戌维新派的警政思想两个阶段。这两个阶段的警政思想都以建立近代警察制度为目标。尽管他们对于警察制度的认识程度不同，但是他们都对警政制度的最终建立产生了深远的影响。
早期改良派警政思想的初步形成
在中国近代思想史上，早期改良派在性质上是地主阶级改革派向资产阶级维新派演变的中间形态。它与洋务派的重要区别在于其具有强烈的反外倾向。从学习西方的“坚船利炮”、生产技艺，到主张经济基础的变革，再到主张君民共主的政治上层建筑的变革，并期望有一套政治法律制度和文化教育政策来保障民族资本主义的发展，早期改良派这一由经济到政治的变革思想的发展过程，表现出早期改良派的认识，已经在社会实践中不断提升。早期改良派的代表何启、胡礼垣、郑观应、陈炽在提出他们的经济、政治、教育思想的同时，也对近代警政制度给予了极大的关注。1895年，何启、胡礼恒合作写出了《中国宜改良新政论议》，在对清末社会治安状况进行了深刻批判的基础上提出设巡捕的设想。他们谈到：“国家之所以弥敌患，御寇仇者，责在水陆军兵；地方之所以安良民者，责在巡差捕役。中国之于水陆军兵，既虚无其实，而于巡差捕役，竟至绝无其人。案发巨宗，乃从而悬赏格、出花红、靠线人拘凶手，费时既久，耗财亦多。一旦变起，顽民必须征兵剿捉，多所杀伤……”而“捕役所以保护民之身家，不能不设”。而在同一年，郑观应在重印《盛世危言》时增入了《巡捕》一章，这也是中国最早单独系统地讨论巡捕的文章。在该章中，郑观应明确指出“设立警察是消除现存弊端的根本途径”。这种设专职巡捕于城市的制度，禁止犯法、保护良民之制度“实于地方民生大有裨益”；何况在“差役之弊积重难返，民受其害，官被所蒙”的情形下，“如广设巡捕与平时，藉以防患于未然，杜乱于无形”实在必要。随后，1896年陈炽在《庸书》中的《巡捕》篇，也专门谈到创立警察问题。他通过对租界内的巡捕制度的考察，指出：“泰西巡捕虽略如古之虞衡，今之快役，而御灾捍患，意美法良。清洁街衢，逐捕盗贼，永朝永夕植立，图闻号令严明，规模整肃，风清弊绝，井然秩序。为之董率者数西人，十数印度人，而华捕千人皆循循然谨守范围，罔敢逾越。徒以事无瞻庇，俸有盈余；赏罚之法行，身家之念重，念饕之性悉化廉能。”①郑、陈、胡、何四人的警政思想让后来作为中国近代警察制度奠基人的黄遵宪也深有感触，他在《与梁任公手札》中说：“警察一局，为万政万事根本。警察者，治民之最有实力者也。”②
早期改良派警政思想的主要内容
早期改良主义者的警政思想对于警察创立、警察职能和作用都做了初步的探索和介绍。首先，就警察制度创立的意义而言，他们批判了清末社会治安机制的不足，并高度赞扬了西方警察制度，认为这一制度是泰西之善政。他们认为消除现存弊端的根本途径是设立警察。陈炽更是赋予了警察以抵御外辱的特殊内容。他希望通过设立巡捕，以实现所谓“广工商之利以生之，兴教养之道以变化之，稔恶者无所容，民日善迁……深除旧染”③之维新使命。
其次，他们提出了创设警察制度的途径和具体办法。何启、胡礼垣主张在全国各县设置警察，他们指出：“自今新政即行，宜每县设一总巡捕官，每一墟场、市镇、乡村、河泊俱设巡查帮办，少者一人，多者二、三人；每一帮办所统捕役少者数人，多者数十人。捕役听命于帮办，帮办听命于总巡捕官。总巡捕官之署宜设于知县官署之侧；各帮办驻扎之处必设电线、电话之机以达总巡捕官署，使消息之传递捷速，而应变尽合机宜也。”④郑观应赞同何、胡二人的主张，认为“今宜参照何君沃生所言，变通办理”。进而，他指出：“每县设一总巡捕官，每一墟场、市镇、乡村、河泊俱设巡查帮办，少者一人，多者二、三人。每一帮办所统巡捕，皆以地方大小为定，小则十人，大则三四十人，县城内外则需五六十人，方敷按段梭巡。其巡捕听命于帮办，帮办听命于总巡，总巡之署宜设于县署之侧。各帮办驻扎之处，必设电线或德律风以达总巡官署，俾消息之传递灵通，不难随机应变也。地方无事，则帮办督令巡捕巡查街道，遇有违法犯禁扰及地方者，则谆谆劝谕，使民有所趋避；如固执不听，乃据获究办。遇有整顿地方之事，可会同县官照理，预先告诫详明，使民知所趋向……如地方有变，如劫掠、斗殴之事，巡捕须严令拿查，设法弹压，以免酿成事端，如不能止，则帮办以电报达诸总巡，总巡则一面申报县官，一方发电附近各处帮办，督同协助，必使安靖而后己。若不幸又匪徒倡乱，非一二帮办、巡捕所能弹压，则总巡可尽调合邑巡捕，仍申请县官联衔，飞请近处军营调兵协助，如此，则揭竿之变，乌合之众，未有不立地肃清者也。”⑤而陈炽则主张从京城开始，将警政逐渐推广至地方。他说：“改弦更张之请，先自京师始。酌增练勇名数，参仿巡捕章程，番役之疲赢急宜裁革，街道之费用力杜侵渔；内城责以金吾不可以他官兼摄，外城则责之御史不宜以一岁遽更。”⑥
第三，早期改良主义者还指出了警察的主要职责在于维持治安、清查户口和整顿街道。其一，维持治安。这一点在前面阐述郑观应关于警察设置的观点时以及点明，他关于巡捕巡查街道、严查劫掠、斗殴之事、弹压匪徒倡乱等方面的看法正是警察维持治安功能的体现之一。其二，清查户口。何、胡二人在《中国宜改良新政论议》中指出：“夫救乱如救火也，当其始发，杯水泼之而有余；及至燎原，灌河救之而不及。故严捕务者乃靖地方之要。然非先册户口不可，盖贼非巢不能聚，奸无窝不以成，则欲破贼巢除奸穴，使顽梗无以藏身者，舍册户口一事，更无别法可施。是宜于总巡捕署及帮办处设立注册司，辖内居民必须注册，先将辖内屋宇编列号数与门首，所谓门牌是也。……户口册之用，不仅为捕务然，凡公行选举、查究保家、辩明证据、分别良歹、发给牌照、邮信代交等事，俱藉此而行。故必行此法民乃能安其所居、乃能乐其业也。……行新法者，宜务此矣。”其三，整顿街道。除了上述两种职能以外，他们还认为，巡捕还有整顿街道、保障卫生的职责。如陈炽说：“疏通渠道，街衢必洁，稽查必严。”⑦这也是由当时各重要城市的破败所决定的。就北京而言，虽为首善之区，却“街巷逼仄，道涂湫狭，旱干则尘嚣，阴雨则泥泞，紫禁城而外，无论衙署仓库庙刹以及士农工商之房舍，鄙陋者多，美丽者少……”⑧如此之状况不能不令人正视，而就西方警察制度而言，整顿街道也是警察权力实行的要务之一。
早期改良派警政思想的历史意义
早期改良主义的警政理论，其进步意义在于揭露了清末治安管理体制的弊端，并以此为基础通过详细地介绍西方警察制度阐明了在中国建立警察制度的必要性、紧迫性和可能性。当然，早期改良派的警政理论的进步意义不止于此，重要的是它还为警政在中国的实践提出了初步的构想。这就为戊戌维新派在湖南试办警政以及庚子之后清政府办理警政提供了实践先导。值得注意的是，早期改良派的局限性也是明显的。从目的上讲，“它是为了维护现存的专制统治，保证地主、商人以及新兴资产阶级经商求富的意愿得以实现。”⑨
近代思想演进的快速多变有它的两面性：一方面，思想能紧紧跟随着时代前进，密切联系了社会生活提出的重大实际问题；另一方面，又使整个思想的发展蕴含着急功近利的实用精神，带有急于求成和浮光掠影的特征，以致理论领域显得比较肤浅、贫乏和杂乱，缺少系统、完整、深刻、精致的思想体系。从当时的社会背景和理论自身的深度而言，这个时期的警察理论的准备不足也是典型的。正是因为历史的节奏异常快速，时代进步亦如惊雷闪电般，所以包括警政思想在内的中国近代新思想、新观念都带有严重的“救急”意义。（作者为西南政法大学博士研究生）
注释
①③④⑥⑦陈炽：“巡捕”，《庸书》外篇，卷六。
②《人境庐诗·草笺注》，上海古籍出版社，1981年，第1227页。
⑤[清]郑观应：《盛世危言》，北京：华夏出版社，2002年，第483页。
⑧[清]韦廉臣：《治国要务》，《万国公报·第十三卷》，第24页。
⑨韩廷龙，苏亦工：《中国近代警察史》（上卷），北京：社会科学文献出版社，2000年，第13、14页。
【关键词】改良派 警政思想 初步构想 实践先导
一种新制度的诞生往往有其特定的理论准备和思想渊源。闭关自守的清王朝与野心勃勃的东西列强迎头相撞，造就了“数千年未有之变局”，关心国家前途命运的有识之士，不断在屈辱中思索，在困惑中抉择。近代警察制度在中国的产生正是这个痛苦过程的一个进步之果。随着作为西方政治制度重要组成部分的警政制度被移植到各通商口岸的租界之内，加上当时留洋人士的介绍，现代警察制度逐渐被中国人所认知。这个理论传入的过程对于中国近代警察制度的创立产生了重大影响。依据清末社会思潮演变的基本阶段，我们可以将这一时期的警政思想或主张分为早期改良派的警政思想和戊戌维新派的警政思想两个阶段。这两个阶段的警政思想都以建立近代警察制度为目标。尽管他们对于警察制度的认识程度不同，但是他们都对警政制度的最终建立产生了深远的影响。
早期改良派警政思想的初步形成
在中国近代思想史上，早期改良派在性质上是地主阶级改革派向资产阶级维新派演变的中间形态。它与洋务派的重要区别在于其具有强烈的反外倾向。从学习西方的“坚船利炮”、生产技艺，到主张经济基础的变革，再到主张君民共主的政治上层建筑的变革，并期望有一套政治法律制度和文化教育政策来保障民族资本主义的发展，早期改良派这一由经济到政治的变革思想的发展过程，表现出早期改良派的认识，已经在社会实践中不断提升。早期改良派的代表何启、胡礼垣、郑观应、陈炽在提出他们的经济、政治、教育思想的同时，也对近代警政制度给予了极大的关注。1895年，何启、胡礼恒合作写出了《中国宜改良新政论议》，在对清末社会治安状况进行了深刻批判的基础上提出设巡捕的设想。他们谈到：“国家之所以弥敌患，御寇仇者，责在水陆军兵；地方之所以安良民者，责在巡差捕役。中国之于水陆军兵，既虚无其实，而于巡差捕役，竟至绝无其人。案发巨宗，乃从而悬赏格、出花红、靠线人拘凶手，费时既久，耗财亦多。一旦变起，顽民必须征兵剿捉，多所杀伤……”而“捕役所以保护民之身家，不能不设”。而在同一年，郑观应在重印《盛世危言》时增入了《巡捕》一章，这也是中国最早单独系统地讨论巡捕的文章。在该章中，郑观应明确指出“设立警察是消除现存弊端的根本途径”。这种设专职巡捕于城市的制度，禁止犯法、保护良民之制度“实于地方民生大有裨益”；何况在“差役之弊积重难返，民受其害，官被所蒙”的情形下，“如广设巡捕与平时，藉以防患于未然，杜乱于无形”实在必要。随后，1896年陈炽在《庸书》中的《巡捕》篇，也专门谈到创立警察问题。他通过对租界内的巡捕制度的考察，指出：“泰西巡捕虽略如古之虞衡，今之快役，而御灾捍患，意美法良。清洁街衢，逐捕盗贼，永朝永夕植立，图闻号令严明，规模整肃，风清弊绝，井然秩序。为之董率者数西人，十数印度人，而华捕千人皆循循然谨守范围，罔敢逾越。徒以事无瞻庇，俸有盈余；赏罚之法行，身家之念重，念饕之性悉化廉能。”①郑、陈、胡、何四人的警政思想让后来作为中国近代警察制度奠基人的黄遵宪也深有感触，他在《与梁任公手札》中说：“警察一局，为万政万事根本。警察者，治民之最有实力者也。”②
早期改良派警政思想的主要内容
早期改良主义者的警政思想对于警察创立、警察职能和作用都做了初步的探索和介绍。首先，就警察制度创立的意义而言，他们批判了清末社会治安机制的不足，并高度赞扬了西方警察制度，认为这一制度是泰西之善政。他们认为消除现存弊端的根本途径是设立警察。陈炽更是赋予了警察以抵御外辱的特殊内容。他希望通过设立巡捕，以实现所谓“广工商之利以生之，兴教养之道以变化之，稔恶者无所容，民日善迁……深除旧染”③之维新使命。
其次，他们提出了创设警察制度的途径和具体办法。何启、胡礼垣主张在全国各县设置警察，他们指出：“自今新政即行，宜每县设一总巡捕官，每一墟场、市镇、乡村、河泊俱设巡查帮办，少者一人，多者二、三人；每一帮办所统捕役少者数人，多者数十人。捕役听命于帮办，帮办听命于总巡捕官。总巡捕官之署宜设于知县官署之侧；各帮办驻扎之处必设电线、电话之机以达总巡捕官署，使消息之传递捷速，而应变尽合机宜也。”④郑观应赞同何、胡二人的主张，认为“今宜参照何君沃生所言，变通办理”。进而，他指出：“每县设一总巡捕官，每一墟场、市镇、乡村、河泊俱设巡查帮办，少者一人，多者二、三人。每一帮办所统巡捕，皆以地方大小为定，小则十人，大则三四十人，县城内外则需五六十人，方敷按段梭巡。其巡捕听命于帮办，帮办听命于总巡，总巡之署宜设于县署之侧。各帮办驻扎之处，必设电线或德律风以达总巡官署，俾消息之传递灵通，不难随机应变也。地方无事，则帮办督令巡捕巡查街道，遇有违法犯禁扰及地方者，则谆谆劝谕，使民有所趋避；如固执不听，乃据获究办。遇有整顿地方之事，可会同县官照理，预先告诫详明，使民知所趋向……如地方有变，如劫掠、斗殴之事，巡捕须严令拿查，设法弹压，以免酿成事端，如不能止，则帮办以电报达诸总巡，总巡则一面申报县官，一方发电附近各处帮办，督同协助，必使安靖而后己。若不幸又匪徒倡乱，非一二帮办、巡捕所能弹压，则总巡可尽调合邑巡捕，仍申请县官联衔，飞请近处军营调兵协助，如此，则揭竿之变，乌合之众，未有不立地肃清者也。”⑤而陈炽则主张从京城开始，将警政逐渐推广至地方。他说：“改弦更张之请，先自京师始。酌增练勇名数，参仿巡捕章程，番役之疲赢急宜裁革，街道之费用力杜侵渔；内城责以金吾不可以他官兼摄，外城则责之御史不宜以一岁遽更。”⑥
第三，早期改良主义者还指出了警察的主要职责在于维持治安、清查户口和整顿街道。其一，维持治安。这一点在前面阐述郑观应关于警察设置的观点时以及点明，他关于巡捕巡查街道、严查劫掠、斗殴之事、弹压匪徒倡乱等方面的看法正是警察维持治安功能的体现之一。其二，清查户口。何、胡二人在《中国宜改良新政论议》中指出：“夫救乱如救火也，当其始发，杯水泼之而有余；及至燎原，灌河救之而不及。故严捕务者乃靖地方之要。然非先册户口不可，盖贼非巢不能聚，奸无窝不以成，则欲破贼巢除奸穴，使顽梗无以藏身者，舍册户口一事，更无别法可施。是宜于总巡捕署及帮办处设立注册司，辖内居民必须注册，先将辖内屋宇编列号数与门首，所谓门牌是也。……户口册之用，不仅为捕务然，凡公行选举、查究保家、辩明证据、分别良歹、发给牌照、邮信代交等事，俱藉此而行。故必行此法民乃能安其所居、乃能乐其业也。……行新法者，宜务此矣。”其三，整顿街道。除了上述两种职能以外，他们还认为，巡捕还有整顿街道、保障卫生的职责。如陈炽说：“疏通渠道，街衢必洁，稽查必严。”⑦这也是由当时各重要城市的破败所决定的。就北京而言，虽为首善之区，却“街巷逼仄，道涂湫狭，旱干则尘嚣，阴雨则泥泞，紫禁城而外，无论衙署仓库庙刹以及士农工商之房舍，鄙陋者多，美丽者少……”⑧如此之状况不能不令人正视，而就西方警察制度而言，整顿街道也是警察权力实行的要务之一。
早期改良派警政思想的历史意义
早期改良主义的警政理论，其进步意义在于揭露了清末治安管理体制的弊端，并以此为基础通过详细地介绍西方警察制度阐明了在中国建立警察制度的必要性、紧迫性和可能性。当然，早期改良派的警政理论的进步意义不止于此，重要的是它还为警政在中国的实践提出了初步的构想。这就为戊戌维新派在湖南试办警政以及庚子之后清政府办理警政提供了实践先导。值得注意的是，早期改良派的局限性也是明显的。从目的上讲，“它是为了维护现存的专制统治，保证地主、商人以及新兴资产阶级经商求富的意愿得以实现。”⑨
近代思想演进的快速多变有它的两面性：一方面，思想能紧紧跟随着时代前进，密切联系了社会生活提出的重大实际问题；另一方面，又使整个思想的发展蕴含着急功近利的实用精神，带有急于求成和浮光掠影的特征，以致理论领域显得比较肤浅、贫乏和杂乱，缺少系统、完整、深刻、精致的思想体系。从当时的社会背景和理论自身的深度而言，这个时期的警察理论的准备不足也是典型的。正是因为历史的节奏异常快速，时代进步亦如惊雷闪电般，所以包括警政思想在内的中国近代新思想、新观念都带有严重的“救急”意义。（作者为西南政法大学博士研究生）
注释
①③④⑥⑦陈炽：“巡捕”，《庸书》外篇，卷六。
②《人境庐诗·草笺注》，上海古籍出版社，1981年，第1227页。
⑤[清]郑观应：《盛世危言》，北京：华夏出版社，2002年，第483页。
⑧[清]韦廉臣：《治国要务》，《万国公报·第十三卷》，第24页。
⑨韩廷龙，苏亦工：《中国近代警察史》（上卷），北京：社会科学文献出版社，2000年，第13、14页。