论文部分内容阅读
【摘 要】 镇级政府作为城乡一体化实施的基本单位，其投融资能力决定了城乡一体化进程的快慢，本文从分析城乡一体化建设中的融资需求着手，详细阐述目前融资渠道及镇级投融资体系中存在的弊端，旨在探寻一条完善镇级投融资体制的途径。
【关键词】 城乡一体化 融资 经营城市 特许经营
城乡一体化建设是一项长期而艰巨的社会系统工程，其目的是消除城乡二元结构，加速城乡融合，使城乡共享现代物质文明和精神文明。资本是经济发展的第一推动力，城乡一体化发展的结果在很大程度上取决于资本投入的数量和质量，因此建立合理的投融资体制对城乡一体化的推进具有重要意义。
1. 城乡一体化投融资需求
城乡一体化融资需求主要是 “三集中三置换”过程中产生的资金需要，包括基础设施建设、安置房建设、现代高效农业建设及农民生活补偿支出等，根据项目内容，可分为以下几类：
1.1农民向社区集中产生的资金需求。即农民改变原来散居模式逐渐向社区居住区集中过程中产生的资金需要，主要包括：农民拆迁补偿，如拆迁费、搬迁费、过渡费、土地换社保费和搬迁奖励等；安置房建设，如农民安置房建设、配套商用房建设、社区办公楼建设及小区水电气网等配套设施建設；土地资源整合，如土地复耕、整理等费用。
1.2工业向园区集中产生的资金需求。既工业企业逐渐向产业园区集中过程中产生资金需求，主要包括：园区基础配套设施，如道路、绿化等基础设施和供水、供电、公交、通信、污水等网络化体系建设；标准厂房建设，如拆迁企业安置用房、新引进企业生产用房；企业搬迁补偿，如工业企业和家庭小作坊停产补偿及搬迁奖励等。
1.3农地向规模经营集中产生的资金需求。即农用地通过土地流转集中规模化经营过程中产生的资金需求，主要包括：基础农田规模化经营，如农地平整、田间道路、沟渠开挖、河道疏浚、晒谷场、育秧棚、烘干农机农具等；现代农业示范园，如特色农业、设施农业、生态农业和观光休闲农业基础设施建设和运营管理等。
2. 城乡一体化投融资渠道
城乡一体化建设的资金平衡主要依靠挂钩土地指标上市后拍卖收入，但由于土地指标在取得时间上有一定的滞后性（须经验收），因此要求地方政府提供启动资金，目前地方政府通常将财政资金、银行融资和社会参与作为建设资金的主要来源。
2.1财政资金。财政资金主要包括本级财力安排资金和上级扶持资金，其中上级扶持资金除城乡一体化综合配套改革专项资金外，主要还有农业项目补贴类资金。但由于财权与事权的不匹配，镇级财政总体还没摆脱“吃饭财政”局面，本级预算能够安排资金非常有限；同时上级专项资金对应面广，名目较多，且资金通常逐年发放，真正能够落实到项目上额度较小。财政资金通常是以补助、贴息形式间接投入城乡一体化建设。
2.2银行融资。城乡一体化要求提出以来，各家银行也开始相关融资产品的研发与创新，建行率先推出“城乡合”新农村建设贷款，中行紧随其后推出“惠农宝”，农行推出“城乡通”、工行推出“小城镇建设”贷款、交行和农发行“新农村建设”贷款、苏州银行“城乡贷”等一系列产品。另外，银行还联合信托公司、担保机构开发信托产品，如建行“乾元一号”理财产品。银行的信贷支持使得银行融资成为城乡一体化建设主要资金来源。
2.3社会参与。根据项目性质，合理利用社会各种资源，鼓励社会资金支持城乡一体化发展，主要可以通过融资租赁、公私合伙（PPP）、特许经营（BOT）和资产证券化（ABS）等项目融资形式，如对于赢利性项目可以采用PPP模式，由政府和社会资金共同开发，而对于经营权和所有权可以分离的项目可以采用BOT模式。乡镇实践中，以BT项目较为常见。
3. 城乡一体化投融资现状及存在问题
由于财政资金投入不足和社会参与运作缺乏经验，乡镇仍以银行融资作为城乡一体化建设主要资金来源，而银行融资又以中长期项目贷款为主。今年以来国家严格控制政府融资平台贷款规模和一再收缩资金流动性，造成银行贷款规模紧张，城乡一体化建设资金难以得到保障。产生这种现象，除上述外部因素外，镇级城乡一体化投融资体制本身存在弊端也有一定影响。
3.1融资主体分散，资产经营能力薄弱。去年以来监管部门对地方政府融资平台进行了“打包还原”清查，银行为避开融资平台，在融资洽谈阶段，通常要求融资方成立新公司作为贷款主体，如笔者所在镇就有多个融资主体，规模较小，主体分散，虽采取以某一个公司为主、其他几家为辅的集团式管理模式，但母公司资产规模较小，等级较低，无法体现母体公司主导作用，更无法对镇属资产进行整合运营。
3.2融资方式单一，政策应对水平不强。尽管各银行在项目本金、贷款期限和担保方式上有所创新，但本质上还是银行贷款，一旦信贷规模紧张，银行在资本逐利性驱使下会提高利率上浮幅度，而融资方由于过渡依赖银行贷款，议价空间较小，只能被动接受，从而增加融资成本，甚至无法获得贷款资金，进而影响项目建设进度。如笔者所在镇，从贷款主体到融资规模都是按照某银行要求设立，一旦该银行政策调整，或银行业贷款形势趋紧，更换银行或变更融资方式难度较大；另一方面，企业债对发债主体所有者权益要求较高，且要求企业有足够现金流和一定的盈利能力，而为银行“特设”的融资主体，很难达到债券市场要求。
3.3融资规划缺失，资金用还压力失衡。由于资金筹集单位和使用单位分离，使用单位不需过多考虑资金来源和归还压力，而资金筹集单位不参与项目具体运作，对工程进度及工程款预算安排了解不足，再加上融资缺乏中长期规划，资金“总调度师”很难及时平衡资金筹措、工程款支付和还本付息压力。另外，由于土地市场不稳定，土地上市拍卖进度无法满足还本付息要求，如未提前做好规划，很容易出现“被动还款”局面。
4. 完善城乡一体化投融资体制的建议
城乡一体化建设是一项长期而艰巨的社会系统工程，如何发挥投融资主体筹资功能，建立多层次、多渠道的投融资体制，笔者认为可从以下几个方面着手： 4.1整合资源，做大融资主体。树立“城市经营”理念经营乡镇，即对乡镇自然生成资本（如土地）、人力作用资本（如道路、桥梁）及其相关延伸资本（道路、桥梁的冠名权）等进行聚集、重组和运营，最大限度地盘活存量，吸引增量。主要有两个方面：第一，根据功能定位，整合现有镇属公司，做大做强母体公司，提升公司层级，增强融资能力。将实际不发挥作用的公司合并到母体公司，如太仓浩良为农服务有限公司和太仓市城厢镇三产发展有限公司。第二，对现有能够实行资产分离和经营的基础设施等资产进行全面清理，通过资产评估和补办权证等方式将资产注入公司，增加公司资本金，如镇属土地资源、房屋资产等。
4.2创新思路，拓宽融资渠道。建立以财政资金为主导，银行融资为支撑，社会参与为补充的投融资机制，着力研究适合各种外部环境的投融资模式，主要有两个方面：第一，根据市场环境变化，合理选择融资题材和平台，在资金规模紧张时，可将融资需求化整为零，将城乡一体化五大类资金需求分拆成几个小项目，分别实施，如基础农田项目，根据有些银行要求，项目本身必须产生现金流，而城乡一体化包含较多基础设施建设，整体项目现金流难以覆盖贷款本息，将基础农田独立立项，可通过农产品销售和财政补贴作为第一还款来源，达到融资目的。第二，拓宽融资渠道，除积极向上争取资金外，还要创新融资方式，如企业债、信托、中期票据融资等，同时积极鼓励社会资金参与建设，如对于微利性项目，可通过财政补助鼓励社会资金进入，对于营利性项目可采用BT模式，还可对道路、桥梁、广场、绿地、公园冠名权及空间广告经营权实行招标或直接拍卖。
4.3编制预算，保证用还平衡。主要有两个方面：第一，参照财政资金年度预决算制度，编制年度债务预算，对债务实行预算管理，如年初各建设部门上报项目计划，经过专家组讨论拟定投资计划，并按照投资计划排出融资计划，另外，将债务收支纳入年度同级财政预算执行审计的必审内容，并列入同级人大的监督范围，以保证资金合理利用。第二，编制中长期融资计划，项目投资、融资规模要与镇经济发展相适应，结合镇经济发展规划，相应制定融资計划，寻找一定时期资金平衡计划，相应部门协调分工，如财政部门可根据计划筹措资金，土地部门根据计划推出土地，以确保能够及时还本付息。
参考文献：
[1]苏州市农村金融学会调研组.县域行支持发达地区城乡一体化的策略 [J].现代金融，2011(6):29-30.
[2]方正晓.城乡一体化背景下的金融创新问题 [J].苏州科技学院学报，2011(3):13-16.
[3]方振辉.城乡一体化的核心机制 [J].中共中央党校党报，2010(10):47-51
[4]张翅.某城乡一体化开发项目投融资方案设计 [J].项目管理技术，2010(2):48-52
[5]赵敏.济南市城乡一体化进程中农村金融服务体系创新研究 [J].中共济南市委党校学报，2010(2):125-127.
作者简介：贾彦乐(1980-)，男，江苏盱眙人，硕士研究生，从事财政学研究。
（作者单位：太仓市财政局；苏州大学商学院）
【关键词】 城乡一体化 融资 经营城市 特许经营
城乡一体化建设是一项长期而艰巨的社会系统工程，其目的是消除城乡二元结构，加速城乡融合，使城乡共享现代物质文明和精神文明。资本是经济发展的第一推动力，城乡一体化发展的结果在很大程度上取决于资本投入的数量和质量，因此建立合理的投融资体制对城乡一体化的推进具有重要意义。
1. 城乡一体化投融资需求
城乡一体化融资需求主要是 “三集中三置换”过程中产生的资金需要，包括基础设施建设、安置房建设、现代高效农业建设及农民生活补偿支出等，根据项目内容，可分为以下几类：
1.1农民向社区集中产生的资金需求。即农民改变原来散居模式逐渐向社区居住区集中过程中产生的资金需要，主要包括：农民拆迁补偿，如拆迁费、搬迁费、过渡费、土地换社保费和搬迁奖励等；安置房建设，如农民安置房建设、配套商用房建设、社区办公楼建设及小区水电气网等配套设施建設；土地资源整合，如土地复耕、整理等费用。
1.2工业向园区集中产生的资金需求。既工业企业逐渐向产业园区集中过程中产生资金需求，主要包括：园区基础配套设施，如道路、绿化等基础设施和供水、供电、公交、通信、污水等网络化体系建设；标准厂房建设，如拆迁企业安置用房、新引进企业生产用房；企业搬迁补偿，如工业企业和家庭小作坊停产补偿及搬迁奖励等。
1.3农地向规模经营集中产生的资金需求。即农用地通过土地流转集中规模化经营过程中产生的资金需求，主要包括：基础农田规模化经营，如农地平整、田间道路、沟渠开挖、河道疏浚、晒谷场、育秧棚、烘干农机农具等；现代农业示范园，如特色农业、设施农业、生态农业和观光休闲农业基础设施建设和运营管理等。
2. 城乡一体化投融资渠道
城乡一体化建设的资金平衡主要依靠挂钩土地指标上市后拍卖收入，但由于土地指标在取得时间上有一定的滞后性（须经验收），因此要求地方政府提供启动资金，目前地方政府通常将财政资金、银行融资和社会参与作为建设资金的主要来源。
2.1财政资金。财政资金主要包括本级财力安排资金和上级扶持资金，其中上级扶持资金除城乡一体化综合配套改革专项资金外，主要还有农业项目补贴类资金。但由于财权与事权的不匹配，镇级财政总体还没摆脱“吃饭财政”局面，本级预算能够安排资金非常有限；同时上级专项资金对应面广，名目较多，且资金通常逐年发放，真正能够落实到项目上额度较小。财政资金通常是以补助、贴息形式间接投入城乡一体化建设。
2.2银行融资。城乡一体化要求提出以来，各家银行也开始相关融资产品的研发与创新，建行率先推出“城乡合”新农村建设贷款，中行紧随其后推出“惠农宝”，农行推出“城乡通”、工行推出“小城镇建设”贷款、交行和农发行“新农村建设”贷款、苏州银行“城乡贷”等一系列产品。另外，银行还联合信托公司、担保机构开发信托产品，如建行“乾元一号”理财产品。银行的信贷支持使得银行融资成为城乡一体化建设主要资金来源。
2.3社会参与。根据项目性质，合理利用社会各种资源，鼓励社会资金支持城乡一体化发展，主要可以通过融资租赁、公私合伙（PPP）、特许经营（BOT）和资产证券化（ABS）等项目融资形式，如对于赢利性项目可以采用PPP模式，由政府和社会资金共同开发，而对于经营权和所有权可以分离的项目可以采用BOT模式。乡镇实践中，以BT项目较为常见。
3. 城乡一体化投融资现状及存在问题
由于财政资金投入不足和社会参与运作缺乏经验，乡镇仍以银行融资作为城乡一体化建设主要资金来源，而银行融资又以中长期项目贷款为主。今年以来国家严格控制政府融资平台贷款规模和一再收缩资金流动性，造成银行贷款规模紧张，城乡一体化建设资金难以得到保障。产生这种现象，除上述外部因素外，镇级城乡一体化投融资体制本身存在弊端也有一定影响。
3.1融资主体分散，资产经营能力薄弱。去年以来监管部门对地方政府融资平台进行了“打包还原”清查，银行为避开融资平台，在融资洽谈阶段，通常要求融资方成立新公司作为贷款主体，如笔者所在镇就有多个融资主体，规模较小，主体分散，虽采取以某一个公司为主、其他几家为辅的集团式管理模式，但母公司资产规模较小，等级较低，无法体现母体公司主导作用，更无法对镇属资产进行整合运营。
3.2融资方式单一，政策应对水平不强。尽管各银行在项目本金、贷款期限和担保方式上有所创新，但本质上还是银行贷款，一旦信贷规模紧张，银行在资本逐利性驱使下会提高利率上浮幅度，而融资方由于过渡依赖银行贷款，议价空间较小，只能被动接受，从而增加融资成本，甚至无法获得贷款资金，进而影响项目建设进度。如笔者所在镇，从贷款主体到融资规模都是按照某银行要求设立，一旦该银行政策调整，或银行业贷款形势趋紧，更换银行或变更融资方式难度较大；另一方面，企业债对发债主体所有者权益要求较高，且要求企业有足够现金流和一定的盈利能力，而为银行“特设”的融资主体，很难达到债券市场要求。
3.3融资规划缺失，资金用还压力失衡。由于资金筹集单位和使用单位分离，使用单位不需过多考虑资金来源和归还压力，而资金筹集单位不参与项目具体运作，对工程进度及工程款预算安排了解不足，再加上融资缺乏中长期规划，资金“总调度师”很难及时平衡资金筹措、工程款支付和还本付息压力。另外，由于土地市场不稳定，土地上市拍卖进度无法满足还本付息要求，如未提前做好规划，很容易出现“被动还款”局面。
4. 完善城乡一体化投融资体制的建议
城乡一体化建设是一项长期而艰巨的社会系统工程，如何发挥投融资主体筹资功能，建立多层次、多渠道的投融资体制，笔者认为可从以下几个方面着手： 4.1整合资源，做大融资主体。树立“城市经营”理念经营乡镇，即对乡镇自然生成资本（如土地）、人力作用资本（如道路、桥梁）及其相关延伸资本（道路、桥梁的冠名权）等进行聚集、重组和运营，最大限度地盘活存量，吸引增量。主要有两个方面：第一，根据功能定位，整合现有镇属公司，做大做强母体公司，提升公司层级，增强融资能力。将实际不发挥作用的公司合并到母体公司，如太仓浩良为农服务有限公司和太仓市城厢镇三产发展有限公司。第二，对现有能够实行资产分离和经营的基础设施等资产进行全面清理，通过资产评估和补办权证等方式将资产注入公司，增加公司资本金，如镇属土地资源、房屋资产等。
4.2创新思路，拓宽融资渠道。建立以财政资金为主导，银行融资为支撑，社会参与为补充的投融资机制，着力研究适合各种外部环境的投融资模式，主要有两个方面：第一，根据市场环境变化，合理选择融资题材和平台，在资金规模紧张时，可将融资需求化整为零，将城乡一体化五大类资金需求分拆成几个小项目，分别实施，如基础农田项目，根据有些银行要求，项目本身必须产生现金流，而城乡一体化包含较多基础设施建设，整体项目现金流难以覆盖贷款本息，将基础农田独立立项，可通过农产品销售和财政补贴作为第一还款来源，达到融资目的。第二，拓宽融资渠道，除积极向上争取资金外，还要创新融资方式，如企业债、信托、中期票据融资等，同时积极鼓励社会资金参与建设，如对于微利性项目，可通过财政补助鼓励社会资金进入，对于营利性项目可采用BT模式，还可对道路、桥梁、广场、绿地、公园冠名权及空间广告经营权实行招标或直接拍卖。
4.3编制预算，保证用还平衡。主要有两个方面：第一，参照财政资金年度预决算制度，编制年度债务预算，对债务实行预算管理，如年初各建设部门上报项目计划，经过专家组讨论拟定投资计划，并按照投资计划排出融资计划，另外，将债务收支纳入年度同级财政预算执行审计的必审内容，并列入同级人大的监督范围，以保证资金合理利用。第二，编制中长期融资计划，项目投资、融资规模要与镇经济发展相适应，结合镇经济发展规划，相应制定融资計划，寻找一定时期资金平衡计划，相应部门协调分工，如财政部门可根据计划筹措资金，土地部门根据计划推出土地，以确保能够及时还本付息。
参考文献：
[1]苏州市农村金融学会调研组.县域行支持发达地区城乡一体化的策略 [J].现代金融，2011(6):29-30.
[2]方正晓.城乡一体化背景下的金融创新问题 [J].苏州科技学院学报，2011(3):13-16.
[3]方振辉.城乡一体化的核心机制 [J].中共中央党校党报，2010(10):47-51
[4]张翅.某城乡一体化开发项目投融资方案设计 [J].项目管理技术，2010(2):48-52
[5]赵敏.济南市城乡一体化进程中农村金融服务体系创新研究 [J].中共济南市委党校学报，2010(2):125-127.
作者简介：贾彦乐(1980-)，男，江苏盱眙人，硕士研究生，从事财政学研究。
（作者单位：太仓市财政局；苏州大学商学院）