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摘 要：自我国2010年颁布《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》以来，我国学前教育事业取得了长足进展。但从总体上看，我国学前教育事业还面临许多问题，是我国教育事业发展中的薄弱环节。政府作为我国学前教育事业的主导者，对学前教育的发展负有重大的责任。本文从坚持政府主导，明确政府职责视角出发，对《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》进行解读，以期更加明确政府在学前教育中的地位和职责。
关键词：《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》；政府主导；政府职责；学前教育
中图分类号：F272 文献标志码：A 文章编号：2095-9214（2015）07-0266-02
改革开放以来，我国学前教育事业快速发展，取得了长足的进展。但从总体上看，学前教育仍是我国教育事业发展的薄弱环节，在发展过程中还面临许多困难和问题。为了进一步发展学前教育，解决学前教育存在的问题，最重要的是要明确和落实政府在学前教育发展中的责任，充分发挥政府的主导作用。2010年7月颁发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》在提出未来10年普及学前教育的目标的同时，特别提出要“明确政府责任”。紧随其后11月份发布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称〈若干意见〉》也进一步提出了政府在学前教育发展中的地位和作用。本文从坚持政府主导，明确政府职责出发，分析其提出的背景，厘清其在学前教育事业发展中的具体表现和作用，以期深刻领会《若干意见》的精神，从而更加明确政府在学前教育中的地位和职责。
一、坚持政府主导，明确政府职责的背景
（一）学前教育发展不平衡
学前教育是基础教育的基础，是国民教育体系的重要组成部分，其对于促进个体的全面发展和提升国民素质具有重要意义。随着“国际与国内对学前教育的认识日趋深刻，公平而有质量的学前教育普及已成为世界各国和地区学前教育改革和发展的战略目标。在城乡二元经济结构的影响下，我国二元社会结构逐渐形成，城乡学前教育事业发展的差距越来越大”。因此，缩小城乡和地域之间学前教育的差距，保障每个幼儿有园可入依然是现阶段的重要任务。目前我国学前教育仍处于均衡发展的初级阶段，要实现基本普及学前教育这个目标，最为重要的是要进一步明确和落实政府职责。我国地势宽广，幅员辽阔，各地区的经济发展水平存在一定的差距，各类弱势群体无法接受基本的学前教育。因此，政府必须发挥主导作用，采取倾斜政策等措施，为广大中西部地区和农村贫困地区提供基本的学前教育服务。
（二）学前教育发展缺乏有效监管
20世纪80年代以来，随着计划经济向社会主义市场经济转型，国家开始重新认识各级各类教育的产品属性。由于学前教育是一项公共性极强的公益事业，其建设和发展则是根据社会和个人收益由政府和个人分担教育支出。然而，在这个制度转型的过程中，政府开始撤资或减少对学前教育的投资，学前教育受到了有意无意的忽视，国家把学前教育推向市场，开始了学前教育市场化改革。一段时间内，“许多公办幼儿园被出售、转制、大量企事业单位办、集体办幼儿园被强行推向市场，让它们自生自灭”。与此同时，民办幼儿园开始兴起，办园数量逐渐剧增，形成了“以社会力量办园为主体”的格局，公办幼儿园则出现了“从辉煌一时到身陷尴尬”的境况。民办幼儿园作为学前教育事业一股不可缺少的力量，给幼儿入园提供了多样化选择的同时，在其发展过程中也出现了许多问题。一些民办幼儿园成为老板赚钱的工具，打着国际、双语的旗号迷惑家长，对私立的追逐逐渐演变成一种无序状态。另外，在转制的背景下，公办园所数量逐渐减少，无法满足人民群众的需求。学前教育领域市场乱象丛生，出现“公办幼儿园‘稀缺化’，民办幼儿园‘两极化’，优质资源‘特权化’，收费‘贵族化’等现象”。而对于学前教育过分市场化，政府作为学前教育的主导机构未能发挥主导和监管职责，学前教育的发展受到了重重阻碍。因此，要普及学前教育，满足人民群众对于入平价有质量的幼儿园的需求，就需要政府发挥主导和调控作用，处理好与市场在学前教育发展中的关系。
二、坚持政府主导，明确政府职责的具体表现
（一）制定发展规划
我国政府近年确立了“教育优先发展”的战略地位，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》中也首次将学前教育单列一章进行战略部署。因此，政府要将学前教育纳入教育事业发展规划，充分发挥其在学前教育发展中的职责。这需要明确以下两点：首先，中央和各级政府要将发展和普及学前教育纳入经济发展和教育事业发展的总体规划，纳入城镇和新农村建设规划。《若干意见》指出：“各级政府要充分认识发展学前教育的重要性和紧迫性，将大力发展学前教育作为贯彻落实教育规划纲要的突破口，作为推动教育事业科学发展的重要任务，作为建设社会主义和谐社会的重大民生工程，纳入政府工作重要议事日程，切实抓紧抓好”。其次，各级政府在总体规划的指导下，应明确各个阶段的目标和任务，坚持统一规划，循序渐进。《若干意见》指出：“省（区、市）政府要深入调查，准确掌握当地学前教育基本状况和存在的突出问题，结合本区域经济社会发展状况和适龄人口分布、变化趋势，科学测算入园需求和供需缺口，确定发展目标，分解年度任务，落实经费，以县为单位编制学前教育三年行动计划，有效缓解‘入园难’”。只有将学前教育纳入我国教育事业发展的总体规划，明确各阶段的目标和进程，并层层推进实施，才能普及学前教育，实现学前教育的可持续发展。
（二）加大财政投入
经费投入是学前教育事业的物质保障，也是国家对发展学前教育重要性认识程度的体现。根据调查，“当前我国学前教育总投入占GDP的比率多年来维持在0.05%左右，学前教育总经费占教育总经费的比例一直在1.2%—1.4%徘徊，远低于世界平均水平，也低于巴西等发展中人口大国”。对于加大政府财政投入，《若干意见》规定：“各级政府要将学前教育经费列入财政预算。新增教育经费要向学前教育倾斜。财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例，未来三年要有明显提高”。按照此项规定来发展学前教育事业，我国应在国家级财政教育预算中单项列支学前教育事业经费，明确并逐步提高学前教育投入的比例，确立并逐步实现学前教育经费占GDP比例的0.4%，学前教育预算内事业性经费占教育预算内事业性经费的比例7%。在中央、省、市、县等各级财政中设立学前教育发展专项经费，建立对贫困、边远、民族地区等学前教育发展的专项支持与转移支付制度。对于中西部地区学前教育经费的投入，《若干意见》指出：“中央财政设立专项经费，支持中西部农村地区、少数民族地区和边疆地区发展学前教育和学前双语教育。地方政府要加大投入，重点支持边远贫困地区和少数民族地区发展学前教育”。财政投入是发展学前教育事业的物质保障，也是提高我国学前教育质量的经济支撑，政府应加大对学前教育的财政投入力度，多渠道筹措学前教育经费，实现城乡学前教育均衡发展。 （三）完善管理体制
学前教育管理体制在我国学前教育事业发展过程中起着监督、领导和协调等作用，是保障政府切实履行发展学前教育职责的必备条件。1989年颁发的《幼儿园管理条例》规定我国幼儿园的管理“实行地方负责、分级管理和各有关部门分工负责的原则”。但随着“市场经济体制的改革以及分税制管理体制改革，当前我国学前教育管理体制还存在诸多问题，这成为制约我国学前教育事业健康发展的体制障碍。”因此，大力发展学前教育事业，破除我国学前教育事业管理体制障碍成为亟需解决的重要事项。《若干意见》指出：“发展学前教育，必须坚持改革创新，着力破除制约学前教育科学发展的体制机制障碍”，并且规定“各级政府要加强对学前教育的统筹协调，健全教育部门主管、有关部门分工负责的工作机制，形成推动学前教育发展的合力”。学前教育事业是一项重要的民生工程，政府若未能充分发挥主导作用，明确并落实其具体的职责，单靠市场化经营，将会造成我国学前教育管理混乱的局面，十分不利于学前教育的健康发展。
（四）优化和公平化资源配置
我国是一个人口大国，受到经济、政治、历史、文化、地理位置等因素的影响，学前教育发展不均衡问题突出，主要表现为区域、城乡间发展不平衡。从区域来说，中西部、农村贫困地区学前教育最为薄弱。根据调查，迄今我国中西部农村尚有近40%的乡镇没有正规的中心幼儿园。要实现基本普及学前教育的战略目标，重点和难点在中西部、农村地区，必须使农村学前教育发展实现突破。考虑到我国的地区、城乡之间的差异，《若干意见》指出：“各级政府要加大对农村学前教育的投入，从今年开始，国家实施推进农村学前教育项目，重点支持中西部地区；地方各级政府要安排专门资金，重点建设农村幼儿园”。当前我国正处于社会转型期，政府承担着重要的公共服务供给职责。为此，政府需要加快制度发展中西部、农村地区的学前教育的政策措施，重点支持中西部农村地区和少数民族地区普及学前教育。依据中西部、农村地区的发展状况，政府有必要设立“国家中西部农村乡镇中心幼儿园建设工程”，由中央财政设立专项资金，以财政投入、政府办园、公办教师为主，大力推进中西部农村乡镇中心幼儿园建设，充分发挥其辐射、示范作用，引领和带动农村学前教育的整体发展，从而推动我国学前教育的发展和普及。
三、坚持政府主导，明确政府职责的作用
（一）统领学前教育的发展
掌船先掌舵，要达到彼岸，应先明确方向。学前教育作为基础之基础、终身学习的开端，它的发展也离不开“掌舵手”。我国是社会主义国家，政府的职能是为人民谋福利，作为社会主义事业重要组成部分的学前教育，政府理应充当“引路人”和“起帆者”，规划、统筹和领导学前教育事业的发展。这既是现代政府的重要职责，也是促进我国学前教育可持续发展的关键所在和迫切要求。坚持政府主导、统筹规划，能够明确我国学前教育的办园方向，使学前教育发展“有章可循，有据可依”，在现有发展水平基础上实现更高水平的发展。明确政府职责，将政府职能落实到实处，能够保证在明确发展方向的前提下，通过制定和实施具体的措施来实现学前教育的发展目标，不断提升我国学前教育的发展质量。
（二）实现学前教育的普及
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出当前我国发展学前教育的主要任务是基本普及学前教育。我国是个人口大国，加快学前教育普及，将极大地提高我国教育的水平和国民整体素质。近些年，我国学前教育得到了新的发展，但基础还很薄弱。投入不足、资源短缺、城乡发展不平衡等问题长期制约着学前教育的健康发展，“入园难”、“入园贵”等问题十分突出，成为各级各类教育中的“短板”。在面临这些问题的情况下，坚持政府主导，明确政府职责，通过制定有效措施，将优化和公平化资源配置，促进城乡、区域均衡发展。也只有坚持政府主导，充分发挥政府的职能，才能化解学前教育“入园难、入园贵”问题，如期实现基本普及学前教育的目标。
（三）规范学前教育的管理
学前教育是我国国民教育体系的重要组成部分，它的健康发展离不开政府的监督和管理。当前，我国在学前教育管理方面逐步改善，但还存在许多问题：幼儿园准入制度不健全，监管力量不足，导致社会上无证办园的现象严重；幼儿园收费缺乏明确的界定，未能做到收费透明化；另外，幼儿园校车安全、虐童事件等安全事故频发，严重威胁到孩子的健康成长和生命安全。要妥善解决这些问题，就需要政府加强对学前教育事业的监督和管理。因此，坚持政府主导，明确政府职责，需要政府高度重视学前教育的管理，并采取相应的措施妥善解决幼儿园的准入、安全和收费问题，确保实现学前教育管理的科学化和规范化，从而为促进我国学前教育事业健康有序地发展提供强有力的保障。
（作者单位：湖南师范大学教育科学学院学前教育系）
参考文献：
[1]李欢欢.试论城乡学前教育均衡发展中存在的问题及对策[J].基础教育研究，2012，（7）.
[2]王春英.发展农村和贫困地区学前教育，是促进教育起点公平的重要举措[J].学前教育研究，2010，（7）.
关键词：《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》；政府主导；政府职责；学前教育
中图分类号：F272 文献标志码：A 文章编号：2095-9214（2015）07-0266-02
改革开放以来，我国学前教育事业快速发展，取得了长足的进展。但从总体上看，学前教育仍是我国教育事业发展的薄弱环节，在发展过程中还面临许多困难和问题。为了进一步发展学前教育，解决学前教育存在的问题，最重要的是要明确和落实政府在学前教育发展中的责任，充分发挥政府的主导作用。2010年7月颁发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》在提出未来10年普及学前教育的目标的同时，特别提出要“明确政府责任”。紧随其后11月份发布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称〈若干意见〉》也进一步提出了政府在学前教育发展中的地位和作用。本文从坚持政府主导，明确政府职责出发，分析其提出的背景，厘清其在学前教育事业发展中的具体表现和作用，以期深刻领会《若干意见》的精神，从而更加明确政府在学前教育中的地位和职责。
一、坚持政府主导，明确政府职责的背景
（一）学前教育发展不平衡
学前教育是基础教育的基础，是国民教育体系的重要组成部分，其对于促进个体的全面发展和提升国民素质具有重要意义。随着“国际与国内对学前教育的认识日趋深刻，公平而有质量的学前教育普及已成为世界各国和地区学前教育改革和发展的战略目标。在城乡二元经济结构的影响下，我国二元社会结构逐渐形成，城乡学前教育事业发展的差距越来越大”。因此，缩小城乡和地域之间学前教育的差距，保障每个幼儿有园可入依然是现阶段的重要任务。目前我国学前教育仍处于均衡发展的初级阶段，要实现基本普及学前教育这个目标，最为重要的是要进一步明确和落实政府职责。我国地势宽广，幅员辽阔，各地区的经济发展水平存在一定的差距，各类弱势群体无法接受基本的学前教育。因此，政府必须发挥主导作用，采取倾斜政策等措施，为广大中西部地区和农村贫困地区提供基本的学前教育服务。
（二）学前教育发展缺乏有效监管
20世纪80年代以来，随着计划经济向社会主义市场经济转型，国家开始重新认识各级各类教育的产品属性。由于学前教育是一项公共性极强的公益事业，其建设和发展则是根据社会和个人收益由政府和个人分担教育支出。然而，在这个制度转型的过程中，政府开始撤资或减少对学前教育的投资，学前教育受到了有意无意的忽视，国家把学前教育推向市场，开始了学前教育市场化改革。一段时间内，“许多公办幼儿园被出售、转制、大量企事业单位办、集体办幼儿园被强行推向市场，让它们自生自灭”。与此同时，民办幼儿园开始兴起，办园数量逐渐剧增，形成了“以社会力量办园为主体”的格局，公办幼儿园则出现了“从辉煌一时到身陷尴尬”的境况。民办幼儿园作为学前教育事业一股不可缺少的力量，给幼儿入园提供了多样化选择的同时，在其发展过程中也出现了许多问题。一些民办幼儿园成为老板赚钱的工具，打着国际、双语的旗号迷惑家长，对私立的追逐逐渐演变成一种无序状态。另外，在转制的背景下，公办园所数量逐渐减少，无法满足人民群众的需求。学前教育领域市场乱象丛生，出现“公办幼儿园‘稀缺化’，民办幼儿园‘两极化’，优质资源‘特权化’，收费‘贵族化’等现象”。而对于学前教育过分市场化，政府作为学前教育的主导机构未能发挥主导和监管职责，学前教育的发展受到了重重阻碍。因此，要普及学前教育，满足人民群众对于入平价有质量的幼儿园的需求，就需要政府发挥主导和调控作用，处理好与市场在学前教育发展中的关系。
二、坚持政府主导，明确政府职责的具体表现
（一）制定发展规划
我国政府近年确立了“教育优先发展”的战略地位，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》中也首次将学前教育单列一章进行战略部署。因此，政府要将学前教育纳入教育事业发展规划，充分发挥其在学前教育发展中的职责。这需要明确以下两点：首先，中央和各级政府要将发展和普及学前教育纳入经济发展和教育事业发展的总体规划，纳入城镇和新农村建设规划。《若干意见》指出：“各级政府要充分认识发展学前教育的重要性和紧迫性，将大力发展学前教育作为贯彻落实教育规划纲要的突破口，作为推动教育事业科学发展的重要任务，作为建设社会主义和谐社会的重大民生工程，纳入政府工作重要议事日程，切实抓紧抓好”。其次，各级政府在总体规划的指导下，应明确各个阶段的目标和任务，坚持统一规划，循序渐进。《若干意见》指出：“省（区、市）政府要深入调查，准确掌握当地学前教育基本状况和存在的突出问题，结合本区域经济社会发展状况和适龄人口分布、变化趋势，科学测算入园需求和供需缺口，确定发展目标，分解年度任务，落实经费，以县为单位编制学前教育三年行动计划，有效缓解‘入园难’”。只有将学前教育纳入我国教育事业发展的总体规划，明确各阶段的目标和进程，并层层推进实施，才能普及学前教育，实现学前教育的可持续发展。
（二）加大财政投入
经费投入是学前教育事业的物质保障，也是国家对发展学前教育重要性认识程度的体现。根据调查，“当前我国学前教育总投入占GDP的比率多年来维持在0.05%左右，学前教育总经费占教育总经费的比例一直在1.2%—1.4%徘徊，远低于世界平均水平，也低于巴西等发展中人口大国”。对于加大政府财政投入，《若干意见》规定：“各级政府要将学前教育经费列入财政预算。新增教育经费要向学前教育倾斜。财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例，未来三年要有明显提高”。按照此项规定来发展学前教育事业，我国应在国家级财政教育预算中单项列支学前教育事业经费，明确并逐步提高学前教育投入的比例，确立并逐步实现学前教育经费占GDP比例的0.4%，学前教育预算内事业性经费占教育预算内事业性经费的比例7%。在中央、省、市、县等各级财政中设立学前教育发展专项经费，建立对贫困、边远、民族地区等学前教育发展的专项支持与转移支付制度。对于中西部地区学前教育经费的投入，《若干意见》指出：“中央财政设立专项经费，支持中西部农村地区、少数民族地区和边疆地区发展学前教育和学前双语教育。地方政府要加大投入，重点支持边远贫困地区和少数民族地区发展学前教育”。财政投入是发展学前教育事业的物质保障，也是提高我国学前教育质量的经济支撑，政府应加大对学前教育的财政投入力度，多渠道筹措学前教育经费，实现城乡学前教育均衡发展。 （三）完善管理体制
学前教育管理体制在我国学前教育事业发展过程中起着监督、领导和协调等作用，是保障政府切实履行发展学前教育职责的必备条件。1989年颁发的《幼儿园管理条例》规定我国幼儿园的管理“实行地方负责、分级管理和各有关部门分工负责的原则”。但随着“市场经济体制的改革以及分税制管理体制改革，当前我国学前教育管理体制还存在诸多问题，这成为制约我国学前教育事业健康发展的体制障碍。”因此，大力发展学前教育事业，破除我国学前教育事业管理体制障碍成为亟需解决的重要事项。《若干意见》指出：“发展学前教育，必须坚持改革创新，着力破除制约学前教育科学发展的体制机制障碍”，并且规定“各级政府要加强对学前教育的统筹协调，健全教育部门主管、有关部门分工负责的工作机制，形成推动学前教育发展的合力”。学前教育事业是一项重要的民生工程，政府若未能充分发挥主导作用，明确并落实其具体的职责，单靠市场化经营，将会造成我国学前教育管理混乱的局面，十分不利于学前教育的健康发展。
（四）优化和公平化资源配置
我国是一个人口大国，受到经济、政治、历史、文化、地理位置等因素的影响，学前教育发展不均衡问题突出，主要表现为区域、城乡间发展不平衡。从区域来说，中西部、农村贫困地区学前教育最为薄弱。根据调查，迄今我国中西部农村尚有近40%的乡镇没有正规的中心幼儿园。要实现基本普及学前教育的战略目标，重点和难点在中西部、农村地区，必须使农村学前教育发展实现突破。考虑到我国的地区、城乡之间的差异，《若干意见》指出：“各级政府要加大对农村学前教育的投入，从今年开始，国家实施推进农村学前教育项目，重点支持中西部地区；地方各级政府要安排专门资金，重点建设农村幼儿园”。当前我国正处于社会转型期，政府承担着重要的公共服务供给职责。为此，政府需要加快制度发展中西部、农村地区的学前教育的政策措施，重点支持中西部农村地区和少数民族地区普及学前教育。依据中西部、农村地区的发展状况，政府有必要设立“国家中西部农村乡镇中心幼儿园建设工程”，由中央财政设立专项资金，以财政投入、政府办园、公办教师为主，大力推进中西部农村乡镇中心幼儿园建设，充分发挥其辐射、示范作用，引领和带动农村学前教育的整体发展，从而推动我国学前教育的发展和普及。
三、坚持政府主导，明确政府职责的作用
（一）统领学前教育的发展
掌船先掌舵，要达到彼岸，应先明确方向。学前教育作为基础之基础、终身学习的开端，它的发展也离不开“掌舵手”。我国是社会主义国家，政府的职能是为人民谋福利，作为社会主义事业重要组成部分的学前教育，政府理应充当“引路人”和“起帆者”，规划、统筹和领导学前教育事业的发展。这既是现代政府的重要职责，也是促进我国学前教育可持续发展的关键所在和迫切要求。坚持政府主导、统筹规划，能够明确我国学前教育的办园方向，使学前教育发展“有章可循，有据可依”，在现有发展水平基础上实现更高水平的发展。明确政府职责，将政府职能落实到实处，能够保证在明确发展方向的前提下，通过制定和实施具体的措施来实现学前教育的发展目标，不断提升我国学前教育的发展质量。
（二）实现学前教育的普及
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出当前我国发展学前教育的主要任务是基本普及学前教育。我国是个人口大国，加快学前教育普及，将极大地提高我国教育的水平和国民整体素质。近些年，我国学前教育得到了新的发展，但基础还很薄弱。投入不足、资源短缺、城乡发展不平衡等问题长期制约着学前教育的健康发展，“入园难”、“入园贵”等问题十分突出，成为各级各类教育中的“短板”。在面临这些问题的情况下，坚持政府主导，明确政府职责，通过制定有效措施，将优化和公平化资源配置，促进城乡、区域均衡发展。也只有坚持政府主导，充分发挥政府的职能，才能化解学前教育“入园难、入园贵”问题，如期实现基本普及学前教育的目标。
（三）规范学前教育的管理
学前教育是我国国民教育体系的重要组成部分，它的健康发展离不开政府的监督和管理。当前，我国在学前教育管理方面逐步改善，但还存在许多问题：幼儿园准入制度不健全，监管力量不足，导致社会上无证办园的现象严重；幼儿园收费缺乏明确的界定，未能做到收费透明化；另外，幼儿园校车安全、虐童事件等安全事故频发，严重威胁到孩子的健康成长和生命安全。要妥善解决这些问题，就需要政府加强对学前教育事业的监督和管理。因此，坚持政府主导，明确政府职责，需要政府高度重视学前教育的管理，并采取相应的措施妥善解决幼儿园的准入、安全和收费问题，确保实现学前教育管理的科学化和规范化，从而为促进我国学前教育事业健康有序地发展提供强有力的保障。
（作者单位：湖南师范大学教育科学学院学前教育系）
参考文献：
[1]李欢欢.试论城乡学前教育均衡发展中存在的问题及对策[J].基础教育研究，2012，（7）.
[2]王春英.发展农村和贫困地区学前教育，是促进教育起点公平的重要举措[J].学前教育研究，2010，（7）.