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摘要：城中村改造是城市化的重要内容之一，它不仅仅是物质空间的改造与建设，更是制度的建设与文化的建设。只有寻求多方利益的均衡，并注重文化的整合，城中村的改造才能完成实质性的转变。
关键词：城中村城市化利益博弈文化整合
秦皇岛市地处河北省东北部、环渤海地区的中心部位，是全国首批14个沿海开放城市之一，也是中国北方著名的旅游城市。自上世纪90年代以来，其城市化水平一直稳步上升，2009年全市城镇化率达到47.4%，并荣获“2009中国最佳和谐发展城市”称号。但就城中村改造工程整体而言，其规模、速度和数量与河北省其他地市相比相对落后。基于此，本文力求对其城中村改造得失进行总结，并对其改造思路进行探研。
一、秦皇岛市城中村现状
（一）城中村概况
经调查，秦市城中村共有151个。依据村址用地规划用地性质的不同，又可分为三类。第一类是位于城市规划居住用地内的村，共有82个，如海港区的园艺村、后马坊、西盐务等，北戴河区的拨道洼、杨各庄、赤土山等，山海关区的董庄、申庄、东洼营等，开发区的邢庄、孟营、姚山等。第二类是位于规划工业区内的村，主要指海港区北部工业区、东部工业区、经济技术开发区、山海关临港工业区内等相对独立的工业区内的村，共有61个，如海港区的晒甲会、杨庄、缪庄等，山海关区的中窑河、南窑河、八里堡等，开发区的义卜寨、深河、东姜庄等。第三类位于其他用地内的村，主要指位于北戴河旅游度假区内、山海关长城保护带内、海港区文教区内的村，共有8个，如北戴河区的草厂、刘庄等，山海关区的南营子、北街等。
自上个世纪90年代以来，秦市城中村改造工程稳步推进。2003—2008年5年间完成城中村改造25个。2009年完成改造城中村32个。2010年上半年，完成20个城中村改造，同时启动20个城中村改造工程。
（二）城中村功能
城中村特殊的地理位置使其在城乡之间、工业与农业之间起着连接纽带的作用，在我国转型期的社会系统中更具有特殊的社会功能。秦市城中村自然也不例外，在以下几个方面发挥着社会价值。一是为外来人口提供廉价而又不失为理性选择的栖居地。二是为外来人口提供继续社会化的场所，并进一步推进城市化进程。外来人员中有53.4%的人来自乡镇及农村，他们在生活技能、社会关系以及文化价值观念方面都与城市人有着很大的差异。城中村这种聚居方式在空间上形成了异质文化一定程度上的隔离，为外来人员融入城市争取了时间与空间。而这些深受“城市性”熏陶的外来人员，由于其流动性，也必将新的生活方式、文化价值观念等带回家乡，增强农村的“城市性”，从而在整体上提高我国的城市化水平。三是解决了部分在城市化过程中政府暂时无力解决的问题。改革开放后，大量人口涌入城市，为城市社会的建设与发展做出了重要的贡献，但他们在社会保障方面基本上是空白的，这与我国城市化进程中城市规划能力不足和公共政策的缺失是密不可分的。而城中村内部低廉的房租和消费档次较低的餐厅、洗衣店、发廊等都是适应这种需求而产生和发展起来的，从某种意义上来讲，城中村实际上履行了城市政府本应当承担的责任。
（三）秦市城中村改造特点及不足
由于秦市组团式的城市布局结构和各区在农村建房审批管理上具有相对独立的特点，目前秦市城中村改造呈现因区而异，因地而异的特点。如海港区城中村改造执行的政策是《海港区城中村拆迁改造管理若干规定》，以市场化方式运作，即对村庄用地进行整体收购储备并进行招标拍卖，中标者进行村庄的整体拆迁安置和剩余土地的房地产开发，收益除用于解决村民安置及生活保障外，纯收益部分归政府；而山海关区城中村改造，统一纳入城市区建设，由政府先批准建设小康村，村民入住后旧村整体拆迁并由政府收购储备，统一进行招标拍卖，通过市场化运作进行房地产开发，收益分配与海港区基本相同。与此同时，2006年6月，又出台了《关于严格审批农村居民翻、插建房屋的意见》，对私搭乱建现象进一步加以规范。北戴河区的城中村改造，执行政策与山海关区类似，只是纯收益归区政府。而开发区城中村改造，则采用管委整体进行拆迁改造的做法，即按照规划确定的居住区位置和村庄的意愿，将村庄整体拆迁，并相对集中安置到规划居住区内，腾出的土地全部用于工业项目建设。同时，对于失地农民，按照国家政策给予一定的补偿。
总体来讲，秦市城中村改造在总结其他城市城中村改造经验的基础上，形成了自身特点鲜明、符合秦市发展特点的城中村改造方案和思路。改造过程中不容忽视的问题与不足，一是改造模式过于单一，作为城中村改造的主要利益主体之一的村集体和村民参与程度偏低。积极主动参与到秦市各区城中村改造工程的主要是政府与房地产开发商，村集体和村民只是被动参与，以简单的“举手”原则表达自己意愿。总体说来，在秦市尚未能有效地推行征地补偿标准和安置方案的听证会制度，其征地拆迁诉讼程序也有待进一步完善。二是城中村改造与村民身份转化政策不同步。未纳入社区管理的城中村自不必说，就目前已纳入秦市社区管理的转城村来看，大部分村民在身份认同上仍处于一种比较模糊的状态，他们仍然延续着原来的农村生活方式。尤其在镇村体制向街道、居委会体制转变的过程中，有些城中村仍由原来所属的镇、村管理，同时又按照城市管理体制进行管理，这种城乡二元管理体制导致各种城市化措施都难以执行，村民的身份转化落后于城中村物质空间改造。
二、改进秦皇岛市城中村改造工作的思路
（一）城中村的改造将是政府、村民和房地产商三方利益的平衡
从政府的利益角度来看，城中村问题直接影响了城市规划、建设、管理和整体形象，阻碍了经济社会发展，给社会治安造成很大压力，对城市的可持续发展和社会进步带来消极影响，降低了城市化的总体质量，影响城市竞争力的提高。因此，城中村的改造给政府带来的收益是显而易见的。当然，如何在三者之间进行利益平衡也是政府最头痛的问题。从投资开发商的利益角度来看，他们愿意改造交通、水电等基础设施较好的地方，希望拿到价格便宜的土地，同时享受政府提供的优惠政策，却不愿意在利用土地时与实际上并没有土地所有权的村集体和村民进行讨价还价，更不愿意承担失地村民将来的社会医疗、伤残、失业、养老等保险责任。从村集体和村民的利益角度来看，城中村主要经济形态体现为靠租金和集体分红生存的“寄生型”经济，这决定了村民必然会寸土必争的扩大建筑用地，一旦政府出于规划需要征用一部分住宅用地时，情况就更为复杂，按平方米计算的拆迁补偿更增加了农民往空间扩建的冲动。通过上面的分析可知，“城中村”的改造实际上存在多方经济利益主体的冲突，城中村的改造需要使投资商的利益、农民的利益和政府的利益达成理性的一致。
（二）以社会保障制度为根基，文化整合为目标，努力实现城中村改造实质性转变
城中村改造是城市化的重要内容，而城市化是一个国家或地区实现人口集聚、财富集聚、技术集聚和服务集聚的过程，同时也是一个生活方式转变、生产方式转变、组织方式转变和传统方式转变的过程。它还包括诸如城市影响、城市传播和城市带动的外向式的扩散过程。这就要求对城中村进行空间改造的同时，还要建立与城市居民同等范围和数额的社会保障制度与政策。可考虑首先满足养老保险的投入要求，然后逐步增加医疗保险、失业保险、最低保障等福利。此外，还需确保村民劳动自立的公共政策的到位，应采取各种措施增加原住民的就业机会，增强其劳动技能和专业培训，提高其收入水平和文化水平。这是避免城中村内部异质文化碰撞，进而实现文化整合的制度保障，并进一步消弥由不同文化碰撞引起的城中村治安不良、环境恶劣等问题。
综上所述，城中村改造过程应由政府、村集体与村民、企业和社会等力量共同参与来完成，城中村的改造不仅仅是物质空间的改造与建设，更是制度的建设与文化的建设。只有寻求多方利益的均衡，并注重文化的整合，城中村的改造才可能趋向和谐与共赢。
参考文献：
①敬东．“城市里的乡村”研究报告[J].城市规划，1999（8）
②张玉梅. 基于城乡一体化发展的秦皇岛市区新农村建设规划研究[D]. 秦皇岛：燕山大学，2010：13-15
③何必．“城中村”都市化存在的问题及解决对策[J]．农村经济，2006（12）
④任飞．“城中村”改造研究——以贵阳市为例[J]. 前沿，2009（12）
〔本文系秦皇岛科学技术研究与发展计划项目“秦皇岛市‘城中村’改造存在的问题及其对策分析”（项目编号：201001A405）研究成果）〕
（王彦霞，1977生，河北武邑人，燕山大学文法学院副教授。研究方向：政治管理学。张金明，1972年生，河北抚宁人，燕山大学文法学院副教授。研究方向：当代社会与文化发展）
关键词：城中村城市化利益博弈文化整合
秦皇岛市地处河北省东北部、环渤海地区的中心部位，是全国首批14个沿海开放城市之一，也是中国北方著名的旅游城市。自上世纪90年代以来，其城市化水平一直稳步上升，2009年全市城镇化率达到47.4%，并荣获“2009中国最佳和谐发展城市”称号。但就城中村改造工程整体而言，其规模、速度和数量与河北省其他地市相比相对落后。基于此，本文力求对其城中村改造得失进行总结，并对其改造思路进行探研。
一、秦皇岛市城中村现状
（一）城中村概况
经调查，秦市城中村共有151个。依据村址用地规划用地性质的不同，又可分为三类。第一类是位于城市规划居住用地内的村，共有82个，如海港区的园艺村、后马坊、西盐务等，北戴河区的拨道洼、杨各庄、赤土山等，山海关区的董庄、申庄、东洼营等，开发区的邢庄、孟营、姚山等。第二类是位于规划工业区内的村，主要指海港区北部工业区、东部工业区、经济技术开发区、山海关临港工业区内等相对独立的工业区内的村，共有61个，如海港区的晒甲会、杨庄、缪庄等，山海关区的中窑河、南窑河、八里堡等，开发区的义卜寨、深河、东姜庄等。第三类位于其他用地内的村，主要指位于北戴河旅游度假区内、山海关长城保护带内、海港区文教区内的村，共有8个，如北戴河区的草厂、刘庄等，山海关区的南营子、北街等。
自上个世纪90年代以来，秦市城中村改造工程稳步推进。2003—2008年5年间完成城中村改造25个。2009年完成改造城中村32个。2010年上半年，完成20个城中村改造，同时启动20个城中村改造工程。
（二）城中村功能
城中村特殊的地理位置使其在城乡之间、工业与农业之间起着连接纽带的作用，在我国转型期的社会系统中更具有特殊的社会功能。秦市城中村自然也不例外，在以下几个方面发挥着社会价值。一是为外来人口提供廉价而又不失为理性选择的栖居地。二是为外来人口提供继续社会化的场所，并进一步推进城市化进程。外来人员中有53.4%的人来自乡镇及农村，他们在生活技能、社会关系以及文化价值观念方面都与城市人有着很大的差异。城中村这种聚居方式在空间上形成了异质文化一定程度上的隔离，为外来人员融入城市争取了时间与空间。而这些深受“城市性”熏陶的外来人员，由于其流动性，也必将新的生活方式、文化价值观念等带回家乡，增强农村的“城市性”，从而在整体上提高我国的城市化水平。三是解决了部分在城市化过程中政府暂时无力解决的问题。改革开放后，大量人口涌入城市，为城市社会的建设与发展做出了重要的贡献，但他们在社会保障方面基本上是空白的，这与我国城市化进程中城市规划能力不足和公共政策的缺失是密不可分的。而城中村内部低廉的房租和消费档次较低的餐厅、洗衣店、发廊等都是适应这种需求而产生和发展起来的，从某种意义上来讲，城中村实际上履行了城市政府本应当承担的责任。
（三）秦市城中村改造特点及不足
由于秦市组团式的城市布局结构和各区在农村建房审批管理上具有相对独立的特点，目前秦市城中村改造呈现因区而异，因地而异的特点。如海港区城中村改造执行的政策是《海港区城中村拆迁改造管理若干规定》，以市场化方式运作，即对村庄用地进行整体收购储备并进行招标拍卖，中标者进行村庄的整体拆迁安置和剩余土地的房地产开发，收益除用于解决村民安置及生活保障外，纯收益部分归政府；而山海关区城中村改造，统一纳入城市区建设，由政府先批准建设小康村，村民入住后旧村整体拆迁并由政府收购储备，统一进行招标拍卖，通过市场化运作进行房地产开发，收益分配与海港区基本相同。与此同时，2006年6月，又出台了《关于严格审批农村居民翻、插建房屋的意见》，对私搭乱建现象进一步加以规范。北戴河区的城中村改造，执行政策与山海关区类似，只是纯收益归区政府。而开发区城中村改造，则采用管委整体进行拆迁改造的做法，即按照规划确定的居住区位置和村庄的意愿，将村庄整体拆迁，并相对集中安置到规划居住区内，腾出的土地全部用于工业项目建设。同时，对于失地农民，按照国家政策给予一定的补偿。
总体来讲，秦市城中村改造在总结其他城市城中村改造经验的基础上，形成了自身特点鲜明、符合秦市发展特点的城中村改造方案和思路。改造过程中不容忽视的问题与不足，一是改造模式过于单一，作为城中村改造的主要利益主体之一的村集体和村民参与程度偏低。积极主动参与到秦市各区城中村改造工程的主要是政府与房地产开发商，村集体和村民只是被动参与，以简单的“举手”原则表达自己意愿。总体说来，在秦市尚未能有效地推行征地补偿标准和安置方案的听证会制度，其征地拆迁诉讼程序也有待进一步完善。二是城中村改造与村民身份转化政策不同步。未纳入社区管理的城中村自不必说，就目前已纳入秦市社区管理的转城村来看，大部分村民在身份认同上仍处于一种比较模糊的状态，他们仍然延续着原来的农村生活方式。尤其在镇村体制向街道、居委会体制转变的过程中，有些城中村仍由原来所属的镇、村管理，同时又按照城市管理体制进行管理，这种城乡二元管理体制导致各种城市化措施都难以执行，村民的身份转化落后于城中村物质空间改造。
二、改进秦皇岛市城中村改造工作的思路
（一）城中村的改造将是政府、村民和房地产商三方利益的平衡
从政府的利益角度来看，城中村问题直接影响了城市规划、建设、管理和整体形象，阻碍了经济社会发展，给社会治安造成很大压力，对城市的可持续发展和社会进步带来消极影响，降低了城市化的总体质量，影响城市竞争力的提高。因此，城中村的改造给政府带来的收益是显而易见的。当然，如何在三者之间进行利益平衡也是政府最头痛的问题。从投资开发商的利益角度来看，他们愿意改造交通、水电等基础设施较好的地方，希望拿到价格便宜的土地，同时享受政府提供的优惠政策，却不愿意在利用土地时与实际上并没有土地所有权的村集体和村民进行讨价还价，更不愿意承担失地村民将来的社会医疗、伤残、失业、养老等保险责任。从村集体和村民的利益角度来看，城中村主要经济形态体现为靠租金和集体分红生存的“寄生型”经济，这决定了村民必然会寸土必争的扩大建筑用地，一旦政府出于规划需要征用一部分住宅用地时，情况就更为复杂，按平方米计算的拆迁补偿更增加了农民往空间扩建的冲动。通过上面的分析可知，“城中村”的改造实际上存在多方经济利益主体的冲突，城中村的改造需要使投资商的利益、农民的利益和政府的利益达成理性的一致。
（二）以社会保障制度为根基，文化整合为目标，努力实现城中村改造实质性转变
城中村改造是城市化的重要内容，而城市化是一个国家或地区实现人口集聚、财富集聚、技术集聚和服务集聚的过程，同时也是一个生活方式转变、生产方式转变、组织方式转变和传统方式转变的过程。它还包括诸如城市影响、城市传播和城市带动的外向式的扩散过程。这就要求对城中村进行空间改造的同时，还要建立与城市居民同等范围和数额的社会保障制度与政策。可考虑首先满足养老保险的投入要求，然后逐步增加医疗保险、失业保险、最低保障等福利。此外，还需确保村民劳动自立的公共政策的到位，应采取各种措施增加原住民的就业机会，增强其劳动技能和专业培训，提高其收入水平和文化水平。这是避免城中村内部异质文化碰撞，进而实现文化整合的制度保障，并进一步消弥由不同文化碰撞引起的城中村治安不良、环境恶劣等问题。
综上所述，城中村改造过程应由政府、村集体与村民、企业和社会等力量共同参与来完成，城中村的改造不仅仅是物质空间的改造与建设，更是制度的建设与文化的建设。只有寻求多方利益的均衡，并注重文化的整合，城中村的改造才可能趋向和谐与共赢。
参考文献：
①敬东．“城市里的乡村”研究报告[J].城市规划，1999（8）
②张玉梅. 基于城乡一体化发展的秦皇岛市区新农村建设规划研究[D]. 秦皇岛：燕山大学，2010：13-15
③何必．“城中村”都市化存在的问题及解决对策[J]．农村经济，2006（12）
④任飞．“城中村”改造研究——以贵阳市为例[J]. 前沿，2009（12）
〔本文系秦皇岛科学技术研究与发展计划项目“秦皇岛市‘城中村’改造存在的问题及其对策分析”（项目编号：201001A405）研究成果）〕
（王彦霞，1977生，河北武邑人，燕山大学文法学院副教授。研究方向：政治管理学。张金明，1972年生，河北抚宁人，燕山大学文法学院副教授。研究方向：当代社会与文化发展）