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摘要：本文通过实地调研桂阳县财政专户开设的情况，掌握了县级财政专户管理存在的多头分散开户、管理监督不力等问题，并分析问题的成因，提出了相关的对策建议。
关键词：财政专户 管理
一、桂阳县财政专户基本情况
（一）桂阳县财政专户的种类
截至2010年6月，财政开立的各项专户达**个之多(不包括乡镇财政所),开户银行有县工、农、中、建行及农村信用社、农业发展银行、邮政银行；涉及的股室有国库股、行政法制股、工资发放中心、教科文股、经济建设股、农业股、会计核算中心、乡镇财政管理局、非税收入局、集中支付局、综合计划股、社会保障股等18个股室等。具体分类如下：
1、基建类专户（**户）。主要有城市建设资金、农村基础设施建设类资金、经济适用房资金、土地整理改造资金等。
2、社保类专户（**户）。主要是养老统筹、医疗保险(农村合作、城镇医疗专项)、最低生活保障资金(包括农村和城市)、各种对个人的补贴性资金和社会福利性救助资金专户、计划生育救助金专户、行政事业性收费代管等等。
3、农业及农补类专户（**户）。主要是对农、牧、渔、林业的直补、对农机类补贴和农业综合开发等等。
4、非税收入征管类专户（**户）。主要是行政事业性收费及各类罚没收入。
5、教育类专户（**户）。包括小学义务教育专项、校舍加固专项资金等等。
6、支付改革类专户（**户）。工资类和集中核算类属于支付改革类．主要是由于代发工资及单位财务集中核算需要而设立。
7、其他类专户（**户）。上述以外的财政专户。
（二）财政专户资金的管理模式。
目前，桂阳县地方财政专户资金普遍实行使用权、分配权和管理权“三分离”。即使用权按照专户资金的不同用途分别归属于不同的单位或个人；分配权则按照资金不同的来源渠道分属于政府的不同职能部门；管理权则全部集中于地方财政部门。目前，财政专户资金按照专户存储、专款专用的原则，全部由财政部门在各家商业银行开设不同的专户，进行管理。财政资金实施专户管理起到了一定的效果。一是保证了资金优先供应；二是可以保证专款专用，有效防止专项资金倒流用于弥补正常经费的不足以及专项资金横向流动用于其他方面的支出；三是约束了政府和财政部门的不规范行为，促进了争取的项目资金和投向的一致性。
二、存在的主要问题
(一)财政专户开设多头分散且不规范。主要表现在，一是专户开立过多。财政部门账户开立过多，且大部分账户是以股室名义开立的账户，既增加了人民银行账户管理难度,也不利于财政部门自身对财政资金的管理，有着较大的资金风险隐患；二是同一性质的账户在两家或两家以上的商业银行分别开立。财政部门未能按照财政部《关于加强与规范财政资金专户管理的通知》(财办[2006]112号)的有关精神和要求，对同一性质或相似性质开设的专户进行归并，实行分账核算。
(二)国库部门对专户资金的征收入库监督乏力。目前仍有相当数量的非税收入不能实现直缴入库，财政专项资金未纳入预算内管理，这部分资金游离于正常分配之外，不利于国家宏观财政政策的制定，国库部门很难对资金使用的合规性实施有效的监督。
(三)专户资金的使用与管理存在风险隐患。一是专项资金在财政内部对不同的资金性质属不同的职能部门管理，专用账户资金往往根据项目实施进行分段拨付，且有些项目实施时间长，容易造成资金长时间沉淀，发挥不了应有的经济效益；二是专户资金分布广，几乎从上到下所有支出项目都有专项拨款，就资金的使用情况跟踪检查少，在财力紧张的情况下，专项资金可能挪作他用，资金管理存在着一定的风险隐患。三是由于专项资金种类多，账户杂、分布广，随着时间的推移和人员的变动，有些资金就可能渐渐脱离正常监控，极易滋生贪污腐败挤占挪用发生违法违规风险。
(四)专项账户准入把关难。现行账户管理规定，对开立专用账户的核准要求除出具开立基本存款账户所需要的证明文件外，另需提供一份相关部门的证明文件，以说明资金的性质。这种规定的空间和弹性太大，依据难以把握。专户的开立是否符合上级财政部门的精神，基层人民银行难以判断。
(五) 体外循环现象较为严重。财政专户造成大量财政专项资金留存于商业银行，由财政职能部门进行二级拨付，形成体外循环，资金分散管理，难于被监督。财政专户开设于商业银行，造成央行国库与商业银行代理“第二国库”并存的局面，地方财政资金分散管理的问题相当突出。
三、原因分析
形成上述问题的原因很多，有制度设计的缺陷，管理不力，也有历史原因造成的，归纳起来，主要是：
（一）体制原因。我国的财政控制监督机制建设还处于逐步完善阶段，有关部门对财政专户及各项资金的检查监督职能还有待进一步强化；其次，地方政府为了更方便地利用专户资金，支持地方公用事业建设，对财政专户的清理没有给予充分关注，也导致财政部门弱化了对各种专户及专项资金的管理；三是上级财政部门强调按照资金性质开设专户，致使财政专户越来越多。
（二）相关法律法规不完善。颁布于1985年的《国家金库条例》虽然明确规定人民银行国库部门对财政存款的开户及使用情况进行监督，但非常笼统，无可行性操作方案，相关违规处罚措施约束力弱。随着近几年财政国库管理制度改革的不断深化，有关国库监督的各项法规更是明显滞后于改革的步伐。目前实施的财政国库管理制度改革，虽然已将社会保险基金类收入、政府性基金收入和债务类收入纳入了国库预算收支报表，但要真正使这部分财政专户资金不再游离于人民银行国库之外，还需要完善相关法规，建立一套规范严密切实可行的财政账户管理专门制度。
（三）利益驱动。各商业银行为完成存款任务，在争夺财政存款上存在着激烈的竞争，为财政部门开设专户提供尽可能的便利条件；财政专户管理部门追逐部门利益在不同银行间多头开户造成财政账户越开越多。
四、加强财政专户管理的对策建议
（一）明确国库部门对财政资金账户的管理权限。加强人民银行经理国库职能，从法律上明确赋予人民银行在国库收支领域的监管地位，明确国库部门对国库收支运行的监管权限和监管范围，特别是确立人民银行国库部门在财政资金账户管理中的主体资格。
（二）修订财政资金账户管理的法律依据。修改《预算法》以及《预算法实施条例》、《国家金库条例》以及《国家金库条例实施细则》相关内容，将政府的各种非税收入征收和管理纳入其中，将各种财政专项资金的账户设置、管理模式等进行明确，确保财政专户资金的收支活动纳入法律监督体系；补充近年来政府非税收入改革、集中收付改革、政府收支分类改革等新的财政管理改革内容，将财政专户资金视同政府其他预算资金一同管理，有效解决目前政府非税收入入库速度慢、财政专项资金管理分散等问题。
（三）完善财政资金账户管理办法。一是对财政资金开户的管理办法应该单列出来，规定在开设此类账户时需经国库部门先进行审核，再到会计部门审批，合理界定财政专户开户原则依据。二是把好账户准入关，同时严格要求商业银行、信用社加强帐户管理，密切与央行支付结算部门的工作配合，在财政专户的管理上形成监管的合力。
（四）规范财政资金专户管理。严格遵循“规范、统一、高效、精简”的原则设置财政资金专户，加强财政专户的清理，该保留的保留，该归并的坚决归并，该撤消的一律撤消。对应该保留的专户，财政部门应配合开户银行和开户单位提供完整的开户资料。定期或不定期对财政专户及专项资金进行检查，加大对违规开立使用财政账户行为的处罚力度。
参考文献：
1、李清峰、李艳敏，“对基层财政专户管理问题的几点思考”，《金融会计》，2009年第6期。
2、张艳妮、王伟、常华清，“国库监管策略研究”，《金融会计》，2007年第9期。
3、刘朝辉，“当前银行账户管理中存在的问题及建议”，《武汉金融会计通讯》，2008年第4期。
（作者单位：国家金库桂阳县支库）
关键词：财政专户 管理
一、桂阳县财政专户基本情况
（一）桂阳县财政专户的种类
截至2010年6月，财政开立的各项专户达**个之多(不包括乡镇财政所),开户银行有县工、农、中、建行及农村信用社、农业发展银行、邮政银行；涉及的股室有国库股、行政法制股、工资发放中心、教科文股、经济建设股、农业股、会计核算中心、乡镇财政管理局、非税收入局、集中支付局、综合计划股、社会保障股等18个股室等。具体分类如下：
1、基建类专户（**户）。主要有城市建设资金、农村基础设施建设类资金、经济适用房资金、土地整理改造资金等。
2、社保类专户（**户）。主要是养老统筹、医疗保险(农村合作、城镇医疗专项)、最低生活保障资金(包括农村和城市)、各种对个人的补贴性资金和社会福利性救助资金专户、计划生育救助金专户、行政事业性收费代管等等。
3、农业及农补类专户（**户）。主要是对农、牧、渔、林业的直补、对农机类补贴和农业综合开发等等。
4、非税收入征管类专户（**户）。主要是行政事业性收费及各类罚没收入。
5、教育类专户（**户）。包括小学义务教育专项、校舍加固专项资金等等。
6、支付改革类专户（**户）。工资类和集中核算类属于支付改革类．主要是由于代发工资及单位财务集中核算需要而设立。
7、其他类专户（**户）。上述以外的财政专户。
（二）财政专户资金的管理模式。
目前，桂阳县地方财政专户资金普遍实行使用权、分配权和管理权“三分离”。即使用权按照专户资金的不同用途分别归属于不同的单位或个人；分配权则按照资金不同的来源渠道分属于政府的不同职能部门；管理权则全部集中于地方财政部门。目前，财政专户资金按照专户存储、专款专用的原则，全部由财政部门在各家商业银行开设不同的专户，进行管理。财政资金实施专户管理起到了一定的效果。一是保证了资金优先供应；二是可以保证专款专用，有效防止专项资金倒流用于弥补正常经费的不足以及专项资金横向流动用于其他方面的支出；三是约束了政府和财政部门的不规范行为，促进了争取的项目资金和投向的一致性。
二、存在的主要问题
(一)财政专户开设多头分散且不规范。主要表现在，一是专户开立过多。财政部门账户开立过多，且大部分账户是以股室名义开立的账户，既增加了人民银行账户管理难度,也不利于财政部门自身对财政资金的管理，有着较大的资金风险隐患；二是同一性质的账户在两家或两家以上的商业银行分别开立。财政部门未能按照财政部《关于加强与规范财政资金专户管理的通知》(财办[2006]112号)的有关精神和要求，对同一性质或相似性质开设的专户进行归并，实行分账核算。
(二)国库部门对专户资金的征收入库监督乏力。目前仍有相当数量的非税收入不能实现直缴入库，财政专项资金未纳入预算内管理，这部分资金游离于正常分配之外，不利于国家宏观财政政策的制定，国库部门很难对资金使用的合规性实施有效的监督。
(三)专户资金的使用与管理存在风险隐患。一是专项资金在财政内部对不同的资金性质属不同的职能部门管理，专用账户资金往往根据项目实施进行分段拨付，且有些项目实施时间长，容易造成资金长时间沉淀，发挥不了应有的经济效益；二是专户资金分布广，几乎从上到下所有支出项目都有专项拨款，就资金的使用情况跟踪检查少，在财力紧张的情况下，专项资金可能挪作他用，资金管理存在着一定的风险隐患。三是由于专项资金种类多，账户杂、分布广，随着时间的推移和人员的变动，有些资金就可能渐渐脱离正常监控，极易滋生贪污腐败挤占挪用发生违法违规风险。
(四)专项账户准入把关难。现行账户管理规定，对开立专用账户的核准要求除出具开立基本存款账户所需要的证明文件外，另需提供一份相关部门的证明文件，以说明资金的性质。这种规定的空间和弹性太大，依据难以把握。专户的开立是否符合上级财政部门的精神，基层人民银行难以判断。
(五) 体外循环现象较为严重。财政专户造成大量财政专项资金留存于商业银行，由财政职能部门进行二级拨付，形成体外循环，资金分散管理，难于被监督。财政专户开设于商业银行，造成央行国库与商业银行代理“第二国库”并存的局面，地方财政资金分散管理的问题相当突出。
三、原因分析
形成上述问题的原因很多，有制度设计的缺陷，管理不力，也有历史原因造成的，归纳起来，主要是：
（一）体制原因。我国的财政控制监督机制建设还处于逐步完善阶段，有关部门对财政专户及各项资金的检查监督职能还有待进一步强化；其次，地方政府为了更方便地利用专户资金，支持地方公用事业建设，对财政专户的清理没有给予充分关注，也导致财政部门弱化了对各种专户及专项资金的管理；三是上级财政部门强调按照资金性质开设专户，致使财政专户越来越多。
（二）相关法律法规不完善。颁布于1985年的《国家金库条例》虽然明确规定人民银行国库部门对财政存款的开户及使用情况进行监督，但非常笼统，无可行性操作方案，相关违规处罚措施约束力弱。随着近几年财政国库管理制度改革的不断深化，有关国库监督的各项法规更是明显滞后于改革的步伐。目前实施的财政国库管理制度改革，虽然已将社会保险基金类收入、政府性基金收入和债务类收入纳入了国库预算收支报表，但要真正使这部分财政专户资金不再游离于人民银行国库之外，还需要完善相关法规，建立一套规范严密切实可行的财政账户管理专门制度。
（三）利益驱动。各商业银行为完成存款任务，在争夺财政存款上存在着激烈的竞争，为财政部门开设专户提供尽可能的便利条件；财政专户管理部门追逐部门利益在不同银行间多头开户造成财政账户越开越多。
四、加强财政专户管理的对策建议
（一）明确国库部门对财政资金账户的管理权限。加强人民银行经理国库职能，从法律上明确赋予人民银行在国库收支领域的监管地位，明确国库部门对国库收支运行的监管权限和监管范围，特别是确立人民银行国库部门在财政资金账户管理中的主体资格。
（二）修订财政资金账户管理的法律依据。修改《预算法》以及《预算法实施条例》、《国家金库条例》以及《国家金库条例实施细则》相关内容，将政府的各种非税收入征收和管理纳入其中，将各种财政专项资金的账户设置、管理模式等进行明确，确保财政专户资金的收支活动纳入法律监督体系；补充近年来政府非税收入改革、集中收付改革、政府收支分类改革等新的财政管理改革内容，将财政专户资金视同政府其他预算资金一同管理，有效解决目前政府非税收入入库速度慢、财政专项资金管理分散等问题。
（三）完善财政资金账户管理办法。一是对财政资金开户的管理办法应该单列出来，规定在开设此类账户时需经国库部门先进行审核，再到会计部门审批，合理界定财政专户开户原则依据。二是把好账户准入关，同时严格要求商业银行、信用社加强帐户管理，密切与央行支付结算部门的工作配合，在财政专户的管理上形成监管的合力。
（四）规范财政资金专户管理。严格遵循“规范、统一、高效、精简”的原则设置财政资金专户，加强财政专户的清理，该保留的保留，该归并的坚决归并，该撤消的一律撤消。对应该保留的专户，财政部门应配合开户银行和开户单位提供完整的开户资料。定期或不定期对财政专户及专项资金进行检查，加大对违规开立使用财政账户行为的处罚力度。
参考文献：
1、李清峰、李艳敏，“对基层财政专户管理问题的几点思考”，《金融会计》，2009年第6期。
2、张艳妮、王伟、常华清，“国库监管策略研究”，《金融会计》，2007年第9期。
3、刘朝辉，“当前银行账户管理中存在的问题及建议”，《武汉金融会计通讯》，2008年第4期。
（作者单位：国家金库桂阳县支库）