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摘 要：棚户区改造 （简称“棚改”） 是我国一项重大民生工程和发展工程。截止2017年末， 我国棚改项目累计开工超过3 000万套， 总投资达1.84万亿元。2018 年 10 月 8 日，李克强总理在国务院常务会议上强调，“棚改是重大民生工程，也是发展工程”“这项工作对改善住房困难群众居住条件、补上发展短板、扩大有效需求等发挥了重要作用，可以说一举多得。棚改要更好体现住房居住属性，要切实把这件好事办好。”2018年启动的新一轮“三年棚改攻坚计划”提出， 2018—2020年将再改造各类棚户区1 500万套， 兑现改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村的承诺。随着全国棚改工作大规模展开， 棚改项目实施难点日益突出，尽快找到解决办法成为政府与社会各方重点关注的问题。
关键词：棚户区改造；困境
（一）棚户区改造问题
棚户区在改造过程中存在着一些问题及困境，非常不利于城市的可持续发展，因此加强棚户区改造存在问题研究意义重大。
（1）矛盾加深，拆迁难度增大。
魏丽（2018）认为棚户区改造存在的问题是矛盾激化。首先是认识存在偏差，导致拆迁难度加大。政府不断提高的补偿标准并不能满足人民不断增长的需求。其次是存在一些缺乏理性的舆论引导，把“强拆”问题的严重性放大。最后是一些拆迁户尤其是年纪较大的老人有着非常强烈的故土情节，使得拆迁难度加大。高佳（2018）提出虽然棚户区改造工程是为了帮助居民提高他们生活水平、改善其住房条件和生活环境的，但是，由于各个家庭自身经济条件等情况的不同，使得在拆迁协调过程中会出现各种难以协调和沟通的困难，这直接影响了棚户区改造工作的进展，也影响了其他居民的拆迁的进行。
（2）资金缺口大，筹资模式有待创新。
赖小慧（2017）等认为，棚户区改造的经济属性、利益相关体的博弈和棚户区改造公共利益之间界定不明，棚改资金投入和未来收益难以匹配，针对棚户区改造项目资金不足、融资渠道不畅的问题，各地政府应积极探索多元化的融资模式。彭石 （2017）提出由于棚户区改造具有规模大、资金投入大、改造时间过长等特点，使得在目前的房地产市场行情下，参与棚改的房地产企业不愿将大部分或所有资金投入到棚户区的改造中，避免产生不必要的风险。
（3）棚户区界定不清
解大可（2017）指出目前城市棚户区主要是这样界定的：在城市规划范围内的基础配套设施及施工功能相对不够完善的区域，往往建筑密度较大，且房屋结构简陋、使用年限长，因此质量较差，安全隐患多。这样的界定在星系地指标上不够明确，使得棚户区界定在认定上不够清晰和统一。冯文华（2014）认为棚户区界定不明确，且国家将棚户区改造纳入保障性安居工程考核，对地方政府来说，棚户区改造既能解决土地问题，资金投入也相对较少，并且抵顶了棚户区改造任务，可谓一举两得，因此有的地方将所有的旧城改造、搬迁安置项目全部界定为城市棚户区，政策利用扩大化，使国家的优惠政策落不到实处，扩大了财政补助范围。
（4）整体配合不协调，政府监管缺乏，腐败现象严重 。
张平宇（2017）认为棚户区改造出现了整体规划编制滞后， 个别部门支持、配合力度不够， 市场化运作与政策规定不符， 房屋质量欠佳， 开发商与被拆迁居民未达成协议而强制拆迁等问题。李芷苜（2015）提出近年来，建筑工程的质量严重下降，“歪楼”，“倒楼”等事件接连被媒体曝出，加重了被拆迁居民的忧虑，而他们自身专业知识有限，对于安置房的选址、规划和工程质量缺乏判断力，政府只有加大监管力度，切实维护人民群众的根本利益才能赢得群众的信任，促进改造工作的顺利展开。
（二）棚户区改造对策
在新的政策背景下，要想推动棚户区改造快速发展，必须不断总结，找准问题的症结所在，进一步完善政策、明确城市棚户区改造的范围，加大资金投人，正面舆论导向，加大安置房建设力度，确保完成改造任务。
（1）依法拆迁，让利于民。
赖小慧，唐孝文，冯华（2017）提出完善棚户区改造被拆迁方群体参与机制。棚户区改造工作中，完善被拆迁方的参与机制是及时沟通政策、维护其合法权益和减少纠纷的重要环节。通过健全棚改工作中被拆迁方的参与机制，可将城市的现代化建设进程与民主完善进程有机结合。被拆迁方了解棚户区改造项目情况及其维权途径，有利于减少棚户区改造阻力。魏丽（2018）加强舆论引导。利用市级报纸、政府网站和新媒体等做好政策宣传引导，营造全社会支持拆迁的氛围。
（2）建立多元融资模式，弥补资金缺口
棚户区改造， 往往需要大量的资金投入， 如果缺乏相应的资金支持， 就很难推动棚户区改造。陈娟（2019）提出采取PPP融资模式。PPP融资模式主要是行政部门和私营企业进行合作的方式来开展， 这样既能显著规避政府部门独立承担相应的资金问题， 同时也能够为私营企业的投资贷款分担相应的风险。此外该模式可以进一步拓展资金来源， 显著缓解政府的财政压力。刘晓亮（2015）提出开发性金融支持棚改项目的路径，建议运用政策性棚改专项贷款，发行住宅金融债券、专项债券等多种模式为棚改项目融资。
（3）明确改造范围与标准，合理安排拆迁
王大伟， 蒲静（2011）提出在棚户区改造范围明确方面，地方政府应结合实际情况，合理科学的界定棚户区改造标准，并对有关指标进行进一步细化，将容积率、配套设施、人均住房面积及使用年限、抗震性等指标有效纳入棚户区判断标准中。张晴（2018）认为棚户区改造要聚焦真正困难的老城区脏乱差棚户区改造，而不是城中村改造。棚户区改造中要充分用好国务院规定的实物安置和货币补偿两种方式。
（4）加强政府监管
张道航（2010）认为政府在棚户区改造中处于主导地位，并不等于政府需要包辦一切。政府的责任首先是要做好棚户区改造的工程规划，具体规划可以由设计部门来做，但政府要对规划予以审定，使规划做到科学合理。董丽晶、张平宇（2008）提出城市棚户区改造项目需要广泛调节各方利益，必须建立一个规范的利益表达机制，让各方利益相关者能够全程参与改造项目的各个环节，尤其是制定政策的环节。
小结：
棚户区改造是重大的民生工程，只有解决好人民群众的住房问题、满足群众最基本的生存需要才能推进和谐社会的建设。棚户区居民大多是低收入阶层，他们无力改善自身的居住条件，只有在政府的帮助下才能解决住房困难，提高他们的生活质量。因此，棚户区改造项目的现实意义重大，有利于缓解社会矛盾，维护社会稳定。对于棚户区改造过程中出现的各种问题，要今早采取措施解决，保障这项民生工程能顺利进行。
参考文献：
[1]陈娟.浅谈PPP融资模式在棚户区改造中的问题和解决对策[J].财会学习，2019（07）：203+205.
[2]景有生.棚户区改造的难点和基本政策研究[J].住宅与房地产，2018（34）：216.
[3]高佳. 郑州市金水区棚户区改造问题及对策研究[D].长春工业大学，2018.
[4]张晴.我国棚户区改造的范围标准与对策建议[J].城乡建设，2018（21）：66-67.
[5]魏丽.浅谈棚户区改造中存在的问题及对策[J].市场周刊，2018（10）：7-8.
[6]刘殷捷.项目收益债在棚户区改造中的应用研究[J].中国高新区，2018（10）：287.
[7]赖小慧，唐孝文，冯华.利益分析视角下棚户区改造问题与对策[J].广西社会科学，2017（07）：157-161.
作者简介：
强小慧（1994-），女，山西吕梁人，山西财经大学2017级研究生社会保障专业.
关键词：棚户区改造；困境
（一）棚户区改造问题
棚户区在改造过程中存在着一些问题及困境，非常不利于城市的可持续发展，因此加强棚户区改造存在问题研究意义重大。
（1）矛盾加深，拆迁难度增大。
魏丽（2018）认为棚户区改造存在的问题是矛盾激化。首先是认识存在偏差，导致拆迁难度加大。政府不断提高的补偿标准并不能满足人民不断增长的需求。其次是存在一些缺乏理性的舆论引导，把“强拆”问题的严重性放大。最后是一些拆迁户尤其是年纪较大的老人有着非常强烈的故土情节，使得拆迁难度加大。高佳（2018）提出虽然棚户区改造工程是为了帮助居民提高他们生活水平、改善其住房条件和生活环境的，但是，由于各个家庭自身经济条件等情况的不同，使得在拆迁协调过程中会出现各种难以协调和沟通的困难，这直接影响了棚户区改造工作的进展，也影响了其他居民的拆迁的进行。
（2）资金缺口大，筹资模式有待创新。
赖小慧（2017）等认为，棚户区改造的经济属性、利益相关体的博弈和棚户区改造公共利益之间界定不明，棚改资金投入和未来收益难以匹配，针对棚户区改造项目资金不足、融资渠道不畅的问题，各地政府应积极探索多元化的融资模式。彭石 （2017）提出由于棚户区改造具有规模大、资金投入大、改造时间过长等特点，使得在目前的房地产市场行情下，参与棚改的房地产企业不愿将大部分或所有资金投入到棚户区的改造中，避免产生不必要的风险。
（3）棚户区界定不清
解大可（2017）指出目前城市棚户区主要是这样界定的：在城市规划范围内的基础配套设施及施工功能相对不够完善的区域，往往建筑密度较大，且房屋结构简陋、使用年限长，因此质量较差，安全隐患多。这样的界定在星系地指标上不够明确，使得棚户区界定在认定上不够清晰和统一。冯文华（2014）认为棚户区界定不明确，且国家将棚户区改造纳入保障性安居工程考核，对地方政府来说，棚户区改造既能解决土地问题，资金投入也相对较少，并且抵顶了棚户区改造任务，可谓一举两得，因此有的地方将所有的旧城改造、搬迁安置项目全部界定为城市棚户区，政策利用扩大化，使国家的优惠政策落不到实处，扩大了财政补助范围。
（4）整体配合不协调，政府监管缺乏，腐败现象严重 。
张平宇（2017）认为棚户区改造出现了整体规划编制滞后， 个别部门支持、配合力度不够， 市场化运作与政策规定不符， 房屋质量欠佳， 开发商与被拆迁居民未达成协议而强制拆迁等问题。李芷苜（2015）提出近年来，建筑工程的质量严重下降，“歪楼”，“倒楼”等事件接连被媒体曝出，加重了被拆迁居民的忧虑，而他们自身专业知识有限，对于安置房的选址、规划和工程质量缺乏判断力，政府只有加大监管力度，切实维护人民群众的根本利益才能赢得群众的信任，促进改造工作的顺利展开。
（二）棚户区改造对策
在新的政策背景下，要想推动棚户区改造快速发展，必须不断总结，找准问题的症结所在，进一步完善政策、明确城市棚户区改造的范围，加大资金投人，正面舆论导向，加大安置房建设力度，确保完成改造任务。
（1）依法拆迁，让利于民。
赖小慧，唐孝文，冯华（2017）提出完善棚户区改造被拆迁方群体参与机制。棚户区改造工作中，完善被拆迁方的参与机制是及时沟通政策、维护其合法权益和减少纠纷的重要环节。通过健全棚改工作中被拆迁方的参与机制，可将城市的现代化建设进程与民主完善进程有机结合。被拆迁方了解棚户区改造项目情况及其维权途径，有利于减少棚户区改造阻力。魏丽（2018）加强舆论引导。利用市级报纸、政府网站和新媒体等做好政策宣传引导，营造全社会支持拆迁的氛围。
（2）建立多元融资模式，弥补资金缺口
棚户区改造， 往往需要大量的资金投入， 如果缺乏相应的资金支持， 就很难推动棚户区改造。陈娟（2019）提出采取PPP融资模式。PPP融资模式主要是行政部门和私营企业进行合作的方式来开展， 这样既能显著规避政府部门独立承担相应的资金问题， 同时也能够为私营企业的投资贷款分担相应的风险。此外该模式可以进一步拓展资金来源， 显著缓解政府的财政压力。刘晓亮（2015）提出开发性金融支持棚改项目的路径，建议运用政策性棚改专项贷款，发行住宅金融债券、专项债券等多种模式为棚改项目融资。
（3）明确改造范围与标准，合理安排拆迁
王大伟， 蒲静（2011）提出在棚户区改造范围明确方面，地方政府应结合实际情况，合理科学的界定棚户区改造标准，并对有关指标进行进一步细化，将容积率、配套设施、人均住房面积及使用年限、抗震性等指标有效纳入棚户区判断标准中。张晴（2018）认为棚户区改造要聚焦真正困难的老城区脏乱差棚户区改造，而不是城中村改造。棚户区改造中要充分用好国务院规定的实物安置和货币补偿两种方式。
（4）加强政府监管
张道航（2010）认为政府在棚户区改造中处于主导地位，并不等于政府需要包辦一切。政府的责任首先是要做好棚户区改造的工程规划，具体规划可以由设计部门来做，但政府要对规划予以审定，使规划做到科学合理。董丽晶、张平宇（2008）提出城市棚户区改造项目需要广泛调节各方利益，必须建立一个规范的利益表达机制，让各方利益相关者能够全程参与改造项目的各个环节，尤其是制定政策的环节。
小结：
棚户区改造是重大的民生工程，只有解决好人民群众的住房问题、满足群众最基本的生存需要才能推进和谐社会的建设。棚户区居民大多是低收入阶层，他们无力改善自身的居住条件，只有在政府的帮助下才能解决住房困难，提高他们的生活质量。因此，棚户区改造项目的现实意义重大，有利于缓解社会矛盾，维护社会稳定。对于棚户区改造过程中出现的各种问题，要今早采取措施解决，保障这项民生工程能顺利进行。
参考文献：
[1]陈娟.浅谈PPP融资模式在棚户区改造中的问题和解决对策[J].财会学习，2019（07）：203+205.
[2]景有生.棚户区改造的难点和基本政策研究[J].住宅与房地产，2018（34）：216.
[3]高佳. 郑州市金水区棚户区改造问题及对策研究[D].长春工业大学，2018.
[4]张晴.我国棚户区改造的范围标准与对策建议[J].城乡建设，2018（21）：66-67.
[5]魏丽.浅谈棚户区改造中存在的问题及对策[J].市场周刊，2018（10）：7-8.
[6]刘殷捷.项目收益债在棚户区改造中的应用研究[J].中国高新区，2018（10）：287.
[7]赖小慧，唐孝文，冯华.利益分析视角下棚户区改造问题与对策[J].广西社会科学，2017（07）：157-161.
作者简介：
强小慧（1994-），女，山西吕梁人，山西财经大学2017级研究生社会保障专业.