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关于生态文明制度建设
《决定》摘录：
健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。
对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。
探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。
坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。
我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。针对这一问题，全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制的要求。总的思路是按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。
——习近平：关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明
十八届三中全会关于生态文明制度建设的阐述，有三大亮点值得关注。
推进生态文明的制度体系建设，是基于东方智慧治理工业文明病的新思维和新突破
从十八大提出的将生态文明建设融入到经济、政治、文化与社会的全过程的“五位一体的战略”，到十八届三中全会提出基于源头治理、制度治理、系统治理的新思路，都充分表明了，我国在解决能源与环境危机的理念和思路上，不是就环境治理环境、头疼治头、脚痛治脚的西医治理思路，而是基于源头治本、系统辩证的中医思路。
西方发达国家在治理能源和环境问题上，走的是一条就环境治理环境的局部治理和污染输出的外部治理之路。这种治理模式，中国无法学，而且地球承载力也无法允许中国走西方式外部治理之路。在这样的背景下，从十六大提出绿色发展战略以来，中国就走了一条不同于西方的治理之路。中国在处理能源与环境危机治理上，从十七大提出基于两性社会的生态文明建设战略、到十八大提出五位一体的生态文明建设战略，一直到三中全会提出生态文明建设系统制度的治理战略，都是按照从系统解决、内生治理的思路进行。可以说，这条中国式的治理之路，就是基于东方智慧的系统内生的治理之路。
自然资源资产产权制度改革，将会使中国走动力内生的生态文明建设新模式，实现新突破，探索新路径
将市场机制导入生态文明建设，解决生态文明建设遇到的能源环境危机，这是党的十八届三中全会的一个新亮点。
可以说自然资源资产产权制度改革是一项具有“革命性的”改革。 自然资源产权改革将会催生出一个全新的经济形态，这就是生态经济、绿色和低碳经济的新发展。
首先，自然资源产权改革，将会带来新财富效应。自然资源产权制度的改革，将会改变传统财富定义。纳入市场定价的生态自然资源将成为稀缺财富受到社会重视、将会被纳入国民财富的管理体系进行管理。在现有市场定价机制下，由于有些自然资源未能进行充分合理定价，导致了一些不计成本的滥用和过度开采，如许多矿产资源、水资源等。有一些生态资源压根就没有纳入市场定价，如空气、良好生态环境等，结果使这种免费产品在无约束使用，造成了经济社会无法承受的代价，导致了社会出现了负财富效应。目前北京的雾霾天，就典型地说明，从单纯GDP看，北京很富有，但从生态财富看，北京已经出现了环境的负财富问题。而自然资源产权改革，在理论和逻辑上，可以为解决这个问题找到新出路。可以通过自然资源产权的改革，使免费使用的自然资源变成有价值的资源，变成谁使用、谁付费的资源。
其次，自然资源产权改革，会推动以自然资本增值为基础的绿色经济的发展。生态自然资源产权改革，不仅可以使没有价值的自然资源成为有偿使用的资源，还可以使有价值的自然资源发挥资本的作用，实现生态财富的增值。如目前正在升温的有机农业、生态旅游、乡村休闲旅游，以风能、太阳能、地热能为资源的新能源产业等，都是建立在以自然资本增值基础上的生态产业。自然资源产权的改革，将会从制度和机制上推动这些生态产业发展。
再次，自然资源产权改革，将会推动生态补偿市场、低碳交易市场的发展。根据自然资源不同特性，进行不同类型的自然资源产权明晰和确权的改革，将会为不同主体之间进行生态补偿、生态产品交易、碳排放交易创造条件。三中全会的《决定》提出“要加快自然资源及其产品价格改革”，“完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。发展环保市场”。这些制度建立，都需要在自然资源产权改革基础上进行。所以，三中全会《决定》提出所要实现的一系列制度中，自然资源资产产权制度改革是最基础性、也是难度最大的改革。
总之，自然资源资产产权改革是一个催发生态经济、生态市场，以及市场化管理环境的具有革命性、挑战性、创新性的改革。要使这样的改革系统深入下去了，需要理论创新、也需要制度设计、立法等一系列的创新跟进。
全覆盖的生态保护制度系统，将是一个体系严密、要求严格、高效化的管理体制
正如市场机制在某些领域也会失灵，不可能是万能的一样，中国自然生态保护，也不可能全部依靠市场机制来解决。特别是生态自然资源具有的天然的不可分割性、不可独占性的特性，决定生态文明建设中的环境保护，既需要最大限度利用市场价值，还需要把不能纳入市场机制部分，通过政府和民间社会的力量来进行。还需要加大政府对生态环境保护重点战略领域、宏观领域的治理。为了解决整个问题，三中全会《决定》推出了一个值得我们期待的严格而系统、具有全覆盖性、全流程监控管理的中国生态环境保护管理体制。这个全新的管理体制，由三个系统构成：
第一个系统，覆盖全国土的划定生态保护红线体系。《决定》明确提出要基于主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，以划定生态保护红线为工具，对中国全国土进行统一规划与控制性管理。
第二个系统，覆盖所有官员的生态责任追究、生态绩效考核制度。解决这个问题主要通过两项制度来实施，一是健全国家自然资源资产管理体制，把自然资源管理纳入政府管理系统和绩效考核系统。二是探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。
第三个系统，是覆盖全空间和全流程的生态环境监管系统。这个系统保护由三个方面构成：一是在政府监管上，建立独立进行环境监管和行政执法的管理体制，解决环境执法力度不足、不严的难题。二是在环境监控管理空间，建立环境空间全覆盖的监控管理体系。三中全会《决定》明确提出要建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。健全国有林区经营管理体制，完善集体林权制度改革。三是在充分发挥社会参与环境保护上，及时公布环境信息，健全举报制度，让社会群众参与到环境监控与保护中。
（作者为国家行政学院生态文明研究中心主任、教授）
责编/马静 美编/石玉
《决定》摘录：
健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。
对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。
探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。
坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。
我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。针对这一问题，全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制的要求。总的思路是按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。
——习近平：关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明
十八届三中全会关于生态文明制度建设的阐述，有三大亮点值得关注。
推进生态文明的制度体系建设，是基于东方智慧治理工业文明病的新思维和新突破
从十八大提出的将生态文明建设融入到经济、政治、文化与社会的全过程的“五位一体的战略”，到十八届三中全会提出基于源头治理、制度治理、系统治理的新思路，都充分表明了，我国在解决能源与环境危机的理念和思路上，不是就环境治理环境、头疼治头、脚痛治脚的西医治理思路，而是基于源头治本、系统辩证的中医思路。
西方发达国家在治理能源和环境问题上，走的是一条就环境治理环境的局部治理和污染输出的外部治理之路。这种治理模式，中国无法学，而且地球承载力也无法允许中国走西方式外部治理之路。在这样的背景下，从十六大提出绿色发展战略以来，中国就走了一条不同于西方的治理之路。中国在处理能源与环境危机治理上，从十七大提出基于两性社会的生态文明建设战略、到十八大提出五位一体的生态文明建设战略，一直到三中全会提出生态文明建设系统制度的治理战略，都是按照从系统解决、内生治理的思路进行。可以说，这条中国式的治理之路，就是基于东方智慧的系统内生的治理之路。
自然资源资产产权制度改革，将会使中国走动力内生的生态文明建设新模式，实现新突破，探索新路径
将市场机制导入生态文明建设，解决生态文明建设遇到的能源环境危机，这是党的十八届三中全会的一个新亮点。
可以说自然资源资产产权制度改革是一项具有“革命性的”改革。 自然资源产权改革将会催生出一个全新的经济形态，这就是生态经济、绿色和低碳经济的新发展。
首先，自然资源产权改革，将会带来新财富效应。自然资源产权制度的改革，将会改变传统财富定义。纳入市场定价的生态自然资源将成为稀缺财富受到社会重视、将会被纳入国民财富的管理体系进行管理。在现有市场定价机制下，由于有些自然资源未能进行充分合理定价，导致了一些不计成本的滥用和过度开采，如许多矿产资源、水资源等。有一些生态资源压根就没有纳入市场定价，如空气、良好生态环境等，结果使这种免费产品在无约束使用，造成了经济社会无法承受的代价，导致了社会出现了负财富效应。目前北京的雾霾天，就典型地说明，从单纯GDP看，北京很富有，但从生态财富看，北京已经出现了环境的负财富问题。而自然资源产权改革，在理论和逻辑上，可以为解决这个问题找到新出路。可以通过自然资源产权的改革，使免费使用的自然资源变成有价值的资源，变成谁使用、谁付费的资源。
其次，自然资源产权改革，会推动以自然资本增值为基础的绿色经济的发展。生态自然资源产权改革，不仅可以使没有价值的自然资源成为有偿使用的资源，还可以使有价值的自然资源发挥资本的作用，实现生态财富的增值。如目前正在升温的有机农业、生态旅游、乡村休闲旅游，以风能、太阳能、地热能为资源的新能源产业等，都是建立在以自然资本增值基础上的生态产业。自然资源产权的改革，将会从制度和机制上推动这些生态产业发展。
再次，自然资源产权改革，将会推动生态补偿市场、低碳交易市场的发展。根据自然资源不同特性，进行不同类型的自然资源产权明晰和确权的改革，将会为不同主体之间进行生态补偿、生态产品交易、碳排放交易创造条件。三中全会的《决定》提出“要加快自然资源及其产品价格改革”，“完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。发展环保市场”。这些制度建立，都需要在自然资源产权改革基础上进行。所以，三中全会《决定》提出所要实现的一系列制度中，自然资源资产产权制度改革是最基础性、也是难度最大的改革。
总之，自然资源资产产权改革是一个催发生态经济、生态市场，以及市场化管理环境的具有革命性、挑战性、创新性的改革。要使这样的改革系统深入下去了，需要理论创新、也需要制度设计、立法等一系列的创新跟进。
全覆盖的生态保护制度系统，将是一个体系严密、要求严格、高效化的管理体制
正如市场机制在某些领域也会失灵，不可能是万能的一样，中国自然生态保护，也不可能全部依靠市场机制来解决。特别是生态自然资源具有的天然的不可分割性、不可独占性的特性，决定生态文明建设中的环境保护，既需要最大限度利用市场价值，还需要把不能纳入市场机制部分，通过政府和民间社会的力量来进行。还需要加大政府对生态环境保护重点战略领域、宏观领域的治理。为了解决整个问题，三中全会《决定》推出了一个值得我们期待的严格而系统、具有全覆盖性、全流程监控管理的中国生态环境保护管理体制。这个全新的管理体制，由三个系统构成：
第一个系统，覆盖全国土的划定生态保护红线体系。《决定》明确提出要基于主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，以划定生态保护红线为工具，对中国全国土进行统一规划与控制性管理。
第二个系统，覆盖所有官员的生态责任追究、生态绩效考核制度。解决这个问题主要通过两项制度来实施，一是健全国家自然资源资产管理体制，把自然资源管理纳入政府管理系统和绩效考核系统。二是探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。
第三个系统，是覆盖全空间和全流程的生态环境监管系统。这个系统保护由三个方面构成：一是在政府监管上，建立独立进行环境监管和行政执法的管理体制，解决环境执法力度不足、不严的难题。二是在环境监控管理空间，建立环境空间全覆盖的监控管理体系。三中全会《决定》明确提出要建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。健全国有林区经营管理体制，完善集体林权制度改革。三是在充分发挥社会参与环境保护上，及时公布环境信息，健全举报制度，让社会群众参与到环境监控与保护中。
（作者为国家行政学院生态文明研究中心主任、教授）
责编/马静 美编/石玉