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摘要由于职务犯罪主体的特殊性,决定了其侦查机制和监督机制不同于一般的刑事案件。本文从职务犯罪侦查监督机制的历史沿革以及我国职务犯罪侦查监督制约机制的现状等方面来入手分析,探求如何来健全职务犯罪侦查监督制约机制,以便能充分发挥监督机制应有的作用,保障检察院自侦案件侦查工作的顺利进行。同时,有效解决职务犯罪侦查的监督问题,离不开对职务犯罪侦查的分析,并通过二者的相互关系来论证职务犯罪侦查监督机制改革的合理性。当然,一项制度的改进需要从不同的层面来综合考虑,本文对职务犯罪侦查监督机制的研究结合了我国当前的实际国情,在现有制度的基础上提出了一些创新的设想,希望能为我国职务犯罪侦查监督机制的改革提供有益参考。
关键词职务犯罪侦查 监督机制 机制创新
中图分类号:D918 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-125-06
一、我国职务犯罪侦查机制与监督制约机制的现状及其缺陷
(一)关于我国的职务犯罪侦查权
1.职务犯罪侦查权的概念
我国的侦查权是指侦查机关在办理刑事案件过程中,依照法律进行的专门调查工作和有关的强制性措施的一种国家职权。根据《刑事诉讼法》第18条第2款之规定,检察机关自己受理的案件包括贪污贿赂犯罪案件;国家工作人员的渎职犯罪案件;国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利和民主权利的犯罪案件;其他由人民检察院直接受理的国家机关工作人员利用职权实施的,具有受理必要性并经省级检察机关决定受理的犯罪案件。从受理的案件特点来看,都是国家机关工作人员职务方面的犯罪或者利用职权实施的犯罪案件,所以笼统地称之为职务犯罪案件符合立法精神。而职务犯罪侦查权,也称自侦案件侦查权(人民检察院对直接受理案件的侦查权),指人民检察院对自己受理的案件,依法进行的专门调查工作和有关的强制性措施的职权。职务犯罪侦查权归属于检察权,是检察机关履行法律监督权的职权之一。
2.我国职务犯罪侦查权的沿革及现状
中华人民共和国成立后,政府很快就决定建立检察机关,并明确检察机关的基本职能是刑事案件的侦查和起诉。1949年12月的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条规定:检察机关“对刑事案件实行侦查,提起公诉”。1962年11月,《关于公、检、法三机关受理普通刑事案件的职责范围的试行规定》首次明确划分了三机关的侦查权限。其中,检察机关负责“国家机关工作人员、基层干部和企业职工中的贪污、侵吞公共财产、侵犯人身权利等”犯罪案件的侦查。
在文革期间检察机关被撤销。1978年检察机关重建后,各级检察院分别设立了经济检察部门和法纪检察部门,通称为“自侦”部门。1979年《刑事诉讼法》第13条规定:“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件,由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉。”按照1979年《人民檢察院组织法》的规定,最高人民检察院下设刑事检察厅、经济检察厅和法纪检察厅,分别负责有关犯罪案件的侦查和起诉工作,各级检察院也设立了相应的部门。
在1988年以前,中国检察机关的“自侦”部门是“侦诉一体”的模式,或者是“一竿子插到底”的办案方式。上述刑事案件从立案侦查到侦查终结再到起诉工作,都由一个部门的检察人员负责,办案人员一般不做更换。这样“自侦自诉”的好处是办案人员熟悉案情,可以减少交接环节并提高工作效率,但弊端是缺乏监督制约机制,缺乏专业化分工。1988年11月召开的全国检察长工作会议,决定把检察机关直接受理侦查的案件由原来一个部门负责到底的办案制度,改为侦查和批捕、起诉分开,分别由“自侦”、批捕、起诉三个部门办理的制度,以便加强检察机关的内部监督和自我约束机制。
侦查和起诉的分离,标志着职务犯罪侦查职能实现了在检察机关内部的专业化。从1989年开始,全国各地检察机关陆续在原来的经济检察部门的基础上成立了反贪污贿赂工作局。1995年11月,最高人民检察院成立了反贪污贿赂总局。与此同期,原来的法纪检察部门也相继改名为渎职侵权检察部门。2005年5月,最高人民检察院正式发出通知,要求地方各级检察院的渎职侵权检察部门统一更名为“反渎职侵权局”。从职能划分的角度看,中国职务犯罪侦查职能的专业化已经确立了以检察机关的贪污贿赂侦查部门为主体的基本格局。
(二)我国职务犯罪侦查监督制约机制的现状
由我国职务犯罪侦查权的沿革来看,随着侦查权能的不断完备,其监督制约机制也是不断加强的。从我国职务犯罪侦查监督制约机制的现状来看,这种监督可以分为两个大的方面,即内部监督和外部监督。
1.对职务犯罪侦查权的内部监督与制约机制
最高人民检察院于1998年制定的《关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制的若干规定》是职务犯罪侦查权的内部监督与制约在制度层面上的规定。
(1)内部业务职能部门监督职能:
一是举报中心、控告申诉、侦查监督、公诉部门和职务犯罪侦查部门互相制约。举报中心负责职务犯罪案件的举报线索的受理、管理工作,侦查监督部门负责职务犯罪案件的审查决定逮捕工作,公诉部门负责职务犯罪案件的审查起诉工作,控告申诉检察部门负责职务犯罪案件的申诉复查工作,反贪污贿赂侦查部门、渎职侵权检察部门负责职务犯罪案件的侦查工作。
二是举报中心统一受理、管理人民检察院职务犯罪案件线索。实行侦查工作与案件线索的受理、管理、审查工作相分离,侦查部门不直接面向社会受理案件。
三是查监督部门承担职务犯罪案件的犯罪嫌疑人是否决定逮捕的审查工作,实行侦查工作与审查决定逮捕工作相分离,同时,侦查监督部门依法具有对职务犯罪侦查部门的立案监督权。
四是公诉部门承担对职务犯罪案件的犯罪嫌疑人是否提起公诉、不起诉的审查工作,实行侦查与审查起诉相分离。
五是控告申诉检察部门承担有关单位或个人不服人民检察院的不立案、撤案决定的复议、复查工作,实行侦查工作与对不立案、撤案决定的复议、复查工作相分离,加强对侦查工作的制约。
(2)内部纪检、财务部门的监督作用:
一是财务部门统一管理侦查部门办案中扣押的款物,实行侦查工作与扣押款物管理工作相分离,侦查部门通过侦查扣押、查获的物品、物证,应当统一由财务部门管理,侦查中扣押款物实行账目与款物分人管理,健全出入库和收付手续。任何部门和个人不得以任何借口侵占、挪用、私分、私存、调换、外借或擅自处理扣押款物。在侦查、审查起诉过程中,对扣押款物要按有关规定移交、上缴或者返还。
二是纪检、监察部门承担侦查部门违法违纪案件的查处工作,实行侦查工作与监察、督察工作相分离,侦查工作中出现的违法违纪行为一律由人民检察院纪检、监察部门按干部管理权限规定进行查处。对侦查人员违法违纪行为依照有关规定追究违法违纪和错案责任。
(3)工作机制监督职能:
一是人民检察院建立对侦查工作集体决策机制。坚持民主集中制原则和健全集体决策机制,实行侦查工作办理权与决定权的分离,具体侦查工作必须由二人以上配合进行。各种侦查、强制措施的适用,应当由承办人提出意见,部门负责人审核,主管检察长批准或者决定。侦查中的疑难问题和重要事项,应当由侦查部门集体研究,报经检察长或者检察委员会讨论决定,必要时逐级向上级人民检察院请示。
二是人民检察院实行侦查部门负责人轮岗制度。反贪局局长、副局长应当定期进行轮换,侦查部门的业务骨干也要在反贪局内设机构间实行岗位轮换。
(4)上级检察机关的纵向监督。根据《宪法》、《人民检察院组织法》的规定,上级检察机关对下级检察机关具有领导权。在侦查工作中上级检察机关的领导地位可以起到对下级院的监督作用。职务犯罪案件要案线索、决定逮捕、决定不起诉备案制度,上级人民检察院对下级人民检察院侦查工作中的决定,发现确有错误的,有权予以撤销或者变更;发现下级人民检察院已办结的案件确有错误的,有权指令下级人民检察院纠正。
2.对职务犯罪侦查权的外部监督与制约机制
(1)权力机关的监督。人大作为权力机关有权对检察机关进行监督,这种监督表现为:
一是人事选任、罢免权的监督。检察机关的检察长、检察员、检委会委员由人大选举产生,当这些检察人员有严重的违法失职行为时,人大有权启动罢免程序对上述人员进行免职。
二是以审议年度报告的形式进行整体工作状况监督。
三是执法检查和代表视察、工作评议和执法评议,对重大违法案件实施监督,通过质询、特定问题调查等手段对职务犯罪侦查权实施监督。在围绕维护职务犯罪侦查权独立行使,改革妨碍职务犯罪侦查权依法独立行使的不合理体制,强化地方权力机关对该权力行使的监督等。
(2)党委部门的必要监督。在我国,检察机关必须服从党委的领导,这是我国的政党制度所决定的。检察机关在重大事项上应当取得党委的支持,在依法独立办案的前提下,职务犯罪侦查人员的行为也要受到纪委等党委部门的监督,党委有权依照党纪对侦查人员进行处分。
(3)政府人事、财政、审计部门的行政适时监督。虽然检察权与行政权属不同性质的权力,由现行体制所决定,并由《国家公务员法》予以明确,检察人员属于国家公务员的编制,所以在对检察机关侦查人员进行年度考核时,人事部门具有评定称职与否的行政权力。财政、审计部门依据《审计法》有权对检察机关的财务状况进行审计,可以起到对职务犯罪侦查权行使中扣押的赃款、没收的资金进行财务监督。
(4)政协等社会团体的社会监督。根据《中华人民共和国宪法》、《中国人民政治协商会议章程》,中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,是我国的一项基本政治制度。其政治协商、民主监督、参政议政职能对监督国家宪法、法律和方针政策的贯彻执行和反对腐败方面具有积极意义。政协机关、政协委员对检察机关具有监督权,所以,职务犯罪侦查权同时也要接受政协的监督。其他的社会团体也有着不同程度的监督作用。对社会团体的不断强化,在外部形成的监督张力有助于职务犯罪侦查权的合法行使。
(5)人民监督员监督。人民监督员制度是检察机关联系群众、提高检察队伍素质、树立检察机关良好形象的重要措施。虽然没有法律依据,但作为一种制度具有实践的可行性和必要性。它是检察机关外部监督機制的创新,是最高检察机关在检察制度中增设的一种监督程序。其监督制度所确定的人民监督员对“三类案件”(职务犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、撤销案件、不起诉案件)的监督范围,可以有效起到对职务犯罪侦查权的监督制约。
(三)对我国职务犯罪侦查及其监督制约机制现状的评析
1.我国职务犯罪侦查机制的缺陷
(1)侦查手段单一。检察机关,特别是基层检察机关的自侦部门,在办理自侦案件的过程中,侦查手段很单一,查账、询问等平铺直叙式的方法可以说几十年不变,可是职务犯罪却花样翻新,方法手段层出不穷,可谓是“道高一尺,魔高一丈”,面对这样局面,老的方法不好用,秘密侦查、技术侦查等新方法不是不会用就是不让用。陈旧的侦查手段无法适应现实的需要。
(2)人员专业化程度极低。职务犯罪侦查是刑事侦查的一个分支,其特点和规律与刑事侦查基本是一致的。刑事侦查是一项专业化程度要求很高的工作,应由通晓刑事侦查知识的专业人员来承担。可是检察机关现有的从事自侦工作的人员,基本都是法律专业出身,几乎没有刑侦专业出身的,可以说都是外行,都是半路出家。从学科分类方面说,刑侦专业和法律专业是有巨大差异的。以检察机关现有的人员结构来说,很难从根本上提高自侦工作的水平。
(3)办案受地方干预极大。法律规定检察机关下级之间是领导与被领导关系,下级检察机关的一切业务工作都要服从上级检察机关的领导。但实际上,各级检察机关,特别是基本检察机关的人员调配、任免,办公经费来源等都归当地党委政府管,也就是说人财物权都在地方。地方党委政府对本级检察机关的影响和制约比上级检察机关要大得多。
查办职务犯罪是一项很敏感的工作,地方党委政府对此控制的都比较严。不少地方都有这样一些不成文的规定:查办要害部门工作人员或者副科级以上干部都要向党委汇报。地方的干部都是由地方的党委、政府任命的,汇报的结果可想而知。这种局面不少人还美其名曰:“服务大局”,实际上查办职务犯罪工作被彻底捆住了手脚。基层检察院职务犯罪侦查部门所办案件绝大部分为小案。这种抓小放大的做法群众是看得一清二楚的,不但起不到反腐败的效果,甚至起到保护腐败分子的作用,办案的政治、社会效果很差。
(4)上级检察机关每年都要向下级检察机关下达查办职务犯罪的指标任务,以期提高查办职务犯罪的声势和效果。但这种做法根本无法弥补上述体制上的缺陷所带来的负面效应。下级检察机关为了完成办案任务,只能凑数。所办案件绝大多数为小案,超越管辖办理应由公安机关受理的职务侵占、挪用资金、非国家工作人员受贿等案件的也大量存在。更有甚者,有的基层检察院甚至用造假的方法应负上级院的考核:用假立案手续、假起诉书、假判决书将一些公安机关移送的刑事案件“改造”成职务犯罪案件。
2.现存职务犯罪监督制约机制的不足
自侦监督机制的缺陷主要表现为:
(1)法律设置的缺陷。现行法律对自侦监督定位不明,刑诉法虽专门规定检察院直接受理的案件,但在刑诉法中仅有的5个法条中只字未提自侦案件的监督问题;同时,刑诉法虽有公检法三机关“分工负责、互相配合、互相制约”的规定,但在我国线形的诉讼结构中,让公安制约检察院的自侦活动,则无论从程序还是实体均不可能,只能是一种制约的虚置;至于法院的制约,至多反映在审判阶段,不仅存在制约的滞后性,而且对未进入审判阶段的案件来说又存在制约的局限性。因此,这一原则对于检察自侦监督,难以起到有效的作用。
(2)内部监督缺乏刚性。由于检察机关在查办职务犯罪时事实上是集“侦、捕、诉”权力于一体,虽实行内部分工与制约,但终因“检察一体”而使权力行使与权力制约归于一体,从而出现事实上的“同体监督”现象。目前检察机关实行的检察长——分管副检察长——部门责任人———办案人员层层负责的侦查工作和案件质量管理体制,从形式上看,这种体制的控制环节很多,似乎有利于监督制约,实则不然。因为它始终没有突破集体办案、集体负责的框架,必然出现“集体负责而无人负责”的状况,达不到制约的目的。具体来讲包括以下三个方面:
一是重配合轻制约的现象普遍。因责任不明确,在开展侦查监督活动中往往注重对公安机关的监督,轻视对本系统自侦案件的制约;强调配合多,工作制约少;在案件证据审查上受“重事实轻程序”这一惯性思维的影响,注重对嫌疑人有罪和罪重证据的收集与审查,忽视对嫌疑人无罪或罪轻证据的收集把关;为了使案件追诉成功和团体利益的需要,即使发生诸如不立案就对嫌疑人采取强制措施、超期羁押甚至刑讯逼供等现象,负有制约职责的部门也少有过问。
二是对自侦部门撤销案件和不立案的监督不到位。如对自侦部门的立案监督,虽然《人民检察院刑事诉讼规则》有原则性规定,但缺乏具体操作程序的规定,致使自侦部门自行消化处理经初查后不立案的案件。
三是对变更强制措施的行为监督难。职务犯罪嫌疑人身份特殊,社会关系复杂,在现实中每立案查处一件案件,检察长一般均要过问,特别是大要案,往往由主管副检察长直接向检察长报告,由检察长作出决定,侦查监督部门和公诉部门在工作中即使发现问题也难以提出监督意见,比如强制性措施的审查较为宽泛,自侦案件的侦查取证艰难性和侦查手段有限性,使得广泛使用强制性措施已成为自侦办案的一种常见现象。检察机关的侦查监督部门和公诉部门,往往对自侦案件的审查把关比较宽,自侦案件逮捕率比较高,甚至为延长侦查羁押时间以“先结后退”的形式借用时间,审查标准呈现弹性化的情形。这些问题相互作用,使职务犯罪侦查案件的辦案质量难以得到普遍而快速的提高。
(3)自侦实务存在监督空白点。检察机关自侦案件的内部监督,都是从刑事诉讼启动后即立案后开始的。这虽属同一院内的监督,但毕竟是一种部门之间的监督。然而,对于自侦活动立案之前至关重要的初查工作,则连这样的同体监督也不存在,以至于自侦部门线索初查的监督处于一个“真空”状态。
(4)外部监督缺乏程序性。有论者指出:一种机制的建立,首先要有一个“周延”完整的监督制约框架:一是要解决“面”上的覆盖率,即监督制约的时、空范围;二是要解决“点”上的包容性,即明确各个诉讼环节、每道诉讼工序的监督制约内容,这样,既有“面”又有“点”,既有范围又有内容,既有空间又有时间,才是真正意义上的监督制约机制的完整活动。
从这个视角检视我国职务犯罪侦查权的外部监督机制,可以发现外部监督并不到位。从总体上看,各级人大及其常委会对检察业务工作的监督主要是通过听取检察院的工作报告,对检察工作提出意见和建议,人大代表视察等方式实现。这种监督虽然覆盖面广,解决了监督“面”的问题,但由于是会议式的监督,因此缺乏常态性和程序性。而职务犯罪侦查是由具体的检察人员进行的专门调查活动,具有动态性和具体性,因而人大监督“面”的时、空结合不是很紧凑,监督“点”缺乏程序性、具体性,难以实现对侦查过程的动态监督。
为了解决监督机制中“点”的控制问题,《刑事诉讼法》及新修订的《律师法》等相关法律从平衡侦控与辩护关系出发,赋予犯罪嫌疑人一定的诉讼权利并扩大律师的帮助权,这对维护当事人合法权益、确保侦查工作依法进行是十分必要的。但是,由于我国刑事诉讼制度在侦查阶段具有明显的职权主义特征,而职务犯罪嫌疑人又具有极强的抗侦性特点,为有效防止可能出现的串供、毁证和逃跑、自杀等情形,检察机关在侦查中往往对犯罪嫌疑人采取拘留等强制措施,这使犯罪嫌疑人行使监督权在客观上受到限制,监督作用难以发挥。而新修订的《律师法》虽然对与律师帮助权有关的会见权、调查取证权作了更多的强调,但由于与《刑事诉讼法》不相配套律师监督还难以发挥更大的作用。至于审判机关通过控、审分工对检察机关行使职务犯罪侦查权实施制约这一方式,实践中也发挥了一定的作用,但由于检察机关享有是否逮捕、撤销案件和不起诉等自由裁量权,使审判制约难以覆盖检察机关自由裁量权的范围。
有鉴于此,最高人民检察院通过深入调研和充分论证,于2004年10月作出了《关于检察机关直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《规定》),决定试行人民监督员制度。人民监督员主要有两大职责:一是对检察机关直接立案侦查案件中的不服逮捕、拟撤销案件、拟不起诉等“三类案件”实行监督;二是对应当立案等“五种情形”提出纠正意见。试行人民监督员制度是检察改革的重要内容,也是检察机关主动接受外部监督的重要举措,经过这些年的试点,取得了良好的效果。但是,由于该制度的依据仅仅是最高人民检察院的内部规定,还没有纳入法律序列,与其他法律制度在配套上还有不少需要完善的地方。例如,对职务犯罪初查后拟不立案的案件和当事人对侦查行为提出异议的案件没有列入监督范围;人民监督员由各试点检察院检察长聘任,经费由检察机关在业务经费中列支,监督的独立性难以保证等。
二、我国职务犯罪侦查工作的制度创新及其监督制约机制的强化
(一)职务犯罪侦查机制与侦查监督制约机制的关系
职务犯罪侦查机制和侦查监督制约机制之间是一种辩证关系。设立职务犯罪侦查机构的目的扼制职务犯罪行为的发生;而职务犯罪监督制约机制的目的则是对职务犯罪侦查活动进行必要的规范,防止权力的滥用,保障人权。一个国家职务犯罪侦查机构的设置特点及其权力的大小,与其职务犯罪的严重程度、对社会的危害程度等因素有关,必须有效地打击和扼制职务犯罪。而职务犯罪监督制约机制则要与职务犯罪侦查机制相匹配,达到一种动态的平衡,应该保证职务犯罪侦查机制充分地发挥作用同时又不至出现权力的滥用。在研究和探讨职务犯罪监督制约机制时必须兼顾到职务犯罪侦查机制,二者不可偏废。把现有的职务犯罪侦查机制作为一成不变的东西,在此基础上谈论监督制约机制,这种探讨是没有现实意义的。
当前,我国社会正处于从物质生活到精神生活的全面转型时期,一方面是贫富差距拉大和群体矛盾激化,另一方面是道德规范乏力和精神信仰缺失。社会没有建成稳态的法治行为环境,人们也没有形成良好的法治行为习惯,再加上各种防范性规章制度的不健全,于是,手中握有权力的官员在各种诱惑下就容易走上违法犯罪的道路,职务犯罪牌“多发状态”。而这种“多发”又会淡化人们的犯罪意识,弱化法律的威慑力量,并进一步破坏社会的法治行为环境,职务犯罪就会陷入一种“前赴后继”乃至“越打越多”的恶性循环怪圈。如前所述,我国现有的职务犯罪侦查机制存在严重的缺陷,远远达不到扼制“多发”的职务犯罪的现实要求。因此,职务犯罪侦查机制必须创新。在此基础上探讨和研究职务犯罪侦查的监督制约机制才是有意义的。
(二)关于职务犯罪侦查模式
从世界上多数国家的情况看,职务犯罪侦查模式主要有三种,即警察职能模式、检察职能模式和独立职能模式。
1.警察职能模式
所谓警察职能模式,指职务犯罪侦查职能附属于警察职能的模式。在英国、法国、德国等国家中,虽然法律一般没有明确使用“职务犯罪”的概念,但是诸如官员受贿等犯罪实际上可以归入职务犯罪的范畴,而所有这些刑事案件一般都由警察负责侦查,因此其职务犯罪侦查职能实际上是附属于警察之犯罪侦查职能的。
在英国,自现代警察机构于19世纪初成立之后,犯罪侦查就成为了警察的基本职能。英国检察机关并不负有侦查的职能。虽然英国近年来在司法改革中似有加强检察机关在犯罪侦查中之作用的趋势,但是刑事案件基本上还是由警察负责侦查,而且检察机关不能领导警察的侦查工作,只能提出建议。
在德国,虽然法律规定刑事案件的侦查权由检察机关和警察机关共同行使,而且检察机关在认为必要时可以自行侦查,但是在实践中,由于检察官往往只熟悉法律而不熟悉专门的侦查方法和技术,所以刑事案件的侦查工作主要由警察负责。不过,德国的检察官在犯罪侦查中享有比英国检察官更大的权力,他们可以对警察的侦查工作进行监督,甚至可以直接指挥警察的侦查工作。在法国,虽然犯罪侦查主要由司法警察负责,但是,检察官可以参与犯罪侦查,也可以指挥司法警察的侦查活动。
2.检察职能模式
所谓检察职能模式,指职务犯罪侦查职能附属于检察职能的模式。在俄罗斯、瑞典、韩国、日本、美国等国家,检察机关内部都设有专门的侦查部门,负责职务犯罪的侦查。俄罗斯的各级检察机关内部都设有侦查部门,负责法律规定由其直接受理的刑事犯罪案件的侦查,主要是职务犯罪案件的侦查。瑞典的各级检察署都设有反腐败部门,负责公共官员与私人公司官员受贿罪案件的侦查。另外,瑞典总检察署下设全国经济犯罪局,负责各类经济犯罪案件的侦查。瑞典检察机关在需要的时候也可以调动警察来协助其犯罪侦查工作。韩国的各级检察机关设有独立的“搜查”部门,负责公务人员贪污、受贿,以及警察渎职的犯罪案件的侦查。日本的检察机关享有较大的侦查权,包括自行侦查权、补充侦查权、指挥侦查权和监督侦查权。检察官在认为必要时,也可以指挥司法警察辅助其侦查。日本的最高检察厅以及东京、大阪等地的高等检察厅都设立了专门负责职权犯罪和白领犯罪侦查的特别搜查部。美国的职务犯罪侦查职能虽没有明确的法律界定,但是在司法实践中基本上是附属于检察职能的。美国的检察系统主要由地方检察机关和联邦检察机关组成。美国的地方检察官一般都是选举产生的,被视为地方的执法长官,享有广泛的自行侦查权和指挥警察进行侦查的权力,因此在涉及政府官员犯罪的案件中,检察官往往扮演着主导的角色。美国联邦政府在1789年设立检察长的职位,属于内阁成员;后来于1870年成立司法部的时候,检察长又成为了司法部的首长。联邦检察长不仅领导联邦的刑事起诉机关,而且领导联邦的一些主要的犯罪侦查机关,如联邦调查局、联邦缉毒署、移民归化署以及协助地方警察执行任务的执法援助局等。美国领土共划分为94个联邦司法区,每个区设一个联邦检察署,在联邦检察长的指导下负责本区的犯罪调查和起诉等事务。在联邦司法管辖范围内,联邦调查局是调查官员腐败等犯罪案件的主要力量,但是在重大案件调查中,联邦调查局的特工人员往往和联邦地区检察署的检察官采取联合行动。
3.独立职能模式
所谓独立职能模式,指职务犯罪侦查职能独立于警察职能和检察职能的模式。20世纪中期以来,世界上一些国家和地区成立了独立的带有职务犯罪侦查性质的机构。例如,印度的中央调查局、新加坡的腐败活动调查局、泰国的反贪污委员会、非洲博茨瓦那的反腐败局、南美洲厄瓜多尔的市民控防腐败委员会都是独立行使官员腐败等案件调查职权的机构。
(三)关于我国职务犯罪侦查模式
1.检察职能模式是最适合我国司法现状的职务犯罪侦查模式
通过上述介绍可以看出,世界各国职务犯罪侦查的模式并不相同,在三种模式中,警察模式的专业化程度较低,独立模式的专业化程度较高,而检察模式的专业化程度居中。
当前,中国的职务犯罪侦查职能是附属于检察职能的,属于检察职能模式。但是近年来,在探讨司法体制改革的问题时,围绕“谁来监督监督者”这一问题专家学者产生了激烈的争论,有不少人提出检察机关不应拥有侦查权,建议将职务犯罪侦查权从检察机关剥离出去。还有学者从加大反腐败力度的角度建议成立独立的、中央垂直领导的反腐败侦查机构。当然,也有很多专家学者认为,职务犯罪侦查权是检察权的重要组成部分,是不能分离出去的。我们认为,在上述三种模式中,维持现行的检察职能模式既符合当前中国社会的发展需要,也适合中国司法体制的基本构架,而另外两种模式则不具有适当性。
首先,警察职能模式难以满足当前中国社会打击职务犯罪的需要。当前,我国正处于职务犯罪的“高发期”,因此必须加强打击力度,必须提高侦查的效率。在司法实践中,职务犯罪侦查很容易受到行政机关的干扰,而警察作为行政机关的一个部门,抗拒这种干扰的能力自然较弱。
其次,警察机关承担着大量的犯罪侦查任务,职务犯罪侦查职能很容易淹没在其他犯罪侦查职能中,难以保证职务犯罪侦查职能的专业化、高效化。其次,独立模式也不适合当前我国的国情。在警察机关和检察机关之外建立独立的职务犯罪侦查机关,固然具有较高的专业化程度,也有利于抗拒各种干扰,但是在中国的现行体制下很难找到结合点。从体制上讲,把这个独立的侦查机关置于国务院的直接领导下不合适;置于全国人大常委会的直接领导下也不合适。如果借鉴香港和澳门的模式,由国家主席直接领导职务犯罪侦查机关,从体制上讲似乎可以,但是中国大陆地域广阔,绝非香港和澳门所能比拟,因此,建立一个面向整个中国的独立的职务犯罪侦查机构亦非现实的选择。我们认为,在我国现有的政治司法体制框架下,检察职能模式是最现实也最适当的选择。
2.一种新的职务犯罪侦查工作机制
根据以上的论述可知,职务犯罪的侦查要想卓有成效地开展必须走专业化的道路。职务犯罪侦查的专业化包括职务犯罪侦查职能的专业化、职务犯罪侦查人员的专业化和职务犯罪侦查方法的专业化。在三种专业化之中,职能专业化和人员专业化是基础。根据以上要求结合我国现行职务犯罪侦查机制的缺陷,我们认为职务犯罪侦查机制必须创新。对此,我们的构想是:创立一支由省级检察院直接领导的职务犯罪侦查队伍。
(1)新侦查机制的特点:
一是一支由省级检察院直接领导的专门的侦查机关。这种直接领导包含人员由省级检察院直接任免、人员的工资及办公经费由省级检察院直接发放。总之,人财物权完全与地方脱钩。机构的设置与现在相同,即地县级都设有相应的机构,在案件管辖上将现有的反贪污贿赂局与渎职犯罪侦查局合并,名称为“€讇紫兀ㄊ校┲拔穹缸镎觳榫帧保叵丶度砸约侗鸸芟轿止さ谋曜肌?
二是机构的性质应是一个警察机关。其组成人员由以法律为专业方向的检察人员向以刑事侦查为专业方向的警察人员转化,以突显专业化特点。当然机构设立之初应以现有的侦查人员为班底,以后新进人员应以刑侦专业为主。
三是可以在地级职务犯罪侦查局设立专门的情报部门,其中包括专门的秘密侦查和技术侦查力量。
(2)新侦查机制的优势:
一是由省级直接领导将大大減少地方的干预,大大提高工作力度和工作效率,基层的反腐败局面必将大为改观。
二是成为专门的警察机关,设立专门的情报部门,这就是前面所讲的人员的专业化和侦查方法的专业化,这将大大提高获取情报和突破案件的能力。
(四)职务犯罪侦查监督制约机制的强化
1.侦查监督机制的创新
新的职务犯罪侦查机制不但会使职务犯罪侦查工作的力度和效率大为提高,而且在此基础上还可以设计一整套行之有效的监督制约机制。这些监督制约机制的主要特点是将原先软化的内部监督变为具有刚性的外部监督,将“自体监督”变为“他体监督”。
(1)立案及撤案监督。职务犯罪侦查机关所立查的案件要将立案的相关手续及证据报同级检察机关的侦查监督部门,侦查监督部门发现不应立案而立案的情形的,要及时向职务犯罪侦查机关提出纠正意见,职务犯罪侦查机关必须撤销此案。同级检察机关发现应当立案而未立案的案件,要及时向职务犯罪侦查机关提出,职务犯罪侦查机关应当在七日内立案侦查。职务犯罪侦查机关对所立查的案件做出撤案决定的,相关手续及证据也要报同级检察备案,同级检察机关发现不当的,应及时提出纠正意见,职务犯罪侦查机关必须执行。
(2)强制措施监督。需要对犯罪嫌疑人采取逮捕强制措施的,职务犯罪侦查机关要报同级检察机关批准。这方面的监督内容与检察机关对同级公安机关的监督内容一致。
(3)搜查监督。职务犯罪侦查机关在侦查过程需要对犯罪嫌疑人的住所及办公场所等进行搜查的,要经同级检察机关批准,持检察机关签发的搜查令进行搜查。紧急情况下可以进行无证搜查,但事后要补办相关手续。检察机关发现职务犯罪侦查机关有非法搜查情形的,要及时提出纠正意见。对非法搜查获取的相关证据可以不予采信。
(4)侦查控制。对于职务犯罪侦查机关立查的案件,同级检察机关可以提出引导侦查意见,也可以派员介入侦查。在介入侦查过程中,检察人员可以就侦查中的相关事项发出指令,职务犯罪侦查人员应当服从。
(5)公诉监督。职务犯罪侦查机关侦查终结的案件一律移送同级检察机关审查起诉。对职务犯罪案件的审查起诉工作与对公安机关移送案件的审查起诉工作基本一致。所不同的是,需要补充侦查的案件,检察机关除可以自行侦查或退回职务犯罪侦查机关侦查外,还可以指令职务犯罪侦查机关派人协助侦查。
(6)异议处理。职务犯罪侦查机关对同级检察机关在上述诉讼环节中的各种指令、意见或决定有异议的,可向上级侦查机关提出,由上级侦查机关向其同级检察机关提出复议。经过复议仍达不成一致意见的,由省级检察机关做出最终决定。
(7)司法制裁。检察机关对同级职务犯罪侦查机关的侦查人员在案件办理过程中有违抗指令、不作为、故意拖延等妨害诉讼行为的,有权提出警告。提出警告后仍不服从的,可以提出停职、记过等处理意见,层报省级检察机关批准。
2.强化外部监督制约机制
(1)加强人大监督力度。鉴于目前人大监督的“面”较宽泛而“点”缺失的问题,可以考虑补充完善两项制度:
一是定期检查制度,即对职务犯罪侦查工作在一段时间内普遍存在的突出问题进行专项检查。
二是规范指导制度。各级人大应当在会议期间或闭会后的人大代表视察等活动中,对群众反映职务犯罪侦查工作中较为突出的问题进行规范性指导,如在一段时间内因公共利益需要对查办职务犯罪工作的重点进行指导;对辖区内普遍存在的不规范侦查行为进行指导;对群众普遍关心的职务犯罪侦查问题责成检察机关或职务犯罪侦查机关予以说明等,使人大监督具体到职务犯罪侦查工作的全过程、各环节。至于人大的“个案监督”,由于该制度的“同步”性特点,有“干预”、“替代”司法机关办案之嫌,在实践中效果也不是很理想,因此我们不赞成人大对职务犯罪侦查工作实行“个案监督”。
(2)进一步完善人民监督员制度:
一是尽快将人民监督员制度法制化。建议在新一轮的《刑事诉讼法》修订时,将人民监督员制度纳入《刑事诉讼法》,作为《刑事诉讼法》的一项基本原则予以规定,使人民监督员制度由现在的部门制度上升为法律制度。
二是扩大监督范围。最高人民检察院的《规定》将人民监督员监督的范围限定在“三类案件”和“五种情形”中,笔者认为这一范围过窄,建议予以扩大,将经初查后不立案的案件、立案后实施了涉及犯罪嫌疑人财产权利的侦查行为(如查询、扣押、冻结等)、当事人提出异议的案件等纳入监督范围,使侦查工作中没有受到法院审判制约的工作环节都受到人民监督员的监督。
三是规范人民监督员的产生程序。目前,《规定》第6条关于“人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐、征得本人同意,由检察长颁发证书”的规定会导致人民监督员的独立性受到质疑,有“让谁监督由我决定”之嫌,并没有消除“谁来监督监督者”的疑问。为此,笔者建议在明确该制度的法律地位后,应由全国人大常委会作出《关于在检察机关实行人民监督员制度的决定》,进一步规定人民监督员制度的监督主体及产生的程序,以增强人民监督员监督的独立性;同时,对人民监督员的监督程序、监督方式、回避制度、权利与义务、法律责任等作出具体规定。
3.建立独立的保障机制。目前人民监督员开展活动的经费实行从检察业务经费列支的制度,强化了人民监督员对检察机关的依附性,为了减少这种依附性,应当建立独立的经费保障机制,例如,可以考虑实行人民监督员经费财政单列,纳入人大经费系列的经费保障机制。
由于在新的机制下,职务犯罪侦查机关与同级检察机关是分离的,人民监督员的监督行动了要做相应的调整。初步设想:人民监督员对职务犯罪侦查活动的监督要针对检察机关进行,即发现职务犯罪侦查机关在侦查过程中的违法违规行为要向检察机关提出,由检察机关向职务犯罪侦查机关提出纠正指令。
4.健全内部监督制约机制
在新的机制下,职务犯罪侦查的外部监督制约大大加强,形成了以外部监督为主的局面。但与此同时内部监督也不能忽视。
(1)关于初查活动。目前初查活动的启动完全由职务犯罪侦查部门以案件涉及机密等为由单方自主决定,现行制约机制还没有渗透到这一程序中,使得初查工作过于随意。为此,应健全初查工作制度,明确初查启动时必须登记报告,切实避免初查工作的随意性,及时发现和纠正不规范的初查行为。
(2)建立案件线索上管一级制度,统一上下级职务犯罪侦查机关的立案认识。由上一级职务犯罪侦查机关对下级职务犯罪侦查机关的案件线索进行统一管理,结合现行“大要案指挥中心”的职能,对所有的线索进行是否应予立案的评估,确定重点查办突破的线索,限期进行摸底排查和初查,并将处理结果及时上报,上级侦查机关可以据此做出正确的应否立案判断。这样,既可以排除地方干扰,同时也实现了上级对下级职务犯罪案件线索查办情况的监督制约,最大限度地解决上下级有关立案意见不统一的的问题。
(3)纪检、监察部门的制约。纪检、監察部门的基本职能就是依照国家有关法律、法规和政策的规定,对机关内部所属部门和工作人员执法办案过程中的违法违纪情况和行为进行纪律监督与检查。纪检、监察部门可以主动或通过受理检举、控告对职务犯罪侦查人员、侦查活动进行监督监察,发现其侦查工作中有违法违纪行为的,依法对其进行监督监察,构成犯罪的依法移送司法处理。
关键词职务犯罪侦查 监督机制 机制创新
中图分类号:D918 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-125-06
一、我国职务犯罪侦查机制与监督制约机制的现状及其缺陷
(一)关于我国的职务犯罪侦查权
1.职务犯罪侦查权的概念
我国的侦查权是指侦查机关在办理刑事案件过程中,依照法律进行的专门调查工作和有关的强制性措施的一种国家职权。根据《刑事诉讼法》第18条第2款之规定,检察机关自己受理的案件包括贪污贿赂犯罪案件;国家工作人员的渎职犯罪案件;国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利和民主权利的犯罪案件;其他由人民检察院直接受理的国家机关工作人员利用职权实施的,具有受理必要性并经省级检察机关决定受理的犯罪案件。从受理的案件特点来看,都是国家机关工作人员职务方面的犯罪或者利用职权实施的犯罪案件,所以笼统地称之为职务犯罪案件符合立法精神。而职务犯罪侦查权,也称自侦案件侦查权(人民检察院对直接受理案件的侦查权),指人民检察院对自己受理的案件,依法进行的专门调查工作和有关的强制性措施的职权。职务犯罪侦查权归属于检察权,是检察机关履行法律监督权的职权之一。
2.我国职务犯罪侦查权的沿革及现状
中华人民共和国成立后,政府很快就决定建立检察机关,并明确检察机关的基本职能是刑事案件的侦查和起诉。1949年12月的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条规定:检察机关“对刑事案件实行侦查,提起公诉”。1962年11月,《关于公、检、法三机关受理普通刑事案件的职责范围的试行规定》首次明确划分了三机关的侦查权限。其中,检察机关负责“国家机关工作人员、基层干部和企业职工中的贪污、侵吞公共财产、侵犯人身权利等”犯罪案件的侦查。
在文革期间检察机关被撤销。1978年检察机关重建后,各级检察院分别设立了经济检察部门和法纪检察部门,通称为“自侦”部门。1979年《刑事诉讼法》第13条规定:“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件,由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉。”按照1979年《人民檢察院组织法》的规定,最高人民检察院下设刑事检察厅、经济检察厅和法纪检察厅,分别负责有关犯罪案件的侦查和起诉工作,各级检察院也设立了相应的部门。
在1988年以前,中国检察机关的“自侦”部门是“侦诉一体”的模式,或者是“一竿子插到底”的办案方式。上述刑事案件从立案侦查到侦查终结再到起诉工作,都由一个部门的检察人员负责,办案人员一般不做更换。这样“自侦自诉”的好处是办案人员熟悉案情,可以减少交接环节并提高工作效率,但弊端是缺乏监督制约机制,缺乏专业化分工。1988年11月召开的全国检察长工作会议,决定把检察机关直接受理侦查的案件由原来一个部门负责到底的办案制度,改为侦查和批捕、起诉分开,分别由“自侦”、批捕、起诉三个部门办理的制度,以便加强检察机关的内部监督和自我约束机制。
侦查和起诉的分离,标志着职务犯罪侦查职能实现了在检察机关内部的专业化。从1989年开始,全国各地检察机关陆续在原来的经济检察部门的基础上成立了反贪污贿赂工作局。1995年11月,最高人民检察院成立了反贪污贿赂总局。与此同期,原来的法纪检察部门也相继改名为渎职侵权检察部门。2005年5月,最高人民检察院正式发出通知,要求地方各级检察院的渎职侵权检察部门统一更名为“反渎职侵权局”。从职能划分的角度看,中国职务犯罪侦查职能的专业化已经确立了以检察机关的贪污贿赂侦查部门为主体的基本格局。
(二)我国职务犯罪侦查监督制约机制的现状
由我国职务犯罪侦查权的沿革来看,随着侦查权能的不断完备,其监督制约机制也是不断加强的。从我国职务犯罪侦查监督制约机制的现状来看,这种监督可以分为两个大的方面,即内部监督和外部监督。
1.对职务犯罪侦查权的内部监督与制约机制
最高人民检察院于1998年制定的《关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制的若干规定》是职务犯罪侦查权的内部监督与制约在制度层面上的规定。
(1)内部业务职能部门监督职能:
一是举报中心、控告申诉、侦查监督、公诉部门和职务犯罪侦查部门互相制约。举报中心负责职务犯罪案件的举报线索的受理、管理工作,侦查监督部门负责职务犯罪案件的审查决定逮捕工作,公诉部门负责职务犯罪案件的审查起诉工作,控告申诉检察部门负责职务犯罪案件的申诉复查工作,反贪污贿赂侦查部门、渎职侵权检察部门负责职务犯罪案件的侦查工作。
二是举报中心统一受理、管理人民检察院职务犯罪案件线索。实行侦查工作与案件线索的受理、管理、审查工作相分离,侦查部门不直接面向社会受理案件。
三是查监督部门承担职务犯罪案件的犯罪嫌疑人是否决定逮捕的审查工作,实行侦查工作与审查决定逮捕工作相分离,同时,侦查监督部门依法具有对职务犯罪侦查部门的立案监督权。
四是公诉部门承担对职务犯罪案件的犯罪嫌疑人是否提起公诉、不起诉的审查工作,实行侦查与审查起诉相分离。
五是控告申诉检察部门承担有关单位或个人不服人民检察院的不立案、撤案决定的复议、复查工作,实行侦查工作与对不立案、撤案决定的复议、复查工作相分离,加强对侦查工作的制约。
(2)内部纪检、财务部门的监督作用:
一是财务部门统一管理侦查部门办案中扣押的款物,实行侦查工作与扣押款物管理工作相分离,侦查部门通过侦查扣押、查获的物品、物证,应当统一由财务部门管理,侦查中扣押款物实行账目与款物分人管理,健全出入库和收付手续。任何部门和个人不得以任何借口侵占、挪用、私分、私存、调换、外借或擅自处理扣押款物。在侦查、审查起诉过程中,对扣押款物要按有关规定移交、上缴或者返还。
二是纪检、监察部门承担侦查部门违法违纪案件的查处工作,实行侦查工作与监察、督察工作相分离,侦查工作中出现的违法违纪行为一律由人民检察院纪检、监察部门按干部管理权限规定进行查处。对侦查人员违法违纪行为依照有关规定追究违法违纪和错案责任。
(3)工作机制监督职能:
一是人民检察院建立对侦查工作集体决策机制。坚持民主集中制原则和健全集体决策机制,实行侦查工作办理权与决定权的分离,具体侦查工作必须由二人以上配合进行。各种侦查、强制措施的适用,应当由承办人提出意见,部门负责人审核,主管检察长批准或者决定。侦查中的疑难问题和重要事项,应当由侦查部门集体研究,报经检察长或者检察委员会讨论决定,必要时逐级向上级人民检察院请示。
二是人民检察院实行侦查部门负责人轮岗制度。反贪局局长、副局长应当定期进行轮换,侦查部门的业务骨干也要在反贪局内设机构间实行岗位轮换。
(4)上级检察机关的纵向监督。根据《宪法》、《人民检察院组织法》的规定,上级检察机关对下级检察机关具有领导权。在侦查工作中上级检察机关的领导地位可以起到对下级院的监督作用。职务犯罪案件要案线索、决定逮捕、决定不起诉备案制度,上级人民检察院对下级人民检察院侦查工作中的决定,发现确有错误的,有权予以撤销或者变更;发现下级人民检察院已办结的案件确有错误的,有权指令下级人民检察院纠正。
2.对职务犯罪侦查权的外部监督与制约机制
(1)权力机关的监督。人大作为权力机关有权对检察机关进行监督,这种监督表现为:
一是人事选任、罢免权的监督。检察机关的检察长、检察员、检委会委员由人大选举产生,当这些检察人员有严重的违法失职行为时,人大有权启动罢免程序对上述人员进行免职。
二是以审议年度报告的形式进行整体工作状况监督。
三是执法检查和代表视察、工作评议和执法评议,对重大违法案件实施监督,通过质询、特定问题调查等手段对职务犯罪侦查权实施监督。在围绕维护职务犯罪侦查权独立行使,改革妨碍职务犯罪侦查权依法独立行使的不合理体制,强化地方权力机关对该权力行使的监督等。
(2)党委部门的必要监督。在我国,检察机关必须服从党委的领导,这是我国的政党制度所决定的。检察机关在重大事项上应当取得党委的支持,在依法独立办案的前提下,职务犯罪侦查人员的行为也要受到纪委等党委部门的监督,党委有权依照党纪对侦查人员进行处分。
(3)政府人事、财政、审计部门的行政适时监督。虽然检察权与行政权属不同性质的权力,由现行体制所决定,并由《国家公务员法》予以明确,检察人员属于国家公务员的编制,所以在对检察机关侦查人员进行年度考核时,人事部门具有评定称职与否的行政权力。财政、审计部门依据《审计法》有权对检察机关的财务状况进行审计,可以起到对职务犯罪侦查权行使中扣押的赃款、没收的资金进行财务监督。
(4)政协等社会团体的社会监督。根据《中华人民共和国宪法》、《中国人民政治协商会议章程》,中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,是我国的一项基本政治制度。其政治协商、民主监督、参政议政职能对监督国家宪法、法律和方针政策的贯彻执行和反对腐败方面具有积极意义。政协机关、政协委员对检察机关具有监督权,所以,职务犯罪侦查权同时也要接受政协的监督。其他的社会团体也有着不同程度的监督作用。对社会团体的不断强化,在外部形成的监督张力有助于职务犯罪侦查权的合法行使。
(5)人民监督员监督。人民监督员制度是检察机关联系群众、提高检察队伍素质、树立检察机关良好形象的重要措施。虽然没有法律依据,但作为一种制度具有实践的可行性和必要性。它是检察机关外部监督機制的创新,是最高检察机关在检察制度中增设的一种监督程序。其监督制度所确定的人民监督员对“三类案件”(职务犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、撤销案件、不起诉案件)的监督范围,可以有效起到对职务犯罪侦查权的监督制约。
(三)对我国职务犯罪侦查及其监督制约机制现状的评析
1.我国职务犯罪侦查机制的缺陷
(1)侦查手段单一。检察机关,特别是基层检察机关的自侦部门,在办理自侦案件的过程中,侦查手段很单一,查账、询问等平铺直叙式的方法可以说几十年不变,可是职务犯罪却花样翻新,方法手段层出不穷,可谓是“道高一尺,魔高一丈”,面对这样局面,老的方法不好用,秘密侦查、技术侦查等新方法不是不会用就是不让用。陈旧的侦查手段无法适应现实的需要。
(2)人员专业化程度极低。职务犯罪侦查是刑事侦查的一个分支,其特点和规律与刑事侦查基本是一致的。刑事侦查是一项专业化程度要求很高的工作,应由通晓刑事侦查知识的专业人员来承担。可是检察机关现有的从事自侦工作的人员,基本都是法律专业出身,几乎没有刑侦专业出身的,可以说都是外行,都是半路出家。从学科分类方面说,刑侦专业和法律专业是有巨大差异的。以检察机关现有的人员结构来说,很难从根本上提高自侦工作的水平。
(3)办案受地方干预极大。法律规定检察机关下级之间是领导与被领导关系,下级检察机关的一切业务工作都要服从上级检察机关的领导。但实际上,各级检察机关,特别是基本检察机关的人员调配、任免,办公经费来源等都归当地党委政府管,也就是说人财物权都在地方。地方党委政府对本级检察机关的影响和制约比上级检察机关要大得多。
查办职务犯罪是一项很敏感的工作,地方党委政府对此控制的都比较严。不少地方都有这样一些不成文的规定:查办要害部门工作人员或者副科级以上干部都要向党委汇报。地方的干部都是由地方的党委、政府任命的,汇报的结果可想而知。这种局面不少人还美其名曰:“服务大局”,实际上查办职务犯罪工作被彻底捆住了手脚。基层检察院职务犯罪侦查部门所办案件绝大部分为小案。这种抓小放大的做法群众是看得一清二楚的,不但起不到反腐败的效果,甚至起到保护腐败分子的作用,办案的政治、社会效果很差。
(4)上级检察机关每年都要向下级检察机关下达查办职务犯罪的指标任务,以期提高查办职务犯罪的声势和效果。但这种做法根本无法弥补上述体制上的缺陷所带来的负面效应。下级检察机关为了完成办案任务,只能凑数。所办案件绝大多数为小案,超越管辖办理应由公安机关受理的职务侵占、挪用资金、非国家工作人员受贿等案件的也大量存在。更有甚者,有的基层检察院甚至用造假的方法应负上级院的考核:用假立案手续、假起诉书、假判决书将一些公安机关移送的刑事案件“改造”成职务犯罪案件。
2.现存职务犯罪监督制约机制的不足
自侦监督机制的缺陷主要表现为:
(1)法律设置的缺陷。现行法律对自侦监督定位不明,刑诉法虽专门规定检察院直接受理的案件,但在刑诉法中仅有的5个法条中只字未提自侦案件的监督问题;同时,刑诉法虽有公检法三机关“分工负责、互相配合、互相制约”的规定,但在我国线形的诉讼结构中,让公安制约检察院的自侦活动,则无论从程序还是实体均不可能,只能是一种制约的虚置;至于法院的制约,至多反映在审判阶段,不仅存在制约的滞后性,而且对未进入审判阶段的案件来说又存在制约的局限性。因此,这一原则对于检察自侦监督,难以起到有效的作用。
(2)内部监督缺乏刚性。由于检察机关在查办职务犯罪时事实上是集“侦、捕、诉”权力于一体,虽实行内部分工与制约,但终因“检察一体”而使权力行使与权力制约归于一体,从而出现事实上的“同体监督”现象。目前检察机关实行的检察长——分管副检察长——部门责任人———办案人员层层负责的侦查工作和案件质量管理体制,从形式上看,这种体制的控制环节很多,似乎有利于监督制约,实则不然。因为它始终没有突破集体办案、集体负责的框架,必然出现“集体负责而无人负责”的状况,达不到制约的目的。具体来讲包括以下三个方面:
一是重配合轻制约的现象普遍。因责任不明确,在开展侦查监督活动中往往注重对公安机关的监督,轻视对本系统自侦案件的制约;强调配合多,工作制约少;在案件证据审查上受“重事实轻程序”这一惯性思维的影响,注重对嫌疑人有罪和罪重证据的收集与审查,忽视对嫌疑人无罪或罪轻证据的收集把关;为了使案件追诉成功和团体利益的需要,即使发生诸如不立案就对嫌疑人采取强制措施、超期羁押甚至刑讯逼供等现象,负有制约职责的部门也少有过问。
二是对自侦部门撤销案件和不立案的监督不到位。如对自侦部门的立案监督,虽然《人民检察院刑事诉讼规则》有原则性规定,但缺乏具体操作程序的规定,致使自侦部门自行消化处理经初查后不立案的案件。
三是对变更强制措施的行为监督难。职务犯罪嫌疑人身份特殊,社会关系复杂,在现实中每立案查处一件案件,检察长一般均要过问,特别是大要案,往往由主管副检察长直接向检察长报告,由检察长作出决定,侦查监督部门和公诉部门在工作中即使发现问题也难以提出监督意见,比如强制性措施的审查较为宽泛,自侦案件的侦查取证艰难性和侦查手段有限性,使得广泛使用强制性措施已成为自侦办案的一种常见现象。检察机关的侦查监督部门和公诉部门,往往对自侦案件的审查把关比较宽,自侦案件逮捕率比较高,甚至为延长侦查羁押时间以“先结后退”的形式借用时间,审查标准呈现弹性化的情形。这些问题相互作用,使职务犯罪侦查案件的辦案质量难以得到普遍而快速的提高。
(3)自侦实务存在监督空白点。检察机关自侦案件的内部监督,都是从刑事诉讼启动后即立案后开始的。这虽属同一院内的监督,但毕竟是一种部门之间的监督。然而,对于自侦活动立案之前至关重要的初查工作,则连这样的同体监督也不存在,以至于自侦部门线索初查的监督处于一个“真空”状态。
(4)外部监督缺乏程序性。有论者指出:一种机制的建立,首先要有一个“周延”完整的监督制约框架:一是要解决“面”上的覆盖率,即监督制约的时、空范围;二是要解决“点”上的包容性,即明确各个诉讼环节、每道诉讼工序的监督制约内容,这样,既有“面”又有“点”,既有范围又有内容,既有空间又有时间,才是真正意义上的监督制约机制的完整活动。
从这个视角检视我国职务犯罪侦查权的外部监督机制,可以发现外部监督并不到位。从总体上看,各级人大及其常委会对检察业务工作的监督主要是通过听取检察院的工作报告,对检察工作提出意见和建议,人大代表视察等方式实现。这种监督虽然覆盖面广,解决了监督“面”的问题,但由于是会议式的监督,因此缺乏常态性和程序性。而职务犯罪侦查是由具体的检察人员进行的专门调查活动,具有动态性和具体性,因而人大监督“面”的时、空结合不是很紧凑,监督“点”缺乏程序性、具体性,难以实现对侦查过程的动态监督。
为了解决监督机制中“点”的控制问题,《刑事诉讼法》及新修订的《律师法》等相关法律从平衡侦控与辩护关系出发,赋予犯罪嫌疑人一定的诉讼权利并扩大律师的帮助权,这对维护当事人合法权益、确保侦查工作依法进行是十分必要的。但是,由于我国刑事诉讼制度在侦查阶段具有明显的职权主义特征,而职务犯罪嫌疑人又具有极强的抗侦性特点,为有效防止可能出现的串供、毁证和逃跑、自杀等情形,检察机关在侦查中往往对犯罪嫌疑人采取拘留等强制措施,这使犯罪嫌疑人行使监督权在客观上受到限制,监督作用难以发挥。而新修订的《律师法》虽然对与律师帮助权有关的会见权、调查取证权作了更多的强调,但由于与《刑事诉讼法》不相配套律师监督还难以发挥更大的作用。至于审判机关通过控、审分工对检察机关行使职务犯罪侦查权实施制约这一方式,实践中也发挥了一定的作用,但由于检察机关享有是否逮捕、撤销案件和不起诉等自由裁量权,使审判制约难以覆盖检察机关自由裁量权的范围。
有鉴于此,最高人民检察院通过深入调研和充分论证,于2004年10月作出了《关于检察机关直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《规定》),决定试行人民监督员制度。人民监督员主要有两大职责:一是对检察机关直接立案侦查案件中的不服逮捕、拟撤销案件、拟不起诉等“三类案件”实行监督;二是对应当立案等“五种情形”提出纠正意见。试行人民监督员制度是检察改革的重要内容,也是检察机关主动接受外部监督的重要举措,经过这些年的试点,取得了良好的效果。但是,由于该制度的依据仅仅是最高人民检察院的内部规定,还没有纳入法律序列,与其他法律制度在配套上还有不少需要完善的地方。例如,对职务犯罪初查后拟不立案的案件和当事人对侦查行为提出异议的案件没有列入监督范围;人民监督员由各试点检察院检察长聘任,经费由检察机关在业务经费中列支,监督的独立性难以保证等。
二、我国职务犯罪侦查工作的制度创新及其监督制约机制的强化
(一)职务犯罪侦查机制与侦查监督制约机制的关系
职务犯罪侦查机制和侦查监督制约机制之间是一种辩证关系。设立职务犯罪侦查机构的目的扼制职务犯罪行为的发生;而职务犯罪监督制约机制的目的则是对职务犯罪侦查活动进行必要的规范,防止权力的滥用,保障人权。一个国家职务犯罪侦查机构的设置特点及其权力的大小,与其职务犯罪的严重程度、对社会的危害程度等因素有关,必须有效地打击和扼制职务犯罪。而职务犯罪监督制约机制则要与职务犯罪侦查机制相匹配,达到一种动态的平衡,应该保证职务犯罪侦查机制充分地发挥作用同时又不至出现权力的滥用。在研究和探讨职务犯罪监督制约机制时必须兼顾到职务犯罪侦查机制,二者不可偏废。把现有的职务犯罪侦查机制作为一成不变的东西,在此基础上谈论监督制约机制,这种探讨是没有现实意义的。
当前,我国社会正处于从物质生活到精神生活的全面转型时期,一方面是贫富差距拉大和群体矛盾激化,另一方面是道德规范乏力和精神信仰缺失。社会没有建成稳态的法治行为环境,人们也没有形成良好的法治行为习惯,再加上各种防范性规章制度的不健全,于是,手中握有权力的官员在各种诱惑下就容易走上违法犯罪的道路,职务犯罪牌“多发状态”。而这种“多发”又会淡化人们的犯罪意识,弱化法律的威慑力量,并进一步破坏社会的法治行为环境,职务犯罪就会陷入一种“前赴后继”乃至“越打越多”的恶性循环怪圈。如前所述,我国现有的职务犯罪侦查机制存在严重的缺陷,远远达不到扼制“多发”的职务犯罪的现实要求。因此,职务犯罪侦查机制必须创新。在此基础上探讨和研究职务犯罪侦查的监督制约机制才是有意义的。
(二)关于职务犯罪侦查模式
从世界上多数国家的情况看,职务犯罪侦查模式主要有三种,即警察职能模式、检察职能模式和独立职能模式。
1.警察职能模式
所谓警察职能模式,指职务犯罪侦查职能附属于警察职能的模式。在英国、法国、德国等国家中,虽然法律一般没有明确使用“职务犯罪”的概念,但是诸如官员受贿等犯罪实际上可以归入职务犯罪的范畴,而所有这些刑事案件一般都由警察负责侦查,因此其职务犯罪侦查职能实际上是附属于警察之犯罪侦查职能的。
在英国,自现代警察机构于19世纪初成立之后,犯罪侦查就成为了警察的基本职能。英国检察机关并不负有侦查的职能。虽然英国近年来在司法改革中似有加强检察机关在犯罪侦查中之作用的趋势,但是刑事案件基本上还是由警察负责侦查,而且检察机关不能领导警察的侦查工作,只能提出建议。
在德国,虽然法律规定刑事案件的侦查权由检察机关和警察机关共同行使,而且检察机关在认为必要时可以自行侦查,但是在实践中,由于检察官往往只熟悉法律而不熟悉专门的侦查方法和技术,所以刑事案件的侦查工作主要由警察负责。不过,德国的检察官在犯罪侦查中享有比英国检察官更大的权力,他们可以对警察的侦查工作进行监督,甚至可以直接指挥警察的侦查工作。在法国,虽然犯罪侦查主要由司法警察负责,但是,检察官可以参与犯罪侦查,也可以指挥司法警察的侦查活动。
2.检察职能模式
所谓检察职能模式,指职务犯罪侦查职能附属于检察职能的模式。在俄罗斯、瑞典、韩国、日本、美国等国家,检察机关内部都设有专门的侦查部门,负责职务犯罪的侦查。俄罗斯的各级检察机关内部都设有侦查部门,负责法律规定由其直接受理的刑事犯罪案件的侦查,主要是职务犯罪案件的侦查。瑞典的各级检察署都设有反腐败部门,负责公共官员与私人公司官员受贿罪案件的侦查。另外,瑞典总检察署下设全国经济犯罪局,负责各类经济犯罪案件的侦查。瑞典检察机关在需要的时候也可以调动警察来协助其犯罪侦查工作。韩国的各级检察机关设有独立的“搜查”部门,负责公务人员贪污、受贿,以及警察渎职的犯罪案件的侦查。日本的检察机关享有较大的侦查权,包括自行侦查权、补充侦查权、指挥侦查权和监督侦查权。检察官在认为必要时,也可以指挥司法警察辅助其侦查。日本的最高检察厅以及东京、大阪等地的高等检察厅都设立了专门负责职权犯罪和白领犯罪侦查的特别搜查部。美国的职务犯罪侦查职能虽没有明确的法律界定,但是在司法实践中基本上是附属于检察职能的。美国的检察系统主要由地方检察机关和联邦检察机关组成。美国的地方检察官一般都是选举产生的,被视为地方的执法长官,享有广泛的自行侦查权和指挥警察进行侦查的权力,因此在涉及政府官员犯罪的案件中,检察官往往扮演着主导的角色。美国联邦政府在1789年设立检察长的职位,属于内阁成员;后来于1870年成立司法部的时候,检察长又成为了司法部的首长。联邦检察长不仅领导联邦的刑事起诉机关,而且领导联邦的一些主要的犯罪侦查机关,如联邦调查局、联邦缉毒署、移民归化署以及协助地方警察执行任务的执法援助局等。美国领土共划分为94个联邦司法区,每个区设一个联邦检察署,在联邦检察长的指导下负责本区的犯罪调查和起诉等事务。在联邦司法管辖范围内,联邦调查局是调查官员腐败等犯罪案件的主要力量,但是在重大案件调查中,联邦调查局的特工人员往往和联邦地区检察署的检察官采取联合行动。
3.独立职能模式
所谓独立职能模式,指职务犯罪侦查职能独立于警察职能和检察职能的模式。20世纪中期以来,世界上一些国家和地区成立了独立的带有职务犯罪侦查性质的机构。例如,印度的中央调查局、新加坡的腐败活动调查局、泰国的反贪污委员会、非洲博茨瓦那的反腐败局、南美洲厄瓜多尔的市民控防腐败委员会都是独立行使官员腐败等案件调查职权的机构。
(三)关于我国职务犯罪侦查模式
1.检察职能模式是最适合我国司法现状的职务犯罪侦查模式
通过上述介绍可以看出,世界各国职务犯罪侦查的模式并不相同,在三种模式中,警察模式的专业化程度较低,独立模式的专业化程度较高,而检察模式的专业化程度居中。
当前,中国的职务犯罪侦查职能是附属于检察职能的,属于检察职能模式。但是近年来,在探讨司法体制改革的问题时,围绕“谁来监督监督者”这一问题专家学者产生了激烈的争论,有不少人提出检察机关不应拥有侦查权,建议将职务犯罪侦查权从检察机关剥离出去。还有学者从加大反腐败力度的角度建议成立独立的、中央垂直领导的反腐败侦查机构。当然,也有很多专家学者认为,职务犯罪侦查权是检察权的重要组成部分,是不能分离出去的。我们认为,在上述三种模式中,维持现行的检察职能模式既符合当前中国社会的发展需要,也适合中国司法体制的基本构架,而另外两种模式则不具有适当性。
首先,警察职能模式难以满足当前中国社会打击职务犯罪的需要。当前,我国正处于职务犯罪的“高发期”,因此必须加强打击力度,必须提高侦查的效率。在司法实践中,职务犯罪侦查很容易受到行政机关的干扰,而警察作为行政机关的一个部门,抗拒这种干扰的能力自然较弱。
其次,警察机关承担着大量的犯罪侦查任务,职务犯罪侦查职能很容易淹没在其他犯罪侦查职能中,难以保证职务犯罪侦查职能的专业化、高效化。其次,独立模式也不适合当前我国的国情。在警察机关和检察机关之外建立独立的职务犯罪侦查机关,固然具有较高的专业化程度,也有利于抗拒各种干扰,但是在中国的现行体制下很难找到结合点。从体制上讲,把这个独立的侦查机关置于国务院的直接领导下不合适;置于全国人大常委会的直接领导下也不合适。如果借鉴香港和澳门的模式,由国家主席直接领导职务犯罪侦查机关,从体制上讲似乎可以,但是中国大陆地域广阔,绝非香港和澳门所能比拟,因此,建立一个面向整个中国的独立的职务犯罪侦查机构亦非现实的选择。我们认为,在我国现有的政治司法体制框架下,检察职能模式是最现实也最适当的选择。
2.一种新的职务犯罪侦查工作机制
根据以上的论述可知,职务犯罪的侦查要想卓有成效地开展必须走专业化的道路。职务犯罪侦查的专业化包括职务犯罪侦查职能的专业化、职务犯罪侦查人员的专业化和职务犯罪侦查方法的专业化。在三种专业化之中,职能专业化和人员专业化是基础。根据以上要求结合我国现行职务犯罪侦查机制的缺陷,我们认为职务犯罪侦查机制必须创新。对此,我们的构想是:创立一支由省级检察院直接领导的职务犯罪侦查队伍。
(1)新侦查机制的特点:
一是一支由省级检察院直接领导的专门的侦查机关。这种直接领导包含人员由省级检察院直接任免、人员的工资及办公经费由省级检察院直接发放。总之,人财物权完全与地方脱钩。机构的设置与现在相同,即地县级都设有相应的机构,在案件管辖上将现有的反贪污贿赂局与渎职犯罪侦查局合并,名称为“€讇紫兀ㄊ校┲拔穹缸镎觳榫帧保叵丶度砸约侗鸸芟轿止さ谋曜肌?
二是机构的性质应是一个警察机关。其组成人员由以法律为专业方向的检察人员向以刑事侦查为专业方向的警察人员转化,以突显专业化特点。当然机构设立之初应以现有的侦查人员为班底,以后新进人员应以刑侦专业为主。
三是可以在地级职务犯罪侦查局设立专门的情报部门,其中包括专门的秘密侦查和技术侦查力量。
(2)新侦查机制的优势:
一是由省级直接领导将大大減少地方的干预,大大提高工作力度和工作效率,基层的反腐败局面必将大为改观。
二是成为专门的警察机关,设立专门的情报部门,这就是前面所讲的人员的专业化和侦查方法的专业化,这将大大提高获取情报和突破案件的能力。
(四)职务犯罪侦查监督制约机制的强化
1.侦查监督机制的创新
新的职务犯罪侦查机制不但会使职务犯罪侦查工作的力度和效率大为提高,而且在此基础上还可以设计一整套行之有效的监督制约机制。这些监督制约机制的主要特点是将原先软化的内部监督变为具有刚性的外部监督,将“自体监督”变为“他体监督”。
(1)立案及撤案监督。职务犯罪侦查机关所立查的案件要将立案的相关手续及证据报同级检察机关的侦查监督部门,侦查监督部门发现不应立案而立案的情形的,要及时向职务犯罪侦查机关提出纠正意见,职务犯罪侦查机关必须撤销此案。同级检察机关发现应当立案而未立案的案件,要及时向职务犯罪侦查机关提出,职务犯罪侦查机关应当在七日内立案侦查。职务犯罪侦查机关对所立查的案件做出撤案决定的,相关手续及证据也要报同级检察备案,同级检察机关发现不当的,应及时提出纠正意见,职务犯罪侦查机关必须执行。
(2)强制措施监督。需要对犯罪嫌疑人采取逮捕强制措施的,职务犯罪侦查机关要报同级检察机关批准。这方面的监督内容与检察机关对同级公安机关的监督内容一致。
(3)搜查监督。职务犯罪侦查机关在侦查过程需要对犯罪嫌疑人的住所及办公场所等进行搜查的,要经同级检察机关批准,持检察机关签发的搜查令进行搜查。紧急情况下可以进行无证搜查,但事后要补办相关手续。检察机关发现职务犯罪侦查机关有非法搜查情形的,要及时提出纠正意见。对非法搜查获取的相关证据可以不予采信。
(4)侦查控制。对于职务犯罪侦查机关立查的案件,同级检察机关可以提出引导侦查意见,也可以派员介入侦查。在介入侦查过程中,检察人员可以就侦查中的相关事项发出指令,职务犯罪侦查人员应当服从。
(5)公诉监督。职务犯罪侦查机关侦查终结的案件一律移送同级检察机关审查起诉。对职务犯罪案件的审查起诉工作与对公安机关移送案件的审查起诉工作基本一致。所不同的是,需要补充侦查的案件,检察机关除可以自行侦查或退回职务犯罪侦查机关侦查外,还可以指令职务犯罪侦查机关派人协助侦查。
(6)异议处理。职务犯罪侦查机关对同级检察机关在上述诉讼环节中的各种指令、意见或决定有异议的,可向上级侦查机关提出,由上级侦查机关向其同级检察机关提出复议。经过复议仍达不成一致意见的,由省级检察机关做出最终决定。
(7)司法制裁。检察机关对同级职务犯罪侦查机关的侦查人员在案件办理过程中有违抗指令、不作为、故意拖延等妨害诉讼行为的,有权提出警告。提出警告后仍不服从的,可以提出停职、记过等处理意见,层报省级检察机关批准。
2.强化外部监督制约机制
(1)加强人大监督力度。鉴于目前人大监督的“面”较宽泛而“点”缺失的问题,可以考虑补充完善两项制度:
一是定期检查制度,即对职务犯罪侦查工作在一段时间内普遍存在的突出问题进行专项检查。
二是规范指导制度。各级人大应当在会议期间或闭会后的人大代表视察等活动中,对群众反映职务犯罪侦查工作中较为突出的问题进行规范性指导,如在一段时间内因公共利益需要对查办职务犯罪工作的重点进行指导;对辖区内普遍存在的不规范侦查行为进行指导;对群众普遍关心的职务犯罪侦查问题责成检察机关或职务犯罪侦查机关予以说明等,使人大监督具体到职务犯罪侦查工作的全过程、各环节。至于人大的“个案监督”,由于该制度的“同步”性特点,有“干预”、“替代”司法机关办案之嫌,在实践中效果也不是很理想,因此我们不赞成人大对职务犯罪侦查工作实行“个案监督”。
(2)进一步完善人民监督员制度:
一是尽快将人民监督员制度法制化。建议在新一轮的《刑事诉讼法》修订时,将人民监督员制度纳入《刑事诉讼法》,作为《刑事诉讼法》的一项基本原则予以规定,使人民监督员制度由现在的部门制度上升为法律制度。
二是扩大监督范围。最高人民检察院的《规定》将人民监督员监督的范围限定在“三类案件”和“五种情形”中,笔者认为这一范围过窄,建议予以扩大,将经初查后不立案的案件、立案后实施了涉及犯罪嫌疑人财产权利的侦查行为(如查询、扣押、冻结等)、当事人提出异议的案件等纳入监督范围,使侦查工作中没有受到法院审判制约的工作环节都受到人民监督员的监督。
三是规范人民监督员的产生程序。目前,《规定》第6条关于“人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐、征得本人同意,由检察长颁发证书”的规定会导致人民监督员的独立性受到质疑,有“让谁监督由我决定”之嫌,并没有消除“谁来监督监督者”的疑问。为此,笔者建议在明确该制度的法律地位后,应由全国人大常委会作出《关于在检察机关实行人民监督员制度的决定》,进一步规定人民监督员制度的监督主体及产生的程序,以增强人民监督员监督的独立性;同时,对人民监督员的监督程序、监督方式、回避制度、权利与义务、法律责任等作出具体规定。
3.建立独立的保障机制。目前人民监督员开展活动的经费实行从检察业务经费列支的制度,强化了人民监督员对检察机关的依附性,为了减少这种依附性,应当建立独立的经费保障机制,例如,可以考虑实行人民监督员经费财政单列,纳入人大经费系列的经费保障机制。
由于在新的机制下,职务犯罪侦查机关与同级检察机关是分离的,人民监督员的监督行动了要做相应的调整。初步设想:人民监督员对职务犯罪侦查活动的监督要针对检察机关进行,即发现职务犯罪侦查机关在侦查过程中的违法违规行为要向检察机关提出,由检察机关向职务犯罪侦查机关提出纠正指令。
4.健全内部监督制约机制
在新的机制下,职务犯罪侦查的外部监督制约大大加强,形成了以外部监督为主的局面。但与此同时内部监督也不能忽视。
(1)关于初查活动。目前初查活动的启动完全由职务犯罪侦查部门以案件涉及机密等为由单方自主决定,现行制约机制还没有渗透到这一程序中,使得初查工作过于随意。为此,应健全初查工作制度,明确初查启动时必须登记报告,切实避免初查工作的随意性,及时发现和纠正不规范的初查行为。
(2)建立案件线索上管一级制度,统一上下级职务犯罪侦查机关的立案认识。由上一级职务犯罪侦查机关对下级职务犯罪侦查机关的案件线索进行统一管理,结合现行“大要案指挥中心”的职能,对所有的线索进行是否应予立案的评估,确定重点查办突破的线索,限期进行摸底排查和初查,并将处理结果及时上报,上级侦查机关可以据此做出正确的应否立案判断。这样,既可以排除地方干扰,同时也实现了上级对下级职务犯罪案件线索查办情况的监督制约,最大限度地解决上下级有关立案意见不统一的的问题。
(3)纪检、监察部门的制约。纪检、監察部门的基本职能就是依照国家有关法律、法规和政策的规定,对机关内部所属部门和工作人员执法办案过程中的违法违纪情况和行为进行纪律监督与检查。纪检、监察部门可以主动或通过受理检举、控告对职务犯罪侦查人员、侦查活动进行监督监察,发现其侦查工作中有违法违纪行为的,依法对其进行监督监察,构成犯罪的依法移送司法处理。