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[摘 要]县域平安建设是涵盖了政治、经济、文化、生态、社会的社会治安综合治理工作，体现了地方社会治理的多维度能力。浙江省长兴县凭借在清单式管理、协同治理、智慧防控、矛盾疏导等方面的有效探索，获得浙江省“平安金鼎”。然而，农村县域自治活力不足、群众有序参与平安建设的主体意识淡薄、网格化管理职责不明等问题成为阻碍平安建设的短板。以治理能力现代化为视角梳理长兴县平安建设的模式，探索县域在平安建设中释放社会治理新活力的路径。
[关键词]社会治理;平安建设;县域;治理能力现代化
[中图分类号]D630.1 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2020）08-0075-06
平安建设作为新形势下加强社会治安综合治理工作的新举措，是构建社会主义和谐社会、促进经济社会协调发展的保障工程，是维护广大群众根本利益、为群众所期盼的民心工程。[1]要深入贯彻落实党的十八大精神，把平安中国建设置于中国特色社会主义事业发展全局中来谋划，紧紧围绕“两个一百年”奋斗目标，把群众对平安中国建设的要求作为努力方向。[2]因此，平安建设作为一项基础性和源头性工作必须站在更高的起点助力中国特色社会主义事业发展，推进建设领域更广、群众更满意、实效性更强的和谐社会。为此，平安建设必须拓宽领域、充实内容、提高层次，构筑涵盖经济、政治、文化、生态、社会等各方面的“大平安”。县域作为国家的基础性单元，县域平安建设不仅是平安中国建设的重要组成部分，更是国家治理能力现代化的重要体现。
浙江省为建设平安浙江，对县（市、区）进行“大平安”考核，连续三年达到平安县（市、区）的单位可获得“平安鼎”，连续保持十二年的平安记录则可获得“平安金鼎”。其中，长兴县以连续十二年的平安记录获得浙江省“平安金鼎”，这既是对其平安建设成效的检验，也是对长兴县域治理能力提升的有力印证。长兴县在平安建设过程中模式的探索不仅旨在保障人民的安全，而且蕴含着县域治理能力现代化的实践意义。
一、构建四维保障体系：长兴县平安建设模式
（一）清单式管理：理顺平安建设的权责逻辑
平安建设在内容和范围上具有广泛性，按照原有的条块分割的政府組织结构设计容易导致职能交叉与缺位并存，极易出现“碎片化”治理。因此，划分好“权力清单”“责任清单”“任务清单”，才能保证平安建设的平稳运行。
1.规范政府权力运行。政府在平安建设中要从源头上解决不作为和乱作为的问题，同时这也是改善政府治理方式的核心问题。要明确职权范围，界定权力边界，规范行政权力，规划“权力清单”。长兴县成立由县委书记任组长、分管县领导为副组长、各职能部门一把手为成员的建设“平安长兴”领导小组，组建“社会政治稳定”“社会治安状况良好”等八大专项工作组，形成“1+8”的组织领导体系。
2.协同提升行政效率。内耗是影响政府行政效能的致命因素，在“权力清单”的基础上建立“责任清单”和“任务清单”，对平安建设工作涉及的具体任务进行细化、分解，明确部门主要领导、分管领导、协管领导以及责任科室的职责任务，理顺各部门之间的关系。坚持“查短板”的工作机制，由县委政法委牵头，会同10多个平安建设重点部门，组成联合检查组，对县域平安建设工作情况进行全面检查指导，有力推动各部门、各模块协同作战。同时，以科层制行政绩效为驱动力，提高平安建设考核在各部门考评绩效中的占比，考核机制关联大数据平台，及时跟进监督各部门履职执法行为，形成考核、监督、追责一体的考评体系。倒逼各级政府协力合作，构建整体性平安建设架构。
清单式管理本质上是权力界定的制度设计和政府调整权力边界的过程，平安建设中的各项清单制度也是理顺社会治理实践中长期存在的政府与社会、政府与市场之间关系这一难题的有效探索。
（二）源头疏导：依法调解矛盾纠纷
县域社会矛盾纠纷的类型趋向多样化、表现形式趋于聚众化。面对复杂多变的社会矛盾治理困局，要把握源头，抓住矛盾的主要方面，厘清矛盾内在关系，以便提供正向疏导。
1.开辟依法化解矛盾新路径。县域社会矛盾包括人际关系、利益纠纷、民事权益等问题。在传统的“乡长说理”式调解下，涉及法律纠纷的矛盾焦点往往集中于人际关系上。县域社会的矛盾的具体利害关系非常复杂，若是单纯依靠法官严格依据法律法规来评判难以真正化解矛盾，而依法调解相对于判决的好处就在于它更加接地气、体民情、得民心。依法调解这种非诉讼解决方式，具有民主性、自愿性等特点，能够有效减轻诉讼压力，将县域矛盾解决于县域。长兴县司法局发动司法所所长、村级专职调解员和首席调解员、专业调委会调解员以及法律工作者参与群众调解工作，以案说法，将普法工作融入其中，将法治思维注入县域。
2.问政监督过程直观透明化。人们之间矛盾的产生多数是由于沟通不到位，所以，掌握沟通方式是在源头化解矛盾的前提。与公共利益相关的问题更加需要开诚布公，政府行为的透明度越高，群众对于政府行为理解度越高，才能防微杜渐、化事于无。长兴县由县委县政府与长兴传媒集团推出融媒体舆论监督节目《直击问政》，以现场揭短、代表评议、嘉宾点评、书记县长评说为主要环节，使群众的诉求有了更为直接的表达渠道。融媒体时代由于信息不对等、新闻价值取向偏差等问题，极易出现谣言，误导群众对于政府行为的判断。在当前形势下，政府需要采用更加主动、直观、透明的方式通过媒体接受群众的监督和问政，疏通矛盾的反映渠道，展现阳光政府形象。
（三）智慧防控：筑牢县域治理安全基石
社会治安防控体系是我国在社会转型期切实保障社会秩序稳定、政治经济平稳发展的重要基石。实现县域社会的全方位治安防控需要以有效的县域社会治理预警机制为基础，依托大数据的智慧处理技术，围绕危机和矛盾不断加强网格化服务管理，重点关注微治理，构建起符合地方实际的立体化、智能化社会治安防控体系，积极下沉治理力量，构建立体多维的防控网络，增加人民生活的安全感和幸福感。 1.“一中心四平台”县域治理模式。长兴县以平安综合治理指挥中心为中心，通过四个平台将部门的权力和各项资源下沉至乡镇，形成新的县域社会治理模式。“一中心四平台”的县域治理模式将立体防控网络覆盖至中国行政体系的“最末梢”——乡镇，有效避免了县乡统筹空隙、条块割裂。此外，在智慧治理技术上，长兴县建立CIG信息资源共享服务平台，有效打破县级信息孤岛，形成以大数据提升治理现代化的总体效应。网格员利用专用APP即可快速将巡视时发现的问题上传至综合治理信息平台，平台将相关信息发送至街道指挥中心并对应到所在网格，派发至乡镇职能站长处进行及时处理。
2.统筹兼顾智慧立体防控网络。长兴县以组织开展“护航”“守卫”系列行动为抓手，保持常态严打整治高压态势，有效净化社会治安环境;着重开展“打黑恶、净环境”等扫黑除恶严打整治行动;开展以“防盗窃、防抢劫、防火灾、防事故”为主要内容的冬季“大巡防、保平安”专项行动;深入推进“三级责任一张网”建设，切实把安全生产责任落实到县域末梢，工作扩展到全行业、各领域。太湖街道平安驿站以“智能门锁+大数据平台实时监控”模式建立火灾预警机制，对每户出租屋实行智能门锁全覆盖，出现紧急火灾警报可通过平安驿站的大数据监控平台迅速定位并即时调动消防力量，消防部门扫码开锁及时救火。
（四）协同治理：平安建设主体多元化
从社会治理角度看，政府的社会管理水平与社会自治水平是相辅相成的。实现国家社会治理能力现代化，社会自治反映着社会治理能力和民主文明程度。社会组织、经济组织等多元主体参与平安建设，为政府补足了社会治理中难以覆盖的角落，为群众提供全面的服务的同时进一步激发了社会活力，努力促进了政府由统治型向治理型转变，在实践中进一步扩大了县域基层民主。
1.社会组织参与平安建设。社会组织的参与加强了政府公共服务供给的能力。社会组织参与社会治理成为实现社会治理中心向县域下沉的重要路径选择。长兴县成立浙江省第一家社会组织培育发展中心——长兴县社会组织培育发展中心，进一步开展社会组织参与社会治理规范提升工程，推动社会组织为县域社会治理提供优质服务。比如，“社区矫正7+1”，即由司法所工作人员、社区民警、社区矫正工作联络员、联村干部、承包组长、社区矫正志愿者、矫正对象亲属七方力量结对帮教一个矫正对象，共同帮助其回归社会。在此过程中，社会组织提供专业的帮扶志愿者作为中立方，缓解被帮扶者的抵触情绪，成为被帮扶者和政府之间的调和剂。社会组织在为社区居民提供公共服务的过程中也充当了政府与群众沟通的桥梁，极大地促进了政府与群众之间利益表达和利益协调的顺畅，从而实现政府对于县域社会的柔性管理。
2.经济组织参与平安建设。政府改革的方向是不断还政于民，扩大社会参与。在社会主义市场经济的快速发展过程中，非公经济组织在解决劳动力就业、维护社会稳定等方面发挥了重要作用。权力由政府向市场分流是走向治理能力现代化的重要一步。因此，对于企业的服务和管理，也不能完全由政府大包大揽。企业平安建设在地方平安创建大局中承担着平安细胞的重要角色。长兴县天能集团主动与政府部门对接，全面开展“平安天能”创建工作，在全国率先制定关于平安企业创建的国家标准。企业作为一个利益组织，组织内部的认同感和参与度往往较高，此时的企业成为了部分群众参与平安建设的中转站，释放出平安建设的正能量。
二、县域活力的桎梏：县域平安建设过程中存在的短板
（一）群众参与平安建设的意识淡薄
长期以来，群众对执行政府的决策有一定惯性，抱有冷漠、消极的态度，这种被动的社会行为使政府的政策失去了应有的效果甚至起到相反的作用。
1.群众参与平安建设的主体意识薄弱。群众路线是中国共产党的生命线，是党永葆青春活力和战斗力的重要“传家宝”。长兴县群众通过《直击问政》节目以及“12345”阳光政府热线等途径积极参与政治生活，实行民主监督，维护自己的权益，表达自身利益诉求，但也存在主体意识淡薄的问题。一是我国政府长久以来为群众提供了全方位的服务，在群众心中形成了“有事找政府”的思维定势，这样全能型的政府可以拥有很高的行政效率，为群众提供更多福利，但也使得群众在整体社会治理中处于被动地位。二是群众参与社会治理的出发点往往基于个体利益或者自身所在的微观团体的利益，对于全社会的宏观利益关注度较低，导致主动性相对较弱。
2.群众参与平安建设的法治意识不强。长兴县的信访工作以民为本，切实帮助人民群众解决问题，更依靠三级司法信访制度等使上访问题得到了化解。但是历史遗留的上访问题依然存在，矛盾无法回避。究其原因，群众法治意识淡薄，信“访”不信“法”，其心理出发点是对法律的不信任、不了解，认为引起领导的重视才能解决问题。[2]在政府内部不断改革，剔除人治思维的同时，也需要用法治思维取代人们心中积淀已久的“青天”情結。此外，习俗型信任模式也在一定程度上阻碍了群众法治思维的树立。相较于法律和政府，村民往往更信任来源于与自己社会关系亲密的人的信息，这也使得上访者在认知模式上难以接受法治思维的逻辑。
（二）纵向权力向度下的网格内部职能边界模糊
网格化管理作为社会综合治理系统，对管理区域进行精细化管控，实现了组织空间的社区化集聚、组织信息的技术化连接，打通了政府各部门的信息数据连接通道，进一步创新了县域维稳机制，提升了县域维稳能力。但网格化管理在实践中并没有改变科层结构中的层级设置与纵向权力向度，只是在“区县—街道—社区”的层级之下增加一个“格”的准行政层级，导致网格管理功能泛化，职能模糊。[3]
1.网格区域内职能部门职责不清。网格化管理所要解决的问题涉及公共卫生、教育救济、劳动就业等多方面事务，甚至包括供水供电、园林绿化等。这些问题的处理可能涉及几个部门，想要在网格这一层级中化解是不太可能的，势必需要职能部门共同处理。 网格管理中心收到的是精细的“格子”问题，而上报职能部门时需要将问题与职能部门的职责一一对应，此时则有可能产生原本需要多部门参与解决的综合问题集中归于某一部门下或者重复上报的情况，进而出现负责部门职责不清的情况。
2.网格管理人员一岗多责，任务繁重。目前，县域网格员主要由村干部或者后备干部兼任，专职网格员较少。部分村干部或者社区干部兼任网格员时极易被网格管理这一繁重的任务占据主要时间，在村委会工作和社区工作中疲于应付上级任务和指标，或者部分网格管理站长将职责推诿到村干部乃至村委会。村委会被网格管理工作束缚，难以开展自治活动，影响村的自治活力。
（三）农村自治行政化，抑制县域民主自治活力
政府的政策具有普遍性，往往无法制定适用于村的具体政策。此时则需要村民自治组织发挥作用，共同制定规章制度，开展符合本地实际的治理行动。村委会作为村民自我管理的群众性自治组织，应从维护村民的利益出发，凝聚力量促进共同利益最大化。
当前，村委会更多体现出行政功能，而不是凝聚村民共同利益愿望的联结功能。村民的风俗习惯、价值观念和道德情感具有同质性，构成一种密切的社会关系。基于这种共同体社会关系而产生的契约——村规民约是村民自治的重要依据，它能够体现村民的共同意志并得到广泛认可，由社会关系约束和规范个体的行为。但是村委会的行政化冲击了村民自治的氛围，影响了村民自治功能的发挥。同时，村干部也逐渐凸显出“机关化、科层化”的特点，刻板地上传下达。村民更多是作为被管理的对象，参与公共治理的空间有限。因而，公共资源分配产生的矛盾不仅得不到解决，村民自治实施以来乡村积淀的现代治理资源也难以盘活。
三、释放正向社会治理活力：推进县域平安建设的有效路径
（一）构建法治文化，培育群众参与平安建设的法治意识
1.城乡法治文化协同发展是社会治理的价值追求。不论村民还是市民，在法律意义上都是具有独立意义的个体，都具有完整而独立的法律人格。现代法治更应该强调和尊重人的主体地位，关注城乡法治文化的内在统一。但是由于传统法治文化不自觉地依赖地域经济结构和发展特征，城乡法治文化之间的二元结构依然存在，农村法治文化较城镇法治文化仍有一定差距。但是，乡村法治文化的构建决不能照搬城镇法治文化建设的经验，而是需要自治理性向规范的法治理性转变。此外，城乡法治文化协同发展并非要求城乡法治文化发展同质化，要允许乡村法治文化有自身的特征。
2.进一步优化普法教育体系是构建法治文化的有效手段。首先，要将普法教育的落脚点放在解决群众生活中的法律困惑上，做好理论与实践相结合;其次，提高普法教育的针对性，创新普法工作的方式方法，使教育形式呈现多样化，更加贴切群众生活;最后，要切实增强普法教育过程中与群众的交互性，将普法教育的课堂延伸至群众的日常生活中，形成事事有法可依的良性交互。恩格斯曾指出：“我们的理论是发展着的理论，而不是必须背得烂熟并机械地加以重复的教条……通过自己亲身的经验去检验它，它就愈会越深入他们的心坎。”[4]460普法教育必须将理论知识转化为群众心中经过实践检验的价值准则。
（二）增强利益“共享”的时效性，强化社会“共建”公共参与导向
公众进行民主监督、表达自己利益诉求的机制相对完善，由上到下的决策信息的公开以及由下到上的决策结果反馈的政治沟通渠道不断拓宽。但是大多数公众表达自身利益诉求或者进行民主监督大多是关注自身在“共享”环节的利益分配或者他人利益是否多于自身。由于“共享”环节的利益是群众明确既得的利益，但是“共建”转化至“共享”需要时间，并且不能使公众获得即时的利益，因此公众对于“共建”环节的社会参与抱着较为消极、冷漠的态度。
1.“创建式”制度使多方受益。善治的最理想状态是公共政策的利益相关方都从这项政策中获益并使整体利益达到最大化。加强公共参与导向，使得公众主动融入“共建”，并在“共建”中获得利益是实现善治的应有之义。因此，政府需要以“创建式”制度来引导群众参与社会治理。比如，长兴县太湖街道对于流动人口出租屋实行“星级旅馆”式管理，房东需要按照统一标准为出租屋配备安全装置、防火灾智能锁等设施。表面看来是政府对县域流动人口管理，实则“星级旅馆”的创建对于房东来说也是一种参与社会治理的社会行为，并且房东也在“创建式”制度中提高了房屋的安全性、改善了卫生条件，从而能够获得更多租客的青睐，从中获取利益。
2.“创建式”制度红利转化需要在成本上给予群众补贴。例如，创建“星级旅馆”的成本投入所创造的价值可能需要经过一段时间才能转化为直接红利，也就是说“共建”环节创造的价值无法快速转换成群众能够“共享”的红利。群众无法获得即时激励，从而产生事不关己的观念，关注共享而忽视共建。
首先，创建的目标必须与群众的利益诉求保持一致。其次，决策过程必须扩大群众参与度，体现群众在利益分配中的比重。最后，保证群众红利的时效性是破解难题的关键。若政府无法快速兑现短期红利，应在制度设计时尽量降低群众、企业在共建过程中承担的风险和成本。政府通过财政补贴以及技术帮扶等方式，向群众、企业提供建设资源，使群众不仅仅在共享阶段有获得感，还在共建阶段也有参与感。比如杭州“武林大妈”平安志愿者队伍，下城区各街道为“武林大妈”购买人身伤害保险并给予一定入户排查补贴，使之成为杭州群防群治的金字招牌。
（三）县域乡村治理坚持三治并举，充分发挥村规民约的作用
党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，并强调加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。[5]27在此背景下，乡村社会基于地方不同情况制定的不同村规民约，成为村民自我教育、自我约束、自我管理的规范，成为化解本村内矛盾的依据。但是当前的村规民约存在着内容上大同小异、流于形式的问题，如何制定符合本村村情的村规民约成为县域乡村治理新课题。
1.毫不动摇地坚持依法治村的底线思维。在村规民约制定环节要引入专业法律工作者进行指导。乡镇政府要组建备案审查小组，对村规民约进行审查，保证村规民约符合法律规定和公序良俗。在村规民约修订工作中要始终坚持法治原则、掌握走群众路线的工作方法，使民约条文贴近群众。
2.村规制定及执行程序必须坚持自治去行政化。我国《村民委员会组织法》第20条规定，只有村民会议才有资格制定、修改村规民约。村规民约由村民制定是村民自治的重要表现，它不是一项行政命令或是政府决策。因此，实践中要禁止村干部以指导的名义干涉村规民约的制定或者行政命令的执行。村规民约在制定前应进行宣传，尽量使每位村民都能参与其中，进行民主讨论。在执行时应严格按照村规民约办事，避免出现“人治”现象。宁波、绍兴等一些地方将监督评议小组与乡贤参事会建设相结合，对村规民约的制定和执行情况进行监督。
3.依规治村坚持以德促治。村规民约是乡村风俗习惯的规则延续以及群众个体行为的道德共识和道德规范。依规治村应注重以德促治，良好的村规民约是全村人“好家风”的制度凝结，具有很强的德育意蕴。应依托文化礼堂、道德讲堂、主题公园等营造浓厚的道德文化氛围，使村民道德“内化于心，外化于行”。
参考文献：
[1]中央政法委员会、中央社会治安综合治理委员会关于深入开展平安建设的意见[EB/OL].http：//www.gov.cn/jrzg/2005-12/04/content_117247.htm，2005-12-4.
[2]习近平就深入推进平安中国建设作出重要指示[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/n/2014/1103/c70731-25966363.html.
[3]王雪竹.基层社会治理：从网格化管理到网络化治理[J].理论探索，2020，（2）：76-80.
[4]马克思恩格斯选集（第四卷）[M].北京：人民出版社，1972.
[5]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.
責任编辑 王 雨
[关键词]社会治理;平安建设;县域;治理能力现代化
[中图分类号]D630.1 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2020）08-0075-06
平安建设作为新形势下加强社会治安综合治理工作的新举措，是构建社会主义和谐社会、促进经济社会协调发展的保障工程，是维护广大群众根本利益、为群众所期盼的民心工程。[1]要深入贯彻落实党的十八大精神，把平安中国建设置于中国特色社会主义事业发展全局中来谋划，紧紧围绕“两个一百年”奋斗目标，把群众对平安中国建设的要求作为努力方向。[2]因此，平安建设作为一项基础性和源头性工作必须站在更高的起点助力中国特色社会主义事业发展，推进建设领域更广、群众更满意、实效性更强的和谐社会。为此，平安建设必须拓宽领域、充实内容、提高层次，构筑涵盖经济、政治、文化、生态、社会等各方面的“大平安”。县域作为国家的基础性单元，县域平安建设不仅是平安中国建设的重要组成部分，更是国家治理能力现代化的重要体现。
浙江省为建设平安浙江，对县（市、区）进行“大平安”考核，连续三年达到平安县（市、区）的单位可获得“平安鼎”，连续保持十二年的平安记录则可获得“平安金鼎”。其中，长兴县以连续十二年的平安记录获得浙江省“平安金鼎”，这既是对其平安建设成效的检验，也是对长兴县域治理能力提升的有力印证。长兴县在平安建设过程中模式的探索不仅旨在保障人民的安全，而且蕴含着县域治理能力现代化的实践意义。
一、构建四维保障体系：长兴县平安建设模式
（一）清单式管理：理顺平安建设的权责逻辑
平安建设在内容和范围上具有广泛性，按照原有的条块分割的政府組织结构设计容易导致职能交叉与缺位并存，极易出现“碎片化”治理。因此，划分好“权力清单”“责任清单”“任务清单”，才能保证平安建设的平稳运行。
1.规范政府权力运行。政府在平安建设中要从源头上解决不作为和乱作为的问题，同时这也是改善政府治理方式的核心问题。要明确职权范围，界定权力边界，规范行政权力，规划“权力清单”。长兴县成立由县委书记任组长、分管县领导为副组长、各职能部门一把手为成员的建设“平安长兴”领导小组，组建“社会政治稳定”“社会治安状况良好”等八大专项工作组，形成“1+8”的组织领导体系。
2.协同提升行政效率。内耗是影响政府行政效能的致命因素，在“权力清单”的基础上建立“责任清单”和“任务清单”，对平安建设工作涉及的具体任务进行细化、分解，明确部门主要领导、分管领导、协管领导以及责任科室的职责任务，理顺各部门之间的关系。坚持“查短板”的工作机制，由县委政法委牵头，会同10多个平安建设重点部门，组成联合检查组，对县域平安建设工作情况进行全面检查指导，有力推动各部门、各模块协同作战。同时，以科层制行政绩效为驱动力，提高平安建设考核在各部门考评绩效中的占比，考核机制关联大数据平台，及时跟进监督各部门履职执法行为，形成考核、监督、追责一体的考评体系。倒逼各级政府协力合作，构建整体性平安建设架构。
清单式管理本质上是权力界定的制度设计和政府调整权力边界的过程，平安建设中的各项清单制度也是理顺社会治理实践中长期存在的政府与社会、政府与市场之间关系这一难题的有效探索。
（二）源头疏导：依法调解矛盾纠纷
县域社会矛盾纠纷的类型趋向多样化、表现形式趋于聚众化。面对复杂多变的社会矛盾治理困局，要把握源头，抓住矛盾的主要方面，厘清矛盾内在关系，以便提供正向疏导。
1.开辟依法化解矛盾新路径。县域社会矛盾包括人际关系、利益纠纷、民事权益等问题。在传统的“乡长说理”式调解下，涉及法律纠纷的矛盾焦点往往集中于人际关系上。县域社会的矛盾的具体利害关系非常复杂，若是单纯依靠法官严格依据法律法规来评判难以真正化解矛盾，而依法调解相对于判决的好处就在于它更加接地气、体民情、得民心。依法调解这种非诉讼解决方式，具有民主性、自愿性等特点，能够有效减轻诉讼压力，将县域矛盾解决于县域。长兴县司法局发动司法所所长、村级专职调解员和首席调解员、专业调委会调解员以及法律工作者参与群众调解工作，以案说法，将普法工作融入其中，将法治思维注入县域。
2.问政监督过程直观透明化。人们之间矛盾的产生多数是由于沟通不到位，所以，掌握沟通方式是在源头化解矛盾的前提。与公共利益相关的问题更加需要开诚布公，政府行为的透明度越高，群众对于政府行为理解度越高，才能防微杜渐、化事于无。长兴县由县委县政府与长兴传媒集团推出融媒体舆论监督节目《直击问政》，以现场揭短、代表评议、嘉宾点评、书记县长评说为主要环节，使群众的诉求有了更为直接的表达渠道。融媒体时代由于信息不对等、新闻价值取向偏差等问题，极易出现谣言，误导群众对于政府行为的判断。在当前形势下，政府需要采用更加主动、直观、透明的方式通过媒体接受群众的监督和问政，疏通矛盾的反映渠道，展现阳光政府形象。
（三）智慧防控：筑牢县域治理安全基石
社会治安防控体系是我国在社会转型期切实保障社会秩序稳定、政治经济平稳发展的重要基石。实现县域社会的全方位治安防控需要以有效的县域社会治理预警机制为基础，依托大数据的智慧处理技术，围绕危机和矛盾不断加强网格化服务管理，重点关注微治理，构建起符合地方实际的立体化、智能化社会治安防控体系，积极下沉治理力量，构建立体多维的防控网络，增加人民生活的安全感和幸福感。 1.“一中心四平台”县域治理模式。长兴县以平安综合治理指挥中心为中心，通过四个平台将部门的权力和各项资源下沉至乡镇，形成新的县域社会治理模式。“一中心四平台”的县域治理模式将立体防控网络覆盖至中国行政体系的“最末梢”——乡镇，有效避免了县乡统筹空隙、条块割裂。此外，在智慧治理技术上，长兴县建立CIG信息资源共享服务平台，有效打破县级信息孤岛，形成以大数据提升治理现代化的总体效应。网格员利用专用APP即可快速将巡视时发现的问题上传至综合治理信息平台，平台将相关信息发送至街道指挥中心并对应到所在网格，派发至乡镇职能站长处进行及时处理。
2.统筹兼顾智慧立体防控网络。长兴县以组织开展“护航”“守卫”系列行动为抓手，保持常态严打整治高压态势，有效净化社会治安环境;着重开展“打黑恶、净环境”等扫黑除恶严打整治行动;开展以“防盗窃、防抢劫、防火灾、防事故”为主要内容的冬季“大巡防、保平安”专项行动;深入推进“三级责任一张网”建设，切实把安全生产责任落实到县域末梢，工作扩展到全行业、各领域。太湖街道平安驿站以“智能门锁+大数据平台实时监控”模式建立火灾预警机制，对每户出租屋实行智能门锁全覆盖，出现紧急火灾警报可通过平安驿站的大数据监控平台迅速定位并即时调动消防力量，消防部门扫码开锁及时救火。
（四）协同治理：平安建设主体多元化
从社会治理角度看，政府的社会管理水平与社会自治水平是相辅相成的。实现国家社会治理能力现代化，社会自治反映着社会治理能力和民主文明程度。社会组织、经济组织等多元主体参与平安建设，为政府补足了社会治理中难以覆盖的角落，为群众提供全面的服务的同时进一步激发了社会活力，努力促进了政府由统治型向治理型转变，在实践中进一步扩大了县域基层民主。
1.社会组织参与平安建设。社会组织的参与加强了政府公共服务供给的能力。社会组织参与社会治理成为实现社会治理中心向县域下沉的重要路径选择。长兴县成立浙江省第一家社会组织培育发展中心——长兴县社会组织培育发展中心，进一步开展社会组织参与社会治理规范提升工程，推动社会组织为县域社会治理提供优质服务。比如，“社区矫正7+1”，即由司法所工作人员、社区民警、社区矫正工作联络员、联村干部、承包组长、社区矫正志愿者、矫正对象亲属七方力量结对帮教一个矫正对象，共同帮助其回归社会。在此过程中，社会组织提供专业的帮扶志愿者作为中立方，缓解被帮扶者的抵触情绪，成为被帮扶者和政府之间的调和剂。社会组织在为社区居民提供公共服务的过程中也充当了政府与群众沟通的桥梁，极大地促进了政府与群众之间利益表达和利益协调的顺畅，从而实现政府对于县域社会的柔性管理。
2.经济组织参与平安建设。政府改革的方向是不断还政于民，扩大社会参与。在社会主义市场经济的快速发展过程中，非公经济组织在解决劳动力就业、维护社会稳定等方面发挥了重要作用。权力由政府向市场分流是走向治理能力现代化的重要一步。因此，对于企业的服务和管理，也不能完全由政府大包大揽。企业平安建设在地方平安创建大局中承担着平安细胞的重要角色。长兴县天能集团主动与政府部门对接，全面开展“平安天能”创建工作，在全国率先制定关于平安企业创建的国家标准。企业作为一个利益组织，组织内部的认同感和参与度往往较高，此时的企业成为了部分群众参与平安建设的中转站，释放出平安建设的正能量。
二、县域活力的桎梏：县域平安建设过程中存在的短板
（一）群众参与平安建设的意识淡薄
长期以来，群众对执行政府的决策有一定惯性，抱有冷漠、消极的态度，这种被动的社会行为使政府的政策失去了应有的效果甚至起到相反的作用。
1.群众参与平安建设的主体意识薄弱。群众路线是中国共产党的生命线，是党永葆青春活力和战斗力的重要“传家宝”。长兴县群众通过《直击问政》节目以及“12345”阳光政府热线等途径积极参与政治生活，实行民主监督，维护自己的权益，表达自身利益诉求，但也存在主体意识淡薄的问题。一是我国政府长久以来为群众提供了全方位的服务，在群众心中形成了“有事找政府”的思维定势，这样全能型的政府可以拥有很高的行政效率，为群众提供更多福利，但也使得群众在整体社会治理中处于被动地位。二是群众参与社会治理的出发点往往基于个体利益或者自身所在的微观团体的利益，对于全社会的宏观利益关注度较低，导致主动性相对较弱。
2.群众参与平安建设的法治意识不强。长兴县的信访工作以民为本，切实帮助人民群众解决问题，更依靠三级司法信访制度等使上访问题得到了化解。但是历史遗留的上访问题依然存在，矛盾无法回避。究其原因，群众法治意识淡薄，信“访”不信“法”，其心理出发点是对法律的不信任、不了解，认为引起领导的重视才能解决问题。[2]在政府内部不断改革，剔除人治思维的同时，也需要用法治思维取代人们心中积淀已久的“青天”情結。此外，习俗型信任模式也在一定程度上阻碍了群众法治思维的树立。相较于法律和政府，村民往往更信任来源于与自己社会关系亲密的人的信息，这也使得上访者在认知模式上难以接受法治思维的逻辑。
（二）纵向权力向度下的网格内部职能边界模糊
网格化管理作为社会综合治理系统，对管理区域进行精细化管控，实现了组织空间的社区化集聚、组织信息的技术化连接，打通了政府各部门的信息数据连接通道，进一步创新了县域维稳机制，提升了县域维稳能力。但网格化管理在实践中并没有改变科层结构中的层级设置与纵向权力向度，只是在“区县—街道—社区”的层级之下增加一个“格”的准行政层级，导致网格管理功能泛化，职能模糊。[3]
1.网格区域内职能部门职责不清。网格化管理所要解决的问题涉及公共卫生、教育救济、劳动就业等多方面事务，甚至包括供水供电、园林绿化等。这些问题的处理可能涉及几个部门，想要在网格这一层级中化解是不太可能的，势必需要职能部门共同处理。 网格管理中心收到的是精细的“格子”问题，而上报职能部门时需要将问题与职能部门的职责一一对应，此时则有可能产生原本需要多部门参与解决的综合问题集中归于某一部门下或者重复上报的情况，进而出现负责部门职责不清的情况。
2.网格管理人员一岗多责，任务繁重。目前，县域网格员主要由村干部或者后备干部兼任，专职网格员较少。部分村干部或者社区干部兼任网格员时极易被网格管理这一繁重的任务占据主要时间，在村委会工作和社区工作中疲于应付上级任务和指标，或者部分网格管理站长将职责推诿到村干部乃至村委会。村委会被网格管理工作束缚，难以开展自治活动，影响村的自治活力。
（三）农村自治行政化，抑制县域民主自治活力
政府的政策具有普遍性，往往无法制定适用于村的具体政策。此时则需要村民自治组织发挥作用，共同制定规章制度，开展符合本地实际的治理行动。村委会作为村民自我管理的群众性自治组织，应从维护村民的利益出发，凝聚力量促进共同利益最大化。
当前，村委会更多体现出行政功能，而不是凝聚村民共同利益愿望的联结功能。村民的风俗习惯、价值观念和道德情感具有同质性，构成一种密切的社会关系。基于这种共同体社会关系而产生的契约——村规民约是村民自治的重要依据，它能够体现村民的共同意志并得到广泛认可，由社会关系约束和规范个体的行为。但是村委会的行政化冲击了村民自治的氛围，影响了村民自治功能的发挥。同时，村干部也逐渐凸显出“机关化、科层化”的特点，刻板地上传下达。村民更多是作为被管理的对象，参与公共治理的空间有限。因而，公共资源分配产生的矛盾不仅得不到解决，村民自治实施以来乡村积淀的现代治理资源也难以盘活。
三、释放正向社会治理活力：推进县域平安建设的有效路径
（一）构建法治文化，培育群众参与平安建设的法治意识
1.城乡法治文化协同发展是社会治理的价值追求。不论村民还是市民，在法律意义上都是具有独立意义的个体，都具有完整而独立的法律人格。现代法治更应该强调和尊重人的主体地位，关注城乡法治文化的内在统一。但是由于传统法治文化不自觉地依赖地域经济结构和发展特征，城乡法治文化之间的二元结构依然存在，农村法治文化较城镇法治文化仍有一定差距。但是，乡村法治文化的构建决不能照搬城镇法治文化建设的经验，而是需要自治理性向规范的法治理性转变。此外，城乡法治文化协同发展并非要求城乡法治文化发展同质化，要允许乡村法治文化有自身的特征。
2.进一步优化普法教育体系是构建法治文化的有效手段。首先，要将普法教育的落脚点放在解决群众生活中的法律困惑上，做好理论与实践相结合;其次，提高普法教育的针对性，创新普法工作的方式方法，使教育形式呈现多样化，更加贴切群众生活;最后，要切实增强普法教育过程中与群众的交互性，将普法教育的课堂延伸至群众的日常生活中，形成事事有法可依的良性交互。恩格斯曾指出：“我们的理论是发展着的理论，而不是必须背得烂熟并机械地加以重复的教条……通过自己亲身的经验去检验它，它就愈会越深入他们的心坎。”[4]460普法教育必须将理论知识转化为群众心中经过实践检验的价值准则。
（二）增强利益“共享”的时效性，强化社会“共建”公共参与导向
公众进行民主监督、表达自己利益诉求的机制相对完善，由上到下的决策信息的公开以及由下到上的决策结果反馈的政治沟通渠道不断拓宽。但是大多数公众表达自身利益诉求或者进行民主监督大多是关注自身在“共享”环节的利益分配或者他人利益是否多于自身。由于“共享”环节的利益是群众明确既得的利益，但是“共建”转化至“共享”需要时间，并且不能使公众获得即时的利益，因此公众对于“共建”环节的社会参与抱着较为消极、冷漠的态度。
1.“创建式”制度使多方受益。善治的最理想状态是公共政策的利益相关方都从这项政策中获益并使整体利益达到最大化。加强公共参与导向，使得公众主动融入“共建”，并在“共建”中获得利益是实现善治的应有之义。因此，政府需要以“创建式”制度来引导群众参与社会治理。比如，长兴县太湖街道对于流动人口出租屋实行“星级旅馆”式管理，房东需要按照统一标准为出租屋配备安全装置、防火灾智能锁等设施。表面看来是政府对县域流动人口管理，实则“星级旅馆”的创建对于房东来说也是一种参与社会治理的社会行为，并且房东也在“创建式”制度中提高了房屋的安全性、改善了卫生条件，从而能够获得更多租客的青睐，从中获取利益。
2.“创建式”制度红利转化需要在成本上给予群众补贴。例如，创建“星级旅馆”的成本投入所创造的价值可能需要经过一段时间才能转化为直接红利，也就是说“共建”环节创造的价值无法快速转换成群众能够“共享”的红利。群众无法获得即时激励，从而产生事不关己的观念，关注共享而忽视共建。
首先，创建的目标必须与群众的利益诉求保持一致。其次，决策过程必须扩大群众参与度，体现群众在利益分配中的比重。最后，保证群众红利的时效性是破解难题的关键。若政府无法快速兑现短期红利，应在制度设计时尽量降低群众、企业在共建过程中承担的风险和成本。政府通过财政补贴以及技术帮扶等方式，向群众、企业提供建设资源，使群众不仅仅在共享阶段有获得感，还在共建阶段也有参与感。比如杭州“武林大妈”平安志愿者队伍，下城区各街道为“武林大妈”购买人身伤害保险并给予一定入户排查补贴，使之成为杭州群防群治的金字招牌。
（三）县域乡村治理坚持三治并举，充分发挥村规民约的作用
党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，并强调加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。[5]27在此背景下，乡村社会基于地方不同情况制定的不同村规民约，成为村民自我教育、自我约束、自我管理的规范，成为化解本村内矛盾的依据。但是当前的村规民约存在着内容上大同小异、流于形式的问题，如何制定符合本村村情的村规民约成为县域乡村治理新课题。
1.毫不动摇地坚持依法治村的底线思维。在村规民约制定环节要引入专业法律工作者进行指导。乡镇政府要组建备案审查小组，对村规民约进行审查，保证村规民约符合法律规定和公序良俗。在村规民约修订工作中要始终坚持法治原则、掌握走群众路线的工作方法，使民约条文贴近群众。
2.村规制定及执行程序必须坚持自治去行政化。我国《村民委员会组织法》第20条规定，只有村民会议才有资格制定、修改村规民约。村规民约由村民制定是村民自治的重要表现，它不是一项行政命令或是政府决策。因此，实践中要禁止村干部以指导的名义干涉村规民约的制定或者行政命令的执行。村规民约在制定前应进行宣传，尽量使每位村民都能参与其中，进行民主讨论。在执行时应严格按照村规民约办事，避免出现“人治”现象。宁波、绍兴等一些地方将监督评议小组与乡贤参事会建设相结合，对村规民约的制定和执行情况进行监督。
3.依规治村坚持以德促治。村规民约是乡村风俗习惯的规则延续以及群众个体行为的道德共识和道德规范。依规治村应注重以德促治，良好的村规民约是全村人“好家风”的制度凝结，具有很强的德育意蕴。应依托文化礼堂、道德讲堂、主题公园等营造浓厚的道德文化氛围，使村民道德“内化于心，外化于行”。
参考文献：
[1]中央政法委员会、中央社会治安综合治理委员会关于深入开展平安建设的意见[EB/OL].http：//www.gov.cn/jrzg/2005-12/04/content_117247.htm，2005-12-4.
[2]习近平就深入推进平安中国建设作出重要指示[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/n/2014/1103/c70731-25966363.html.
[3]王雪竹.基层社会治理：从网格化管理到网络化治理[J].理论探索，2020，（2）：76-80.
[4]马克思恩格斯选集（第四卷）[M].北京：人民出版社，1972.
[5]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.
責任编辑 王 雨