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为解决农业基础设施重投入轻管理、大型水利基础设施管护难等问题，山东省栖霞市结合实际，在农业综合开发、小农水重点县等大型农田水利项目建管一体化方面进行了有益的探索，创造出“公司+合作社+农户”三位一体农田水利项目建设管护新机制，初步建立起大型农田水利设施 “建管结合、利责统一”的运行模式。
一、主要做法
（一）结成利益共同体。栖霞市创造的“公司+合作社+农户”三位一体的方式，将建设权与管护权有机统一、项目管护权与项目受益权有机统一，实现了项目立项、建设、监督和受益四方共赢。鼓励具备专业资质、有参加水利项目建设意愿的公司牵头成立农民专业合作组织，吸引项目受益农户入社成为社员。合作社作为工程项目建后管护的主体，从工程前期规划设计，到施工质量监督，再到项目建后运行管理，全程参与。既从设计源头保证了工程长期发挥效益，又将项目置于群众监督之下，做到了公开透明，更重要的是彻底解决了农业基础设施建设项目建后管护的“短板”。
（二）坚持市场化运作。在强化施工企业、合作社和受益群众等相关各方的协调与合作的基础上，扩大市场化管理程度，提高专业化管理水平，引导专业合作社正确处理好资金投入、建设管理与农民需求之间的关系，按照农发项目和高效节水项目建设管理行业标准和规范要求，健全责任体系，推行民主管理。一方面引导建立公共透明、有序竞争的机制，鼓励参与项目公开招投标有资质、有能力的施工企业发起成立相应的管护合作社，项目建设单位同时与中标企业签订施工合同和建后管护合同，通过公开竞争、优胜劣汰，促进建管水平的提高，项目施工主体即是项目管护主体，既负责项目的施工建设又负责建后的运行管护，有效解决了建设和管护的利益共享问题。另一方面加强政府监管，由物价部门核定水费水价，实行“水量、水价、水费”三公开，保护供水、用水双方利益，杜绝发生“搭车”收费、“加码”收费等问题；农经部门负责指导水利合作社规范财务制度，切实保障用水农民利益，确保工程正常稳定运行，满足当地群众生产需要。
（三）积极发挥主观能动性。施工企业在施工过程中，充分考虑后期管护的成本因素，能够从项目长期运行和便于管护入手，从项目源头完善设计方案，避免因施工建设“粗线条”对后期管护的不利影响。比如，围绕提高出水口的使用效率，解决“跑冒滴漏”问题，管护合作社根据山丘区地形特点和果树灌溉需要，自行组织技术人员对出水口进行创新，把出水口设计为整体方形，便于安装及管理，该设计已申报了国家专利。同时，按照责任分工，合作社对工程实行了专人、专职、全方位管理，严格执行工程设施维修计划，定期检查并及时维修维护各类工程设施和设备，对工程使用调试、操作维护、运行管理、灌溉等每个环节，提供详细的技术指导，及时解决工程运行管理中出现的各类故障和问题，确保工程正常稳定运行。为了提高工程使用效益，引导合作社在加大投入上下功夫，鼓励合作社投资新建工程、改造扩建原有项目。2014年，栖霞市春旱严重，负责管护的合作社不等不靠，自筹资金清淤扩建，提高工程项目灌溉保证率。为确保输水管材用料可靠，承担管护职责的合作社自筹资金采购原材料，委托生产厂家代为加工，从根本上保证质量；合作社还自筹资金，在位置偏远的泵房安装红外线报警和远程监控设备，依靠高科技设备提高防盗、防破坏能力。
二、取得的成效
栖霞市合作社市场化运作、专业化管理的新模式，初步建立起主体明确、管理规范、效益突出的管理体系，解决了 “集体管不好、农民管不了”、“没有人员管、没有经费管”、“重建轻管、只建不管” 等管护主体缺位、责任不清、经费不足等问题，为农业基础设施建设项目长期良性运行提供了有力保障，最大程度地发挥出国家支持“三农”政策的惠农效益。
（一）节水效益明显。合作社农田工程管理模式，实行政府监督、部门监管、企业支持，受益群众用的是“明白水”，交的是“清楚钱”，合作社把水费收入主要用于维护和管理，破解了土地治理项目工程设施“有人使用、缺钱维护”的难题，得到了受益农民的支持和拥护，用水户主动关心工程状况，自觉维护工程设施，工程效益得到充分发挥，实现了“以工程养工程”的良性循环。2014年，栖霞市境内遭遇旱情，农业灌溉受到极大影响，而由合作社负责管护的土地治理项目累计灌溉面积达57.2万亩，灌溉用电894.4万千瓦时，节约用水2860万方，受益区域内的农作物产量与往年持平甚至略高，实现了抗旱减灾、保收增收的目标。据统计，2014年实行了新型管护模式的农业综合开发项目和小农水项目区受益群众人均增收节支1500元，致富步伐明显加快。
（二）资金整合效益显著。虽然一些大型农田水利工程项目按照项目管理规定都相应计提了一定比例的财政资金作为工程管护基金，但相对于工程建设规模和项目工程自身易损耗等特点，只是杯水车薪。引入水利合作社管护机制后，管护主体承担日常维修养护费用，很自然地就把工程设施当成“自己的”资产维护管理，可有效降低日常维护管理成本，从而保证工程项目长久发挥效益。另外，“解放”出来的工程管护基金可以用于工程运行中后期维修设施、更换设备等大额维修养护支出，很好地实现了社会资本与财政资金的有效结合。
（三）农村社会更加和谐。传统的政府和村集体管理模式，责任界定模糊，管理方式粗放，农忙集中灌溉时往往出现争抢用水现象发生。实行合作社参与项目管护后，合作社与农户紧密联系，实现“三有”，即有专业、专职的管水队伍；有科学合理的年度用水计划；有符合实际、群众一致认可的轮流灌溉方案，合作社直接组织灌溉、计量和收费，与农民群众面对面接触、交流，及时化解用水过程中产生的矛盾和纠纷。农户之间相互配合，相互监督，自觉遵守灌溉秩序，缩短灌溉周期，增进睦邻友好，密切干群关系，维护了农村的安定团结。
三、建议
农业基础设施建设项目建设管理和运行管护公益性强、任务重、问题多，解决不好就会制约工程效益的正常发挥，进而影响农民增收致富。从目前情况看，栖霞市推行的“公司+合作社+农户”建管一体的管护模式尽管取得一定成效，但仍处于起步阶段，还存在着管护市场竞争不强、管护人员业务水平有限、管护资金筹集渠道较少等问题。下一步将着重探索新机制，扩大农村公共服务运行试点，在规范管理、提升服务、资金保障等方面倾心用力，使运行管护更科学、更规范，综合效益更长久。 （一）建章立制，活跃管护市场竞争。在明晰产权和各方责权的基础上，制定出台农业基础设施建设项目和农村公益事业管护市场准入、备案、奖励、退出等相关规章制度，一方面按照谁管理、谁受益的原则，保障承担管护职责相关主体的合法、合理权益，活跃管护市场，促使更多的社会资本参与项目管护工作；另一方面，规范管护主体的运营管理，促进其有序健康发展，为土地治理项目长期发挥效益提供坚强后盾。
（二）部门联动，提高从业服务水平。切实发挥相关政府部门的服务职能，采取现场指导、技能培训等方式，指导提高承担管护职责的相关主体从业服务水平。水利部门负责提供农田水利工程维修养护、设备运行、灌溉制度等方面的服务指导；农经、财政部门负责提供日常经营、成本核算、财务管理等方面的服务指导；物价、发改部门负责提供水费、水价核定等方面的服务指导，建立起多部门联动、定期考核、持证上岗的高效规范管理机制，引导相关主体合法、有序、健康发展。
（三）运作资本，多渠道筹集管护资金。一方面，按照资本市场运作的理念，积极探索以财政资金投入项目建设所形成的固定资产作价入股等多种方式，引导带动社会工商资本参与土地治理项目建后管护；另一方面，在国家政策大框架下，探索财政资金投入管护的渠道，针对类似村内道路、文化大院等公益性较强的特点，从项目安排的财政资金中按比例计提部分作为后期维护管理基金，有效增加管护资金筹集数额，实现财政资金兜底、以小撬大的整合目的，为项目长期发挥效益提供有力的资金支持。
（四）发挥好“一事一议”资金作用，为农田水利设施后期管护保驾护航。目前，“公司+合作社+农户”三位一体的建管模式已基本解决了大型农田水利设施的后期管理资金问题。当遇到自然灾害等不可抗拒因素造成较大损失后，由于投入大，合作社往往没有能力加以修复管理，间接造成了前期投资的浪费，亟待建立一套行之有效的机制。“一事一议”资金具备公益性、灵活性强的特点，十分适合用于农村公益性工程设施的建后管护。按投资规模大小划分范围，将投资50万元以下的工程设施由合作社负责从事后期管护，管护经费可从“一事一议”资金中按比例计提，保证了后期管护经费，同时，确保财政资金使用效益的发挥，保障项目的长期有效运行。
（作者单位：山东省烟台市财政局、山东省栖霞市财政局）
责任编辑：洪峰
一、主要做法
（一）结成利益共同体。栖霞市创造的“公司+合作社+农户”三位一体的方式，将建设权与管护权有机统一、项目管护权与项目受益权有机统一，实现了项目立项、建设、监督和受益四方共赢。鼓励具备专业资质、有参加水利项目建设意愿的公司牵头成立农民专业合作组织，吸引项目受益农户入社成为社员。合作社作为工程项目建后管护的主体，从工程前期规划设计，到施工质量监督，再到项目建后运行管理，全程参与。既从设计源头保证了工程长期发挥效益，又将项目置于群众监督之下，做到了公开透明，更重要的是彻底解决了农业基础设施建设项目建后管护的“短板”。
（二）坚持市场化运作。在强化施工企业、合作社和受益群众等相关各方的协调与合作的基础上，扩大市场化管理程度，提高专业化管理水平，引导专业合作社正确处理好资金投入、建设管理与农民需求之间的关系，按照农发项目和高效节水项目建设管理行业标准和规范要求，健全责任体系，推行民主管理。一方面引导建立公共透明、有序竞争的机制，鼓励参与项目公开招投标有资质、有能力的施工企业发起成立相应的管护合作社，项目建设单位同时与中标企业签订施工合同和建后管护合同，通过公开竞争、优胜劣汰，促进建管水平的提高，项目施工主体即是项目管护主体，既负责项目的施工建设又负责建后的运行管护，有效解决了建设和管护的利益共享问题。另一方面加强政府监管，由物价部门核定水费水价，实行“水量、水价、水费”三公开，保护供水、用水双方利益，杜绝发生“搭车”收费、“加码”收费等问题；农经部门负责指导水利合作社规范财务制度，切实保障用水农民利益，确保工程正常稳定运行，满足当地群众生产需要。
（三）积极发挥主观能动性。施工企业在施工过程中，充分考虑后期管护的成本因素，能够从项目长期运行和便于管护入手，从项目源头完善设计方案，避免因施工建设“粗线条”对后期管护的不利影响。比如，围绕提高出水口的使用效率，解决“跑冒滴漏”问题，管护合作社根据山丘区地形特点和果树灌溉需要，自行组织技术人员对出水口进行创新，把出水口设计为整体方形，便于安装及管理，该设计已申报了国家专利。同时，按照责任分工，合作社对工程实行了专人、专职、全方位管理，严格执行工程设施维修计划，定期检查并及时维修维护各类工程设施和设备，对工程使用调试、操作维护、运行管理、灌溉等每个环节，提供详细的技术指导，及时解决工程运行管理中出现的各类故障和问题，确保工程正常稳定运行。为了提高工程使用效益，引导合作社在加大投入上下功夫，鼓励合作社投资新建工程、改造扩建原有项目。2014年，栖霞市春旱严重，负责管护的合作社不等不靠，自筹资金清淤扩建，提高工程项目灌溉保证率。为确保输水管材用料可靠，承担管护职责的合作社自筹资金采购原材料，委托生产厂家代为加工，从根本上保证质量；合作社还自筹资金，在位置偏远的泵房安装红外线报警和远程监控设备，依靠高科技设备提高防盗、防破坏能力。
二、取得的成效
栖霞市合作社市场化运作、专业化管理的新模式，初步建立起主体明确、管理规范、效益突出的管理体系，解决了 “集体管不好、农民管不了”、“没有人员管、没有经费管”、“重建轻管、只建不管” 等管护主体缺位、责任不清、经费不足等问题，为农业基础设施建设项目长期良性运行提供了有力保障，最大程度地发挥出国家支持“三农”政策的惠农效益。
（一）节水效益明显。合作社农田工程管理模式，实行政府监督、部门监管、企业支持，受益群众用的是“明白水”，交的是“清楚钱”，合作社把水费收入主要用于维护和管理，破解了土地治理项目工程设施“有人使用、缺钱维护”的难题，得到了受益农民的支持和拥护，用水户主动关心工程状况，自觉维护工程设施，工程效益得到充分发挥，实现了“以工程养工程”的良性循环。2014年，栖霞市境内遭遇旱情，农业灌溉受到极大影响，而由合作社负责管护的土地治理项目累计灌溉面积达57.2万亩，灌溉用电894.4万千瓦时，节约用水2860万方，受益区域内的农作物产量与往年持平甚至略高，实现了抗旱减灾、保收增收的目标。据统计，2014年实行了新型管护模式的农业综合开发项目和小农水项目区受益群众人均增收节支1500元，致富步伐明显加快。
（二）资金整合效益显著。虽然一些大型农田水利工程项目按照项目管理规定都相应计提了一定比例的财政资金作为工程管护基金，但相对于工程建设规模和项目工程自身易损耗等特点，只是杯水车薪。引入水利合作社管护机制后，管护主体承担日常维修养护费用，很自然地就把工程设施当成“自己的”资产维护管理，可有效降低日常维护管理成本，从而保证工程项目长久发挥效益。另外，“解放”出来的工程管护基金可以用于工程运行中后期维修设施、更换设备等大额维修养护支出，很好地实现了社会资本与财政资金的有效结合。
（三）农村社会更加和谐。传统的政府和村集体管理模式，责任界定模糊，管理方式粗放，农忙集中灌溉时往往出现争抢用水现象发生。实行合作社参与项目管护后，合作社与农户紧密联系，实现“三有”，即有专业、专职的管水队伍；有科学合理的年度用水计划；有符合实际、群众一致认可的轮流灌溉方案，合作社直接组织灌溉、计量和收费，与农民群众面对面接触、交流，及时化解用水过程中产生的矛盾和纠纷。农户之间相互配合，相互监督，自觉遵守灌溉秩序，缩短灌溉周期，增进睦邻友好，密切干群关系，维护了农村的安定团结。
三、建议
农业基础设施建设项目建设管理和运行管护公益性强、任务重、问题多，解决不好就会制约工程效益的正常发挥，进而影响农民增收致富。从目前情况看，栖霞市推行的“公司+合作社+农户”建管一体的管护模式尽管取得一定成效，但仍处于起步阶段，还存在着管护市场竞争不强、管护人员业务水平有限、管护资金筹集渠道较少等问题。下一步将着重探索新机制，扩大农村公共服务运行试点，在规范管理、提升服务、资金保障等方面倾心用力，使运行管护更科学、更规范，综合效益更长久。 （一）建章立制，活跃管护市场竞争。在明晰产权和各方责权的基础上，制定出台农业基础设施建设项目和农村公益事业管护市场准入、备案、奖励、退出等相关规章制度，一方面按照谁管理、谁受益的原则，保障承担管护职责相关主体的合法、合理权益，活跃管护市场，促使更多的社会资本参与项目管护工作；另一方面，规范管护主体的运营管理，促进其有序健康发展，为土地治理项目长期发挥效益提供坚强后盾。
（二）部门联动，提高从业服务水平。切实发挥相关政府部门的服务职能，采取现场指导、技能培训等方式，指导提高承担管护职责的相关主体从业服务水平。水利部门负责提供农田水利工程维修养护、设备运行、灌溉制度等方面的服务指导；农经、财政部门负责提供日常经营、成本核算、财务管理等方面的服务指导；物价、发改部门负责提供水费、水价核定等方面的服务指导，建立起多部门联动、定期考核、持证上岗的高效规范管理机制，引导相关主体合法、有序、健康发展。
（三）运作资本，多渠道筹集管护资金。一方面，按照资本市场运作的理念，积极探索以财政资金投入项目建设所形成的固定资产作价入股等多种方式，引导带动社会工商资本参与土地治理项目建后管护；另一方面，在国家政策大框架下，探索财政资金投入管护的渠道，针对类似村内道路、文化大院等公益性较强的特点，从项目安排的财政资金中按比例计提部分作为后期维护管理基金，有效增加管护资金筹集数额，实现财政资金兜底、以小撬大的整合目的，为项目长期发挥效益提供有力的资金支持。
（四）发挥好“一事一议”资金作用，为农田水利设施后期管护保驾护航。目前，“公司+合作社+农户”三位一体的建管模式已基本解决了大型农田水利设施的后期管理资金问题。当遇到自然灾害等不可抗拒因素造成较大损失后，由于投入大，合作社往往没有能力加以修复管理，间接造成了前期投资的浪费，亟待建立一套行之有效的机制。“一事一议”资金具备公益性、灵活性强的特点，十分适合用于农村公益性工程设施的建后管护。按投资规模大小划分范围，将投资50万元以下的工程设施由合作社负责从事后期管护，管护经费可从“一事一议”资金中按比例计提，保证了后期管护经费，同时，确保财政资金使用效益的发挥，保障项目的长期有效运行。
（作者单位：山东省烟台市财政局、山东省栖霞市财政局）
责任编辑：洪峰