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摘要：从治理理论的视角审视政府信任关系，既是基于治理理论与政府信任之间的理论契合，又是基于解决当前治理问题的现实诉求。重塑当前政府信任关系的困境在于，政府与公众因受公共权力体系中的封闭性、公众对政府预期的满足值以及公众的政治参与程度等因素的影响，而导致政府与公众之间合作的不足与信任的缺乏。因此，合作型政府信任关系成为建立政府与公众之间良好信任关系和实现有效治理的必然选择。
关键词：治理理论；政府信任；合作型政府信任关系
中图分类号：D625文献标识码：A文章编号：1006—723X（2012）08—0001—05
自20世纪90年代以来，信任问题逐渐成为社会关注的焦点和理论研究的热点。不同领域的学者对这一问题进行了持续的关注，并将研究热情进一步延伸到公共管理中的政府信任问题。学者们对政府信任问题的研究无疑对提升政府信任起到了重大作用。然而，这些文献所强调的大多是政府信任问题本身及其具体解决对策，离开了社会治理的广阔视野。因此，从社会治理的视角来审视政府信任问题，将为现代政府走出信任困境、重构信任关系提供新的理论支持和更为开阔的思路。
一、治理理论与政府信任：理论契合与现实诉求
20世纪70年代末以来，主要市场经济国家发起了一场旨在消除“市场失灵”与“政府失灵”所带来的一系列危机的政府再造运动，将政府管理理念提升到一个新的阶段。治理理论无疑是其中最重要的成果之一。治理理论在它产生的最初就与传统行政管理划清了界限，它在批判传统行政管理的同时也为自身的发展开辟了道路。在传统行政管理那里，有着盲目的自我崇拜，它相信政府是唯一的管理主体并无限扩张自己的势力范围，导致政府财政紧张、效率低下、腐败严重等一系列问题，失去民众的信任。而治理理论认为，政府并非唯一的权力主体，它在主张国家权力向社会回归的同时，凸显的是政府与社会的多元合作。即“治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作”，“以最大限度地增进公共利益”。在俞可平先生看来，这“是政治国家与市民社会的一种新颖关系”，而“两者的最佳状态”即为善治[1]。
政府信任关系，在这里我们把它理解为社会公众对政府的信任度，包括公众对政府官员的信任、公众对政府政策的信任、公众对政府体系的信任等三个层面[2]。在从传统行政管理到现代公共治理的转变过程中，公众与政府之间信任关系的建立，无疑是实现良好治理的价值基础和现实条件。尤其在当前席卷全球的政府信任危机的挑战下，建立良好的政府信任关系，成为评价政府治理能力的综合性指标和化解政府治理危机的根本性举措。从治理理论的视角研究政府信任关系问题，也借此成为政治与公共管理领域的一项重大课题。
（一）治理理论与政府信任的理论契合
行政生态学的研究认为，行政系统与社会环境之间的良性互动，是促进行政生态系统稳定发展的核心内容。若以行政生态学的视野来审视政府与公众之间的关系，则两者之间的信任构成了行政系统和谐生态关系的价值基础，而两者之间的合作治理成为维持行政系统和谐生态关系的重要条件。政府信任关系与治理理论在基本诉求、价值基础、作用功能和实现路径上存在着理论上的契合。
一方面，政府信任关系是政府获得合法性的基础和有效治理的前提。
根据近代政治哲学的观点，政府是人们为了摆脱社会争夺的无序状态而出于理性和“同意”建立契约的产物。这种社会契约既规定了公民的权利义务，也规定了政府的职责权限，于是政府履行特定职责与义务的过程就成为一种践约状态，也就是一种政府诚信状态。实际上，公民对行使公共权力的政府的信任从来都保持着一种理性的谨慎，即最低限度的信任和最大限度的不信任。正因为如此，公民让渡给政府权力只是一部分而非全部，并把政府获得的公共权力置于有效地制约和监督之下。因此，获得信任成为政府永恒的价值追求。从政治层面来说，获得信任也成为现代政府取得自身合法性的基础。
合法性（legitimacy）“指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态”。它不具有一般法律意义上的遵守和传统行政管理中服从的特征，“只有那些被一定范围内的人们内心所体认的权威和秩序，才具有政治学中所说的合法性”。[3]在这里，合法性可被理解为一种政府信任关系，“即相信一个国家的结构、活动方式、判断、政策以及一个国家的管理和政治领导人都具有正确性、合理性、善良道德的素质，并且相信由于这种素质而应该得到承认”。[4]（P287）可见，增加公民的共识和政治认同感，建立良好的政府信任关系，是政府取得合法性的根本途径。
在全球治理兴起的大背景下，通过合作、协商、伙伴关系等方式实施对公共事务管理的治理模式成为普遍共识。在这种情况下，参与治理的合作、协商或伙伴关系的双方之间的信任便起着至关重要的作用。政府作为这种信任体系的核心，其所获得的来自公众的信任成为有效治理的前提和基础。公众对政府的信任度越高，其参与合作的意愿就越强烈，双方合作的程度就越深，合作网络的范围就越广。正如马克?沃伦在谈到信任之于治理的作用时所指出的，“尽管信任不是借助于协商和承诺的政治的唯一条件，但没有信任，这些方式就会陷入瘫痪”。[5]（P18）同时，公众对政府良好信任关系的建立，有利于减少因不信任所造成的彼此间的摩擦和风险，降低沟通的成本，增进治理双方的良性互动，为公共政策的制定与执行创造较为顺畅的社会政治环境，从而促进有效治理的实现。
另一方面，治理能生成和形成新的政府信任关系。
治理的本质在于政府与社会为追求公共利益最大化而进行的互惠互利的合作与协商。因此治理的实现，需要创造各治理主体之间更多的合作机会，提供更多的合作平台，增进合作的程度，拓宽合作的范围。对政府来讲，需要不断培育社会力量，扩大公民政治参与，主动接受公民的监督。通过参与与合作，公众对政府的信任会由传统基于契约关系的“外在信任”转化为一种宪政条件下基于合作关系的“内在信任”。可以看出，在治理条件下，政府和公众合作不仅可以提供一种大于各方力量的“合力效应”，而且还形成一种基于共同价值的“相互责任感”。因此我们不难做出这样的判断，治理的过程不仅是一个生成政府信任关系的过程，也是一个巩固和形成新的政府信任关系的过程。 （二）转型期的治理问题对政府信任关系的现实诉求
从现实看，我国正处于一个被学者概括为“五化”“两转”的特殊历史时期，即工业化、市场化、城镇化、信息化、国际化，传统社会向现代社会转型，计划经济向市场经济转轨。在这样一种社会转型体和制转轨的关键时期，各种利益关系错综复杂，新的社会问题层出不穷，对政府及政府官员的公共治理能力构成了新的挑战。随着民主政治建设的进一步推进，公民社会的进一步兴起，特别是网络虚拟社会与现实社会的遥相呼应，对政府及政府官员的治理能力也提出了新的要求。而在这一时期，由于我国政治建设与社会建设的滞后，特别是政府自身建设的滞后，使有些地方政府的职能转变不到位，行政效率不高，政府透明度不够，官员腐败问题较为突出，公共服务滞后，加上在某些政策的制定上缺乏民主化和科学性，从而一个“法治政府”、“责任政府”、“民主政府”的现代政府形象没有完全竖立起来。政府信用资源的流失必然导致政府公信力不足，其结果不仅影响了政府形象，阻碍了公共政策的执行，扰乱了社会的信用体系，而且削减了国家的凝聚力和公众政治参与的热情，侵蚀法治的根基。这就决定了在我国转型期的社会治理中，首先要解决的是政府信任问题。
二、治理理论视角下重塑政府信任关系的二维困境
政府与公众既是治理的重要主体，又是政府信任关系中的两个重要维度。在治理理论视野中重塑政府信任关系，就必须从政府与公众的二维视角来分析和把握二者信任关系确立的现实障碍和困境。
（一）公共权力体系的相对封闭性与公众的单向度参与
张康之教授认为，现行公共权力体系是一个相对封闭的权力系统，即“通过权力体系的封闭性才得以实现的权力占有”。[6]（P70）在这种权力关系中，政府占有和控制着绝大部分的信息资源，并根据政府自身的偏好有选择地释放信息，这就意味着政府在拥有信息资源的数量和质量上都具有明显高于公众的优势；在信息传递方式上，是一种自上而下的单向度的传递，强调公众的被动接受。实际上，“信息作为一种稀缺性的社会资源， 在很大程度上决定着社会权力的事实分配状况……人们可以凭借着自己的信息优势来获得对他人行动的支配”。[7]因此这种相对封闭的权力体系，可能导致两方面的后果：一是政府制定的公共政策或做出的决策无法有效反映社会公众的利益，甚至不利于社会公众的利益，出现政府在政治活动中所谓的“道德风险” ；二是公众参与形式的单向度性。由于政府信息的单向度传递，加上公众参与资源的短缺，公众只能单向度地遵守政府政策或执行政府决策，使公众参与浮于表层或形式化。由于政府“道德风险”的存在和公众参与的缺失，使政府与公众之间的隔离越来越明显，公众对政府的不信任也随之加深。
（二）公众期望与政府满足能力的非均等性
一般而言，公众对政府的期望与政府满足这种期望的能力并不是同步等值增长的。公众总是对自己的代理人即政府抱有最大的预期，期望能满足其政治、经济、文化、社会等各方面的需求。但在一定时期内政府满足这种预期的能力是有限度的。公众的期望值越大，非均等性就越大，则公众对政府的信任程度就越低。
美国政治学家阿尔蒙德认为，一个政府如果承担太多的职能，就会刺激公众的期望值。在这种情况下，如果“政治体系不能很快地提高满足要求的能力以适应来势快得多的政治抱负和期望的高涨，这样就使政治体系陷于困难”，从而使公众对政府的信任受到破坏。[8]（P150）长期以来，“全能型政府”倾向一直是中国政府挥之不去的阴影。这种“全能型政府”倾向的一个突出表现就是改革开放以来政府在经济领域的无限扩张，把经济增长或GDP的增长作为政府获得合法性的唯一来源。在这种错误观念的指引下，一些地方政府不惜资源的过度耗费和环境的破坏以获取经济的增长，以及劳民伤财大搞所谓“政绩工程”、“形象工程”等，而对公众的一些基本民生需求和社会福利等没有予以应有的重视。这就导致了亨廷顿所说的合法性的“政绩困局”，即“由于它们的合法性是建立在政绩的标准之上，威权政权如果不能有好的政绩，将失去合法性，如果政绩好了，也将失去合法性”。[9]（P59～64）因为在“全能型政府”形象之下，公众对政府的预期也是无所不及的， 包括对民生权益与民主权利的预期以及政府拥有权力与应承担责任对等的预期。但实际上，政府及政府官员所拥有的权力与其应承担的责任之间不对等的态势仍然十分明显。
（三）政府官员的行为失范与公众的政治失语
由于前文所提到的权力系统的封闭性没有得到有效改善，以及政府官员的权力没有得到有效制约，加之政府自身建设的滞后，导致政府官员的行为失范呈蔓延之势，特别是官员的各种腐败行为，在某些领域不仅没有得到有效遏制，反而呈现常态化甚至扩大化的趋势，造成政府信用资源的严重流失。目前，一些地方政府的乱花钱行为和一些官员的腐败行为已成为影响政府形象、损坏政府信任关系的最重要因素，也已成为社会公众关注的焦点问题。从理论上看，社会权力是与政治权力博弈抗衡的最重要力量。而在现实中作为社会权力的核心——公众的参与权和监督权被政治权力所挤压，公众实际有效的参与平台和参与资源严重不足，以及参与的制度化机制相对缺失，无法对政府及政府官员的行为实行有效制约。这种“政治失语”最终所导致的不仅是公众对政府的不信任，而且是对政治权力的无奈与“不满”。“不信任”是公众对政府所持有的一种理性怀疑与批判的态度，而“不满”则是一种对民主规范的真正疏远，由“不满”引发的政治怨恨是有害于民主政体的。[10]
三、治理理论视角下政府信任关系的重构：合作型政府信任关系
随着治理的兴起，一种倾向于政府与公众合作互动的新型社会关系逐渐形成，并成为当代社会政治治理改造的新趋势。然而，“人类的一切合作都是建立在人们之间的信任关系基础上的”，“只有当信任与合作完全一体化的时候，即当合作型信任关系出现了的时候，人类才真正进入一个普遍合作的社会，人们之间的合作才不只是工具和手段，而是稳定的社会关系”。[11]也就是说，只有当合作型政府信任关系逐渐形成的时候，信任和治理才能达到良性互动和相互促进的“最佳状态”。从上述对重塑政府信任关系的困境的分析，我们也可以看出，其困境的实质在于政府与公众之间存在的信任的缺乏与合作的不足。因此，治理理论视角下政府信任关系的构建，合作型政府信任关系就成为一种现实选择，而要建立合作型政府信任关系，以下几点是必须予以考虑的： （一）构建基于信任的合作平台
这一平台的建立首先须满足一个前提条件，即明确政府与社会公众这两个最基本治理主体间的关系，并且他们之间的权利应得到相互承认与尊重。在政府与公众的关系上，一度出现过两种极端的倾向：一种倾向是无视政府的社会基础，盲目崇拜政府权力，政府权力向社会过度扩张；另一种倾向是过分凸显政府的消极意义，鼓励公民对政府的盲目抵制和对抗。[12]事实上，在现代社会，面对复杂的社会环境和公共事务，无论是政府还是公众，都无法拥有解决综合、动态、多样性社会问题所需要的全部知识、信息和能力。他们之间不存在简单的相互替代，而是克服各自的能力局限并根据各自的优势，形成一种平等合作又互利互惠的“伙伴关系”。这就意味着政府与公众在人格上要相互尊重，在地位上要相互承认，在合作上要相互支持。尤其要求政府切实改变其“权威统治者”的身份，尊重公众权利，并为双方平等合作创造最基本的条件。
虽然参与并不能等同与合作，但合作的过程首先是一个参与的过程，也是一个信任不断生成的过程。对政府与公众的合作关系来说，构建一个基于信任的合作平台，首先应建立一个支持公众参与的平台。政治参与制度是畅通公民参与渠道、保障公民参与权力的根本保障。这就要求政府在宪政制度框架下，进一步改革和完善参政议政制度、听证制度、协商对话制度、社会监督制度等，真正实现政府与公众之间的互动合作。
（二）明确以公共性为特征的政府职责
政府职责体现为政府应履行的公共职能和应承担的公共责任。政府是否履行和承担公共职责，成为决定政府信任关系成败的关键所在。
首先，站在公共利益的原点上。公共利益是公共行政职业存在的前提，也是公共行政行为的价值追求和目标。因此，政府在制定公共政策、处理公共事务时，必须坚持以公共利益为取向，妥善协调公共利益与私人利益的矛盾，不断整合社会资源，促进公共利益的实现与提升。只有这样政府才能从根本上获得公众的信任。这一论点在美国学者罗素?哈丁那里得到了认可。他认为，“就某一事情而言，说我信任你，意味着关于这一事情我有理由期望你为了我的利益行事，因为你有充分的理由这么做，这些理由以我的利益为基础。换言之，说我信任你意味着我有理由期望你因为你自己的原因，在相关事情上作为我的代理人行事。你的利益暗含着我的利益”。[13]（P24）也就是说，公众信任政府的基础在于，政府与社会公众在利益上的一致性，即实现和提升公共利益。
其次，完善公共责任的追究机制。政府的公共责任来源于政府所拥有的由社会公众让渡的公共权力。权力与责任是对等和统一的，有多大的权力就应相应地承担多大的责任，这样公众才会放心地将权力交给政府。这一点也是政府信任的重要来源。因此政府在行使公共权力的同时，应对不履行或不正常履行公共职能的行为以及这种行为所造成的后果承担相应的公共责任。为此需要进一步完善政府公共责任的追究机制，包括追究政治责任、行政责任、法律责任、道德责任等。鉴于我国目前的实际状况，要完善公共责任的追究机制，需要实现以下几个方面的转变：一是由以权力问责向以制度问责转变；二是由同体问责向异体问责转变；三是由意外事故问责向常规行为问责转变；四是由追究有过向追究无为转变。[14]（P254～256）
（三）建立政府与公众之间的沟通机制
由于传统公共权力体系的封闭性，使政府与公众在信息的占有与支配上处于一种不对称状态。这种不对称状态的程度越深，政府与公众之间的隔阂就越明显，公众对政府的信任程度也就越低。事实上，从公众让渡权力给政府的那一刻起，公众就产生了一种了解和认知政府行政活动或行政行为的强烈期待。如果政府与公众之间缺乏有效的对话与沟通，双方便会发生多种冲突。因此，建立和完善政府与公众之间的沟通机制是非常必要的。
一是完善信息开放机制。“政府如果想取信于公众，取悦于民，最省事、最少耗费的途径就是开放政府信息，开放公众参与政府政策制定过程的渠道。”[15]（P347）政府应以维护和增进公共利益为目的，及时向公众提供全面、完整的信息，实现政府与公众之间的信息沟通与共享，消除公众因信息获取不足而对政府及其政策产生的误解，同时也为公众参与合作提供信息资源。二是完善对话协调机制。一方面政府应主动接受社会公众的监督，并通过制度程序建设确定监督的形式、内容、程序等。特别要推进公共媒体的形成，为公众监督和表达沟通意见提供媒介和平台。另一方面，对公众的询问、质疑及其所关心的热点难点问题要进行及时的回应，实行开诚布公的会话。通过对话与协商，政府与公众之间达成谅解或共识，推进政府信任关系建设。
[参考文献]
[1][3]俞可平。全球治理引论[J]。马克思主义与现实，2002，（1）。
[2]陈华。合作视野下的政府信任关系研究[J]。学术论坛，2011，（3）。
[4][德]尤尔根?哈贝马斯。重建历史唯物主义[M]。 郭官义，译。北京：社会科学文献出版社，2000。
[5][美]马克?沃伦。民主与信任[M]。吴辉，译。北京：华夏出版社，2004。
[6]张康之。公共管理伦理学[M]。北京：中国人民大学出版社，2007。
[7]刘祖云，林莉。透明政府：一个政府模式变革的历史与逻辑[J]。四川大学学报（哲学社会科学版），2009，（1）。
[8][美]阿尔蒙德，等。比较政治学：体系、过程和政策[M]。曹沛霖，等译。上海：译文出版社，1987。
[9][美]塞缪尔?亨廷顿。第三波——20世纪末的民主化浪潮[M]。刘军宁，译。上海：三联书店，1998。
[10]刘召。论政府信任[J]。云南社会科学，2011，（6）。
[11]张康之。在历史的坐标中看信任——论信任的三种历史类型[J]。社会科学研究，2005，（1）。
[12]俞睿，李姝姝。治理与善治：国家与公民社会合作的基石[J]。云南行政学院学报，2008，（5）。 [13][美]罗素?哈丁。我们要信任政府吗[J]//马克?沃伦，吴辉，译。民主与信任。北京：华夏出版社，2004。
[14]王美文。公务员责任意识教程[M]。北京：中国人事出版社，2009。
[15]张维迎。产权、政府与信誉[M]。上海：生活?读书?新知三联书店，2001。
The Analysis of Trust in Government Relations in Terms of Governance Theory
——Building a cooperative government trust relationship
YU Chao—wen
（Party School of the CPC Shaoguan Municipal Committee， Shaoguan， 512026， Guangdong， China）
Abstract：This article， in terms of governance theory， examines the relationship of trust in government。 The study will help to resolve the current governance issues。 However， it is difficult to reshape the plight of the trust relationship between the government and the public。 The factors， such as the closure in public power system， the satisfaction degree of the public for the government， and the public participation into political activities， influence the cooperation between the government and the public and may even lead to mistrust。 Therefore， the cooperative government trust relationship is an inevitable choice of good governance to establish stable relations of trust between the government and the public。
Keywords：Governance Theory；Government Trust；Cooperative Government Trust
〔责任编辑：左安嵩〕
关键词：治理理论；政府信任；合作型政府信任关系
中图分类号：D625文献标识码：A文章编号：1006—723X（2012）08—0001—05
自20世纪90年代以来，信任问题逐渐成为社会关注的焦点和理论研究的热点。不同领域的学者对这一问题进行了持续的关注，并将研究热情进一步延伸到公共管理中的政府信任问题。学者们对政府信任问题的研究无疑对提升政府信任起到了重大作用。然而，这些文献所强调的大多是政府信任问题本身及其具体解决对策，离开了社会治理的广阔视野。因此，从社会治理的视角来审视政府信任问题，将为现代政府走出信任困境、重构信任关系提供新的理论支持和更为开阔的思路。
一、治理理论与政府信任：理论契合与现实诉求
20世纪70年代末以来，主要市场经济国家发起了一场旨在消除“市场失灵”与“政府失灵”所带来的一系列危机的政府再造运动，将政府管理理念提升到一个新的阶段。治理理论无疑是其中最重要的成果之一。治理理论在它产生的最初就与传统行政管理划清了界限，它在批判传统行政管理的同时也为自身的发展开辟了道路。在传统行政管理那里，有着盲目的自我崇拜，它相信政府是唯一的管理主体并无限扩张自己的势力范围，导致政府财政紧张、效率低下、腐败严重等一系列问题，失去民众的信任。而治理理论认为，政府并非唯一的权力主体，它在主张国家权力向社会回归的同时，凸显的是政府与社会的多元合作。即“治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作”，“以最大限度地增进公共利益”。在俞可平先生看来，这“是政治国家与市民社会的一种新颖关系”，而“两者的最佳状态”即为善治[1]。
政府信任关系，在这里我们把它理解为社会公众对政府的信任度，包括公众对政府官员的信任、公众对政府政策的信任、公众对政府体系的信任等三个层面[2]。在从传统行政管理到现代公共治理的转变过程中，公众与政府之间信任关系的建立，无疑是实现良好治理的价值基础和现实条件。尤其在当前席卷全球的政府信任危机的挑战下，建立良好的政府信任关系，成为评价政府治理能力的综合性指标和化解政府治理危机的根本性举措。从治理理论的视角研究政府信任关系问题，也借此成为政治与公共管理领域的一项重大课题。
（一）治理理论与政府信任的理论契合
行政生态学的研究认为，行政系统与社会环境之间的良性互动，是促进行政生态系统稳定发展的核心内容。若以行政生态学的视野来审视政府与公众之间的关系，则两者之间的信任构成了行政系统和谐生态关系的价值基础，而两者之间的合作治理成为维持行政系统和谐生态关系的重要条件。政府信任关系与治理理论在基本诉求、价值基础、作用功能和实现路径上存在着理论上的契合。
一方面，政府信任关系是政府获得合法性的基础和有效治理的前提。
根据近代政治哲学的观点，政府是人们为了摆脱社会争夺的无序状态而出于理性和“同意”建立契约的产物。这种社会契约既规定了公民的权利义务，也规定了政府的职责权限，于是政府履行特定职责与义务的过程就成为一种践约状态，也就是一种政府诚信状态。实际上，公民对行使公共权力的政府的信任从来都保持着一种理性的谨慎，即最低限度的信任和最大限度的不信任。正因为如此，公民让渡给政府权力只是一部分而非全部，并把政府获得的公共权力置于有效地制约和监督之下。因此，获得信任成为政府永恒的价值追求。从政治层面来说，获得信任也成为现代政府取得自身合法性的基础。
合法性（legitimacy）“指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态”。它不具有一般法律意义上的遵守和传统行政管理中服从的特征，“只有那些被一定范围内的人们内心所体认的权威和秩序，才具有政治学中所说的合法性”。[3]在这里，合法性可被理解为一种政府信任关系，“即相信一个国家的结构、活动方式、判断、政策以及一个国家的管理和政治领导人都具有正确性、合理性、善良道德的素质，并且相信由于这种素质而应该得到承认”。[4]（P287）可见，增加公民的共识和政治认同感，建立良好的政府信任关系，是政府取得合法性的根本途径。
在全球治理兴起的大背景下，通过合作、协商、伙伴关系等方式实施对公共事务管理的治理模式成为普遍共识。在这种情况下，参与治理的合作、协商或伙伴关系的双方之间的信任便起着至关重要的作用。政府作为这种信任体系的核心，其所获得的来自公众的信任成为有效治理的前提和基础。公众对政府的信任度越高，其参与合作的意愿就越强烈，双方合作的程度就越深，合作网络的范围就越广。正如马克?沃伦在谈到信任之于治理的作用时所指出的，“尽管信任不是借助于协商和承诺的政治的唯一条件，但没有信任，这些方式就会陷入瘫痪”。[5]（P18）同时，公众对政府良好信任关系的建立，有利于减少因不信任所造成的彼此间的摩擦和风险，降低沟通的成本，增进治理双方的良性互动，为公共政策的制定与执行创造较为顺畅的社会政治环境，从而促进有效治理的实现。
另一方面，治理能生成和形成新的政府信任关系。
治理的本质在于政府与社会为追求公共利益最大化而进行的互惠互利的合作与协商。因此治理的实现，需要创造各治理主体之间更多的合作机会，提供更多的合作平台，增进合作的程度，拓宽合作的范围。对政府来讲，需要不断培育社会力量，扩大公民政治参与，主动接受公民的监督。通过参与与合作，公众对政府的信任会由传统基于契约关系的“外在信任”转化为一种宪政条件下基于合作关系的“内在信任”。可以看出，在治理条件下，政府和公众合作不仅可以提供一种大于各方力量的“合力效应”，而且还形成一种基于共同价值的“相互责任感”。因此我们不难做出这样的判断，治理的过程不仅是一个生成政府信任关系的过程，也是一个巩固和形成新的政府信任关系的过程。 （二）转型期的治理问题对政府信任关系的现实诉求
从现实看，我国正处于一个被学者概括为“五化”“两转”的特殊历史时期，即工业化、市场化、城镇化、信息化、国际化，传统社会向现代社会转型，计划经济向市场经济转轨。在这样一种社会转型体和制转轨的关键时期，各种利益关系错综复杂，新的社会问题层出不穷，对政府及政府官员的公共治理能力构成了新的挑战。随着民主政治建设的进一步推进，公民社会的进一步兴起，特别是网络虚拟社会与现实社会的遥相呼应，对政府及政府官员的治理能力也提出了新的要求。而在这一时期，由于我国政治建设与社会建设的滞后，特别是政府自身建设的滞后，使有些地方政府的职能转变不到位，行政效率不高，政府透明度不够，官员腐败问题较为突出，公共服务滞后，加上在某些政策的制定上缺乏民主化和科学性，从而一个“法治政府”、“责任政府”、“民主政府”的现代政府形象没有完全竖立起来。政府信用资源的流失必然导致政府公信力不足，其结果不仅影响了政府形象，阻碍了公共政策的执行，扰乱了社会的信用体系，而且削减了国家的凝聚力和公众政治参与的热情，侵蚀法治的根基。这就决定了在我国转型期的社会治理中，首先要解决的是政府信任问题。
二、治理理论视角下重塑政府信任关系的二维困境
政府与公众既是治理的重要主体，又是政府信任关系中的两个重要维度。在治理理论视野中重塑政府信任关系，就必须从政府与公众的二维视角来分析和把握二者信任关系确立的现实障碍和困境。
（一）公共权力体系的相对封闭性与公众的单向度参与
张康之教授认为，现行公共权力体系是一个相对封闭的权力系统，即“通过权力体系的封闭性才得以实现的权力占有”。[6]（P70）在这种权力关系中，政府占有和控制着绝大部分的信息资源，并根据政府自身的偏好有选择地释放信息，这就意味着政府在拥有信息资源的数量和质量上都具有明显高于公众的优势；在信息传递方式上，是一种自上而下的单向度的传递，强调公众的被动接受。实际上，“信息作为一种稀缺性的社会资源， 在很大程度上决定着社会权力的事实分配状况……人们可以凭借着自己的信息优势来获得对他人行动的支配”。[7]因此这种相对封闭的权力体系，可能导致两方面的后果：一是政府制定的公共政策或做出的决策无法有效反映社会公众的利益，甚至不利于社会公众的利益，出现政府在政治活动中所谓的“道德风险” ；二是公众参与形式的单向度性。由于政府信息的单向度传递，加上公众参与资源的短缺，公众只能单向度地遵守政府政策或执行政府决策，使公众参与浮于表层或形式化。由于政府“道德风险”的存在和公众参与的缺失，使政府与公众之间的隔离越来越明显，公众对政府的不信任也随之加深。
（二）公众期望与政府满足能力的非均等性
一般而言，公众对政府的期望与政府满足这种期望的能力并不是同步等值增长的。公众总是对自己的代理人即政府抱有最大的预期，期望能满足其政治、经济、文化、社会等各方面的需求。但在一定时期内政府满足这种预期的能力是有限度的。公众的期望值越大，非均等性就越大，则公众对政府的信任程度就越低。
美国政治学家阿尔蒙德认为，一个政府如果承担太多的职能，就会刺激公众的期望值。在这种情况下，如果“政治体系不能很快地提高满足要求的能力以适应来势快得多的政治抱负和期望的高涨，这样就使政治体系陷于困难”，从而使公众对政府的信任受到破坏。[8]（P150）长期以来，“全能型政府”倾向一直是中国政府挥之不去的阴影。这种“全能型政府”倾向的一个突出表现就是改革开放以来政府在经济领域的无限扩张，把经济增长或GDP的增长作为政府获得合法性的唯一来源。在这种错误观念的指引下，一些地方政府不惜资源的过度耗费和环境的破坏以获取经济的增长，以及劳民伤财大搞所谓“政绩工程”、“形象工程”等，而对公众的一些基本民生需求和社会福利等没有予以应有的重视。这就导致了亨廷顿所说的合法性的“政绩困局”，即“由于它们的合法性是建立在政绩的标准之上，威权政权如果不能有好的政绩，将失去合法性，如果政绩好了，也将失去合法性”。[9]（P59～64）因为在“全能型政府”形象之下，公众对政府的预期也是无所不及的， 包括对民生权益与民主权利的预期以及政府拥有权力与应承担责任对等的预期。但实际上，政府及政府官员所拥有的权力与其应承担的责任之间不对等的态势仍然十分明显。
（三）政府官员的行为失范与公众的政治失语
由于前文所提到的权力系统的封闭性没有得到有效改善，以及政府官员的权力没有得到有效制约，加之政府自身建设的滞后，导致政府官员的行为失范呈蔓延之势，特别是官员的各种腐败行为，在某些领域不仅没有得到有效遏制，反而呈现常态化甚至扩大化的趋势，造成政府信用资源的严重流失。目前，一些地方政府的乱花钱行为和一些官员的腐败行为已成为影响政府形象、损坏政府信任关系的最重要因素，也已成为社会公众关注的焦点问题。从理论上看，社会权力是与政治权力博弈抗衡的最重要力量。而在现实中作为社会权力的核心——公众的参与权和监督权被政治权力所挤压，公众实际有效的参与平台和参与资源严重不足，以及参与的制度化机制相对缺失，无法对政府及政府官员的行为实行有效制约。这种“政治失语”最终所导致的不仅是公众对政府的不信任，而且是对政治权力的无奈与“不满”。“不信任”是公众对政府所持有的一种理性怀疑与批判的态度，而“不满”则是一种对民主规范的真正疏远，由“不满”引发的政治怨恨是有害于民主政体的。[10]
三、治理理论视角下政府信任关系的重构：合作型政府信任关系
随着治理的兴起，一种倾向于政府与公众合作互动的新型社会关系逐渐形成，并成为当代社会政治治理改造的新趋势。然而，“人类的一切合作都是建立在人们之间的信任关系基础上的”，“只有当信任与合作完全一体化的时候，即当合作型信任关系出现了的时候，人类才真正进入一个普遍合作的社会，人们之间的合作才不只是工具和手段，而是稳定的社会关系”。[11]也就是说，只有当合作型政府信任关系逐渐形成的时候，信任和治理才能达到良性互动和相互促进的“最佳状态”。从上述对重塑政府信任关系的困境的分析，我们也可以看出，其困境的实质在于政府与公众之间存在的信任的缺乏与合作的不足。因此，治理理论视角下政府信任关系的构建，合作型政府信任关系就成为一种现实选择，而要建立合作型政府信任关系，以下几点是必须予以考虑的： （一）构建基于信任的合作平台
这一平台的建立首先须满足一个前提条件，即明确政府与社会公众这两个最基本治理主体间的关系，并且他们之间的权利应得到相互承认与尊重。在政府与公众的关系上，一度出现过两种极端的倾向：一种倾向是无视政府的社会基础，盲目崇拜政府权力，政府权力向社会过度扩张；另一种倾向是过分凸显政府的消极意义，鼓励公民对政府的盲目抵制和对抗。[12]事实上，在现代社会，面对复杂的社会环境和公共事务，无论是政府还是公众，都无法拥有解决综合、动态、多样性社会问题所需要的全部知识、信息和能力。他们之间不存在简单的相互替代，而是克服各自的能力局限并根据各自的优势，形成一种平等合作又互利互惠的“伙伴关系”。这就意味着政府与公众在人格上要相互尊重，在地位上要相互承认，在合作上要相互支持。尤其要求政府切实改变其“权威统治者”的身份，尊重公众权利，并为双方平等合作创造最基本的条件。
虽然参与并不能等同与合作，但合作的过程首先是一个参与的过程，也是一个信任不断生成的过程。对政府与公众的合作关系来说，构建一个基于信任的合作平台，首先应建立一个支持公众参与的平台。政治参与制度是畅通公民参与渠道、保障公民参与权力的根本保障。这就要求政府在宪政制度框架下，进一步改革和完善参政议政制度、听证制度、协商对话制度、社会监督制度等，真正实现政府与公众之间的互动合作。
（二）明确以公共性为特征的政府职责
政府职责体现为政府应履行的公共职能和应承担的公共责任。政府是否履行和承担公共职责，成为决定政府信任关系成败的关键所在。
首先，站在公共利益的原点上。公共利益是公共行政职业存在的前提，也是公共行政行为的价值追求和目标。因此，政府在制定公共政策、处理公共事务时，必须坚持以公共利益为取向，妥善协调公共利益与私人利益的矛盾，不断整合社会资源，促进公共利益的实现与提升。只有这样政府才能从根本上获得公众的信任。这一论点在美国学者罗素?哈丁那里得到了认可。他认为，“就某一事情而言，说我信任你，意味着关于这一事情我有理由期望你为了我的利益行事，因为你有充分的理由这么做，这些理由以我的利益为基础。换言之，说我信任你意味着我有理由期望你因为你自己的原因，在相关事情上作为我的代理人行事。你的利益暗含着我的利益”。[13]（P24）也就是说，公众信任政府的基础在于，政府与社会公众在利益上的一致性，即实现和提升公共利益。
其次，完善公共责任的追究机制。政府的公共责任来源于政府所拥有的由社会公众让渡的公共权力。权力与责任是对等和统一的，有多大的权力就应相应地承担多大的责任，这样公众才会放心地将权力交给政府。这一点也是政府信任的重要来源。因此政府在行使公共权力的同时，应对不履行或不正常履行公共职能的行为以及这种行为所造成的后果承担相应的公共责任。为此需要进一步完善政府公共责任的追究机制，包括追究政治责任、行政责任、法律责任、道德责任等。鉴于我国目前的实际状况，要完善公共责任的追究机制，需要实现以下几个方面的转变：一是由以权力问责向以制度问责转变；二是由同体问责向异体问责转变；三是由意外事故问责向常规行为问责转变；四是由追究有过向追究无为转变。[14]（P254～256）
（三）建立政府与公众之间的沟通机制
由于传统公共权力体系的封闭性，使政府与公众在信息的占有与支配上处于一种不对称状态。这种不对称状态的程度越深，政府与公众之间的隔阂就越明显，公众对政府的信任程度也就越低。事实上，从公众让渡权力给政府的那一刻起，公众就产生了一种了解和认知政府行政活动或行政行为的强烈期待。如果政府与公众之间缺乏有效的对话与沟通，双方便会发生多种冲突。因此，建立和完善政府与公众之间的沟通机制是非常必要的。
一是完善信息开放机制。“政府如果想取信于公众，取悦于民，最省事、最少耗费的途径就是开放政府信息，开放公众参与政府政策制定过程的渠道。”[15]（P347）政府应以维护和增进公共利益为目的，及时向公众提供全面、完整的信息，实现政府与公众之间的信息沟通与共享，消除公众因信息获取不足而对政府及其政策产生的误解，同时也为公众参与合作提供信息资源。二是完善对话协调机制。一方面政府应主动接受社会公众的监督，并通过制度程序建设确定监督的形式、内容、程序等。特别要推进公共媒体的形成，为公众监督和表达沟通意见提供媒介和平台。另一方面，对公众的询问、质疑及其所关心的热点难点问题要进行及时的回应，实行开诚布公的会话。通过对话与协商，政府与公众之间达成谅解或共识，推进政府信任关系建设。
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The Analysis of Trust in Government Relations in Terms of Governance Theory
——Building a cooperative government trust relationship
YU Chao—wen
（Party School of the CPC Shaoguan Municipal Committee， Shaoguan， 512026， Guangdong， China）
Abstract：This article， in terms of governance theory， examines the relationship of trust in government。 The study will help to resolve the current governance issues。 However， it is difficult to reshape the plight of the trust relationship between the government and the public。 The factors， such as the closure in public power system， the satisfaction degree of the public for the government， and the public participation into political activities， influence the cooperation between the government and the public and may even lead to mistrust。 Therefore， the cooperative government trust relationship is an inevitable choice of good governance to establish stable relations of trust between the government and the public。
Keywords：Governance Theory；Government Trust；Cooperative Government Trust
〔责任编辑：左安嵩〕