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摘 要 本研究在现有城乡结合部集体经济组织产权制度现状、存在问题的基础上，分析城乡结合部集体经济组织改制形式的选择，提出社区股份合作制改革是目前城乡结合部集体资产改制的最佳方式。在此基础上，本文结合北京市朝阳区崔各庄乡的社区股份合作制改革的实际，分析了社区股份合作制改革的特点、绩效和存在问题，并提出相应的发展思路。
关键词 城乡结合部 集体经济组织 股份合作制
中图分类号：F321文献标识码：A
本文所谓城乡结合部农村地区集体经济产权制度改革，是指为适应农村城市化的进程，将目前农村集体经济组织实行的集体共同共有的产权制度改变为社员按份共有的产权制度形式，以克服集体经济组织存在的各种制度性弊病，增强集体经济组织的凝聚力和向心力，提高集体经济组织的市场竞争能力，达到提高集体资产经营效益、富裕社员、维护稳定、加快首都建设国际化大都市的步伐。
一、城乡结合部集体经济组织产权制度改革的动因及路径选择分析
城乡接合处由于其特殊的地理条件，在城市化的进程中城郊的土地迅速升值，使村集体资产迅速扩张，集体经济得到了前所未有的发展，形成了一大笔较为可观的集体资产。但是，北京市城乡结合部地区的城市化属于一种政府主导型的城市化，目前，城乡结合部集体资产管理体制存在的主要矛盾和问题体现在以下几个方面：
首先，在农村集体土地征占中，集体经济组织和农民的合法利益受到严重侵犯。部分农民丧失土地以后没有得到妥善安置，农村劳动力就业形势严峻，转居农民生活发生较大困难。由于城乡结合部是实行乡镇与街道交叉管理的体制，很多事情相互推诿扯皮，造成一些管理死角，在户籍管理、房屋土地管理和社会保障等方面也对农民和集体经济组织采取歧视政策。其次，由于共同共有的产权制度，没有明晰每一个社员的具体产权份额，真正关心集体资产的管理与使用的社员群众不多，开不开社员大会或者社员代表大会，多数社员认为与己无关。再次，共同共有的产权制度使得集体资产流失成为集体经济组织难以克服的顽症，对干部缺乏有效地激励机制和约束机制，一些集体经济组织的干部采取贪污、挪用、挥霍、浪费、化公为私等手段直接侵占集体资产。共同共有的产权制度还不利于集体经济资源的优化配置，降低了集体经济组织的市场竞争力。
制度经济学理论认为，当制度的因素造成潜在的外部利润无法在现有的制度安排结构内实现，就会出现新的制度变迁。在城乡结合部集体资产管理体制下，管理、分配上的问题使得外部性带来的“外部利润”无法让村庄内的成员所分享，改革现有制度的呼声就很强烈，制度变迁就在所难免。制度变迁实际上是制度不均衡的一种反应 。而且这种改革不能纯粹依靠改善这种组织的经营方式，而要在明晰产权的基础上，对城中村集体经济组织进行根本性的变革 。
公司制经济是社会化大生产和商品经济发展到一定阶段的产物，是与市场经济相适应的经济组织形式 。由于城乡结合部集体资产的公有性质，独资企业和合伙制企业显然不适应城乡结合部集体经济组织的改制的选择，有限责任公司和股份有限公司由于其制度上的优点，在改制的过程中可以借鉴和采用，但完全套用诸如独资、合伙、公司制等规范的组织形式对于城乡结合部集体经济组织的改制也是不可行。合作社(制)是近代社会的产物，是人类社会进入资本主义阶段以来出现的一种具有明确内涵、稳定框架的生产、经营或从事其他经济活动的制度或组织形式 。股份合作制是介于股份制和合作制之间的一种组织形式，是一种以劳动者的劳动联合和资本联合为基础的新型经济组织形式，它把合作经济的基本原则和股份制的一些主要做法有机结合起来，活化了集体经济结构，为公有制经济成分的发展开辟了多条渠道和多种形式 。
目前，城乡结合部集体经济组织存在的主要问题是由于集体经济产权模糊所带来的种种问题，因此，融合了股份制和合作制特点的社区股份合作更适合城乡结合部集体经济组织改制的选择。同时，选择建立股份合作制的经济组织比转换为股份公司更容易操作，也更容易为广大群众所接受，有利于组织建设过程中的稳定过渡。
二、崔各庄乡社区股份合作制改革：一个城乡结合部集体经济组织改制的案例
北京市朝阳区崔各庄乡是典型的一个城乡结合部，在上级党委、政府和同级党组织的领导下，于2009年着手开展社区股份合作制改革，改革首先产生集体经济组织成员代表大会，就改革方案进行讨论并作出决议，改革的做法主要有：
（一）清产核资。
在开展清产核资工作之前，组织审计部门对推进产权制度改革的集体经济组织进行财务收支审计，同时对乡集体经济组织主要负责人进行任期经济责任审计，并根据审计结果及有关规定进行财务处理。清产核资组负责开展产权界定、清产核资等工作，并协助有资产评估资质的中介机构做好资产评估工作。
（二）开展参加集体资产处置的人员登记和劳动年限统计。
首先，确定集体经济组织成员。根据市委、市政府相关规定，结合乡里实际，集体组织成员大会提出农村集体经济组织成员范围。其次，劳动年限统计组负责人口登记和劳动年限统计工作。在劳动年限登记前一个月，在北京市公开发行的报纸上进行三次公告。
（三）资产量化。
这一过程关键是做好股份的设置和股份的量化，因为股份设置与股份量化问题，涉及集体经济组织成员的切身利益。
首先是确定基本股。基本股是由目前无法作价的集体土地等资源性资产转化成的股份，由享有农用地确权收益的集体经济组织成员平均按份共有。已经进行土地确权的，将确权份额转化为基本股份额，比例不变。其次是确定集体股。集体股是集体净资产处置原始入社股金、扣除原有集体经济组织成员应享有的资产份额后，按一定比例设置的股份，集体股占总股本的比例一般不低于30%。集体股收益一般用于处理遗留问题、可能需要补缴的费用、集体经济组织成员社会保障支出和必要的社区公益事业支出。再次，确定个人股。也叫劳动贡献股，是集体净资产扣除原始入社股金的现值、原有集体经济组织成员应享有的资产份额和集体股后，按照劳动年限量化到本集体经济组织成员的股份。以现金形式投资新型集体经济组织的，投资转化为个人股。个人股可以依法转让或继承，但不得退股。个人股没有继承人的，列入本集体经济组织资本公积项目。
（四）组建新型集体经济组织。
新型集体经济组织组建的基本方向是“资产变股权、农民当股东”，构建适应市场经济发展要求的产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的集体经济运行机制。按照现代企业制度要求，新型集体经济组织依法设立股东会、董事会（理事会）、监事会，并按公司章程行使职权。
三、崔各庄社区股份合作制改革绩效分析
（一）崔各庄社区股份合作制改革的制度绩效。
首先，明晰了集体资产产权关系。与原来的集体经济组织相比，新的股份合作组织的产权结更加明晰。每份财产分配给明确的所有者，并且所有权具有排他性。财产的所有者必须获得资产增殖的剩余索取权；剩余索取权主要表现为在收益分配优先序列上“最后的索取者” 。所有者拥有资产的控制权，控制权的主要表现形式是股东的“投票权”。
其次，促进了集体资产的保值增值和村民收入的提高。通过改革，集体资产的产权明晰了，人心稳定了，干部、群众消除了怕资产上交而不敢投资发展经济的短期思想，调动了集体经济组织和股东向生产和经营领域投资的积极性。股东既是集体资产的所有者又是劳动者，大大提高了对集体资产经营管理工作的责任感和对资产经营效益的关心程度，集体经济的经营效益和农民收入水平必然随之得到提高。
再次，推动了农村政治制度的建设。形成了有章可循和按章办事的制度，提高了科学决策和民主管理水平。股份经济合作社成立后，股份经济合作社的运行都受到《章程》的约束并按《章程》办事，重大事项如投资预决算、收益分配、重要人事任免等都由股东大会或股东代表大会决定，从而提高了科学决策和民主管理水平。
（二）崔各庄社区股份合作制改革存在的问题。
首先，合作社法人地位的欠缺加大了农村集体经济组织产权制度改革的难度。如果把社区型集体经济组织也看作是一个集体企业，勉强可以按照《北京市农村股份合作企业暂行条例》的规定进行社区集体经济组织的产权制度改革。但是严格来说该条例并不适用于社区型集体经济组织本身的股份合作制改革。因为，如果按照该条例进行集体经济组织的产权制度改革，必须按照国家工商行政管理部门的规定进行企业法人登记。而进行企业法人登记必须聘请有法定资格的资产评估机构进行资产评估和资本验证，必须出具房地产的产权证书。进行资产评估和资本验证的费用一般比较高，高额的改革成本使得一些集体经济组织难以承受。
其次，资产量化政策的不合理性影响了部分资产所有者参与改革的积极性。进行集体经济产权制度改革，其核心的内容就是按照一定的标准，将社员共同共有的集体资产产权量化到每一个社员名下，从而建立起社员按份共有的新的产权制度。显而易见产权量化的标准是否合理十分重要。崔各庄乡产权量化标准存在的问题有：进行集体经济组织产权制度改革，把集体资产的产权量化给社员是一种经济行为，而户口的迁移是一种行政管理行为，经济行为与行政管理行为不能混同，不能因为社员户籍的迁移变动而剥夺其资产所有权。
四、崔各庄社区股份合作制改革的启示与建议
崔各庄的社区股份合作制改革是在集体土地被征用、农民转为居民、村委会转为居委会的条件下进行的。这种由村委会转变的社区居委会，不同于那种只具有生活居住职能的纯居民小区，而是同时具有集体资产经营职能的一种社区。崔各庄的经验为这类社区的改革开辟了道路。社区股份合作社是一种新生事物，从崔各庄的改革过程来看，改革还存在一些问题。所以改革后仍然要不断完善、强化管理、坚持创新。
（一）要逐步建立完整开放的产权体系。
目前，股份合作社股权不允许向外流动还是有一定的必要性，因为政府还没有完全负担起城乡结合部失地农民的一系列保障问题，集体资产股权在一定程度上还要起一个保障的作用，所以对于股权管理的限制是必要的。但是，在现在股权流动的同时也应该进行新的探索，如前所述，不能流动的产权使社区更加封闭性，外部资源无法进入股份合作社内部，社区股份合作制发展缺乏活力。因此，要逐步建立完整开放的产权体系。
（二）要提高城乡结合部内生的发展能力。
城乡结合部中大多数年轻的一代还是变成“农民贵族”，很难靠自己的努力生存和发展。在资产改制的过程中，也应该重视对这部分人的“改制”，努力提高这部分人群自我的发展能力，建议把重点放在创业和就业上，通过以创业促进就业，引导城乡结合部居民参与投资创业，政府也应该出台相应的创业扶持政策，让城乡结合部年轻的一代“有活可干”，改变村落不良风气。其次，要发展城乡结合部自有经济，通过引入企业化的运做和管理机制，逐步改变城乡结合部收租当地主的角色，向多元化经营转变。
（三）要加强对集体资产改制和管理过程中的政策指导。
政府应主要在几方面加强对改制工作的指导:一是对集体经济组织成员权的确定方面，政府应该拿出指导性意见，避免改制过程中由于方案的不民主不公开而产生的诉讼事件，降低改制的成本；二要对集体资产管理方面起监督作用，社区股份合作制改革并没有改变集体资产的公有性质，政府就必须对这部分的资产起监督和管理作用。同时，政府要制定出由政府承担的社区的种种社会管理和公共服务职能的制度措施。□
（作者：中国政法大学08级行政管理硕士研究生）
注释：
傅夏仙.股份合作制:理论、实践及其适宜领域——基于浙江案例的新制度经济学视角分析.浙江大学博士论文，2003
郑庆昌.钱鼎炜城中村:农村城市化的困境与出路闭.东南学术，2004增刊.
钱鼎炜.“城中村”转型发展研究—兼谈对推进农村城市化的启示.福建农林大学硕士论文，2004.
傅夏仙.股份合作制:理论、实践及其适宜的领域.浙江大学博士论文，2003.
李小卉.农村社区股份合作制的制度创新研.湖南农业大学硕士论文，2002.
药黎明.股份经济合作社一农村集体资产处置的途径探索明.红旗文稿，2004(14)：25-28.
关键词 城乡结合部 集体经济组织 股份合作制
中图分类号：F321文献标识码：A
本文所谓城乡结合部农村地区集体经济产权制度改革，是指为适应农村城市化的进程，将目前农村集体经济组织实行的集体共同共有的产权制度改变为社员按份共有的产权制度形式，以克服集体经济组织存在的各种制度性弊病，增强集体经济组织的凝聚力和向心力，提高集体经济组织的市场竞争能力，达到提高集体资产经营效益、富裕社员、维护稳定、加快首都建设国际化大都市的步伐。
一、城乡结合部集体经济组织产权制度改革的动因及路径选择分析
城乡接合处由于其特殊的地理条件，在城市化的进程中城郊的土地迅速升值，使村集体资产迅速扩张，集体经济得到了前所未有的发展，形成了一大笔较为可观的集体资产。但是，北京市城乡结合部地区的城市化属于一种政府主导型的城市化，目前，城乡结合部集体资产管理体制存在的主要矛盾和问题体现在以下几个方面：
首先，在农村集体土地征占中，集体经济组织和农民的合法利益受到严重侵犯。部分农民丧失土地以后没有得到妥善安置，农村劳动力就业形势严峻，转居农民生活发生较大困难。由于城乡结合部是实行乡镇与街道交叉管理的体制，很多事情相互推诿扯皮，造成一些管理死角，在户籍管理、房屋土地管理和社会保障等方面也对农民和集体经济组织采取歧视政策。其次，由于共同共有的产权制度，没有明晰每一个社员的具体产权份额，真正关心集体资产的管理与使用的社员群众不多，开不开社员大会或者社员代表大会，多数社员认为与己无关。再次，共同共有的产权制度使得集体资产流失成为集体经济组织难以克服的顽症，对干部缺乏有效地激励机制和约束机制，一些集体经济组织的干部采取贪污、挪用、挥霍、浪费、化公为私等手段直接侵占集体资产。共同共有的产权制度还不利于集体经济资源的优化配置，降低了集体经济组织的市场竞争力。
制度经济学理论认为，当制度的因素造成潜在的外部利润无法在现有的制度安排结构内实现，就会出现新的制度变迁。在城乡结合部集体资产管理体制下，管理、分配上的问题使得外部性带来的“外部利润”无法让村庄内的成员所分享，改革现有制度的呼声就很强烈，制度变迁就在所难免。制度变迁实际上是制度不均衡的一种反应 。而且这种改革不能纯粹依靠改善这种组织的经营方式，而要在明晰产权的基础上，对城中村集体经济组织进行根本性的变革 。
公司制经济是社会化大生产和商品经济发展到一定阶段的产物，是与市场经济相适应的经济组织形式 。由于城乡结合部集体资产的公有性质，独资企业和合伙制企业显然不适应城乡结合部集体经济组织的改制的选择，有限责任公司和股份有限公司由于其制度上的优点，在改制的过程中可以借鉴和采用，但完全套用诸如独资、合伙、公司制等规范的组织形式对于城乡结合部集体经济组织的改制也是不可行。合作社(制)是近代社会的产物，是人类社会进入资本主义阶段以来出现的一种具有明确内涵、稳定框架的生产、经营或从事其他经济活动的制度或组织形式 。股份合作制是介于股份制和合作制之间的一种组织形式，是一种以劳动者的劳动联合和资本联合为基础的新型经济组织形式，它把合作经济的基本原则和股份制的一些主要做法有机结合起来，活化了集体经济结构，为公有制经济成分的发展开辟了多条渠道和多种形式 。
目前，城乡结合部集体经济组织存在的主要问题是由于集体经济产权模糊所带来的种种问题，因此，融合了股份制和合作制特点的社区股份合作更适合城乡结合部集体经济组织改制的选择。同时，选择建立股份合作制的经济组织比转换为股份公司更容易操作，也更容易为广大群众所接受，有利于组织建设过程中的稳定过渡。
二、崔各庄乡社区股份合作制改革：一个城乡结合部集体经济组织改制的案例
北京市朝阳区崔各庄乡是典型的一个城乡结合部，在上级党委、政府和同级党组织的领导下，于2009年着手开展社区股份合作制改革，改革首先产生集体经济组织成员代表大会，就改革方案进行讨论并作出决议，改革的做法主要有：
（一）清产核资。
在开展清产核资工作之前，组织审计部门对推进产权制度改革的集体经济组织进行财务收支审计，同时对乡集体经济组织主要负责人进行任期经济责任审计，并根据审计结果及有关规定进行财务处理。清产核资组负责开展产权界定、清产核资等工作，并协助有资产评估资质的中介机构做好资产评估工作。
（二）开展参加集体资产处置的人员登记和劳动年限统计。
首先，确定集体经济组织成员。根据市委、市政府相关规定，结合乡里实际，集体组织成员大会提出农村集体经济组织成员范围。其次，劳动年限统计组负责人口登记和劳动年限统计工作。在劳动年限登记前一个月，在北京市公开发行的报纸上进行三次公告。
（三）资产量化。
这一过程关键是做好股份的设置和股份的量化，因为股份设置与股份量化问题，涉及集体经济组织成员的切身利益。
首先是确定基本股。基本股是由目前无法作价的集体土地等资源性资产转化成的股份，由享有农用地确权收益的集体经济组织成员平均按份共有。已经进行土地确权的，将确权份额转化为基本股份额，比例不变。其次是确定集体股。集体股是集体净资产处置原始入社股金、扣除原有集体经济组织成员应享有的资产份额后，按一定比例设置的股份，集体股占总股本的比例一般不低于30%。集体股收益一般用于处理遗留问题、可能需要补缴的费用、集体经济组织成员社会保障支出和必要的社区公益事业支出。再次，确定个人股。也叫劳动贡献股，是集体净资产扣除原始入社股金的现值、原有集体经济组织成员应享有的资产份额和集体股后，按照劳动年限量化到本集体经济组织成员的股份。以现金形式投资新型集体经济组织的，投资转化为个人股。个人股可以依法转让或继承，但不得退股。个人股没有继承人的，列入本集体经济组织资本公积项目。
（四）组建新型集体经济组织。
新型集体经济组织组建的基本方向是“资产变股权、农民当股东”，构建适应市场经济发展要求的产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的集体经济运行机制。按照现代企业制度要求，新型集体经济组织依法设立股东会、董事会（理事会）、监事会，并按公司章程行使职权。
三、崔各庄社区股份合作制改革绩效分析
（一）崔各庄社区股份合作制改革的制度绩效。
首先，明晰了集体资产产权关系。与原来的集体经济组织相比，新的股份合作组织的产权结更加明晰。每份财产分配给明确的所有者，并且所有权具有排他性。财产的所有者必须获得资产增殖的剩余索取权；剩余索取权主要表现为在收益分配优先序列上“最后的索取者” 。所有者拥有资产的控制权，控制权的主要表现形式是股东的“投票权”。
其次，促进了集体资产的保值增值和村民收入的提高。通过改革，集体资产的产权明晰了，人心稳定了，干部、群众消除了怕资产上交而不敢投资发展经济的短期思想，调动了集体经济组织和股东向生产和经营领域投资的积极性。股东既是集体资产的所有者又是劳动者，大大提高了对集体资产经营管理工作的责任感和对资产经营效益的关心程度，集体经济的经营效益和农民收入水平必然随之得到提高。
再次，推动了农村政治制度的建设。形成了有章可循和按章办事的制度，提高了科学决策和民主管理水平。股份经济合作社成立后，股份经济合作社的运行都受到《章程》的约束并按《章程》办事，重大事项如投资预决算、收益分配、重要人事任免等都由股东大会或股东代表大会决定，从而提高了科学决策和民主管理水平。
（二）崔各庄社区股份合作制改革存在的问题。
首先，合作社法人地位的欠缺加大了农村集体经济组织产权制度改革的难度。如果把社区型集体经济组织也看作是一个集体企业，勉强可以按照《北京市农村股份合作企业暂行条例》的规定进行社区集体经济组织的产权制度改革。但是严格来说该条例并不适用于社区型集体经济组织本身的股份合作制改革。因为，如果按照该条例进行集体经济组织的产权制度改革，必须按照国家工商行政管理部门的规定进行企业法人登记。而进行企业法人登记必须聘请有法定资格的资产评估机构进行资产评估和资本验证，必须出具房地产的产权证书。进行资产评估和资本验证的费用一般比较高，高额的改革成本使得一些集体经济组织难以承受。
其次，资产量化政策的不合理性影响了部分资产所有者参与改革的积极性。进行集体经济产权制度改革，其核心的内容就是按照一定的标准，将社员共同共有的集体资产产权量化到每一个社员名下，从而建立起社员按份共有的新的产权制度。显而易见产权量化的标准是否合理十分重要。崔各庄乡产权量化标准存在的问题有：进行集体经济组织产权制度改革，把集体资产的产权量化给社员是一种经济行为，而户口的迁移是一种行政管理行为，经济行为与行政管理行为不能混同，不能因为社员户籍的迁移变动而剥夺其资产所有权。
四、崔各庄社区股份合作制改革的启示与建议
崔各庄的社区股份合作制改革是在集体土地被征用、农民转为居民、村委会转为居委会的条件下进行的。这种由村委会转变的社区居委会，不同于那种只具有生活居住职能的纯居民小区，而是同时具有集体资产经营职能的一种社区。崔各庄的经验为这类社区的改革开辟了道路。社区股份合作社是一种新生事物，从崔各庄的改革过程来看，改革还存在一些问题。所以改革后仍然要不断完善、强化管理、坚持创新。
（一）要逐步建立完整开放的产权体系。
目前，股份合作社股权不允许向外流动还是有一定的必要性，因为政府还没有完全负担起城乡结合部失地农民的一系列保障问题，集体资产股权在一定程度上还要起一个保障的作用，所以对于股权管理的限制是必要的。但是，在现在股权流动的同时也应该进行新的探索，如前所述，不能流动的产权使社区更加封闭性，外部资源无法进入股份合作社内部，社区股份合作制发展缺乏活力。因此，要逐步建立完整开放的产权体系。
（二）要提高城乡结合部内生的发展能力。
城乡结合部中大多数年轻的一代还是变成“农民贵族”，很难靠自己的努力生存和发展。在资产改制的过程中，也应该重视对这部分人的“改制”，努力提高这部分人群自我的发展能力，建议把重点放在创业和就业上，通过以创业促进就业，引导城乡结合部居民参与投资创业，政府也应该出台相应的创业扶持政策，让城乡结合部年轻的一代“有活可干”，改变村落不良风气。其次，要发展城乡结合部自有经济，通过引入企业化的运做和管理机制，逐步改变城乡结合部收租当地主的角色，向多元化经营转变。
（三）要加强对集体资产改制和管理过程中的政策指导。
政府应主要在几方面加强对改制工作的指导:一是对集体经济组织成员权的确定方面，政府应该拿出指导性意见，避免改制过程中由于方案的不民主不公开而产生的诉讼事件，降低改制的成本；二要对集体资产管理方面起监督作用，社区股份合作制改革并没有改变集体资产的公有性质，政府就必须对这部分的资产起监督和管理作用。同时，政府要制定出由政府承担的社区的种种社会管理和公共服务职能的制度措施。□
（作者：中国政法大学08级行政管理硕士研究生）
注释：
傅夏仙.股份合作制:理论、实践及其适宜领域——基于浙江案例的新制度经济学视角分析.浙江大学博士论文，2003
郑庆昌.钱鼎炜城中村:农村城市化的困境与出路闭.东南学术，2004增刊.
钱鼎炜.“城中村”转型发展研究—兼谈对推进农村城市化的启示.福建农林大学硕士论文，2004.
傅夏仙.股份合作制:理论、实践及其适宜的领域.浙江大学博士论文，2003.
李小卉.农村社区股份合作制的制度创新研.湖南农业大学硕士论文，2002.
药黎明.股份经济合作社一农村集体资产处置的途径探索明.红旗文稿，2004(14)：25-28.