论文部分内容阅读
摘 要：随着我国公共财税体制改革不断深入，现有的政府财务报告模式已无法全面反映政府财务情况及受托责任履行情况。根据《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》（国发[2014]63号）文件精神，建立权责发生制的政府综合财务报告已成为加快推进政府会计改革的必须走的一步。笔者参与了所在单位的试编权责发生制的政府部门财务报告的工作，在此谈谈个人对试编政府财务报告的几点思考。
关键词：财务报告 体制改革 审计 建议
一、目前的政府财务报告存在局限性
目前我国政府每年的政府财务报告仅仅包含了预算会计报告和财政收支的决算报告，仅仅是将本级政府预算会计报表和所属各级政府的会计预算报表汇总上报，并非真正意义上的合并报表。而且目前的政府财务报告主要采用收付实现制，存在较多局限性：
1.对资产的核算及使用情况的披露不够充分，无法真实反映政府拥有资产的情况。行政事业单位固定资产因不计提折旧、不进行资产重估等，也存在账面数值与价值严重背离的现象；没有反映政府受托管理国有企业产权和收益权的信息，造成占用、使用和管理状况不明，导致国有资产长期流失；各部门、各单位代表政府管理的公共基础设施、储备物资，由于难以准确其取得的数据、存在产权界定不清晰等问题，无法可靠计量。在收付实现制核算方法下，资本性项目的购买成本在其使用年限内无法进行分摊，同时该资本投资于实物资产的机会成本也无法进行核算。造成政府会计对政府资源重投入、轻产出的局面，无法满足关注产出的政府职能的要求。
2.对债务的核算的范围和有关信息的披露不够充分，无法真实反映政府债权债务信息。如收付实现制只反映政府当期实际支出的利息，而没有反映应由政府当期负担、在以后年度偿还的利息金额；政府的或有负债、社保基金缺口等也没有在政府财务报告中充分披露，导致政府财务信息未能真实披露，不利于政府防范和化解财政风险。债务也未区分流动性，全部通过“借入款”核算。这不利于偿债资金的安排，不利于对偿债能力作出正确判断，直接影响到资产负债表中政府负债信息的决策有用性。
3.不能对政府的成本费用进行准确核算。当费用的发生与支付发生在非同一会计期间时，收付实现制核算方法不能准确反映当期行政活动成本。因此不能真实反映各政府部门提供公共服务的成本耗费，无法满足开展绩效预算的要求。。各级财政部门在执行年度预算的过程中，经常会遇到预算已安排、但当年无法安排支出的情况。按现有收付实现制，应付未付的款项在政府财务报告中表现为结余，导致难以真实反映政府预算的执行情况。
二、认清编制权责发生制政府财务报告的重要意义
权责发生制政府财务报告可以全面反映一个政府所有的资产、负债及费用情况，为报表使用者提供有用的信息：
1.权责发生制的政府财务报告有利于提高对国有资产的管理水平。在权责发生制会计基础下，可通过对资产计提折旧、资产评估来反映资产的使用状况及更新要求。提高资产管理及使用效率水平。权责发生制下政府对资产的管理不仅是是否增购、更新资产的问题，而是更重视如何对现有资产进行养护、修缮、延长使用年限的问题，对使用年限长的基础设施尤其如此。也加大对政府受托管理的国有企业产权和收益权的关注，加大对国有企业可持续盈利的能力的关注。
2.权责发生制的政府综合财务报告能全面反映政府债务。权责发生制政府财务报告能揭示社会保险等政府长期承诺形成的负债，反映了代表政府发行的国债、地方政府债券，举借的国际金融组织和外国政府贷款、其他政府债务以及或有债务，避免了隐性负债藏而不露的问题。机构管理者也难以将其自身应当承担的当期成本转嫁给继任者，有利于政府采用稳健的财政政策，提高政府防范财务风险的能力。政府对其负债全面地加以揭示，既有利于今后的预算决定，也有利于政府制定正确的融资决策。
3.权责发生制的政府财务报告能完整地反映政府部门运行成本。权责发生制方法在配比基础上确定产品或服务的成本，这种成本既具有期间可比性，也可与外部竞争者比较，从而有利于鼓励竞争，有助于决定服务项目的收费和定价。同时基于真实成本基础，在管理上就可以要求公共部门以产量（产品或服务）或经营成果来衡量其工作绩效，从而有助于政府部门提高工作质量和工作效率。在编制权责发生制政府财务报告的时候能够对政府运行的成本率等指标进行测算，并且能够积极改进公共部门的服务质量，提高政府部门的竞争力。
4.政府综合财务报告能反映政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，更注重分析，为决策提供依据。政府综合财务报告除包括会计报表、报表附注，还需包括财政经济分析、政府财政财务管理情况。财政经济分析重点分析了政府资产的构成及分布，分析货币资产、对外投资、公共基础设施等比重变化趋势及对政府偿债能力和公共服务能力的影响；分析政府债务规模大小、债务结构及发展趋势，分析当前及中长期债务风险；分析财政中长期可持续性。政府财政财务管理情况分析政策要求、主要措施和取得成效。这些内容能够帮助报表使用者作为考核地方政府绩效、评估预警地方政府债务风险的依据。
三、编制政府财务报告的几点建议
1.完善编制前基础工作。权责发生制的政府财务报告对财务信息提出了更高的要求。在编制前需要做好基础工作，如对资产进行清查，明晰产权，确定资产使用状况。对一些当时未进行资产登记的受政府委托进行管理的储备物资、公共基础设施进行清查评估登记。对债权债务进行清查，特别是政府内部的各个不同不同部门的债权债务关系，为编制合并報表打好及基础。
2.加强人员培训，促使报表编制人员理念转变。较多的政府会计人员已经形成了多年的收付实现制的思维，需要加强培训，促进其理念的转变。权责发生制会计核算更加复杂、更多的需要专业判断，这些都对政府相关会计人员的专业素质提出了更高要求，。并且对政府会计相关人员的培训工作不仅需在改革的初期集中开展，同时应形成长效机制，以满足政府财务管理的要求，以适应政府会计的发展与变化。
3.建立统一的会计信息系统。在编制政府财务报告的过程中，需要涉及到大量的数据调整、合并，如果仅仅依靠人工操作，不仅费时费力，而且容易出错，且标准不能统一。因此，需要建立统一的会计信息系统，可从原有的统一决算系统经过二次开发，实现报表编制的电子化，以提高编制的效率及准确率。
4.编制政府财务报告准则。政府财务报告存在的债务，包括涉及国计民生的长远负债，如社会保障和福利支出、养老金支出，都要逐步披露，涉及一些主观性较强的信息时，要细化主观评判标准，降低评判风险。可建立政府财务报告准则，对其进一步规范。并且对报告中财政经济分析、政府财政财务管理情况如果编制也进行规范，提高政府财务报告的可比性、利用率。
5.加强对政府财务报告的审计。目前的政府财务报告由于下级政府统计部门常常存在隐瞒不报或者虚假数据的情况，大大影响了其质量，也使普通人民群众对于政府的财务公开力度和内容不满意。而通过加强对政府财务报告进行审计，特别是独立于政府的审计部门的审计，会有较多好处。首先，审计机构或其他鉴证机构以公平、独立的身份，通过对政府财务报告进行不偏不倚的审计，检查政府在管理公共财政的业绩和社会的、政治的、经济等方面的受托责任履行情况。使政府财务报告更有公信力，取信于使用者。其次，对政府财务报告的审计有利于政府有效地开展工作，保证公共财产的安全完整、保值与增值，提高公共财政资金使用的效率和效果。最后，在审计的外部监督下，可以督促政府官员尽职尽责，通过提高政绩来取信于民，防止腐败与渎职。总而言之，通过扩大政府财务报告试编范围，对政府财务报告内容的不断完善，健全政府财务报告审计制度等，优化完善政府会计体系，提高财务报告信息的透明度，才能为社会大众、利益相关者提供真实、有效的政府财务信息。
关键词：财务报告 体制改革 审计 建议
一、目前的政府财务报告存在局限性
目前我国政府每年的政府财务报告仅仅包含了预算会计报告和财政收支的决算报告，仅仅是将本级政府预算会计报表和所属各级政府的会计预算报表汇总上报，并非真正意义上的合并报表。而且目前的政府财务报告主要采用收付实现制，存在较多局限性：
1.对资产的核算及使用情况的披露不够充分，无法真实反映政府拥有资产的情况。行政事业单位固定资产因不计提折旧、不进行资产重估等，也存在账面数值与价值严重背离的现象；没有反映政府受托管理国有企业产权和收益权的信息，造成占用、使用和管理状况不明，导致国有资产长期流失；各部门、各单位代表政府管理的公共基础设施、储备物资，由于难以准确其取得的数据、存在产权界定不清晰等问题，无法可靠计量。在收付实现制核算方法下，资本性项目的购买成本在其使用年限内无法进行分摊，同时该资本投资于实物资产的机会成本也无法进行核算。造成政府会计对政府资源重投入、轻产出的局面，无法满足关注产出的政府职能的要求。
2.对债务的核算的范围和有关信息的披露不够充分，无法真实反映政府债权债务信息。如收付实现制只反映政府当期实际支出的利息，而没有反映应由政府当期负担、在以后年度偿还的利息金额；政府的或有负债、社保基金缺口等也没有在政府财务报告中充分披露，导致政府财务信息未能真实披露，不利于政府防范和化解财政风险。债务也未区分流动性，全部通过“借入款”核算。这不利于偿债资金的安排，不利于对偿债能力作出正确判断，直接影响到资产负债表中政府负债信息的决策有用性。
3.不能对政府的成本费用进行准确核算。当费用的发生与支付发生在非同一会计期间时，收付实现制核算方法不能准确反映当期行政活动成本。因此不能真实反映各政府部门提供公共服务的成本耗费，无法满足开展绩效预算的要求。。各级财政部门在执行年度预算的过程中，经常会遇到预算已安排、但当年无法安排支出的情况。按现有收付实现制，应付未付的款项在政府财务报告中表现为结余，导致难以真实反映政府预算的执行情况。
二、认清编制权责发生制政府财务报告的重要意义
权责发生制政府财务报告可以全面反映一个政府所有的资产、负债及费用情况，为报表使用者提供有用的信息：
1.权责发生制的政府财务报告有利于提高对国有资产的管理水平。在权责发生制会计基础下，可通过对资产计提折旧、资产评估来反映资产的使用状况及更新要求。提高资产管理及使用效率水平。权责发生制下政府对资产的管理不仅是是否增购、更新资产的问题，而是更重视如何对现有资产进行养护、修缮、延长使用年限的问题，对使用年限长的基础设施尤其如此。也加大对政府受托管理的国有企业产权和收益权的关注，加大对国有企业可持续盈利的能力的关注。
2.权责发生制的政府综合财务报告能全面反映政府债务。权责发生制政府财务报告能揭示社会保险等政府长期承诺形成的负债，反映了代表政府发行的国债、地方政府债券，举借的国际金融组织和外国政府贷款、其他政府债务以及或有债务，避免了隐性负债藏而不露的问题。机构管理者也难以将其自身应当承担的当期成本转嫁给继任者，有利于政府采用稳健的财政政策，提高政府防范财务风险的能力。政府对其负债全面地加以揭示，既有利于今后的预算决定，也有利于政府制定正确的融资决策。
3.权责发生制的政府财务报告能完整地反映政府部门运行成本。权责发生制方法在配比基础上确定产品或服务的成本，这种成本既具有期间可比性，也可与外部竞争者比较，从而有利于鼓励竞争，有助于决定服务项目的收费和定价。同时基于真实成本基础，在管理上就可以要求公共部门以产量（产品或服务）或经营成果来衡量其工作绩效，从而有助于政府部门提高工作质量和工作效率。在编制权责发生制政府财务报告的时候能够对政府运行的成本率等指标进行测算，并且能够积极改进公共部门的服务质量，提高政府部门的竞争力。
4.政府综合财务报告能反映政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，更注重分析，为决策提供依据。政府综合财务报告除包括会计报表、报表附注，还需包括财政经济分析、政府财政财务管理情况。财政经济分析重点分析了政府资产的构成及分布，分析货币资产、对外投资、公共基础设施等比重变化趋势及对政府偿债能力和公共服务能力的影响；分析政府债务规模大小、债务结构及发展趋势，分析当前及中长期债务风险；分析财政中长期可持续性。政府财政财务管理情况分析政策要求、主要措施和取得成效。这些内容能够帮助报表使用者作为考核地方政府绩效、评估预警地方政府债务风险的依据。
三、编制政府财务报告的几点建议
1.完善编制前基础工作。权责发生制的政府财务报告对财务信息提出了更高的要求。在编制前需要做好基础工作，如对资产进行清查，明晰产权，确定资产使用状况。对一些当时未进行资产登记的受政府委托进行管理的储备物资、公共基础设施进行清查评估登记。对债权债务进行清查，特别是政府内部的各个不同不同部门的债权债务关系，为编制合并報表打好及基础。
2.加强人员培训，促使报表编制人员理念转变。较多的政府会计人员已经形成了多年的收付实现制的思维，需要加强培训，促进其理念的转变。权责发生制会计核算更加复杂、更多的需要专业判断，这些都对政府相关会计人员的专业素质提出了更高要求，。并且对政府会计相关人员的培训工作不仅需在改革的初期集中开展，同时应形成长效机制，以满足政府财务管理的要求，以适应政府会计的发展与变化。
3.建立统一的会计信息系统。在编制政府财务报告的过程中，需要涉及到大量的数据调整、合并，如果仅仅依靠人工操作，不仅费时费力，而且容易出错，且标准不能统一。因此，需要建立统一的会计信息系统，可从原有的统一决算系统经过二次开发，实现报表编制的电子化，以提高编制的效率及准确率。
4.编制政府财务报告准则。政府财务报告存在的债务，包括涉及国计民生的长远负债，如社会保障和福利支出、养老金支出，都要逐步披露，涉及一些主观性较强的信息时，要细化主观评判标准，降低评判风险。可建立政府财务报告准则，对其进一步规范。并且对报告中财政经济分析、政府财政财务管理情况如果编制也进行规范，提高政府财务报告的可比性、利用率。
5.加强对政府财务报告的审计。目前的政府财务报告由于下级政府统计部门常常存在隐瞒不报或者虚假数据的情况，大大影响了其质量，也使普通人民群众对于政府的财务公开力度和内容不满意。而通过加强对政府财务报告进行审计，特别是独立于政府的审计部门的审计，会有较多好处。首先，审计机构或其他鉴证机构以公平、独立的身份，通过对政府财务报告进行不偏不倚的审计，检查政府在管理公共财政的业绩和社会的、政治的、经济等方面的受托责任履行情况。使政府财务报告更有公信力，取信于使用者。其次，对政府财务报告的审计有利于政府有效地开展工作，保证公共财产的安全完整、保值与增值，提高公共财政资金使用的效率和效果。最后，在审计的外部监督下，可以督促政府官员尽职尽责，通过提高政绩来取信于民，防止腐败与渎职。总而言之，通过扩大政府财务报告试编范围，对政府财务报告内容的不断完善，健全政府财务报告审计制度等，优化完善政府会计体系，提高财务报告信息的透明度，才能为社会大众、利益相关者提供真实、有效的政府财务信息。