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摘 要 检察机关作为国家的法律监督机关与司法机关，其贯彻和落实有关执政党制定的各项公共政策是其开展工作的必然要求，但由于现有法律制度不够完善，检察队伍综合素质和专业水平不高等原因，导致公共政策在落实过程中不能完全贴合工作实际和群众需求。已检调对接工作为例，应把握刑事诉讼法修改这一机遇，加强队伍建设与部门配合，有效落实公共政策。
关键词 公共政策 大调解 检调对接 刑诉法
作者简介：李良、赵群，北京市丰台区人民检察院。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-164-02
当前我国正处于发展的重要战略机遇期和社会矛盾的凸显期，在经济高速发展的同时，我国的城乡结构、就业结构、社会阶层结构也发生了深刻的变化，在这种情况下，各种具有群体性、复杂性、新型性的社会矛盾不断增多，极大的影响了社会的和谐稳定，为此，中央综治办下发了《关于切实做好矛盾纠纷大排查大调解工作的意见》（以下简称《意见》），对深入开展矛盾纠纷调处化解工作提出要求。该《意见》要求，进一步完善联调联动的衔接机制，使人民调解、行政调解、司法调解等工作有序开展。而在调解的过程中，应当注意公权力的使用限度，注意发挥人民群众的自主性，采用教育和引导的方法，是调解双方遵循公平公正的原则自愿达成协议。检察机关作为国家的法律监督机关与人民法院同属于国家的司法机关，我国宪法规定了司法机关的国家属性，司法机关必须为党和国家的中心工作服务。在这种司法体制下，检察机关作为司法机关贯彻和落实有关执政党制定的各项公共政策是其开展工作的必然要求。由于执政党制定的政策是对于我国经济社会发展具有全局性和战略性意义的政策，为此，以上述中央综治办《意见》为例，检察机关在落实这项执政党的公共政策时，必须要结合自身工作实际情况，落实服务大局的任务，创新工作机制，充分发挥应有职能，把自身有机的融入我国的大调解格局中去，为推进社会矛盾化解，促进社会稳定和谐提供有力的司法保障。
一、落实中央综治办《意见》，开展大调解格局下的检调对接工作对当前检察工作带来的挑战
（一）现有法律规定不够完善的制约
检察机关作为国家的法律监督机关，其职权由法律直接规定，检察机关所开展的全部工作必须严格依照法律进行，我国现阶段所实行的宽严相济的刑事司法政策和新的刑事和解理念，是检察机关开展大调解格局下的检调对接工作的法理基础。宽严相济刑事司法的政策要求要根据犯罪的具体情况，实行区别对待，做到该宽就宽，该严就严，宽严相济，罚当其罪，打击和孤立极少数，教育、感化和挽救大多数，最大限度地减少社会对立面，促进社会和谐稳定，维护国家长治久安。宽严相济刑事政策具体应用在检察工作中即是非犯罪化，轻刑化与非监禁化，为此，2013年1月1日正式实施的修改后刑事诉讼法对刑事和解进行了专门的规定，为检察机关开展“检调对接”机制提供了法律依据。然而由于新的规范缺乏明确的解释，在法律适用上存在难点。
（二）检察队伍综合素质和专业水平的制约
由于当前检察机关面对人少案多，部份处室检察人员老化，知识水平不高等客观情况，导致部份检察干警不能更好的适应《意见》对当前检察工作所提出的新要求，在日常检察办案工作中仍然存在“重打击、轻保护”，“重实体、轻程序”，“重数量、轻质量”，“重办案、轻监督”等与当前检察工作服务大局、服务发展、服务群众不相适应的各种不良倾向。
（三）在工作环节上检察机关与其他部门衔接不足的制约
强调的是检察机关检调对接工作与各与其他各类调解的一体化建设，以增强各类资源有效整合，实现良性互动和工作衔接，不断提高社会矛盾化解工作的整体效能，确保大调解工作格局的高效运转。这就需要检察机关在现有条件下，紧密贴合辖区内经济社会发展规律以及当前工作形势及社情民意，主动发现新变化、探索新途径、总结新方法，推动检调对接工作扎实深入开展。
二、落实中央综治办《意见》，开展大调解格局下的检调对接工作的对策建议
（一）严格按照修改后刑事诉讼法规定，加强制度创新和机制建设，充分发挥自身职能
一是全面推行检察环节刑事和解制度。为了实现化解社会矛盾和维护当事人合法权益的双重效果，应对符合条件的轻微刑事案件开展刑事和解工作，刑事和解与大调解并不应割裂开来而应进行有机衔接，将社会调解作为诉讼调解的有益补充。二是有效落实民事申诉执行和解制度。检调对接指的不仅仅是刑检工作部门参与调解工作，而是整个检察机关都应共同构筑大调解格局，因此民行部门在日常工作中应当注重调解工作的开展，重点加强对可能引发突发事件的民事纠纷的防控和处理，并进行跟踪关注，避免矛盾的恶化和升级。根据民行案件的特殊性和个案的特体情况，做出有针对性的释法说理，引导相关人员自愿协商，最终促成和解。三是贯彻执行风险评估预警机制。将风险评估预警作为执法办案的重要组成部分，对于受理的各类案件中可能引发群体性事件、个人极端行为、缠访闹诉等执法办案风险隐患，及时的进行预测和评估并制定相应急预案。四是，加强检察环节调解工作的宣传力度。围绕检察机关对调解活动的监督职能，通过传统新闻媒体，互联网等各种手段介绍刑事和解工作的开展及典型案例，方便群众向检察机关寻求法律救济。
（二）进一步加强检察队伍的素质建设，提高调解水平
一是队伍建设规范化。在检察机关内部不断加大教育培训力度，专门针对修改后刑事诉讼法中关于刑事和解、修改后民事诉讼法中关于民事诉讼监督等方面法律规定，结合检调对接工作的专项培训活动，以举办讲座、座谈会、经验交流会等形式，组织检察干警进行法律、政策、调解技巧和方法等方面的培训，切实提升检察干警做好群众工作、开展释法说理、息诉罢访等化解社会矛盾纠纷的能力，增强检察干警在依法办案的同时化解社会矛盾的意识，增强大局观，把化解社会矛盾工作贯穿于办案的全过程，不断提高业务水平。二是实现调解工作的专业化。无论是在办理案件还是处理其他检察相关事务的过程中，作为国家的法律监督机关，检察机关干警应表现出对调解工作的专业，能够通过本职工作及时化解社会矛盾纠纷。在检察机关内部各业务部门根据部门实际情况指定专门人员或成立专门的刑事和解工作組专门办理刑事和解案件。三是在检察机关的内考核评价机制中要进一步建立健全检调对接工作的考核奖惩制度，保持检察干警开展调解工作的热情，提高积极性。
（三）做好与其他相关部门的衔接配合
一是依托当前社会矛盾纠纷大调解体系，与公安、法院、司法、信访、纪检等部门建立联席会议制度。同时可以抽调业务能力较强的检察干警联合公安、法院、司法等多个部门人员做好集中接待和化解矛盾纠纷，使涉检类社会矛盾得以早发现、早研究、早化解，从而有效减少和预防涉检环节的越级访和集体访事件的发生。二是整合资源，形成信息共享的共同化解社会矛盾的合力。检调对接工作的关键词是“对接”，对接顾名思义应当在调解的格局形成全覆盖局面，没有空白地带，“对接”这一含义对检察调解、人民调解和审判调解提出了更高的要求。一方面要求在上述三个环节中，各自应开展好调解工作，另一方面在各自环节不能化解矛盾的，检察机关、人民调解机构和法院可以通过整合检察、司法、审判的调解资源，使矛盾能够在下一环节得到有效的解决，形成三调联动的“大调解”格局，共同推动社会矛盾化解工作。三是推动诉讼调解与非诉讼调解的对接。大调解格局的构建，既要依靠检察调解、人民调解和审判调解的对接，也要开展在政府机关引导下的调解和民间自发调解之间的对接。人民调解组织、社会团体、行业协会、企事业单位在调解工作方面有着更接地气的优势，司法机关对于这一领域的调解工作应当给予指导和支持。有关组织在不违反法律、法规强制性规定的前提下，参照行业惯例、村规民约、社区公约和当地公序良俗等社会规范处理纠纷，经诉讼外调解达成的调解协议，经双方当事人申请，法院立案后进行审查，依法予以确认，使之取得司法效力，提高调解的履行率。四是积极开展“检调对接”工作机制会签工作。检察机关在总结辖区检察调解工作经验的基础上、适应化解社会矛盾纠纷的需要，与司法局、公安机关、人民法院等部门积极开展调解工作机制会签。以规范的形式明确规定调解工作的领导体制、工作机制、工作原则、法律效力等，使调解工作实现制度化、长效化。
关键词 公共政策 大调解 检调对接 刑诉法
作者简介：李良、赵群，北京市丰台区人民检察院。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-164-02
当前我国正处于发展的重要战略机遇期和社会矛盾的凸显期，在经济高速发展的同时，我国的城乡结构、就业结构、社会阶层结构也发生了深刻的变化，在这种情况下，各种具有群体性、复杂性、新型性的社会矛盾不断增多，极大的影响了社会的和谐稳定，为此，中央综治办下发了《关于切实做好矛盾纠纷大排查大调解工作的意见》（以下简称《意见》），对深入开展矛盾纠纷调处化解工作提出要求。该《意见》要求，进一步完善联调联动的衔接机制，使人民调解、行政调解、司法调解等工作有序开展。而在调解的过程中，应当注意公权力的使用限度，注意发挥人民群众的自主性，采用教育和引导的方法，是调解双方遵循公平公正的原则自愿达成协议。检察机关作为国家的法律监督机关与人民法院同属于国家的司法机关，我国宪法规定了司法机关的国家属性，司法机关必须为党和国家的中心工作服务。在这种司法体制下，检察机关作为司法机关贯彻和落实有关执政党制定的各项公共政策是其开展工作的必然要求。由于执政党制定的政策是对于我国经济社会发展具有全局性和战略性意义的政策，为此，以上述中央综治办《意见》为例，检察机关在落实这项执政党的公共政策时，必须要结合自身工作实际情况，落实服务大局的任务，创新工作机制，充分发挥应有职能，把自身有机的融入我国的大调解格局中去，为推进社会矛盾化解，促进社会稳定和谐提供有力的司法保障。
一、落实中央综治办《意见》，开展大调解格局下的检调对接工作对当前检察工作带来的挑战
（一）现有法律规定不够完善的制约
检察机关作为国家的法律监督机关，其职权由法律直接规定，检察机关所开展的全部工作必须严格依照法律进行，我国现阶段所实行的宽严相济的刑事司法政策和新的刑事和解理念，是检察机关开展大调解格局下的检调对接工作的法理基础。宽严相济刑事司法的政策要求要根据犯罪的具体情况，实行区别对待，做到该宽就宽，该严就严，宽严相济，罚当其罪，打击和孤立极少数，教育、感化和挽救大多数，最大限度地减少社会对立面，促进社会和谐稳定，维护国家长治久安。宽严相济刑事政策具体应用在检察工作中即是非犯罪化，轻刑化与非监禁化，为此，2013年1月1日正式实施的修改后刑事诉讼法对刑事和解进行了专门的规定，为检察机关开展“检调对接”机制提供了法律依据。然而由于新的规范缺乏明确的解释，在法律适用上存在难点。
（二）检察队伍综合素质和专业水平的制约
由于当前检察机关面对人少案多，部份处室检察人员老化，知识水平不高等客观情况，导致部份检察干警不能更好的适应《意见》对当前检察工作所提出的新要求，在日常检察办案工作中仍然存在“重打击、轻保护”，“重实体、轻程序”，“重数量、轻质量”，“重办案、轻监督”等与当前检察工作服务大局、服务发展、服务群众不相适应的各种不良倾向。
（三）在工作环节上检察机关与其他部门衔接不足的制约
强调的是检察机关检调对接工作与各与其他各类调解的一体化建设，以增强各类资源有效整合，实现良性互动和工作衔接，不断提高社会矛盾化解工作的整体效能，确保大调解工作格局的高效运转。这就需要检察机关在现有条件下，紧密贴合辖区内经济社会发展规律以及当前工作形势及社情民意，主动发现新变化、探索新途径、总结新方法，推动检调对接工作扎实深入开展。
二、落实中央综治办《意见》，开展大调解格局下的检调对接工作的对策建议
（一）严格按照修改后刑事诉讼法规定，加强制度创新和机制建设，充分发挥自身职能
一是全面推行检察环节刑事和解制度。为了实现化解社会矛盾和维护当事人合法权益的双重效果，应对符合条件的轻微刑事案件开展刑事和解工作，刑事和解与大调解并不应割裂开来而应进行有机衔接，将社会调解作为诉讼调解的有益补充。二是有效落实民事申诉执行和解制度。检调对接指的不仅仅是刑检工作部门参与调解工作，而是整个检察机关都应共同构筑大调解格局，因此民行部门在日常工作中应当注重调解工作的开展，重点加强对可能引发突发事件的民事纠纷的防控和处理，并进行跟踪关注，避免矛盾的恶化和升级。根据民行案件的特殊性和个案的特体情况，做出有针对性的释法说理，引导相关人员自愿协商，最终促成和解。三是贯彻执行风险评估预警机制。将风险评估预警作为执法办案的重要组成部分，对于受理的各类案件中可能引发群体性事件、个人极端行为、缠访闹诉等执法办案风险隐患，及时的进行预测和评估并制定相应急预案。四是，加强检察环节调解工作的宣传力度。围绕检察机关对调解活动的监督职能，通过传统新闻媒体，互联网等各种手段介绍刑事和解工作的开展及典型案例，方便群众向检察机关寻求法律救济。
（二）进一步加强检察队伍的素质建设，提高调解水平
一是队伍建设规范化。在检察机关内部不断加大教育培训力度，专门针对修改后刑事诉讼法中关于刑事和解、修改后民事诉讼法中关于民事诉讼监督等方面法律规定，结合检调对接工作的专项培训活动，以举办讲座、座谈会、经验交流会等形式，组织检察干警进行法律、政策、调解技巧和方法等方面的培训，切实提升检察干警做好群众工作、开展释法说理、息诉罢访等化解社会矛盾纠纷的能力，增强检察干警在依法办案的同时化解社会矛盾的意识，增强大局观，把化解社会矛盾工作贯穿于办案的全过程，不断提高业务水平。二是实现调解工作的专业化。无论是在办理案件还是处理其他检察相关事务的过程中，作为国家的法律监督机关，检察机关干警应表现出对调解工作的专业，能够通过本职工作及时化解社会矛盾纠纷。在检察机关内部各业务部门根据部门实际情况指定专门人员或成立专门的刑事和解工作組专门办理刑事和解案件。三是在检察机关的内考核评价机制中要进一步建立健全检调对接工作的考核奖惩制度，保持检察干警开展调解工作的热情，提高积极性。
（三）做好与其他相关部门的衔接配合
一是依托当前社会矛盾纠纷大调解体系，与公安、法院、司法、信访、纪检等部门建立联席会议制度。同时可以抽调业务能力较强的检察干警联合公安、法院、司法等多个部门人员做好集中接待和化解矛盾纠纷，使涉检类社会矛盾得以早发现、早研究、早化解，从而有效减少和预防涉检环节的越级访和集体访事件的发生。二是整合资源，形成信息共享的共同化解社会矛盾的合力。检调对接工作的关键词是“对接”，对接顾名思义应当在调解的格局形成全覆盖局面，没有空白地带，“对接”这一含义对检察调解、人民调解和审判调解提出了更高的要求。一方面要求在上述三个环节中，各自应开展好调解工作，另一方面在各自环节不能化解矛盾的，检察机关、人民调解机构和法院可以通过整合检察、司法、审判的调解资源，使矛盾能够在下一环节得到有效的解决，形成三调联动的“大调解”格局，共同推动社会矛盾化解工作。三是推动诉讼调解与非诉讼调解的对接。大调解格局的构建，既要依靠检察调解、人民调解和审判调解的对接，也要开展在政府机关引导下的调解和民间自发调解之间的对接。人民调解组织、社会团体、行业协会、企事业单位在调解工作方面有着更接地气的优势，司法机关对于这一领域的调解工作应当给予指导和支持。有关组织在不违反法律、法规强制性规定的前提下，参照行业惯例、村规民约、社区公约和当地公序良俗等社会规范处理纠纷，经诉讼外调解达成的调解协议，经双方当事人申请，法院立案后进行审查，依法予以确认，使之取得司法效力，提高调解的履行率。四是积极开展“检调对接”工作机制会签工作。检察机关在总结辖区检察调解工作经验的基础上、适应化解社会矛盾纠纷的需要，与司法局、公安机关、人民法院等部门积极开展调解工作机制会签。以规范的形式明确规定调解工作的领导体制、工作机制、工作原则、法律效力等，使调解工作实现制度化、长效化。