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近年来全球变暖导致极端天气频发，使世界各国面临巨大的温室气体减排压力。农业是一个重要的温室气体来源，2010年全球农业领域的温室气体排放总量为46.9亿吨二氧化碳当量，在1990年的水平上增长了13%，所以发展低碳农业不仅顺应减排需要，也是改变现有农业生产方式的重要途径。我国相关部门已出台了众多农业节能减排措施，但是总体效果不突出。因此，需要针对现有政策不足，进一步完善我国农业低碳发展政策，推动传统农业生产方式转变，最终实现“低排放、低污染、低能耗、可持续”的低碳农业目标。
一、我國农业碳排放情况
农业碳排放主要源于农地利用、水稻种植和畜牧养殖，其中农地利用主要由生产过程中农资使用和土地翻耕直接或间接产生碳排放，水稻种植主要是通过淹水性稻田产生甲烷，畜牧养殖主要是通过动物肠道发酵和粪便产生甲烷。
表1可见，2000年以来，水稻种植是我国农业生产中最主要的碳排放来源，每年碳排放量均超1亿吨，占农业碳排放总量的比重高于44%，但地位呈下降趋势。主要原因是我国水稻种植面积长期徘徊，部分年份出现下降，导致2000—2012年水稻种植中碳排量年均增长率仅为0.1%。受近年来我国农业生产中化肥、农药、农膜、柴油消费快速增长影响，2000—2012年农地利用碳排放量年均增长3.2%，成为农业第二大碳排放来源，2012年农地利用碳排放占总排放量的比例达31.7%，比2000年提高了7.9个百分点。相反，畜牧养殖中牛释放的甲烷量最大，近年来因牛存栏量（数量相对少的奶牛除外）的大幅下降，2000—2012年畜牧养殖碳排放量年均下降0.4%，占农业碳排总量的比例也降低3.8个百分点。
2000—2003年，我国农业碳排总量出现了短暂下降，主要原因是该时期我国水稻种植面积减少和牛养殖数量减少。此后我国农业碳排总量保持了连续增长，2004—2012年年均增长1.6%，2012年达到了27749.7万吨（见表1），未来我国仍面临严峻的农业碳排放增长态势。
二、我国农业低碳发展政策梳理及评价
针对农业碳排放的严峻形势，近十年来我国实施了一系列低碳农业政策，重点解决农业低碳发展中的资金、市场和技术等难题。
（一）出台综合性低碳农业政策
为落实《“十二五”节能减排综合性工作方案》，推进农业和农村节能减排工作，农业部于2011年底出台《关于进一步加强农业和农村节能减排工作的意见》。明确提出力争到2015年，农业源化学需氧量排放总量比2010年降低8%，氨氮排放总量比2010年降低10%。借助发展生态农业、循环农业，推广节能高效农业技术来降低能源消耗和减少污染排放；通过建立目标责任制，将农业减排目标落实到位，并建立农业生态补偿机制和统计监测体系，完善农业减排政策体系和监管考核机制。
（二）实施一系列专项低碳农业相关政策
从2002年开始，中央开始陆续出台了一系列涉及农业低碳发展的专项政策措施。
第一，支持保护性耕作。从2002年起，中央财政每年投入3000万元专项资金推广保护性耕作，通过技术培训、宣传咨询、作业补贴与样机购置等形式，开展保护性耕作示范工程建设，2009年起实施《保护性耕作工程建设规划（2009—2015年）》。
第二，推进测土配方施肥。2005年起中央财政实施测土配方施肥专项补助政策，8年累计安排补助资金71亿元，2013年发布《全国测土配方施肥补贴项目实施指导意见》，全面推进农民“按方施肥”。
第三，实施土壤有机质提升补助政策。2006年起中央开展土壤有机质提升补助政策试点工作。2012年中央投入8亿元，通过技术物资补贴方式，鼓励和支持农民应用土壤改良、地力培肥技术，促进秸秆等有机肥资源转化利用，减少化肥使用量，改善农业生态环境。
第四，支持标准化规模养殖及其污染防治。标准化规模化养殖有助于减少粪便处理中甲烷气体排放。从2007年起，中央财政每年安排25亿元，支持全国生猪标准化规模养殖场（小区）建设。2008年中央财政安排2亿元资金，支持奶牛标准化规模养殖小区（场）建设， 2009年起中央资金增加到5亿元。2012年中央财政新增1亿元，支持内蒙古等7省区肉牛肉羊标准化规模养殖场（小区）改扩建。从2014年1月1日起，全国施行《畜禽规模养殖污染防治条例》。
第五，补助草原生态保护。从2011年起，国家在内蒙古等8个主要草原牧区省（区）和新疆生产建设兵团投入中央财政资金136亿元，全面建立草原生态保护补助奖励机制，2012年该资金增加到150亿元，全国13省（区）所有牧区半牧区县全部纳入政策实施范围。
第六，鼓励绿色信贷。2012年中国银行业监督管理委员会印发了《绿色信贷指引》，对从事生态保护与建设、开发和利用新能源、从事循环经济生产和绿色制造以及生态农业的企业或机构提供贷款扶持。
第七，支持农机节能减排。2011年工业和信息化部发布《农机工业发展政策》，以财政性资金为导向，借助信贷扶持、税收优惠、关键零部件和原材料进口支持等手段，大力发展节能环保型农用动力机械、保护性耕作机械、种肥药精准施用装备、农作物秸秆和牧草饲料储运机械、新型节水灌溉等装备。
（三）政策局部效果开始显现，总体效果尚不明显
目前，经过一系列农业低碳发展政策的实施，我国已经初步建立起了农业节能减排政策体系，局部效果开始显现。凭借保护性耕作和测土配方施肥技术推广政策，低碳耕作和施肥方式的生产面积持续增加，为农业节能降耗奠定了坚实基础。截至2012年，通过实施测土配方施肥，全国累计减少不合理施肥850多万吨，相当于减少二化碳排放量5730万吨。通过土壤有机质提升工程，项目区田间地头秸秆焚烧现象显著减少，化肥亩均使用量也出现了下降。借助畜牧标准化规模养殖场（小区）建设项目，粪污得到规模化规范处理。依托草原生态保护补助奖励机制，主要草原牧区省（区）草场生态环境加剧恶化的趋势初步得到了遏制。然而，农业温室气体排放规模并没有随着低碳农业政策的实施而出现下降。2005年之后，集中出台了一系列低碳农业政策，但是2005—2012年农业碳排放量年增长率仍达1.1%，而2003年前的农业碳排总量的下降也主要源于水稻种植规模下降和牲畜养殖规模的下降，与低碳农业政策关系不大。 三、我国低碳农业发展中存在的主要矛盾与问题
（一）低碳农业发展与国家粮食安全之间存在两难选择
低碳农业发展方向与主要农产品有效供给之间存在矛盾，给国家粮食安全带来挑战。由于水稻生产和农地利用是我国农业碳排放的最大来源，而人口的持续增长和偏向高蛋白质的消费结构变化，使得口粮和饲料粮种植面积很难大规模压缩，一旦大规模应用低碳农业生产方式，至少在短期内难以实现“口粮绝对安全，谷物基本自给”的目标。基于对国家粮食安全的考虑，当前农业政策的低碳化倾向较为保守，政策实施力度和效果受到制约。
（二）石油农业发展的现实需要与节能减排目标冲突
农资和农业机械的大规模应用与农业低碳发展之间存在矛盾。我国中西部地区更偏重于农机应用和推广，对农机减排考虑不足，农用柴油使用量上升空间很大。同时，我国农业生产中，化肥、农药、农膜等超常使用在保障粮食持续增产的同时，也造成了严重的农资浪费和环境污染，引发了农业生产中温室气体排放量的快速增长。虽然近年来测土配方施肥在减少化肥过度使用方面取得了一定成效，但是企业参与积极性仍有待提高，对农业节能减排更为有效的精准施肥施药技术仍处于起步阶段。
（三）低碳农业的制度和政策不完善
发展低碳农业非常契合节能减排需要，但是当前低碳农业口号性意味浓厚，缺乏促进低碳农业发展的法律法规，政策针对性还有待加强。同时，已有政策比较分散，农业部、发改委、工信部、银监会等多个部门相继出台相关政策，缺乏有效的协调配合，不少支持低碳农业的政策还缺乏准确的事后评估和监管，加以政策投向面太广或指向不明，导致效果评价难以进行。
（四）不成熟的配套性服务制约金融工具发挥作用
因为缺乏农业碳排放评估等配套性服务措施，农业减排效果不能准确量化，不仅无法对环境友好型农业生产活动提供合适的补贴，也因为标的物缺乏，制约绿色农业金融发展。而且，因为政策侧重点主要集中在工业节能环保项目上，涉农优惠贷款数量有限，当前实施的绿色信贷政策还没有真正对低碳农业发挥积极作用。
四、推进我国农业低碳发展的政策建议
（一）以保障国家粮食安全为前提，稳步推广低碳农业生产方式
將保障国家粮食安全和主要农产品有效供给作为发展低碳农业的前提，遵循“分步实施、梯次推进”的方针，形成低碳农业未来发展良好预期。近期重在宣传低碳农业理念，引导社会资本和社会组织参与低碳农业知识宣传和技术推广，重点推广有助于增产降耗的测土配方施肥、精准施肥施药等低碳农业技术。远期可借鉴欧洲和日本经验，依托农业科研院所，出台专门的低碳农业生产规范，制定不同层级低碳农业生产规范奖励办法，通过直补方式，奖补满足条件的农户。
（二）以石油农业减排为重点，创新农业补贴新机制
将农机补贴与碳排放水平相挂钩。参照美国经验，划分农机碳排放国家标准，鼓励低碳农机技术研发立项，鼓励进口低排放农机。分区域差异化实施低排放农机补贴政策，对于东部、东北等一些农机使用相对饱和地区，只对低排放农机发放农机补贴；对于中、西部等农业机械化水平有待进一步提高的地区，制定不同碳排放标准农机等级补贴办法，低排放农机享受更高额度的补贴标准。在推进测土配方施肥政策中，完善企业参与机制，制定配方肥专门标准，取消配方肥生产许可证制度。对精准施肥施药设备和技术研发予以财政扶持，鼓励社会资本从事精准施肥施药技术推广。
（三）以农业低碳化发展为战略，推进低碳农业立法建制工作
尽快确立低碳农业为农业现代化的重要维度，提高低碳农业战略定位，将农业低碳发展列入立法议程，明确未来农业温室气体总体减排目标，以法律形式建立农业减排硬约束。建立农业减排目标责任制，按各地情况分解落实减排目标，为未来逐步建立农业碳汇交易奠定基础。制定农业低碳发展规划，整合现有农业低碳发展政策，形成支持农业低碳发展资金池，切实降低广大农户参与农业低碳发展的成本。开展农业碳排放统计测量工作，建立覆盖面广的农产品碳足迹及标签评估监测体系，以量化指标评估考核各项低碳农业政策实施效果。
（四）以完善配套服务为推手，构建低碳农业金融服务体系
加快建设农业碳评估服务体系，明确低碳农业技术标准，启动低碳农业认证工作，建立农业碳排放共享数据库，培育农业碳评估中介服务组织，对农业碳评估活动进行政府扶持。在此基础上，重点依托政策性金融机构，构建低碳农业金融服务体系。人民银行和银监会发布专门的绿色农业信贷工作指导意见，制定相应的绿色农业信贷考评办法，通过“窗口指导”向国内金融机构推介绿色低碳农业重点建设项目。参照日本经验，通过农业发展银行鼓励发展“低碳型农户”，对审定合格的“低碳型农户”，根据减排效果提供额度不等的无息贷款或低息贷款。探索建立“碳汇银行”等碳汇交易金融平台。
（张义博，国家发展改革委产业所助理研究员。研究方向：农村经济、宏观经济。蓝海涛，国家发展改革委产业所研究员。研究方向：农村经济）
一、我國农业碳排放情况
农业碳排放主要源于农地利用、水稻种植和畜牧养殖，其中农地利用主要由生产过程中农资使用和土地翻耕直接或间接产生碳排放，水稻种植主要是通过淹水性稻田产生甲烷，畜牧养殖主要是通过动物肠道发酵和粪便产生甲烷。
表1可见，2000年以来，水稻种植是我国农业生产中最主要的碳排放来源，每年碳排放量均超1亿吨，占农业碳排放总量的比重高于44%，但地位呈下降趋势。主要原因是我国水稻种植面积长期徘徊，部分年份出现下降，导致2000—2012年水稻种植中碳排量年均增长率仅为0.1%。受近年来我国农业生产中化肥、农药、农膜、柴油消费快速增长影响，2000—2012年农地利用碳排放量年均增长3.2%，成为农业第二大碳排放来源，2012年农地利用碳排放占总排放量的比例达31.7%，比2000年提高了7.9个百分点。相反，畜牧养殖中牛释放的甲烷量最大，近年来因牛存栏量（数量相对少的奶牛除外）的大幅下降，2000—2012年畜牧养殖碳排放量年均下降0.4%，占农业碳排总量的比例也降低3.8个百分点。
2000—2003年，我国农业碳排总量出现了短暂下降，主要原因是该时期我国水稻种植面积减少和牛养殖数量减少。此后我国农业碳排总量保持了连续增长，2004—2012年年均增长1.6%，2012年达到了27749.7万吨（见表1），未来我国仍面临严峻的农业碳排放增长态势。
二、我国农业低碳发展政策梳理及评价
针对农业碳排放的严峻形势，近十年来我国实施了一系列低碳农业政策，重点解决农业低碳发展中的资金、市场和技术等难题。
（一）出台综合性低碳农业政策
为落实《“十二五”节能减排综合性工作方案》，推进农业和农村节能减排工作，农业部于2011年底出台《关于进一步加强农业和农村节能减排工作的意见》。明确提出力争到2015年，农业源化学需氧量排放总量比2010年降低8%，氨氮排放总量比2010年降低10%。借助发展生态农业、循环农业，推广节能高效农业技术来降低能源消耗和减少污染排放；通过建立目标责任制，将农业减排目标落实到位，并建立农业生态补偿机制和统计监测体系，完善农业减排政策体系和监管考核机制。
（二）实施一系列专项低碳农业相关政策
从2002年开始，中央开始陆续出台了一系列涉及农业低碳发展的专项政策措施。
第一，支持保护性耕作。从2002年起，中央财政每年投入3000万元专项资金推广保护性耕作，通过技术培训、宣传咨询、作业补贴与样机购置等形式，开展保护性耕作示范工程建设，2009年起实施《保护性耕作工程建设规划（2009—2015年）》。
第二，推进测土配方施肥。2005年起中央财政实施测土配方施肥专项补助政策，8年累计安排补助资金71亿元，2013年发布《全国测土配方施肥补贴项目实施指导意见》，全面推进农民“按方施肥”。
第三，实施土壤有机质提升补助政策。2006年起中央开展土壤有机质提升补助政策试点工作。2012年中央投入8亿元，通过技术物资补贴方式，鼓励和支持农民应用土壤改良、地力培肥技术，促进秸秆等有机肥资源转化利用，减少化肥使用量，改善农业生态环境。
第四，支持标准化规模养殖及其污染防治。标准化规模化养殖有助于减少粪便处理中甲烷气体排放。从2007年起，中央财政每年安排25亿元，支持全国生猪标准化规模养殖场（小区）建设。2008年中央财政安排2亿元资金，支持奶牛标准化规模养殖小区（场）建设， 2009年起中央资金增加到5亿元。2012年中央财政新增1亿元，支持内蒙古等7省区肉牛肉羊标准化规模养殖场（小区）改扩建。从2014年1月1日起，全国施行《畜禽规模养殖污染防治条例》。
第五，补助草原生态保护。从2011年起，国家在内蒙古等8个主要草原牧区省（区）和新疆生产建设兵团投入中央财政资金136亿元，全面建立草原生态保护补助奖励机制，2012年该资金增加到150亿元，全国13省（区）所有牧区半牧区县全部纳入政策实施范围。
第六，鼓励绿色信贷。2012年中国银行业监督管理委员会印发了《绿色信贷指引》，对从事生态保护与建设、开发和利用新能源、从事循环经济生产和绿色制造以及生态农业的企业或机构提供贷款扶持。
第七，支持农机节能减排。2011年工业和信息化部发布《农机工业发展政策》，以财政性资金为导向，借助信贷扶持、税收优惠、关键零部件和原材料进口支持等手段，大力发展节能环保型农用动力机械、保护性耕作机械、种肥药精准施用装备、农作物秸秆和牧草饲料储运机械、新型节水灌溉等装备。
（三）政策局部效果开始显现，总体效果尚不明显
目前，经过一系列农业低碳发展政策的实施，我国已经初步建立起了农业节能减排政策体系，局部效果开始显现。凭借保护性耕作和测土配方施肥技术推广政策，低碳耕作和施肥方式的生产面积持续增加，为农业节能降耗奠定了坚实基础。截至2012年，通过实施测土配方施肥，全国累计减少不合理施肥850多万吨，相当于减少二化碳排放量5730万吨。通过土壤有机质提升工程，项目区田间地头秸秆焚烧现象显著减少，化肥亩均使用量也出现了下降。借助畜牧标准化规模养殖场（小区）建设项目，粪污得到规模化规范处理。依托草原生态保护补助奖励机制，主要草原牧区省（区）草场生态环境加剧恶化的趋势初步得到了遏制。然而，农业温室气体排放规模并没有随着低碳农业政策的实施而出现下降。2005年之后，集中出台了一系列低碳农业政策，但是2005—2012年农业碳排放量年增长率仍达1.1%，而2003年前的农业碳排总量的下降也主要源于水稻种植规模下降和牲畜养殖规模的下降，与低碳农业政策关系不大。 三、我国低碳农业发展中存在的主要矛盾与问题
（一）低碳农业发展与国家粮食安全之间存在两难选择
低碳农业发展方向与主要农产品有效供给之间存在矛盾，给国家粮食安全带来挑战。由于水稻生产和农地利用是我国农业碳排放的最大来源，而人口的持续增长和偏向高蛋白质的消费结构变化，使得口粮和饲料粮种植面积很难大规模压缩，一旦大规模应用低碳农业生产方式，至少在短期内难以实现“口粮绝对安全，谷物基本自给”的目标。基于对国家粮食安全的考虑，当前农业政策的低碳化倾向较为保守，政策实施力度和效果受到制约。
（二）石油农业发展的现实需要与节能减排目标冲突
农资和农业机械的大规模应用与农业低碳发展之间存在矛盾。我国中西部地区更偏重于农机应用和推广，对农机减排考虑不足，农用柴油使用量上升空间很大。同时，我国农业生产中，化肥、农药、农膜等超常使用在保障粮食持续增产的同时，也造成了严重的农资浪费和环境污染，引发了农业生产中温室气体排放量的快速增长。虽然近年来测土配方施肥在减少化肥过度使用方面取得了一定成效，但是企业参与积极性仍有待提高，对农业节能减排更为有效的精准施肥施药技术仍处于起步阶段。
（三）低碳农业的制度和政策不完善
发展低碳农业非常契合节能减排需要，但是当前低碳农业口号性意味浓厚，缺乏促进低碳农业发展的法律法规，政策针对性还有待加强。同时，已有政策比较分散，农业部、发改委、工信部、银监会等多个部门相继出台相关政策，缺乏有效的协调配合，不少支持低碳农业的政策还缺乏准确的事后评估和监管，加以政策投向面太广或指向不明，导致效果评价难以进行。
（四）不成熟的配套性服务制约金融工具发挥作用
因为缺乏农业碳排放评估等配套性服务措施，农业减排效果不能准确量化，不仅无法对环境友好型农业生产活动提供合适的补贴，也因为标的物缺乏，制约绿色农业金融发展。而且，因为政策侧重点主要集中在工业节能环保项目上，涉农优惠贷款数量有限，当前实施的绿色信贷政策还没有真正对低碳农业发挥积极作用。
四、推进我国农业低碳发展的政策建议
（一）以保障国家粮食安全为前提，稳步推广低碳农业生产方式
將保障国家粮食安全和主要农产品有效供给作为发展低碳农业的前提，遵循“分步实施、梯次推进”的方针，形成低碳农业未来发展良好预期。近期重在宣传低碳农业理念，引导社会资本和社会组织参与低碳农业知识宣传和技术推广，重点推广有助于增产降耗的测土配方施肥、精准施肥施药等低碳农业技术。远期可借鉴欧洲和日本经验，依托农业科研院所，出台专门的低碳农业生产规范，制定不同层级低碳农业生产规范奖励办法，通过直补方式，奖补满足条件的农户。
（二）以石油农业减排为重点，创新农业补贴新机制
将农机补贴与碳排放水平相挂钩。参照美国经验，划分农机碳排放国家标准，鼓励低碳农机技术研发立项，鼓励进口低排放农机。分区域差异化实施低排放农机补贴政策，对于东部、东北等一些农机使用相对饱和地区，只对低排放农机发放农机补贴；对于中、西部等农业机械化水平有待进一步提高的地区，制定不同碳排放标准农机等级补贴办法，低排放农机享受更高额度的补贴标准。在推进测土配方施肥政策中，完善企业参与机制，制定配方肥专门标准，取消配方肥生产许可证制度。对精准施肥施药设备和技术研发予以财政扶持，鼓励社会资本从事精准施肥施药技术推广。
（三）以农业低碳化发展为战略，推进低碳农业立法建制工作
尽快确立低碳农业为农业现代化的重要维度，提高低碳农业战略定位，将农业低碳发展列入立法议程，明确未来农业温室气体总体减排目标，以法律形式建立农业减排硬约束。建立农业减排目标责任制，按各地情况分解落实减排目标，为未来逐步建立农业碳汇交易奠定基础。制定农业低碳发展规划，整合现有农业低碳发展政策，形成支持农业低碳发展资金池，切实降低广大农户参与农业低碳发展的成本。开展农业碳排放统计测量工作，建立覆盖面广的农产品碳足迹及标签评估监测体系，以量化指标评估考核各项低碳农业政策实施效果。
（四）以完善配套服务为推手，构建低碳农业金融服务体系
加快建设农业碳评估服务体系，明确低碳农业技术标准，启动低碳农业认证工作，建立农业碳排放共享数据库，培育农业碳评估中介服务组织，对农业碳评估活动进行政府扶持。在此基础上，重点依托政策性金融机构，构建低碳农业金融服务体系。人民银行和银监会发布专门的绿色农业信贷工作指导意见，制定相应的绿色农业信贷考评办法，通过“窗口指导”向国内金融机构推介绿色低碳农业重点建设项目。参照日本经验，通过农业发展银行鼓励发展“低碳型农户”，对审定合格的“低碳型农户”，根据减排效果提供额度不等的无息贷款或低息贷款。探索建立“碳汇银行”等碳汇交易金融平台。
（张义博，国家发展改革委产业所助理研究员。研究方向：农村经济、宏观经济。蓝海涛，国家发展改革委产业所研究员。研究方向：农村经济）