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【摘 要】 财政预算管理制度必须具有统一性,这是预算自身具有的法律性质决定的。我国的财政预算改革已进行了多年,特别在乡镇财政改革方面取得了许多阶段性的成果,但在规范与效率等方面仍需进一步完善。
【关键词】 财政预算管理 问题 对策
作为财政预算的重要环节, 财政预算管理近年来备受关注。改革开放以来，我国的财政管理制度进行了一系列重大改革，许多方面取得了喜人的成绩，积累了不少宝贵的经验。但由于各种主客观因素的制约,整个中央部门预算管理工作仍没有从本质上超越起步阶段,无论是改革的思路、还是具体的改革措施,都处于进一步的探索、完善过程中。这需要我们进一步研究探索, 采取有效对策加以解决。
1. 财政预算的定义
财政预算是经法定程序审批的、政府在一个财政年度内的基本财政收支计划。依法定程序审批后的预算，具有法律的效力，任何部门和个人都不得任意变更。它也被称为国家预算或政府预算，财政预算管理制度是为了保证财政预算工作的正常进行，规范财政预算的编制、执行和决算等活动而制定的一系列法律法规，是财政工作的基础和保证。
2. 我国财政预算管理中存在的问题
2.1预算编制不尽科学
目前我国的预算准备期明显偏短，特别是乡镇财政预算编制比较草率，预算编制的准确性和及时性明显不够，以致本应由预算解决的问题被大量地推移到决算工作中去解决，形成“轻预算、重决算”的不正常局面。我国财政编制预算一般仅有四个月的时间而基层财政部门用于编制预算的时间更晚、更短。这种编制上的“高效率”使收支安排明显带有很大的盲目性,反映的经济信息难免失真, 无法发挥对收支执行的约束力。
2.2财政预算缺少公开性和透明度。
几十年来通过报刊公布的财政预算，大都只有几个收支大类的数据。每个数据少则几百万元，多则上亿元。其中具体内容，不要说老百姓和非专业的人大代表，就是乡镇财政预算部门的工作人员，要弄清楚也是很困难的。这就根本谈不上什么公开性。
2.3预算监督缺位
各级人大预算审查监督时间紧, 对预算草案只能进行总体性和一般性审查, 缺乏深入调查核实, 监督最终流于形式。同时由于预算编制项目不细，预算编制比较草率、预算编制的准确性和及时性不够等预算编制上存在缺陷，每年拿给人大代表讨论审议的财政预算草案过于简单、粗略，预算草案常常就是按功能大类罗列的一串数字，内容过分空洞，具体的部门和项目的情况根本无从了解。特别是近些年来，一些乡镇职能部门凭借其行政权力，肢解财政资金，既扰乱了国民经济分配秩序又侵蚀了税基。在财政资金的使用上，缺乏跟踪管理和有效监督，大额专项资金大都没有按项目实行封闭管理，挤占、挪用现象比较严重，很少过问专款是否专用。
2.4预算编制缺乏预见性
长期以来, 我国财政预算编制只是对既定期间内的收入增长进行简单预测, 然后向下层层分解,落实收入增长任务, 再根据收入来源安排资金使用。这种预编制方法行政决定性很强, 缺乏严密的分析论证, 更未与经济预测相结合。更为严重的是某些专项资金预算在年初采取打捆分配的办法编制，没有将预算资金真正落实到具体项目上，为部门在年度执行预算过程中留有很大的机动性;有些专项资金项目并未经过科学的可行性论证程序，在执行过程中不断追加预算。其弊端是年度间的预算缺乏有机联系，与经济周期的联系也不紧密，影响了经济社会发展的可预测性，不利于改善和加强财政宏观调控。
3. 我国加强财政预算管理的基本对策
3.1树立和尊重预算的权威性
我国国家预算是按照《预算法》和一定的法律程序成立的，国家预算具有法律性，这是国家预算最显著的一个特点，也体现了依法治国、民主理财的观念，是人类社会文明进步的结果。国家预算的成立和执行结果都要经过立法机关审查批准才具有法律效力。这是我国为加强财政预算管理做出的努力！同时。人大要加强对预算调整的监督, 乡镇政府应该对预算调整项目进行了深入调查研究, 严格把握预算调整的特殊情况, 控制预算调整幅度,维护预算的权威性与严肃性。
3.2加强预算绩效考评
我国正在加强将预算支出落实到具体绩效考核中, 以激励和约束预算执行者, 真正提高财政支出效率。同时组织有关专家设计绩效目标与方法。并加快下达项目投资计划和落实项目资金分配方案。 从编制投资计划或项目实施计划与预算编制时间同步进行，以及建立健全预算编制、预算批复和调整预算相关制度和办法等两个方面入手，保证项目支出顺利执行。
3.3扩大预算管理的范围
凡是以政府名义或凭借国家权利取得的收人，无论是税收还是收费或者其他形式的财政收人，都要纳人政府预算，接受立法机构的审批和审计部门的审计监督，并由财政部门代表政府实施统一的预算管理。我国在这方面已经做出了巨大努力！
3.4推进大监督格局
我国对预算的编制、 审核及执行正在努力进行全方位多层次的 “大监督机制”。努力构建统一的财政预算监督机制。 强化乡镇有关部门对财政预的监督，进一步规范和完善财政部门的内部预算编制及其执行的监督，由监督型向管理型转变，由被动监督向主动监督转变。充分发挥外部财政预算监督合力，纪检监察部门、审计、物价等部门建立财政预算监督管理联席会制度，定期开展联审联查。
4. 我的几点意见
4.1财政预算管理的法制建设
首先，要完善财政预算方面的法律体系。立法部门必须加强部门法律法规同《预算法》之间的衔接与协调工作，修订与预算管理有关的政策条文，努力创造良好的预算管理法律和政策环境。其次，应依法制定并不断完善预算管理制度和办法，使预算管理的各个环节做到有法可依。最后要认真贯彻执行《预算法》。预算执行过程中无特殊情况一般不再调整预算，确需追加支出的必须按程序批准，同时建立分类审批、分项审核、定期研究、集中审批制度。 4.2规范项目预算管理的程序
要彻底抛弃基数加增长的预算编制模式。按照公平性、公开性、差别性、科学性，动态性原则，实行真正意义上的“零基预算”;同时要提高乡镇某些部门预算编制的准确性。视财力的可能性，对部门必办事项尽量编人年初预算，防止预算执行过程中大量的一次性项目;最后建议增加人大审批政府预算的时间，各级政府至少应在同级人民代表大会举行的前两个月向人大常委会有关部门汇报预算编制情况，而且提交的预算草案必须细化到款、项。
4.3完善预算执行监督体系
要充分发挥审计监督在规范预算管理中的作用。随着财政体制改革中预算执行审目标的不断调整, 对预算执行过程的审计监督也在逐步深化, 并逐步实现向社会公开对预算执行情况的审计结果, 使审计监督与社会监督有机结合。建立透明的财政预算监督信息披露机制。建议搭建一个媒体和公众监督平台，建立预算支出、监督信息披露系统，定时发布信息公告，让媒体和公众进行监督。
4.4将财政预算的编制时间提前
现在每年的人代会在开会时间顺序上是自上而下的，按照全国人民代表大会议事规则的规定，全国人民代表大会会议于每年第一季度举行。三月份人大才正式批准国家财政预算议案，但预算已经从一月一日开始执行一个季度了。省和省以下的地方政府预算，一般要等到每年的4月份才能出来。不少地方在报经法定程序审批后，差不多半年就过去了，基层财政甚至在更长时间里是无预算运行。因此我国要在上一年年初就应开始着手本年度财政预算草案的编制和立法审议工作。只有这样，人代会才能有充分的时间对政府提出的预算草案进行讨论、修改和审批，从而形成较为成熟的财政预算。
结语
加强乡镇财政预算管理是预算实施的关键环节。它对党和国家各项重大政策的贯彻落实和政府财政管理水平的提升具有重要的政治、经济和社会意义，同时我们也应看到在财政预算管理方面，预算到位率低、预算执行进度慢、项目支出管理不够严等问题依然存在。因此，加强预算管理是十分必要的，它一定会为实现预算管理的科学化、精细化，更好地为改革发展稳定大局服务做出巨大的贡献！
参考文献：
[1] 冯继伟. 《完善我国政府预算管理体制的探讨》.《人民文摘》，2002年第4期.
（作者单位：辽宁省朝阳市朝阳县乌兰河硕蒙古族乡人民政府财政所）
【关键词】 财政预算管理 问题 对策
作为财政预算的重要环节, 财政预算管理近年来备受关注。改革开放以来，我国的财政管理制度进行了一系列重大改革，许多方面取得了喜人的成绩，积累了不少宝贵的经验。但由于各种主客观因素的制约,整个中央部门预算管理工作仍没有从本质上超越起步阶段,无论是改革的思路、还是具体的改革措施,都处于进一步的探索、完善过程中。这需要我们进一步研究探索, 采取有效对策加以解决。
1. 财政预算的定义
财政预算是经法定程序审批的、政府在一个财政年度内的基本财政收支计划。依法定程序审批后的预算，具有法律的效力，任何部门和个人都不得任意变更。它也被称为国家预算或政府预算，财政预算管理制度是为了保证财政预算工作的正常进行，规范财政预算的编制、执行和决算等活动而制定的一系列法律法规，是财政工作的基础和保证。
2. 我国财政预算管理中存在的问题
2.1预算编制不尽科学
目前我国的预算准备期明显偏短，特别是乡镇财政预算编制比较草率，预算编制的准确性和及时性明显不够，以致本应由预算解决的问题被大量地推移到决算工作中去解决，形成“轻预算、重决算”的不正常局面。我国财政编制预算一般仅有四个月的时间而基层财政部门用于编制预算的时间更晚、更短。这种编制上的“高效率”使收支安排明显带有很大的盲目性,反映的经济信息难免失真, 无法发挥对收支执行的约束力。
2.2财政预算缺少公开性和透明度。
几十年来通过报刊公布的财政预算，大都只有几个收支大类的数据。每个数据少则几百万元，多则上亿元。其中具体内容，不要说老百姓和非专业的人大代表，就是乡镇财政预算部门的工作人员，要弄清楚也是很困难的。这就根本谈不上什么公开性。
2.3预算监督缺位
各级人大预算审查监督时间紧, 对预算草案只能进行总体性和一般性审查, 缺乏深入调查核实, 监督最终流于形式。同时由于预算编制项目不细，预算编制比较草率、预算编制的准确性和及时性不够等预算编制上存在缺陷，每年拿给人大代表讨论审议的财政预算草案过于简单、粗略，预算草案常常就是按功能大类罗列的一串数字，内容过分空洞，具体的部门和项目的情况根本无从了解。特别是近些年来，一些乡镇职能部门凭借其行政权力，肢解财政资金，既扰乱了国民经济分配秩序又侵蚀了税基。在财政资金的使用上，缺乏跟踪管理和有效监督，大额专项资金大都没有按项目实行封闭管理，挤占、挪用现象比较严重，很少过问专款是否专用。
2.4预算编制缺乏预见性
长期以来, 我国财政预算编制只是对既定期间内的收入增长进行简单预测, 然后向下层层分解,落实收入增长任务, 再根据收入来源安排资金使用。这种预编制方法行政决定性很强, 缺乏严密的分析论证, 更未与经济预测相结合。更为严重的是某些专项资金预算在年初采取打捆分配的办法编制，没有将预算资金真正落实到具体项目上，为部门在年度执行预算过程中留有很大的机动性;有些专项资金项目并未经过科学的可行性论证程序，在执行过程中不断追加预算。其弊端是年度间的预算缺乏有机联系，与经济周期的联系也不紧密，影响了经济社会发展的可预测性，不利于改善和加强财政宏观调控。
3. 我国加强财政预算管理的基本对策
3.1树立和尊重预算的权威性
我国国家预算是按照《预算法》和一定的法律程序成立的，国家预算具有法律性，这是国家预算最显著的一个特点，也体现了依法治国、民主理财的观念，是人类社会文明进步的结果。国家预算的成立和执行结果都要经过立法机关审查批准才具有法律效力。这是我国为加强财政预算管理做出的努力！同时。人大要加强对预算调整的监督, 乡镇政府应该对预算调整项目进行了深入调查研究, 严格把握预算调整的特殊情况, 控制预算调整幅度,维护预算的权威性与严肃性。
3.2加强预算绩效考评
我国正在加强将预算支出落实到具体绩效考核中, 以激励和约束预算执行者, 真正提高财政支出效率。同时组织有关专家设计绩效目标与方法。并加快下达项目投资计划和落实项目资金分配方案。 从编制投资计划或项目实施计划与预算编制时间同步进行，以及建立健全预算编制、预算批复和调整预算相关制度和办法等两个方面入手，保证项目支出顺利执行。
3.3扩大预算管理的范围
凡是以政府名义或凭借国家权利取得的收人，无论是税收还是收费或者其他形式的财政收人，都要纳人政府预算，接受立法机构的审批和审计部门的审计监督，并由财政部门代表政府实施统一的预算管理。我国在这方面已经做出了巨大努力！
3.4推进大监督格局
我国对预算的编制、 审核及执行正在努力进行全方位多层次的 “大监督机制”。努力构建统一的财政预算监督机制。 强化乡镇有关部门对财政预的监督，进一步规范和完善财政部门的内部预算编制及其执行的监督，由监督型向管理型转变，由被动监督向主动监督转变。充分发挥外部财政预算监督合力，纪检监察部门、审计、物价等部门建立财政预算监督管理联席会制度，定期开展联审联查。
4. 我的几点意见
4.1财政预算管理的法制建设
首先，要完善财政预算方面的法律体系。立法部门必须加强部门法律法规同《预算法》之间的衔接与协调工作，修订与预算管理有关的政策条文，努力创造良好的预算管理法律和政策环境。其次，应依法制定并不断完善预算管理制度和办法，使预算管理的各个环节做到有法可依。最后要认真贯彻执行《预算法》。预算执行过程中无特殊情况一般不再调整预算，确需追加支出的必须按程序批准，同时建立分类审批、分项审核、定期研究、集中审批制度。 4.2规范项目预算管理的程序
要彻底抛弃基数加增长的预算编制模式。按照公平性、公开性、差别性、科学性，动态性原则，实行真正意义上的“零基预算”;同时要提高乡镇某些部门预算编制的准确性。视财力的可能性，对部门必办事项尽量编人年初预算，防止预算执行过程中大量的一次性项目;最后建议增加人大审批政府预算的时间，各级政府至少应在同级人民代表大会举行的前两个月向人大常委会有关部门汇报预算编制情况，而且提交的预算草案必须细化到款、项。
4.3完善预算执行监督体系
要充分发挥审计监督在规范预算管理中的作用。随着财政体制改革中预算执行审目标的不断调整, 对预算执行过程的审计监督也在逐步深化, 并逐步实现向社会公开对预算执行情况的审计结果, 使审计监督与社会监督有机结合。建立透明的财政预算监督信息披露机制。建议搭建一个媒体和公众监督平台，建立预算支出、监督信息披露系统，定时发布信息公告，让媒体和公众进行监督。
4.4将财政预算的编制时间提前
现在每年的人代会在开会时间顺序上是自上而下的，按照全国人民代表大会议事规则的规定，全国人民代表大会会议于每年第一季度举行。三月份人大才正式批准国家财政预算议案，但预算已经从一月一日开始执行一个季度了。省和省以下的地方政府预算，一般要等到每年的4月份才能出来。不少地方在报经法定程序审批后，差不多半年就过去了，基层财政甚至在更长时间里是无预算运行。因此我国要在上一年年初就应开始着手本年度财政预算草案的编制和立法审议工作。只有这样，人代会才能有充分的时间对政府提出的预算草案进行讨论、修改和审批，从而形成较为成熟的财政预算。
结语
加强乡镇财政预算管理是预算实施的关键环节。它对党和国家各项重大政策的贯彻落实和政府财政管理水平的提升具有重要的政治、经济和社会意义，同时我们也应看到在财政预算管理方面，预算到位率低、预算执行进度慢、项目支出管理不够严等问题依然存在。因此，加强预算管理是十分必要的，它一定会为实现预算管理的科学化、精细化，更好地为改革发展稳定大局服务做出巨大的贡献！
参考文献：
[1] 冯继伟. 《完善我国政府预算管理体制的探讨》.《人民文摘》，2002年第4期.
（作者单位：辽宁省朝阳市朝阳县乌兰河硕蒙古族乡人民政府财政所）