论文部分内容阅读
〔摘要〕社会组织是社会治理的重要主体，是国家治理体系的有机组成部分。公益慈善组织作为社会组织的重要部分，对于推动公益慈善事业发展、推进基层治理体系和治理能力现代化具有重要作用。基于对S省的调研发现，尽管近年来S省公益慈善组织数量显著增长，但是，从整体上讲，还存在依赖性较强、组织效能有待提高、公益慈善组织运行的政策环境和社会环境尚待改善等问题。因此，应通过完善管理制度、健全政策引导和支持体系、培育共享共创共担的公益慈善文化，进一步改善公益慈善组织的运行环境。
〔关键词〕公益慈善组织；运行环境；基层治理
〔中图分类号〕D632.9〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）02-0094-06
我国公益慈善事业起步较晚，2016年《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）的出台，标志着我国公益慈善事业正式迈入法治化轨道。党的十九届四中全会强调了社会组织作为基层治理主体的重要作用，“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务，发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础”〔1〕29，并指出要充分发挥慈善等社会公益事业的第三次分配作用。公益慈善组织是慈善事业的重要主体，在社会保障体系中扮演着重要角色，对于稳定社会秩序起着重要的作用。同时，公益慈善组织作为社会组织是基层治理的有机组成部分，能夠在基层治理中发挥独特的优势。本文基于对中部地区S省公益慈善组织的调研，从公募资格、依托单位和业务范围等方面梳理了公益慈善组织的类型，就其存在的问题进行了剖析，并就提升公益慈善组织的社会治理效能提出了建议。
一、公益慈善组织发展的基本情况
《慈善法》中规定，慈善组织是指依法成立、符合本法规定，以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利性组织〔2〕。慈善组织可以采取基金会、社会团体、社会服务机构等组织形式，且不论以何种形式存在的慈善组织，应向县级以上民政部门进行申请登记并向社会公告。
随着《慈善法》以及相关配套政策的相继出台，S省慈善事业的发展也取得了很大的进步，慈善组织数量显著增长。截至2020年7月，在S省民政厅登记注册的公益慈善组织约161个，其中社会团体的数量为49个，基金会的数量为110个，民办非企业单位只有2个，这些组织分布于S省各个地区，其中省会城市的公益慈善组织数量最多。就目前S省公益慈善组织募捐方式而言，主要分为公募和非公募两种。按照依托单位来划分则分为有依托单位和无依托单位的，依托单位主要包含政府部门、企业单位、事业单位，但大多数公益慈善组织是没有任何依托单位的组织。
（一）公募资格
依法登记满二年的慈善组织，可以向其登记的民政部门申请公开募捐资格。在满足《慈善组织公开募捐管理办法》规定的条件下且内部治理结构健全、运作规范的公益慈善组织，可被授予公开募捐资格证书。公募资格直接影响公益慈善组织的募捐渠道，直接关系公益慈善组织在运作过程中的资金支持情况。调研发现，大部分省级及县市的慈善总会已经取得了公募资格，有政府公信力的支撑更易获得社会各界的帮助，可以缓解公益慈善组织在资金募集方面的困难，这为公益慈善组织的发展奠定了基础。相关数据显示，目前S省取得公募资格的公益慈善组织数量还不够多，近三分之一的公益慈善组织尚未取得公募资格。
1.公募公益慈善组织。《慈善组织公开募捐管理办法》规定，依法取得公开募捐资格的公益慈善组织可以面向公众开展募捐〔3〕。调研发现，获得公募资格的公益慈善组织公信力较高，募集资金的覆盖范围较大，既包括社会大众，也包括企业。政府各部门、企业及公众会积极前往寻求合作，公益慈善组织掌握的主动权较大，可以在合作资源中选择最优资源。在财务支出方面，公募公益慈善组织依法将上一年总收入的70%用于第二年的支出，人员和办公经费不超过支出的10%〔2〕。由于公募公益慈善组织募集的资金较多，因此，在发展过程中资金较为充足，工作人员较多且待遇较好，办公场地较为宽敞。就信息公开情况而言，取得公募资格的公益慈善组织在开展募捐活动前要提前制定包括募捐目的、起止时间和地域、活动负责人姓名和办公地址、接受捐赠方式、银行账户、受益人、募得款物用途、募捐成本、剩余财产的处理等信息在内的募捐方案，并报送至民政部门备案，募捐活动中要使用本组织账户，同时资金使用情况也会受到财政部门的监督，并按要求建立公开募捐信息档案，在募捐活动现场和官方网站上向社会公示募捐信息。可见，此类慈善组织项目运作过程中的透明度较高。如S省F基金会通过基金会官网向社会公示了2013年成立以来的审计报告、项目捐赠明细、项目支出明细，并且通过微信公众号动态更新项目进展情况以及详细的资金使用情况，提升了自身的社会公信力。
2.非公募公益慈善组织。非公募公益慈善组织不得开展公开募捐，只能依靠成立时的发起方出资或者接受特定范围内的企业或个人的捐赠〔4〕。该类组织相较于公募公益慈善组织来说，具有更多的自主性，能够发挥自身的优势，创新发展模式。但是，资金短缺成为这类组织在发展过程中遇到的主要问题。这些慈善组织将大部分精力放在了筹集资金上，项目运行较少。部分公益慈善组织虽然有好的理念，但是碍于资金短缺无法实施。如S省X基金会作为“公益人讲公益事”的平台，全省为数不多的文化型、研究型、实践型的慈善基金会，自2018年成立以来，邀请200多位演讲嘉宾开展了近200期演讲活动，并通过11个自媒体平台传播公益思想，影响受众1000余万人，推动了行业人员及群众对于慈善事业的认识。同时，该组织通过资助民政厅、统战部、智库、高校等课题，举办研讨会，开展需求调研，为S省慈善事业的发展作出了很大的贡献。此外，启动了针对农村婴幼儿的项目，引导家长通过科学的玩教具、绘本故事、一对一亲子课堂和相关活动帮助家长高质量的陪伴婴幼儿成长，促进婴幼儿在认知、语言、运动、社会情感等方面能力的发展，提高孩子的智力水平。这些可持续性的项目对于资助到的农村家庭、课题单位乃至全省慈善事业的发展都具有重要的意义。但是，由于该公益慈善组织是非公募的组织，暂无面向社会公开募捐的资格，每一项项目运作所需的经费支持基本上靠发起人的捐赠，这些仅有的资金难以维系慈善项目的持续开展，影响了项目实施的广度和深度。在财务支出方面，非公募的公益慈善组织第二年的支出不少于上年结余的8%，由于没有过多的考核内容，直接导致许多非公募公益慈善组织只是勉强维持运行，大多举办临时的救助捐赠活动来应对考核任务，很少开展可持续性的项目。在信息公开情况方面，未获取公募资格的公益慈善组织，民政部门对这方面的管理较为宽松，只是通过公益慈善组织年检报告的方式来接受监督，大部分公益慈善组织没有通过微信公众号、基金会官网向社会公示信息。 （二）依托单位
S省的部分公益慈善组织主要依托于政府部门、企业单位和事业单位这三类单位，但也有部分公益慈善组织并没有依托单位。
1.依托单位为政府部门。S省依托政府部门成立的公益慈善组织的依托方式主要有两种：政府部门赞助原始资金和原政府部门领导担任公益慈善组织理事长。依托政府部门成立的公益慈善组织发展状况如下：第一，该类慈善组织能够得到政府的帮助，获得更多的资源。如L市慈善总会由市人大、市政协、副市长担任公益慈善组织的主要负责人，掌握丰富的资源，通过资源交互募集到更多资金。近年来L市慈善总会致力于脱贫攻坚工作，市委多次在中小企业会议上强调中小企业参与慈善事业的重要性，帮助L市公益慈善组织募集到了更多的资金。第二，该类组织更容易联合政府部门发起慈善项目。由于企业更愿意支持该类慈善项目，在募集资金的同时能够为企业带来人脉、信息等资源，利于企业的发展。第三，国家层面的公益慈善组织在落实地方慈善项目时会直接选择与政府部门合作的公益慈善组织。如“格列卫项目”由中华慈善总会负责在中国的执行，为患者提供免费的格列卫药物，中华慈善总会再转交给各省慈善总会负责，S省慈善总会再转交于各市慈善总会。可见，政府部门扶持的公益慈善组织能够与国家级公益慈善组织互动，在执行上级项目的同时掌握慈善行业前沿动态。但是，由于政府部门扶持的公益慈善组织大多数工作人员为在編人员，这在一定程度上影响了工作人员的积极性。部分公益慈善组织甚至因为惧怕组织发展壮大后引来非议，虽有能力却拒绝壮大公益慈善组织发展规模。
2.依托单位为企业单位。国家积极鼓励企业通过公益捐赠、设立企业基金会、与公益慈善组织合作、开展志愿服务等形式参与慈善事业，履行社会责任。2018年，民政部和国资委共同出台了《关于支持中央企业积极投身慈善事业的意见》，为中央企业参与慈善事业提出了具有可操作性的指导建议。S省依托企业成立的公益慈善组织主要分布于J市和T市，企业扶持的公益慈善组织掌握较多的社会关系，能够联合同行运作慈善项目，在资金困难时可以利用企业资金来过渡。但也存在以下问题：一方面，受企业发展战略所限，缺乏长远发展规划，依托企业成立的基金会与企业的命运共存，当企业面临危机时，基金会的生存也将成为难题；另一方面，依托企业成立的公益慈善组织，成员大多为企业内部工作成员，由于对公益慈善组织的运作及流程并不了解，“慈善”与“商业”是不同的运作模式，当工作人员身担双重角色时，难免会用同一思维来处理，进而导致公益慈善组织成效不如人意。
3.依托单位为事业单位。S省依托事业单位成立的公益慈善组织主要包括依托该省妇联成立的F基金会、依托该省残疾人联合会成立的C基金会，以及依托高校成立的高校基金会。依托妇联或残联成立的慈善组织，由于上有上级妇联或残联的扶持引进更多项目及资金，下有县市级地方妇联和残联的执行，运营较为顺利。高校基金会主要用于资助贫困师生，奖励优秀师生以及资助校园基础设施建设，该类组织整体发展较为平稳，收支较为稳定，但是，高校基金会的项目服务范围仅限于学校内部，覆盖面较窄，且每年的慈善项目相似，形成了固有的慈善模式，这就限制了组织的影响范围。
4.无依托单位。无依托单位的公益慈善组织发展较难，资金短缺成为该类组织发展最大的制约因素。由于没有外部扶持，缺乏专业的团队运作，在募集资金和项目运作等方面都处于探索阶段。调研发现，S省县级无依托单位的公益慈善组织发展较为滞后，大多数公益慈善组织没有长期的慈善项目，全年的慈善活动只是组织志愿者参与捐助活动。由于《慈善法》并未对公益慈善组织年度业绩进行考核，这些公益慈善组织大多都发展状况不佳。
二、制约公益慈善组织发展的因素分析
通过上述对公益慈善组织的公募资格、依托单位的分析，可以发现制约S省公益慈善组织发展运行环境方面的主要因素是政策支持环境尚不完备和社会慈善文化发育不足。
（一）政策支持环境尚不完备
公益慈善组织的发展壮大离不开政府的支持。相比东部地区的其他省份，S省对慈善事业的支持力度较小，影响了公益慈善组织发展的积极性。
第一，政府部门对公益慈善组织的管理不够完善。具体体现为以下几方面：首先，部门职能尚未完全厘清。目前，涉及公益慈善组织的管理部门包括民政厅慈善处、社会组织管理局和民间组织管理局。由于慈善处刚成立，工作还处于探索阶段，三个管理部门之间职责分工不够清晰。其次，对公益慈善组织的管理具有滞后性。公益慈善组织的注册、公募资格认定是一个动态发展的过程，但是调研中发现，管理部门对该省注册的公益慈善组织数量及取得公募资格的公益慈善组织数量存在数据不一致的情况，缺乏对信息库的动态管理。再次，管理制度有待健全。S省暂未出台《社会组织登记管理条例》，社会组织登记部门的办事流程不够明确就会影响公益慈善组织的自身定位。如Y公益协会负责人表示，自2016年《慈善法》出台后，该组织就主动申请更换认定证书，民政局未给予其更换后的证书，仅告知负责人承认其属于公益慈善组织，但是该组织进行公募资格申请时，相关负责人又告知其不属于公益慈善组织。
第二，政府的扶持措施不够健全。具体体现为以下几方面：首先，购买慈善组织公共服务较少。省政府对公益慈善组织的扶持只是通过政府购买社会工作服务展开，但是购买服务项目较少，只有少数公益慈善组织能够享有，惠及面不够广。其次，对公益慈善组织的办公用地支持力度较小。调研发现，公益慈善组织的场地问题是公益慈善组织发展过程中遇到的一大难题。民政厅规定基金会办公面积不低于300平方米，同时规定公益慈善组织人员和办公经费不超过支出的10%〔2〕，公益慈善组织在满足用地面积的条件下只能缩减工作人员数量和工资。如F基金会前三年有企业赞助，无需场地开销，但是由于需要更换场地，这就增加了25万左右的开销。目前，由于基金会人员较少能够承受，如果想要扩大规模而且场地达到民政厅规定的办公面积，基金会将面临巨大挑战，只能减少人员或者扩大基金会规模。由于，近年来该省企业经济紧张，扩大基金会规模也不现实。最后，缺乏对慈善人才培养的扶持。S省对慈善人才的培养主要集中于对《慈善法》的解读，在慈善人才扶持方面，也暂未出台引进公益慈善人才的具体优惠政策，如在住宿保障、五险一金等方面的优惠待遇。 第三，奖惩机制不够健全。具体体现为以下几方面：首先，在省级层面未形成公益慈善行业定期评比的奖励机制。据了解，S省暂未设置省级年度慈善奖，2010年曾评选过“慈善突出贡献人物奖”“慈善突出贡献单位（企业）奖”和“慈善优秀志愿者奖”，但近几年很少举办这类评选活动。其次，奖励方式较为单一。S省对于公益慈善组织的奖励多以会议口头表扬为主，缺乏物质奖励或者政策优惠，不利于形成良好的竞争环境，这极大地影响了公益慈善组织的发展。其次，在惩罚机制上，没有明确的退出和惩罚措施。据了解，虽然S省公益慈善组织较少有违法乱纪行为，但是政府对发展较差、活动较少且难以维持下去的公益慈善组织也并没有出台相应的整改措施。
（二）社会慈善文化发育不足
浓厚的慈善文化氛围能够带动区域范围内慈善事业的发展，但是，目前S省缺乏影响力较大的公益慈善组织、公益慈善组织间合作较少、信息平台建设不够发达，这反映出S省社会慈善文化发育明显不足。
第一，缺乏影响较大的公益慈善组织。近些年S省的公益慈善组织虽然也在乘势发展，在数量上有了很大的提高，但是公益慈善组织内部发展还有待提升。具体体现为以下几方面：首先，依托于企业捐赠的公益慈善组织多数处于被动状态，很少能为企业提供服务，这也导致了资源无法长期链接，公益慈善组织发展成效多依托于公益慈善组织中理事会成员的人脉。其次，企业成立的基金会，做慈善行为多数是为了享受政府对从事慈善事业的企业的税收优惠政策，在慈善活动中更多的是宣传产品，扩大品牌影响力，缺乏真正的慈善精神。目前，S省缺乏运营规范、影响力大的公益慈善组织发挥示范引领作用。
第二，公益慈善组织间合作较少。公益慈善事业的发展需要公益慈善组织之间相互学习、共同进步。但是，S省公益慈善组织之间开展的合作较少，除了省慈善总会与地方慈善会，其他组织之间联系较少。一方面，公益慈善组织之间缺少相互借鉴。从整体来看，T市公益慈善组织由于处于省会城市，能够接触到先进的基础设施及专业人才，能够不断创新发展模式。而县级公益慈善组织整体发展较为滞后，且缺少对发展较好的公益慈善组织的调研学习。另一方面，公益慈善组织之间业务范围互补较少。如X基金会举办的演讲项目最初的构想是多个公益慈善组织参与到其中，由发展较好公益慈善组织的工作人员担任演讲嘉宾，向公众宣传慈善事业，同时邀请其他组织在听讲的过程中借鉴其先进经验运用到自己的工作中，但是，由于S省公益慈善组织之间缺少合作意识，该项目并未能按照预想运行。
第三，相关信息平台较少。具体体现为以下几方面：首先，公益慈善组织间交互的信息平台较少。S省部分公益慈善组织由于人员较少或者业务范围限制，无法接受企业的赞助，但是，其他公益慈善组织有能力承接的项目却没有企业予以帮助，信息不匹配严重影响了公益慈善组织的发展。其次，困难群众申请救助的平台较少。S省公益慈善组织对困难群体的救助多依托政府部分进行筛选，如C基金会借助残联，F基金会借助于妇联。申请平台的缺失造成了在残联、妇联掌握的名单之外，还存在需要救助的人员没有办法申请的状况。再次，公益慈善组织与资助者之间的交互平台较少。据了解，S省暂无整合各类公益慈善组织业务具体内容的平台，需要资助者逐个去查询，这为企业及公众参与慈善事业带来了很大的不便。
三、推动S省公益慈善组织发展的措施
公益慈善事业是全民参与的互助性事业，政府应该加强对公益慈善组织的支持，并鼓励社会力量参与到慈善事业中，营造良好的慈善文化氛围。
（一）加强对公益慈善组织的引导和支持
S省公益慈善组织的发展仍处于较低水平，且存在地区间发展不平衡问题。因此，S省政府应结合实际发展状况，通过完善管理制度、出台具体的扶持措施、不断完善奖惩机制来支持公益慈善组织的发展。
第一，完善公益慈善组织管理制度。一是加快完善公益慈善组织相关法律制度。结合S省公益慈善组织发展的实际状况以及S省区域发展特征，制定地域范围内的慈善组织登记管理条例，协助公益慈善组织完善各项管理制度，为公益慈善组织的发展提供制度保障。二是明确界定不同管理部门岗位职责。政府要厘清社会组织管理局、慈善处、民管局等不同管理部门职责，明确分工并落实各部门责任，加强部门之间合作，实现部门之间工作的顺利对接。同时，政府部门要通过征集民意切实了解公益慈善组织在发展过程中遇到的困难以及诉求，并安排专职人员予以指导。三是建立公益慈善组织信息库。对已登记的慈善组织与未登记的慈善组织进行分类动态管理，定期更新数据资料，及时掌握公益慈善组织发展状态，包括公益慈善组织基本信息、公开募捐备案、慈善项目、资格认定等方面的内容。
第二，出台具体的扶持措施。一是制定详细的扶持政策。针对不同区域不同发展成效的公益慈善组织，制定阶梯式扶持政策：为处于初级阶段的公益慈善组织提供相应的倾斜政策，包括场地费用等方面的优惠；帮助处于中级阶段的公益慈善组织完善其管理制度。二是积极开展公益创投活动，为创新型的慈善项目提供资金支持。三是加大人才培养力度。加大对慈善专业的教育经费投入，支持省内高等院校設立慈善事业管理专业，鼓励举办跨学科、跨区域的慈善事业发展交流研讨会，推动公益慈善事业发展理论的研究。
第三，完善奖惩机制。公益慈善组织的发展需要一定的竞争环境来激发其发展潜力。一是设立地域性公益慈善组织奖项，出台完善的奖惩机制。制定完善的奖惩标准，对发展较好、对社会发展有突出贡献的公益慈善组织给予相应的奖励。二是丰富奖励形式。对发展较好的公益慈善组织不仅要给予表扬，而且要适当提供相应的物质奖励或特殊的优先权与减免权，鼓励公益慈善组织之间形成良好的竞争环境，激发公益慈善组织的活力。三是严格执行惩罚制度。对有不良行为且对慈善事业发展产生恶劣影响的公益慈善组织，要根据法律规定条例予以相应的惩罚，对发展较差且仍不积极改善的公益慈善组织予以警告。 （二）培育共享共创共担的公益慈善文化
良好的慈善文化氛围有助于凝聚更多社会资源参与到慈善事业的发展过程中。这需要培育和发展具有示范性的公益慈善组织为其他组织的发展树立标杆、加强组织之间的合作做到资源共享、为公益慈善组织的发展提供更大、更全面的发展平台。
第一，培育示范性公益慈善组织。一是学习先进经验。S省公益慈善组织在全国范围内发展较为滞后，因此，要积极学习外省尤其是深圳等地公益慈善组织的发展经验。建立公益慈善组织孵化基地，为公益慈善组织提供办公场所，加强公益慈善组织间学习交流，加强对公益慈善组织工作人员的培训，激发公益慈善组织提升其自主创新能力。二是探索具有地域特色的发展模式。在S省内寻找发展潜力大的公募公益慈善组织和非公募公益慈善组织进行培育扶持，结合该省需要帮扶群体的实际情况，将其打造为运作规范、发展模式新颖、公众认可、有较大社会影响力的公益慈善组织，打造慈善品牌，发挥典型示范作用，供其他公益慈善组织学习其优秀实践经验，在此过程中特别要注意杜绝表面工程。
第二，培育公众慈善精神。一是加强公益慈善组织间的合作。S省公益慈善组织整体发展比较弱，各组织之间应加强合作，分享不同组织的发展模式及其发展过程中的瓶颈，根据自身实际情况选择性借鉴吸收其他组织的成功经验，形成良好的慈善文化氛围。慈善组织可以举办行业演讲活动，由分享者传递公益慈善实践经验同时也做其聆听者，学习其他组织或个人的优秀经验。二是加强公益慈善组织与企业之间的合作。公益慈善组织不仅要充分运用好企业捐赠的资金，同时也要培养企业的慈善精神，助力企业家树立慈善情怀，通过商会企业家代表的慈善情怀，号召更多的企业家积极承担社会责任，参与到公益慈善事业中回馈百姓。通过搭建双向服务平台，受助者为企业提供志愿服务，让企业在帮助别人的同时感受到温暖。三是加强公益慈善组织与高校之间的合作。公益慈善组织要积极为高校提供实践机会，让学生在参与慈善活动的过程中感受慈善精神，并在这样的氛围中培育慈善精神。高校要加强对公益慈善组织的理论指导，将科研成果转化为实操性对策，为公益慈善组织发展中遇到的困境提供科学指导。在高校社团的建设和成长方面，成都公益组织服务园的经验可提供借鉴。他们通过建立高校交流平台及成都市高校公益社团联合会，帮助高校公益社团掌握专业志愿服务技能，链接社会资源。
第三，完善信息平台建设。一是建设信息共享平台。建立公益慈善组织、捐赠人以及受助者之间的信息共享平台，不断完善公益慈善组织的帮扶对象，捐赠人项目意向，受助者需求范围，便于公益慈善组织以及捐赠人能够清楚的了解受助人真实信息及需求状况，有效解决捐赠者与受助者之间信息不对称的问题。二是建立信息宣传平台。通过拓展抖音、今日头条、西瓜视频等大众APP网络直播的方式扩大慈善晚会的受众面，慈善组织工作人员在摸底排查、开展慈善活动的时候，通过直播的方式让群众全面的了解受助者和慈善组织业务流程，逐步提升慈善文化氛围，进而提升公众参与慈善事业的积极性。再次，拓展资金募集平台。充分利用线上募集渠道，获得公募资格的公益慈善组织可以通过链接蚂蚁庄园、支付宝公益、99公益以及地方服务软件等平台来扩大资金募集范围。
〔参考文献〕
〔1〕本书编写组.中共中央关于堅持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〔M〕.北京：人民出版社，2019.
〔2〕中华人民共和国慈善法〔J〕.中国民政，2016（13）：61-63.
〔3〕慈善组织公开募捐管理办法〔J〕.中国社会组织，2016（18）：13-14.
〔4〕基金会管理条例〔J〕.中国民政，2004（04）：29-31.
责任编辑白慧玲
〔关键词〕公益慈善组织；运行环境；基层治理
〔中图分类号〕D632.9〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）02-0094-06
我国公益慈善事业起步较晚，2016年《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）的出台，标志着我国公益慈善事业正式迈入法治化轨道。党的十九届四中全会强调了社会组织作为基层治理主体的重要作用，“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务，发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础”〔1〕29，并指出要充分发挥慈善等社会公益事业的第三次分配作用。公益慈善组织是慈善事业的重要主体，在社会保障体系中扮演着重要角色，对于稳定社会秩序起着重要的作用。同时，公益慈善组织作为社会组织是基层治理的有机组成部分，能夠在基层治理中发挥独特的优势。本文基于对中部地区S省公益慈善组织的调研，从公募资格、依托单位和业务范围等方面梳理了公益慈善组织的类型，就其存在的问题进行了剖析，并就提升公益慈善组织的社会治理效能提出了建议。
一、公益慈善组织发展的基本情况
《慈善法》中规定，慈善组织是指依法成立、符合本法规定，以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利性组织〔2〕。慈善组织可以采取基金会、社会团体、社会服务机构等组织形式，且不论以何种形式存在的慈善组织，应向县级以上民政部门进行申请登记并向社会公告。
随着《慈善法》以及相关配套政策的相继出台，S省慈善事业的发展也取得了很大的进步，慈善组织数量显著增长。截至2020年7月，在S省民政厅登记注册的公益慈善组织约161个，其中社会团体的数量为49个，基金会的数量为110个，民办非企业单位只有2个，这些组织分布于S省各个地区，其中省会城市的公益慈善组织数量最多。就目前S省公益慈善组织募捐方式而言，主要分为公募和非公募两种。按照依托单位来划分则分为有依托单位和无依托单位的，依托单位主要包含政府部门、企业单位、事业单位，但大多数公益慈善组织是没有任何依托单位的组织。
（一）公募资格
依法登记满二年的慈善组织，可以向其登记的民政部门申请公开募捐资格。在满足《慈善组织公开募捐管理办法》规定的条件下且内部治理结构健全、运作规范的公益慈善组织，可被授予公开募捐资格证书。公募资格直接影响公益慈善组织的募捐渠道，直接关系公益慈善组织在运作过程中的资金支持情况。调研发现，大部分省级及县市的慈善总会已经取得了公募资格，有政府公信力的支撑更易获得社会各界的帮助，可以缓解公益慈善组织在资金募集方面的困难，这为公益慈善组织的发展奠定了基础。相关数据显示，目前S省取得公募资格的公益慈善组织数量还不够多，近三分之一的公益慈善组织尚未取得公募资格。
1.公募公益慈善组织。《慈善组织公开募捐管理办法》规定，依法取得公开募捐资格的公益慈善组织可以面向公众开展募捐〔3〕。调研发现，获得公募资格的公益慈善组织公信力较高，募集资金的覆盖范围较大，既包括社会大众，也包括企业。政府各部门、企业及公众会积极前往寻求合作，公益慈善组织掌握的主动权较大，可以在合作资源中选择最优资源。在财务支出方面，公募公益慈善组织依法将上一年总收入的70%用于第二年的支出，人员和办公经费不超过支出的10%〔2〕。由于公募公益慈善组织募集的资金较多，因此，在发展过程中资金较为充足，工作人员较多且待遇较好，办公场地较为宽敞。就信息公开情况而言，取得公募资格的公益慈善组织在开展募捐活动前要提前制定包括募捐目的、起止时间和地域、活动负责人姓名和办公地址、接受捐赠方式、银行账户、受益人、募得款物用途、募捐成本、剩余财产的处理等信息在内的募捐方案，并报送至民政部门备案，募捐活动中要使用本组织账户，同时资金使用情况也会受到财政部门的监督，并按要求建立公开募捐信息档案，在募捐活动现场和官方网站上向社会公示募捐信息。可见，此类慈善组织项目运作过程中的透明度较高。如S省F基金会通过基金会官网向社会公示了2013年成立以来的审计报告、项目捐赠明细、项目支出明细，并且通过微信公众号动态更新项目进展情况以及详细的资金使用情况，提升了自身的社会公信力。
2.非公募公益慈善组织。非公募公益慈善组织不得开展公开募捐，只能依靠成立时的发起方出资或者接受特定范围内的企业或个人的捐赠〔4〕。该类组织相较于公募公益慈善组织来说，具有更多的自主性，能够发挥自身的优势，创新发展模式。但是，资金短缺成为这类组织在发展过程中遇到的主要问题。这些慈善组织将大部分精力放在了筹集资金上，项目运行较少。部分公益慈善组织虽然有好的理念，但是碍于资金短缺无法实施。如S省X基金会作为“公益人讲公益事”的平台，全省为数不多的文化型、研究型、实践型的慈善基金会，自2018年成立以来，邀请200多位演讲嘉宾开展了近200期演讲活动，并通过11个自媒体平台传播公益思想，影响受众1000余万人，推动了行业人员及群众对于慈善事业的认识。同时，该组织通过资助民政厅、统战部、智库、高校等课题，举办研讨会，开展需求调研，为S省慈善事业的发展作出了很大的贡献。此外，启动了针对农村婴幼儿的项目，引导家长通过科学的玩教具、绘本故事、一对一亲子课堂和相关活动帮助家长高质量的陪伴婴幼儿成长，促进婴幼儿在认知、语言、运动、社会情感等方面能力的发展，提高孩子的智力水平。这些可持续性的项目对于资助到的农村家庭、课题单位乃至全省慈善事业的发展都具有重要的意义。但是，由于该公益慈善组织是非公募的组织，暂无面向社会公开募捐的资格，每一项项目运作所需的经费支持基本上靠发起人的捐赠，这些仅有的资金难以维系慈善项目的持续开展，影响了项目实施的广度和深度。在财务支出方面，非公募的公益慈善组织第二年的支出不少于上年结余的8%，由于没有过多的考核内容，直接导致许多非公募公益慈善组织只是勉强维持运行，大多举办临时的救助捐赠活动来应对考核任务，很少开展可持续性的项目。在信息公开情况方面，未获取公募资格的公益慈善组织，民政部门对这方面的管理较为宽松，只是通过公益慈善组织年检报告的方式来接受监督，大部分公益慈善组织没有通过微信公众号、基金会官网向社会公示信息。 （二）依托单位
S省的部分公益慈善组织主要依托于政府部门、企业单位和事业单位这三类单位，但也有部分公益慈善组织并没有依托单位。
1.依托单位为政府部门。S省依托政府部门成立的公益慈善组织的依托方式主要有两种：政府部门赞助原始资金和原政府部门领导担任公益慈善组织理事长。依托政府部门成立的公益慈善组织发展状况如下：第一，该类慈善组织能够得到政府的帮助，获得更多的资源。如L市慈善总会由市人大、市政协、副市长担任公益慈善组织的主要负责人，掌握丰富的资源，通过资源交互募集到更多资金。近年来L市慈善总会致力于脱贫攻坚工作，市委多次在中小企业会议上强调中小企业参与慈善事业的重要性，帮助L市公益慈善组织募集到了更多的资金。第二，该类组织更容易联合政府部门发起慈善项目。由于企业更愿意支持该类慈善项目，在募集资金的同时能够为企业带来人脉、信息等资源，利于企业的发展。第三，国家层面的公益慈善组织在落实地方慈善项目时会直接选择与政府部门合作的公益慈善组织。如“格列卫项目”由中华慈善总会负责在中国的执行，为患者提供免费的格列卫药物，中华慈善总会再转交给各省慈善总会负责，S省慈善总会再转交于各市慈善总会。可见，政府部门扶持的公益慈善组织能够与国家级公益慈善组织互动，在执行上级项目的同时掌握慈善行业前沿动态。但是，由于政府部门扶持的公益慈善组织大多数工作人员为在編人员，这在一定程度上影响了工作人员的积极性。部分公益慈善组织甚至因为惧怕组织发展壮大后引来非议，虽有能力却拒绝壮大公益慈善组织发展规模。
2.依托单位为企业单位。国家积极鼓励企业通过公益捐赠、设立企业基金会、与公益慈善组织合作、开展志愿服务等形式参与慈善事业，履行社会责任。2018年，民政部和国资委共同出台了《关于支持中央企业积极投身慈善事业的意见》，为中央企业参与慈善事业提出了具有可操作性的指导建议。S省依托企业成立的公益慈善组织主要分布于J市和T市，企业扶持的公益慈善组织掌握较多的社会关系，能够联合同行运作慈善项目，在资金困难时可以利用企业资金来过渡。但也存在以下问题：一方面，受企业发展战略所限，缺乏长远发展规划，依托企业成立的基金会与企业的命运共存，当企业面临危机时，基金会的生存也将成为难题；另一方面，依托企业成立的公益慈善组织，成员大多为企业内部工作成员，由于对公益慈善组织的运作及流程并不了解，“慈善”与“商业”是不同的运作模式，当工作人员身担双重角色时，难免会用同一思维来处理，进而导致公益慈善组织成效不如人意。
3.依托单位为事业单位。S省依托事业单位成立的公益慈善组织主要包括依托该省妇联成立的F基金会、依托该省残疾人联合会成立的C基金会，以及依托高校成立的高校基金会。依托妇联或残联成立的慈善组织，由于上有上级妇联或残联的扶持引进更多项目及资金，下有县市级地方妇联和残联的执行，运营较为顺利。高校基金会主要用于资助贫困师生，奖励优秀师生以及资助校园基础设施建设，该类组织整体发展较为平稳，收支较为稳定，但是，高校基金会的项目服务范围仅限于学校内部，覆盖面较窄，且每年的慈善项目相似，形成了固有的慈善模式，这就限制了组织的影响范围。
4.无依托单位。无依托单位的公益慈善组织发展较难，资金短缺成为该类组织发展最大的制约因素。由于没有外部扶持，缺乏专业的团队运作，在募集资金和项目运作等方面都处于探索阶段。调研发现，S省县级无依托单位的公益慈善组织发展较为滞后，大多数公益慈善组织没有长期的慈善项目，全年的慈善活动只是组织志愿者参与捐助活动。由于《慈善法》并未对公益慈善组织年度业绩进行考核，这些公益慈善组织大多都发展状况不佳。
二、制约公益慈善组织发展的因素分析
通过上述对公益慈善组织的公募资格、依托单位的分析，可以发现制约S省公益慈善组织发展运行环境方面的主要因素是政策支持环境尚不完备和社会慈善文化发育不足。
（一）政策支持环境尚不完备
公益慈善组织的发展壮大离不开政府的支持。相比东部地区的其他省份，S省对慈善事业的支持力度较小，影响了公益慈善组织发展的积极性。
第一，政府部门对公益慈善组织的管理不够完善。具体体现为以下几方面：首先，部门职能尚未完全厘清。目前，涉及公益慈善组织的管理部门包括民政厅慈善处、社会组织管理局和民间组织管理局。由于慈善处刚成立，工作还处于探索阶段，三个管理部门之间职责分工不够清晰。其次，对公益慈善组织的管理具有滞后性。公益慈善组织的注册、公募资格认定是一个动态发展的过程，但是调研中发现，管理部门对该省注册的公益慈善组织数量及取得公募资格的公益慈善组织数量存在数据不一致的情况，缺乏对信息库的动态管理。再次，管理制度有待健全。S省暂未出台《社会组织登记管理条例》，社会组织登记部门的办事流程不够明确就会影响公益慈善组织的自身定位。如Y公益协会负责人表示，自2016年《慈善法》出台后，该组织就主动申请更换认定证书，民政局未给予其更换后的证书，仅告知负责人承认其属于公益慈善组织，但是该组织进行公募资格申请时，相关负责人又告知其不属于公益慈善组织。
第二，政府的扶持措施不够健全。具体体现为以下几方面：首先，购买慈善组织公共服务较少。省政府对公益慈善组织的扶持只是通过政府购买社会工作服务展开，但是购买服务项目较少，只有少数公益慈善组织能够享有，惠及面不够广。其次，对公益慈善组织的办公用地支持力度较小。调研发现，公益慈善组织的场地问题是公益慈善组织发展过程中遇到的一大难题。民政厅规定基金会办公面积不低于300平方米，同时规定公益慈善组织人员和办公经费不超过支出的10%〔2〕，公益慈善组织在满足用地面积的条件下只能缩减工作人员数量和工资。如F基金会前三年有企业赞助，无需场地开销，但是由于需要更换场地，这就增加了25万左右的开销。目前，由于基金会人员较少能够承受，如果想要扩大规模而且场地达到民政厅规定的办公面积，基金会将面临巨大挑战，只能减少人员或者扩大基金会规模。由于，近年来该省企业经济紧张，扩大基金会规模也不现实。最后，缺乏对慈善人才培养的扶持。S省对慈善人才的培养主要集中于对《慈善法》的解读，在慈善人才扶持方面，也暂未出台引进公益慈善人才的具体优惠政策，如在住宿保障、五险一金等方面的优惠待遇。 第三，奖惩机制不够健全。具体体现为以下几方面：首先，在省级层面未形成公益慈善行业定期评比的奖励机制。据了解，S省暂未设置省级年度慈善奖，2010年曾评选过“慈善突出贡献人物奖”“慈善突出贡献单位（企业）奖”和“慈善优秀志愿者奖”，但近几年很少举办这类评选活动。其次，奖励方式较为单一。S省对于公益慈善组织的奖励多以会议口头表扬为主，缺乏物质奖励或者政策优惠，不利于形成良好的竞争环境，这极大地影响了公益慈善组织的发展。其次，在惩罚机制上，没有明确的退出和惩罚措施。据了解，虽然S省公益慈善组织较少有违法乱纪行为，但是政府对发展较差、活动较少且难以维持下去的公益慈善组织也并没有出台相应的整改措施。
（二）社会慈善文化发育不足
浓厚的慈善文化氛围能够带动区域范围内慈善事业的发展，但是，目前S省缺乏影响力较大的公益慈善组织、公益慈善组织间合作较少、信息平台建设不够发达，这反映出S省社会慈善文化发育明显不足。
第一，缺乏影响较大的公益慈善组织。近些年S省的公益慈善组织虽然也在乘势发展，在数量上有了很大的提高，但是公益慈善组织内部发展还有待提升。具体体现为以下几方面：首先，依托于企业捐赠的公益慈善组织多数处于被动状态，很少能为企业提供服务，这也导致了资源无法长期链接，公益慈善组织发展成效多依托于公益慈善组织中理事会成员的人脉。其次，企业成立的基金会，做慈善行为多数是为了享受政府对从事慈善事业的企业的税收优惠政策，在慈善活动中更多的是宣传产品，扩大品牌影响力，缺乏真正的慈善精神。目前，S省缺乏运营规范、影响力大的公益慈善组织发挥示范引领作用。
第二，公益慈善组织间合作较少。公益慈善事业的发展需要公益慈善组织之间相互学习、共同进步。但是，S省公益慈善组织之间开展的合作较少，除了省慈善总会与地方慈善会，其他组织之间联系较少。一方面，公益慈善组织之间缺少相互借鉴。从整体来看，T市公益慈善组织由于处于省会城市，能够接触到先进的基础设施及专业人才，能够不断创新发展模式。而县级公益慈善组织整体发展较为滞后，且缺少对发展较好的公益慈善组织的调研学习。另一方面，公益慈善组织之间业务范围互补较少。如X基金会举办的演讲项目最初的构想是多个公益慈善组织参与到其中，由发展较好公益慈善组织的工作人员担任演讲嘉宾，向公众宣传慈善事业，同时邀请其他组织在听讲的过程中借鉴其先进经验运用到自己的工作中，但是，由于S省公益慈善组织之间缺少合作意识，该项目并未能按照预想运行。
第三，相关信息平台较少。具体体现为以下几方面：首先，公益慈善组织间交互的信息平台较少。S省部分公益慈善组织由于人员较少或者业务范围限制，无法接受企业的赞助，但是，其他公益慈善组织有能力承接的项目却没有企业予以帮助，信息不匹配严重影响了公益慈善组织的发展。其次，困难群众申请救助的平台较少。S省公益慈善组织对困难群体的救助多依托政府部分进行筛选，如C基金会借助残联，F基金会借助于妇联。申请平台的缺失造成了在残联、妇联掌握的名单之外，还存在需要救助的人员没有办法申请的状况。再次，公益慈善组织与资助者之间的交互平台较少。据了解，S省暂无整合各类公益慈善组织业务具体内容的平台，需要资助者逐个去查询，这为企业及公众参与慈善事业带来了很大的不便。
三、推动S省公益慈善组织发展的措施
公益慈善事业是全民参与的互助性事业，政府应该加强对公益慈善组织的支持，并鼓励社会力量参与到慈善事业中，营造良好的慈善文化氛围。
（一）加强对公益慈善组织的引导和支持
S省公益慈善组织的发展仍处于较低水平，且存在地区间发展不平衡问题。因此，S省政府应结合实际发展状况，通过完善管理制度、出台具体的扶持措施、不断完善奖惩机制来支持公益慈善组织的发展。
第一，完善公益慈善组织管理制度。一是加快完善公益慈善组织相关法律制度。结合S省公益慈善组织发展的实际状况以及S省区域发展特征，制定地域范围内的慈善组织登记管理条例，协助公益慈善组织完善各项管理制度，为公益慈善组织的发展提供制度保障。二是明确界定不同管理部门岗位职责。政府要厘清社会组织管理局、慈善处、民管局等不同管理部门职责，明确分工并落实各部门责任，加强部门之间合作，实现部门之间工作的顺利对接。同时，政府部门要通过征集民意切实了解公益慈善组织在发展过程中遇到的困难以及诉求，并安排专职人员予以指导。三是建立公益慈善组织信息库。对已登记的慈善组织与未登记的慈善组织进行分类动态管理，定期更新数据资料，及时掌握公益慈善组织发展状态，包括公益慈善组织基本信息、公开募捐备案、慈善项目、资格认定等方面的内容。
第二，出台具体的扶持措施。一是制定详细的扶持政策。针对不同区域不同发展成效的公益慈善组织，制定阶梯式扶持政策：为处于初级阶段的公益慈善组织提供相应的倾斜政策，包括场地费用等方面的优惠；帮助处于中级阶段的公益慈善组织完善其管理制度。二是积极开展公益创投活动，为创新型的慈善项目提供资金支持。三是加大人才培养力度。加大对慈善专业的教育经费投入，支持省内高等院校設立慈善事业管理专业，鼓励举办跨学科、跨区域的慈善事业发展交流研讨会，推动公益慈善事业发展理论的研究。
第三，完善奖惩机制。公益慈善组织的发展需要一定的竞争环境来激发其发展潜力。一是设立地域性公益慈善组织奖项，出台完善的奖惩机制。制定完善的奖惩标准，对发展较好、对社会发展有突出贡献的公益慈善组织给予相应的奖励。二是丰富奖励形式。对发展较好的公益慈善组织不仅要给予表扬，而且要适当提供相应的物质奖励或特殊的优先权与减免权，鼓励公益慈善组织之间形成良好的竞争环境，激发公益慈善组织的活力。三是严格执行惩罚制度。对有不良行为且对慈善事业发展产生恶劣影响的公益慈善组织，要根据法律规定条例予以相应的惩罚，对发展较差且仍不积极改善的公益慈善组织予以警告。 （二）培育共享共创共担的公益慈善文化
良好的慈善文化氛围有助于凝聚更多社会资源参与到慈善事业的发展过程中。这需要培育和发展具有示范性的公益慈善组织为其他组织的发展树立标杆、加强组织之间的合作做到资源共享、为公益慈善组织的发展提供更大、更全面的发展平台。
第一，培育示范性公益慈善组织。一是学习先进经验。S省公益慈善组织在全国范围内发展较为滞后，因此，要积极学习外省尤其是深圳等地公益慈善组织的发展经验。建立公益慈善组织孵化基地，为公益慈善组织提供办公场所，加强公益慈善组织间学习交流，加强对公益慈善组织工作人员的培训，激发公益慈善组织提升其自主创新能力。二是探索具有地域特色的发展模式。在S省内寻找发展潜力大的公募公益慈善组织和非公募公益慈善组织进行培育扶持，结合该省需要帮扶群体的实际情况，将其打造为运作规范、发展模式新颖、公众认可、有较大社会影响力的公益慈善组织，打造慈善品牌，发挥典型示范作用，供其他公益慈善组织学习其优秀实践经验，在此过程中特别要注意杜绝表面工程。
第二，培育公众慈善精神。一是加强公益慈善组织间的合作。S省公益慈善组织整体发展比较弱，各组织之间应加强合作，分享不同组织的发展模式及其发展过程中的瓶颈，根据自身实际情况选择性借鉴吸收其他组织的成功经验，形成良好的慈善文化氛围。慈善组织可以举办行业演讲活动，由分享者传递公益慈善实践经验同时也做其聆听者，学习其他组织或个人的优秀经验。二是加强公益慈善组织与企业之间的合作。公益慈善组织不仅要充分运用好企业捐赠的资金，同时也要培养企业的慈善精神，助力企业家树立慈善情怀，通过商会企业家代表的慈善情怀，号召更多的企业家积极承担社会责任，参与到公益慈善事业中回馈百姓。通过搭建双向服务平台，受助者为企业提供志愿服务，让企业在帮助别人的同时感受到温暖。三是加强公益慈善组织与高校之间的合作。公益慈善组织要积极为高校提供实践机会，让学生在参与慈善活动的过程中感受慈善精神，并在这样的氛围中培育慈善精神。高校要加强对公益慈善组织的理论指导，将科研成果转化为实操性对策，为公益慈善组织发展中遇到的困境提供科学指导。在高校社团的建设和成长方面，成都公益组织服务园的经验可提供借鉴。他们通过建立高校交流平台及成都市高校公益社团联合会，帮助高校公益社团掌握专业志愿服务技能，链接社会资源。
第三，完善信息平台建设。一是建设信息共享平台。建立公益慈善组织、捐赠人以及受助者之间的信息共享平台，不断完善公益慈善组织的帮扶对象，捐赠人项目意向，受助者需求范围，便于公益慈善组织以及捐赠人能够清楚的了解受助人真实信息及需求状况，有效解决捐赠者与受助者之间信息不对称的问题。二是建立信息宣传平台。通过拓展抖音、今日头条、西瓜视频等大众APP网络直播的方式扩大慈善晚会的受众面，慈善组织工作人员在摸底排查、开展慈善活动的时候，通过直播的方式让群众全面的了解受助者和慈善组织业务流程，逐步提升慈善文化氛围，进而提升公众参与慈善事业的积极性。再次，拓展资金募集平台。充分利用线上募集渠道，获得公募资格的公益慈善组织可以通过链接蚂蚁庄园、支付宝公益、99公益以及地方服务软件等平台来扩大资金募集范围。
〔参考文献〕
〔1〕本书编写组.中共中央关于堅持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〔M〕.北京：人民出版社，2019.
〔2〕中华人民共和国慈善法〔J〕.中国民政，2016（13）：61-63.
〔3〕慈善组织公开募捐管理办法〔J〕.中国社会组织，2016（18）：13-14.
〔4〕基金会管理条例〔J〕.中国民政，2004（04）：29-31.
责任编辑白慧玲