党的十七大报告指出：“坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法、自愿、有偿原则，健全土地承包经营权流转市场。”这实质上是在充分肯定以家庭联产承包责任制为主体的统分结合的双层经营体制的基础上，进一步要求健全和完善农村的土地产权制度。笔者认为，抓住农村土地产权制度，就抓住了促进农民增收的根本。
　　
　　（一）
　　
　　从理论上讲，解决问题的关键在于找准问题的主要矛盾和矛盾的主要方面。当前，在中央发出建设社会主义新农村、构建和谐社会的号召下，怎样促进农民持续增收是无数理论和实践工作者孜孜以求的目标。胡锦涛在十七大报告中要求：“实现未来经济发展目标，关键要在加快转变经济发展方式、完善社会主义市场经济体制方面取得重大进展。”从以往提“增长”到现今提“发展”，突出强调了经济发展的质量和科学性。同样，促进农民增收不仅要反映在数量上，更加要注重质量和农民的整体生活水平的持续提高。立足我国的国情，在研究我国农村的经济社会发展中，不仅要关注影响农村经济社会发展的一般要素，比如对农业生产资料的投入、先进技术的引入以及现代农业发展方式的推行等，更加要深入研究制约农民持续增收的根本性因素，也是“三农”问题的核心，即农村的土地产权制度。从理论上说，健全和完善农村的土地产权制度是促进农民增收的根本。
　　
　　（二）
　　
　　在漫长的封建社会里，每一个封建王朝建立之初，都会本着爱民抚民的心态，颁布一系列休养生息的惠农政策，鼓励自耕农发展，王朝发展中后期，封建君主专制愈加突出，土地也愈来愈集中在封建地主手里，社会矛盾频繁激化，统治者为维护统治，采取积极的土地政策缓和矛盾，或者由新产生的政权来调整土地政策，往往此时的农民相对富裕平稳，经济社会向前发展，也形成了比较有效的土地制度。新中国建立以后，为解放农村生产力、发展农业生产，1950年进行了第一次土地改革，将所有征收和没收的土地公平合理地分配给贫苦农民，实行农民的土地私有制。一定程度上赋予了农民进行生产的自主性和积极性。随着1953年的初级农业合作社运动和1955年的高级社和人民公社化运动，将农民土地私有、集体统一经营的土地制度改为集体统一所有、统一经营的土地制度，即“三级（乡镇、大队、小组）所有，队为基础”的土地制度。这种集体统一所有经营的土地制度缺乏灵活性和多样性，无法调动广大农民的积极性。1978年秋，从安徽凤阳小岗村自发的家庭联产承包责任制到1984年在全国范围内的推广，在不改变土地所有权的前提下，使土地的使用权发生了实质变化，农民通过承包方式获得了自主独立经营土地的权利，拥有了大部分土地产出的产品所有权，极大地调动了农民经营土地的积极性，农业产量迅速上升，农民收入大幅度提高，广大农民摆脱了贫困，农村生产力得到了前所未有的解放和发展。家庭联产承包责任制使得农村土地的所有权和承包经营权分属于集体和农民两个不同的主体，成为集体拥有土地所有权、农户享有土地承包经营权的“二元产权”体制。这种体制使农民对土地有了强烈的归属感，激起了农民长久利用、集约利用土地的积极性。由于可以明确预知和享受自己承包土地上的劳动产品，农民付出的劳动就与劳动报酬直接对应起来，充分体现了“多劳多得”的按劳分配原则，使农民在土地上生产的热情空前提高。回顾历史，我们可以清楚地看到，无论什么时期，土地制度的调整都会对整个农业生产带来巨大的影响，土地制度究竟是阻碍还是推动农业的发展，关键在于它是否适应农业生产力水平和农业这一产业的特点。
　　
　　（三）
　　
　　当前，因为土地问题而引发的矛盾已经成为农村社会矛盾的主要内容，因土地征用、征收补偿纠纷引发群体性事件也不在少数，土地问题日益成为农民维权抗争的焦点，这都与目前农村土地产权的二元分权制度有密切联系。由于客观历史条件的限制，土地承包经营引起的农村土地制度改革是在缺乏成熟理论准备与系统的政策设计的情况下进行的，家庭联产承包责任制只着重对农业生产经营方式进行了调整，不可能深入地涉及农用土地产权制度的改革问题，因此与城镇的国有土地使用制度改革相比，农用土地产权制度的改革是不规范、不系统、不彻底的。随着社会主义市场经济的发展，这种制度的弊端逐渐显现了出来，并严重影响着农村生产力的发展和城乡经济结构的调整。比如，土地产权的多元化、土地流转制度的缺陷、农民宅基地与附着其上的房屋的物权矛盾，以及在农村集体土地上建造商品房，即小产权、乡产权问题等等，由此引发的矛盾和冲突不断，对农村社会的稳定和谐构成极大的潜在威胁。随着城市化进程的加快，在土地资源紧张的状况下，农民弃耕、薄耕、抛荒现象严重，农民从事农业生产的积极性下降，强壮劳动力大都外出打工，留下老弱妇孺，劳动生产率低下。这都反映出，现有的家庭联产承包责任制的土地产权形式已走到“瓶颈”。因此,建设社会主义新农村的现实要求我们对农村土地产权制度进行研究。
　　
　　（四）
　　
　　关于如何完善农村土地产权制度的思路，理论界主要有两种观点：一种是农村土地私有化，有利于明确土地的产权界定，保护农民的土地产权地位，但与我国的基本经济制度和主流意识形态冲突；一种是实行与城市土地国有化一致的制度安排，有利于土地的统一管理和经营，但不能被广大的农民认同和接受。在我国二元结构体制尚未完全改变之际，农村土地产权制度的完善与改革思路应当是：在不改变农村土地集体所有的前提下，赋予农民完整、有效、具体的土地产权，进一步完善和保障农民的土地使用权、转让权和收益权，将土地权益全面而彻底地向农民下沉，即构建“三权分离式”的农村土地产权体系。
　　首先，坚持集体土地所有权。集体土地所有权是土地的一项最主要物权，所有权主体和每个集体的成员平时都享有土地带来的所有权收益，征地时可适当分割土地补偿。当前农村土地矛盾的根源就在于土地产权中所有权主体不明晰，“三级所有，队为基础”的产权制度安排在实行家庭联产承包责任制后，原先的生产队一级主体地位逐渐模糊淡化，甚至是名存实亡，村级集体经济组织也在不断变化，有的甚至瓦解，容易产生村级所有就是村委会所有的误解，更多的人认为农村土地是归乡镇政府一级所有，可以随意以“公共利益”之名，单方面行政命令征收农村土地，如此一种农村土地产权主体的模糊混乱势必造成在行使土地相关权利时的矛盾和摩擦。因此，要完善农村集体经济方面的立法，从法律上明确农村土地所有权主体是农村集体经济组织，赋予其法定权利，享有农村土地的全部产权，即占有、使用、收益和处分权，可以进行土地生产、发包、入股、出租等经营活动，并取得相应收益。如果没有村集体经济组织，则由村委会行使区域范围内的土地承包权。集体土地所有权不得买卖，除土地交换、集体经济组织合并分拆、国家征用征购土地时才能发生所有权转移外，任何单位和个人不得随意改变集体土地所有权性质，政府的职责是保护农村集体经济组织拥有的土地产权，不能代替农民行使权利。
　　其次，保障承包土地使用权。承包土地使用权是集体土地所有权下的一个完整、独立的土地产权形态，要赋予农民完整具体的土地承包权，对农民的承包地产权主体地位给予切实保障。一方面从法律上明确规定农户土地承包权的长期稳定性，允许农户永久使用土地。有恒产者有恒心，如果农户获得了有法律保障的土地永久承包使用权，就能够克服农业经营中的短期行为，增加农业长期投资，促进农业经济持续稳定增长。另一方面，在土地承包期限内，使用权人可以在承包权上附设土地经营权等他项权利，既可以自己行使，也可以出租、转包或入股给他人经营，在征得所有权主体同意下，还应该可以抵押融资，为保证承包权的长期稳定性，规定不允许转让。土地承包使用权是土地的一项基本物权，应当按照不动产的规则给予充分的法律保护，包括取得使用权应支付相应费用、使用权改变或丧失应获得相应补偿等。
　　最后，完善土地耕作经营权。即将土地的经营权从承包使用权中分离出来，转让给他人经营并获得收益，完善土地耕作经营权就是完善农村土地的流转制度。胡锦涛在党的十七大报告中要求“健全土地承包经营权流转市场”，表明在坚持农户的土地承包权不变，保证农民不离土，依然是农村土地产权主体的前提下，建立和完善土地经营权流转的阳光市场，由农民按照市场经济规则自愿合法地转包、托管、入股或者成立土地合作社。应允许原土地所有者和承包者以土地作为资产参与开发和入股经营，以取得土地增值带来的收益，也可用土地增值收益建立土地基金，对失地农民实行最低生活保障制度。政府的职责是规范土地交易市场规则，组建流转服务机构，提供土地经营价值评估、法律文书、公证等公共服务。
　　
　　作者单位：中共上海市金山区委党校
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