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摘 要：新形势下如何解决经费预算管理改革的深层次矛盾和问题，把经费预算管理改革进一步推向纵深是当前面临的一项重要课题，本文就此进行了研究探讨。
关键词：经费预算管理；问题；对策
经费预算管理的好坏，直接关系到项目任务能否顺利完成及各项经济管理活动能否正常进行，因此，必须认真分析研究当前经费预算管理中出现的新情况新问题，不断总结经验，积极地将经费预算管理改革引向深入。
一、经费预算管理改革中出现的新问题
（一）经费预算与计划结合仍不够紧密
由于经费计划和经费预算是由不同部门编制完成的，尽管制定经费计划时也考虑经费需求，但这些需求能否落实，要由预算编制部门来加以确定，这就使得计划与预算两者衔接容易出现问题。加上经费预算编制程序是由下而上进行的，各单位为了多争取经费，编制经费预算时往往是尽量多上项目、多报预算，虚数太多。再就是年度工作计划任务和预算编制的时间不同步，有时经费计划任务还未确定，却要求上报经费预算方案，这就必然造成经费计划任务与预算脱节。
（二）经费预算科目划分不够科学
我国现行预算科目体系根据逐步细化的要求依次划分为“类、款、项、目”四级，这种划分方式与经费预算编制改革前相比，在预算科目体系的完整性、系统性、统一性和实用性等方面都有了明显的改进。但是，随着经费预算制度改革的不断深化，我国现行经费预算科目体系的不适应性和弊端日渐显现。一是科目体系设置不全，科目分类单一，难以满足细化预算和把预算做实做细的要求；二是科目设置较粗，“款”、“项”级科目细化不够；三是科目之间开支内容相互交叉、界限不清，容易造成经费开支的随意性；四是难以进行实时的统计分析，不利于监督、考核和评价预算主体经费管理的绩效。
（三）经费预算配套措施不够完善
新预算编制办法出台后，国家在配套措施方面尽管做了不少工作，但仍不够完善。除了有关预算管理方面的法规制度不完善外，与之相适应的预算管理软件、综合信息系统等技术性设施设备也没有建立健全。此外，预算项目库也没有真正建立起来，直接影响项目预算编制质量。会计核算与现行的预决算管理要求相脱节，会计监督难以有效地控制预算执行情况。
（四）经费预算审批和执行不严谨
一是实际工作中由于上下级之间缺少必要的沟通，并且在编制经费预算的过程中设置了相关共性项目，忽视了不同对象之间的区别，造成个性化因素分析的缺失，基层单位接受预算后也无法向上级传送意见和建议，预算目标不合乎基层实际需要往往导致预算在基层执行力度不够强；二是预算审批和执行脱节。事业部门没有严格依据标准编报经费预算，或是虚报经费开支计划，逃避经费标准审核；财务部门审核经费预算不够严格，物资采购把关不严，经费预算与执行“两张皮”现象还不同程度存在。
二、新形势下深化经费预算改革的思路
（一）加强预算与计划紧密结合，合理确定分配比例
应调整现行预算编报时间节点，尽量与项目建设任务计划下达时间相一致。为使经费预算编制合理、符合实际，一定要准确掌握本单位本年度的主要任务，了解领导的意图、弄清市场物价状况，以保证经费的重点投向投量。在现有经费供应紧张、可供调整的机动财力很少的情况下，一定要优先安排好关系到重大建设项目和重点领域的经费，要突出经费保障重心，优先向急需领域倾斜，向关系到可持续发展的关键项目和环节倾斜，同时兼顾其他项目，合理确定经费预算内部合理的比例关系。
（二）改革完善经费预算科目
一是建立起按级别为主要分类标志的预算科目新体系。随着国家财政预算改革逐步与国际惯例接轨，我国政府预算对财政收支实行三种分类：按收入分类、按支出功能分类、按支出经济分类，上述三种分类其用途各有侧重。为适应我国财政预算改革发展的总体要求，同时借鉴国外经费预算管理模式，建议以省、市、县等级别细化经费预算科目，构建经费预算科目新体系。二是对现行经费预算科目体系进行调整、改革、充实、完善。我国现行的预算科目分类，是将经费性质、部门分工和事业任务结合起来，混杂在一起进行的综合分类。因此，现行经费预算科目分类无论是体系的科学性、结构的合理性，还是在具体设置运用方面，都还有不足之处，必须进行细化、整合、撤销、合并，原来的事业任务也应随之进行调整。因此，有必要对经费预算科目的开支范围和开支内容进行重新界定和予以明确，以适应国家编制体制改革和事业任务变化的需要，更好地发挥各级各部门的预算管理功能，合理调度使用经费。
（三）加紧落实经费预算改革的配套措施
深化经费预算管理的根本目的在于预算的有效执行和预算经费的高效使用。为了确保经费预算能够得到有效地执行，就必须完善经费预算配套措施：第一，各单位要对行政消耗性支出进行科学统计和测算，根据财力状况和事业任务，制定更加合理的开支限额，为编制预算提供科学依据；第二，建立实行零基预算和绩效预算所必需的数据资料库体系，包括预算项目库和综合性管理信息系统；第三，建立适应任务变化和物价波动的预算调节机制，确保预算在适当范围随这两方面的影响进行调整；第四，根据各单位各地区性质、特点，分别建立应急储备金，增强紧急意外情况时的预算调控能力；第五，建立严格的预算执行责任控制监督制度，确保经费预算依法执行；第六，除了经费预算立法工作外，还应抓紧修订完善现有的财务法规和规章制度，以及具体的预算管理办法，为预算管理提供直接的法规依据。
（四）规范预算执行环节，着力提高经费使用效益
首先，在事前控制环节上建立科学的备选预算项目排序制度。在测算备选预算项目的经费需求时，要充分考虑到成本费用的相关性、资金的时间价值和短板效应的影响，更好地发挥预算的计划调节与控制作用。同时建立备选预算项目库的工作要制度化、经常化，使之能随单位建设发展的需要适时作相应的调整。其次，在事中控制环节上，分离经费预算决策制定与执行机构，建立内部控制机制。目前，按照组织机构管理的不相容职务分离原则，可以考虑设置一个直接隶属于单位领导的常设机构作为编制经费预算的决策机构；审计部门作为经费预算管理的监督机构，为保证其独立、公正地履行职能，应将其业务经费保障、人员任免等直接归属单位领导负责。这样，既能保障经费预算编制决策的权威性，又能消除内部人员控制，减少错弊发生。
关键词：经费预算管理；问题；对策
经费预算管理的好坏，直接关系到项目任务能否顺利完成及各项经济管理活动能否正常进行，因此，必须认真分析研究当前经费预算管理中出现的新情况新问题，不断总结经验，积极地将经费预算管理改革引向深入。
一、经费预算管理改革中出现的新问题
（一）经费预算与计划结合仍不够紧密
由于经费计划和经费预算是由不同部门编制完成的，尽管制定经费计划时也考虑经费需求，但这些需求能否落实，要由预算编制部门来加以确定，这就使得计划与预算两者衔接容易出现问题。加上经费预算编制程序是由下而上进行的，各单位为了多争取经费，编制经费预算时往往是尽量多上项目、多报预算，虚数太多。再就是年度工作计划任务和预算编制的时间不同步，有时经费计划任务还未确定，却要求上报经费预算方案，这就必然造成经费计划任务与预算脱节。
（二）经费预算科目划分不够科学
我国现行预算科目体系根据逐步细化的要求依次划分为“类、款、项、目”四级，这种划分方式与经费预算编制改革前相比，在预算科目体系的完整性、系统性、统一性和实用性等方面都有了明显的改进。但是，随着经费预算制度改革的不断深化，我国现行经费预算科目体系的不适应性和弊端日渐显现。一是科目体系设置不全，科目分类单一，难以满足细化预算和把预算做实做细的要求；二是科目设置较粗，“款”、“项”级科目细化不够；三是科目之间开支内容相互交叉、界限不清，容易造成经费开支的随意性；四是难以进行实时的统计分析，不利于监督、考核和评价预算主体经费管理的绩效。
（三）经费预算配套措施不够完善
新预算编制办法出台后，国家在配套措施方面尽管做了不少工作，但仍不够完善。除了有关预算管理方面的法规制度不完善外，与之相适应的预算管理软件、综合信息系统等技术性设施设备也没有建立健全。此外，预算项目库也没有真正建立起来，直接影响项目预算编制质量。会计核算与现行的预决算管理要求相脱节，会计监督难以有效地控制预算执行情况。
（四）经费预算审批和执行不严谨
一是实际工作中由于上下级之间缺少必要的沟通，并且在编制经费预算的过程中设置了相关共性项目，忽视了不同对象之间的区别，造成个性化因素分析的缺失，基层单位接受预算后也无法向上级传送意见和建议，预算目标不合乎基层实际需要往往导致预算在基层执行力度不够强；二是预算审批和执行脱节。事业部门没有严格依据标准编报经费预算，或是虚报经费开支计划，逃避经费标准审核；财务部门审核经费预算不够严格，物资采购把关不严，经费预算与执行“两张皮”现象还不同程度存在。
二、新形势下深化经费预算改革的思路
（一）加强预算与计划紧密结合，合理确定分配比例
应调整现行预算编报时间节点，尽量与项目建设任务计划下达时间相一致。为使经费预算编制合理、符合实际，一定要准确掌握本单位本年度的主要任务，了解领导的意图、弄清市场物价状况，以保证经费的重点投向投量。在现有经费供应紧张、可供调整的机动财力很少的情况下，一定要优先安排好关系到重大建设项目和重点领域的经费，要突出经费保障重心，优先向急需领域倾斜，向关系到可持续发展的关键项目和环节倾斜，同时兼顾其他项目，合理确定经费预算内部合理的比例关系。
（二）改革完善经费预算科目
一是建立起按级别为主要分类标志的预算科目新体系。随着国家财政预算改革逐步与国际惯例接轨，我国政府预算对财政收支实行三种分类：按收入分类、按支出功能分类、按支出经济分类，上述三种分类其用途各有侧重。为适应我国财政预算改革发展的总体要求，同时借鉴国外经费预算管理模式，建议以省、市、县等级别细化经费预算科目，构建经费预算科目新体系。二是对现行经费预算科目体系进行调整、改革、充实、完善。我国现行的预算科目分类，是将经费性质、部门分工和事业任务结合起来，混杂在一起进行的综合分类。因此，现行经费预算科目分类无论是体系的科学性、结构的合理性，还是在具体设置运用方面，都还有不足之处，必须进行细化、整合、撤销、合并，原来的事业任务也应随之进行调整。因此，有必要对经费预算科目的开支范围和开支内容进行重新界定和予以明确，以适应国家编制体制改革和事业任务变化的需要，更好地发挥各级各部门的预算管理功能，合理调度使用经费。
（三）加紧落实经费预算改革的配套措施
深化经费预算管理的根本目的在于预算的有效执行和预算经费的高效使用。为了确保经费预算能够得到有效地执行，就必须完善经费预算配套措施：第一，各单位要对行政消耗性支出进行科学统计和测算，根据财力状况和事业任务，制定更加合理的开支限额，为编制预算提供科学依据；第二，建立实行零基预算和绩效预算所必需的数据资料库体系，包括预算项目库和综合性管理信息系统；第三，建立适应任务变化和物价波动的预算调节机制，确保预算在适当范围随这两方面的影响进行调整；第四，根据各单位各地区性质、特点，分别建立应急储备金，增强紧急意外情况时的预算调控能力；第五，建立严格的预算执行责任控制监督制度，确保经费预算依法执行；第六，除了经费预算立法工作外，还应抓紧修订完善现有的财务法规和规章制度，以及具体的预算管理办法，为预算管理提供直接的法规依据。
（四）规范预算执行环节，着力提高经费使用效益
首先，在事前控制环节上建立科学的备选预算项目排序制度。在测算备选预算项目的经费需求时，要充分考虑到成本费用的相关性、资金的时间价值和短板效应的影响，更好地发挥预算的计划调节与控制作用。同时建立备选预算项目库的工作要制度化、经常化，使之能随单位建设发展的需要适时作相应的调整。其次，在事中控制环节上，分离经费预算决策制定与执行机构，建立内部控制机制。目前，按照组织机构管理的不相容职务分离原则，可以考虑设置一个直接隶属于单位领导的常设机构作为编制经费预算的决策机构；审计部门作为经费预算管理的监督机构，为保证其独立、公正地履行职能，应将其业务经费保障、人员任免等直接归属单位领导负责。这样，既能保障经费预算编制决策的权威性，又能消除内部人员控制，减少错弊发生。