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摘要：目前我国已建立了城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗保险三项医疗保险体系，但由于我国的基本医保制度分设、管理分割、资源分散，致使增加了医疗保险的管理成本，降低了管理效率，出现了医保的不公平待遇，从而对我们当前的基本医疗保险制度的健全和发展提出了巨大的挑战。当务之急是加快基本医疗保险的城乡统筹步伐，既增强制度的公平性，又提高管理和基金使用效率。
关键词：人人享有基本医疗保障；人人公平享有基本医疗保障；重复参保；医保城乡统筹
[Key words]everyone with access to basic medical fairness to enjoy basic medical service insurance medical insurance of urban and rural repeat
我国城乡医疗保障体系主要有三种形式，一是城镇职工基本医疗保险，主要覆盖城镇各类用人单位及灵活就业人员；二是城镇居民基本医疗保险，覆盖具有城镇户籍的各类城镇居民；三是新型农村合作医疗，简称“新农合”，主要覆盖对象是农民。医疗保险经过十多年的改革 实现了医保制度从无到有和从旧到新、覆盖范围从小到大和从城镇到乡村、待遇水平从低到高的过程，覆盖13亿人口的全民医保框架初步形成。但是新阶段面临新问题、新要求、新挑战，基本医保从“扩面、提待”转变为更加注重体制机制创新和管理服务提升，实现由“人人享有基本医疗保障”向“人人公平享有基本医疗保障”的转变。
进一步完善基本医疗保险制度，实现公正和谐医保，比建“框架”更复杂、任务更艰巨，既需要科学周密的顶层设计，更需要“三医联动”，实行一系列配套改革和体制机制创新。当务之急是加快基本医疗保险的城乡统筹步伐，既增强制度的公平性，又提高管理和基金使用效率。
一、推进医保城乡统筹的紧迫性
现行城镇职工医保、城镇居民医保、新农合三者之间政策各不相同，缴费比例及待遇水平差别很大，形成一种制度上的“差别化”。从而造成因人群不同、地区不同医保待遇出现差异。
由于现行医疗保险城乡制度分设、管理分割、资源分散的“三分”格局弊端日益显露，不但增加了医疗保险的管理成本，降低了管理效率，对体现制度公平、促进社会和谐造成了负面影响。具体政策和待遇水平突出表现为“五个重复”和“三个不利于”。
（一）五个重复
1、居民重复参保
普遍存在城乡居民重复参保的现象。新农合制度推行按户籍以家庭为单位整体参保，重复参保不可避免。特别是农民工、乡镇企业职工、在城镇就读的农村学生、被征地农民、农牧场管理局职工等人群的重复参保问题非常突出。据调查，全国居民重复参保率一般在10%左右，有些地方甚至超过30%。参保人员重复缴费，也额外增加了他们的经济负担。
2、财政重复补贴
相关数据显示，截至2010年底，全国城镇基本医疗保险参保人数43206万人，其中职工基本医疗保险23734万人，城镇居民基本医疗保险19472万人，去年城镇职工和城镇居民医疗保险参保人数又新增4000万，重复参保率10%计算，将至少有1亿居民重复参保，按今年各级财政每人补贴240元计算，重复参保人员的财政补贴资金保守估计就超过240亿元。致使国家财政收入受到严重浪费。
3、经办机构重复建设
全国人大代表谢子龙在湖南的调研显示，一个县的新农合经办机构在办公场地、设施配置、网络建设等方面的初期投入为100万元左右，管理人员正式编制在15-20人，临时聘用10人左右，每年职工的薪酬需要60-80万元，正常的运转经费在50万元左右。城镇居民医保的前期投入、人员编制和运转经费大致相当。城镇居民医保和新农合两项基本医疗保险制度建设和管理，对于每一个县区来说，除了初期基础建设投入外，每年需多开支100多万元的管理人员薪酬和运转经费。如果将两项基本医疗保险制度合并运行的话，每年的运行经费至少可以节约30%-40%。
4、信息系统重复建设。
由于各部门信息系统在建设和应用等方面差异较大经办机构信息不能共享，造成目前保险业务数据在地域、险种之间的分割独立，给部分人重复参保、重复报销等提供了可能。现有的城镇基本医疗保险信息系统略加扩容和调整，即可容纳新农合对网络信息系统建设的需求，全国范围内再建设一套新农合信息系统，就是巨大的不必要的浪费。
5.重复报销
部分重复参保患者因为缴费参保了，所以要求重复享受医疗保险待遇，因为重复报销自付部分减少，因此本没必要住院的疾病也就住院治疗，浪费了医疗保险资金。
（二）三个不利于
1、不利于体现制度的公平性
城乡基本医疗保险制度分设，强化了城乡户籍分割，缴费比例、待遇水平等因户籍不同而存在明显差异，而且分割过细导致统筹层次低，容易造成地区间的差异与不平衡，制度之间的保障水平存在较大差异，不同参保类型患者在在同一家医院、同一科室、同一病房、治疗同一种疾病，自付的费用相差较大，不能很好地体现社会保险制度的公平性。
2、不利于人力资源的流动
城乡基本医疗保险制度不贯通，信息不共享，管理不统一，造成从业人员医疗保险关系难以接续，待遇无法衔接。例如一参保居民，因为户籍的转移随之参保经办机构也改动，按照当地政策规定“居民生育保险满一年才可以享受”，由于信息不共享，虽然连续缴费，新参保地区未显示满一年的信息，无法享受本该享受的待遇。
3、不利于医疗保险制度的可持续发展
城乡基本医疗保险制度分别由不同部门制定、管理和经办，难以统筹谋划制度的长远发展，难以统一掌控制度运行，难以科学评估保障的真实绩效，无疑会增加体制成本，造成社会资源浪费。 二、推进基本医保城乡统筹具有可行性
加快推进基本医疗保险城乡统筹，时机与条件均已成熟，已经具备了“四个基础”。
1、具备法律基础
《社会保险法》已将新农合纳入基本医疗保险范畴，并明确规定国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，统筹管理城乡基本医疗保险是贯彻落实社会保险法的必然要求具备制度基础。“新农合”已经由初始阶段的农民合作医疗制度转变为与城镇居民基本医疗保险制度相同的社会保险制度，即在制度框架、筹资方式、保障水平、运行机制、管理服务等方面都具有高度的同质性，为推进基本医疗保险城乡统筹奠定了制度基础。
2、具备思想基础
今年全国两会期间，许多全国人大代表、政协委员呼吁改变城乡分治格局，尽快实行基本医保城乡统筹。
推进基本医疗保险城乡统筹，中央有要求，地方有需求，广大群众呼声尤为强烈，希望通过一体化管理获得更便捷、优质的服务。
3、具备工作基础
我国职工基本医疗保险经过十余年的发展，制度政策已经很成熟，此基础上开展居民医保、新农合应该非常有经验，少走弯路。目前，内蒙古兴安盟已经开展了城乡居民医疗保险与城镇职工医疗保险统一管理，取得了显著成效：不但避免了“五个重复”，而且降低了管理成本，提高了效率。更重要的是，城镇居民基本医疗保险开始就实现了盟级统筹的起点，不仅抗风险能力强，更主要是增强了制度的公平性，适应了人员流动实际，提高了工作效率。
基本医疗保险城乡统筹代表着我国基本医疗保险制度建设的方向，是深化医药卫生改革的必然要求。应在总结各地实践经验的基础上，尽快在国家层面出台基本医疗保险城乡统筹和一体化管理的指导意见，明确统筹的基本原则、主要内容、管理主体、实施步骤和时限要求。实现基本医疗保险城乡统筹可以采取“三步走”的方式：
第一步，整合管理资源，实现一体化管理；
第二步，实现行政管理的统一；
第三步，实现制度融合。可以在基本制度框架统一的前提下，采取“一制多档”的形式，打破城乡户籍限制，允许居民根据家庭经济状况自主选择参保的档次，享受相应的保障待遇，实现制度的统一性与灵活性、公平性与可选择性的有机结合。
“十二五”期间，我们应加强制度创新，更加注重城乡社会保障制度的整合、衔接与贯通；提升精确管理和优质服务水平，建立健全面向全体城乡居民的社会保障基本公共服务体系，努力实现公共服务均等化，使人民群众更加满意，医疗保险待遇更加公平，社会更加和谐！
关键词：人人享有基本医疗保障；人人公平享有基本医疗保障；重复参保；医保城乡统筹
[Key words]everyone with access to basic medical fairness to enjoy basic medical service insurance medical insurance of urban and rural repeat
我国城乡医疗保障体系主要有三种形式，一是城镇职工基本医疗保险，主要覆盖城镇各类用人单位及灵活就业人员；二是城镇居民基本医疗保险，覆盖具有城镇户籍的各类城镇居民；三是新型农村合作医疗，简称“新农合”，主要覆盖对象是农民。医疗保险经过十多年的改革 实现了医保制度从无到有和从旧到新、覆盖范围从小到大和从城镇到乡村、待遇水平从低到高的过程，覆盖13亿人口的全民医保框架初步形成。但是新阶段面临新问题、新要求、新挑战，基本医保从“扩面、提待”转变为更加注重体制机制创新和管理服务提升，实现由“人人享有基本医疗保障”向“人人公平享有基本医疗保障”的转变。
进一步完善基本医疗保险制度，实现公正和谐医保，比建“框架”更复杂、任务更艰巨，既需要科学周密的顶层设计，更需要“三医联动”，实行一系列配套改革和体制机制创新。当务之急是加快基本医疗保险的城乡统筹步伐，既增强制度的公平性，又提高管理和基金使用效率。
一、推进医保城乡统筹的紧迫性
现行城镇职工医保、城镇居民医保、新农合三者之间政策各不相同，缴费比例及待遇水平差别很大，形成一种制度上的“差别化”。从而造成因人群不同、地区不同医保待遇出现差异。
由于现行医疗保险城乡制度分设、管理分割、资源分散的“三分”格局弊端日益显露，不但增加了医疗保险的管理成本，降低了管理效率，对体现制度公平、促进社会和谐造成了负面影响。具体政策和待遇水平突出表现为“五个重复”和“三个不利于”。
（一）五个重复
1、居民重复参保
普遍存在城乡居民重复参保的现象。新农合制度推行按户籍以家庭为单位整体参保，重复参保不可避免。特别是农民工、乡镇企业职工、在城镇就读的农村学生、被征地农民、农牧场管理局职工等人群的重复参保问题非常突出。据调查，全国居民重复参保率一般在10%左右，有些地方甚至超过30%。参保人员重复缴费，也额外增加了他们的经济负担。
2、财政重复补贴
相关数据显示，截至2010年底，全国城镇基本医疗保险参保人数43206万人，其中职工基本医疗保险23734万人，城镇居民基本医疗保险19472万人，去年城镇职工和城镇居民医疗保险参保人数又新增4000万，重复参保率10%计算，将至少有1亿居民重复参保，按今年各级财政每人补贴240元计算，重复参保人员的财政补贴资金保守估计就超过240亿元。致使国家财政收入受到严重浪费。
3、经办机构重复建设
全国人大代表谢子龙在湖南的调研显示，一个县的新农合经办机构在办公场地、设施配置、网络建设等方面的初期投入为100万元左右，管理人员正式编制在15-20人，临时聘用10人左右，每年职工的薪酬需要60-80万元，正常的运转经费在50万元左右。城镇居民医保的前期投入、人员编制和运转经费大致相当。城镇居民医保和新农合两项基本医疗保险制度建设和管理，对于每一个县区来说，除了初期基础建设投入外，每年需多开支100多万元的管理人员薪酬和运转经费。如果将两项基本医疗保险制度合并运行的话，每年的运行经费至少可以节约30%-40%。
4、信息系统重复建设。
由于各部门信息系统在建设和应用等方面差异较大经办机构信息不能共享，造成目前保险业务数据在地域、险种之间的分割独立，给部分人重复参保、重复报销等提供了可能。现有的城镇基本医疗保险信息系统略加扩容和调整，即可容纳新农合对网络信息系统建设的需求，全国范围内再建设一套新农合信息系统，就是巨大的不必要的浪费。
5.重复报销
部分重复参保患者因为缴费参保了，所以要求重复享受医疗保险待遇，因为重复报销自付部分减少，因此本没必要住院的疾病也就住院治疗，浪费了医疗保险资金。
（二）三个不利于
1、不利于体现制度的公平性
城乡基本医疗保险制度分设，强化了城乡户籍分割，缴费比例、待遇水平等因户籍不同而存在明显差异，而且分割过细导致统筹层次低，容易造成地区间的差异与不平衡，制度之间的保障水平存在较大差异，不同参保类型患者在在同一家医院、同一科室、同一病房、治疗同一种疾病，自付的费用相差较大，不能很好地体现社会保险制度的公平性。
2、不利于人力资源的流动
城乡基本医疗保险制度不贯通，信息不共享，管理不统一，造成从业人员医疗保险关系难以接续，待遇无法衔接。例如一参保居民，因为户籍的转移随之参保经办机构也改动，按照当地政策规定“居民生育保险满一年才可以享受”，由于信息不共享，虽然连续缴费，新参保地区未显示满一年的信息，无法享受本该享受的待遇。
3、不利于医疗保险制度的可持续发展
城乡基本医疗保险制度分别由不同部门制定、管理和经办，难以统筹谋划制度的长远发展，难以统一掌控制度运行，难以科学评估保障的真实绩效，无疑会增加体制成本，造成社会资源浪费。 二、推进基本医保城乡统筹具有可行性
加快推进基本医疗保险城乡统筹，时机与条件均已成熟，已经具备了“四个基础”。
1、具备法律基础
《社会保险法》已将新农合纳入基本医疗保险范畴，并明确规定国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，统筹管理城乡基本医疗保险是贯彻落实社会保险法的必然要求具备制度基础。“新农合”已经由初始阶段的农民合作医疗制度转变为与城镇居民基本医疗保险制度相同的社会保险制度，即在制度框架、筹资方式、保障水平、运行机制、管理服务等方面都具有高度的同质性，为推进基本医疗保险城乡统筹奠定了制度基础。
2、具备思想基础
今年全国两会期间，许多全国人大代表、政协委员呼吁改变城乡分治格局，尽快实行基本医保城乡统筹。
推进基本医疗保险城乡统筹，中央有要求，地方有需求，广大群众呼声尤为强烈，希望通过一体化管理获得更便捷、优质的服务。
3、具备工作基础
我国职工基本医疗保险经过十余年的发展，制度政策已经很成熟，此基础上开展居民医保、新农合应该非常有经验，少走弯路。目前，内蒙古兴安盟已经开展了城乡居民医疗保险与城镇职工医疗保险统一管理，取得了显著成效：不但避免了“五个重复”，而且降低了管理成本，提高了效率。更重要的是，城镇居民基本医疗保险开始就实现了盟级统筹的起点，不仅抗风险能力强，更主要是增强了制度的公平性，适应了人员流动实际，提高了工作效率。
基本医疗保险城乡统筹代表着我国基本医疗保险制度建设的方向，是深化医药卫生改革的必然要求。应在总结各地实践经验的基础上，尽快在国家层面出台基本医疗保险城乡统筹和一体化管理的指导意见，明确统筹的基本原则、主要内容、管理主体、实施步骤和时限要求。实现基本医疗保险城乡统筹可以采取“三步走”的方式：
第一步，整合管理资源，实现一体化管理；
第二步，实现行政管理的统一；
第三步，实现制度融合。可以在基本制度框架统一的前提下，采取“一制多档”的形式，打破城乡户籍限制，允许居民根据家庭经济状况自主选择参保的档次，享受相应的保障待遇，实现制度的统一性与灵活性、公平性与可选择性的有机结合。
“十二五”期间，我们应加强制度创新，更加注重城乡社会保障制度的整合、衔接与贯通；提升精确管理和优质服务水平，建立健全面向全体城乡居民的社会保障基本公共服务体系，努力实现公共服务均等化，使人民群众更加满意，医疗保险待遇更加公平，社会更加和谐！