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摘 要:金融危机下,各国(包括美国)都举起干预主义的大旗,并且在一些领域采用了国有化的手段。中国自危机爆发以来,从4万亿的资金流向到产业振兴政策,以及2009年以来的国企多个兼并民企,涉足竞争性领域都引起了“国进民退”的讨论。同样是经济干预政策下的国有化,在一个发达的经济体和一个转型中的经济体中有何不同?经济影响一样么?对此从历史的角度进行比较分析有着极为重要的意义。
关键词:国有化;国进民退;中美比较
中图分类号:F123.15文献标识码:A
文章编号:1003—0751(2010)01—0048—05
为了应对金融危机,各国采取了一系列的措施进行干预。美国政府一边投入巨资购买金融机构优先股,一边先后入主房利美、房地美、花旗银行、美国国际集团、克莱斯勒和通用,被称为“用国有化拯救自由市场”。同时,中国央企也掀开了一轮内外扩张。从宝钢入主具有较深民企色彩的宁钢、中粮染指蒙牛、中化旗下的方兴地产替代民企富力成为北京的新“地王”,到山西煤炭资源重组,被称为挑战着“国退民进”的市场经济理念。在经济危机的背景下,政府出手干预市场本属正常之举。但是,同样是政府干预政策,发达的自由市场经济国家和正在向市场经济转轨的国家,其国有化的本质是否相同?对经济发展的长期影响是否相同?本文将从历史的角度,对此进行分析。
一、美国历史上的国有化及国有化后的退出
1.美国历史上的国有化
金融危机爆发以来,美国政府通过国有化进行的救市政策,在美国历史上并不是史无前例。事实上,20世纪以来,美国历史上发生过几次国有化现象。
(1)20世纪初具有浓厚国有化色彩的对经济的第一次干预。19世纪末20世纪初美国经济结构发生了很大变化。企业生产规模日益扩大,资本以空前的速度集中和集聚,资本在100万美元以上的公司1898年有20家,1900年达73家,同时在1900年美国40%的制造业产品由1%的企业生产①。超大规模的企业控制了很多小企业,垄断从运输业、通讯业和金融业扩展到了制造业、销售业以及其他经济部门。经济结构的这些变化对美国经济和社会产生了很大影响。1887年《州际商业法》和1890年《谢尔曼反托拉斯法》这两项法律的颁布,拉开了联邦政府干预经济活动的序幕。这次经济干预措施主要包括:一是对托拉斯进行管制。对托拉斯的管制主要是由联邦政府颁布法律条令,设立专门机构,调查垄断组织的经济行为,通过诉讼或司法的办法进行管理。二是对铁路公司进行监督。19世纪后期铁路迅速扩张,但发展过程中运费歧视、股票掺假、回扣等现象十分严重。美国国会先后通过《埃尔金斯法》(1903年)和《赫伯恩法》(1906年)打击铁路运输中的回扣之风,加强州际商务委员会的权力,为铁路公司确定合理的运价,使得铁路运输完全处于其控制之下。三是对金融领域的管理加强。国会1913年通过的《联邦储备银行法》,初步建立美国联邦储备体系,履行中央银行职能。应该说在这次加强政府对经济的干预中,并没有明显的国有化现象,但对于私有企业的干预明显加强。
(2)一战期间的战时统制经济政策。美国加入一战后,为提高军工生产效率,总统威尔逊着手对部分战略性部门、企业实行国有化,先后将美国电话电报公司、美国铁路公司和史密斯—韦森兵工厂收归国家管理,成立许多负责处理各类经济问题的机构,如股票委员会限制私营部门发行有价证券,战时贸易委员会管理进出口。1917年通过《粮食与燃料管制法》,授权联邦政府为企业颁发许可、征用物资,甚至直接买下工厂。一些重要军需物资则通过公私合营的方式,直接成立公司来加以解决。
(3)大萧条时期的国有化政策。1932年开始的“罗斯福新政”是美国全国范围内大规模国有化的唯一一次。罗斯福上任100天内接连出台15个法案,并设立专门政府机构强力推行。一是对金融领域的整顿与控制。其中为了重建被“大萧条”摧毁的金融体系,美国政府宣布全国银行放假,并迅即成立国有的“复兴金融公司”,用13亿美元购入大约6000家银行股票,以清除不良金融资产,确保充分的资金流转。另外制订《银行法》(1935年)大大加强了联邦储备体系的管理委员会,赋予它以直接管理全国货币、信贷和利率的权力。通过这次金融整顿,美国建立起了强有力的事实上的中央银行,把货币、信贷的管理权集中到联邦政府手里,从而结束了美国原有的自由经营银行制。二是成立国家专门机构进行控制。美国私营电力在20世纪20年代就已发展到120亿美元的垄断资本,电业部门逃避国家干预,搞投机欺骗,还拒绝往农村输电。罗斯福就任总统后,要求国会通过了田纳西河流域管理局法,成立了由国家控制的田纳西河流域管理局,并在该法中规定该局有权生产和出售电力,打击了私人电业垄断。
(4)二战期间的战时统制经济。二战爆发以后,罗斯福政府先后接管了铁矿、煤矿、铁路、卡车运输和军工产业的众多支柱企业,还下令政府接管蒙哥马利—沃德百货公司。1942年10月,美国国会授权政府在全国范围内冻结农产品价格、工资和租金,由价格管理局强制执行这些规定,全面接管物价体系。
(5)二战后的金融不稳定时的几次国有化。1984年,美国爆发石油证券危机,芝加哥的大陆伊力诺依银行和信托公司(当时排名美国银行第七位)被不良石油贷款拖累,濒临倒闭,美国政府惟恐对金融体系构成冲击,迅速收购了该银行80%的股份,并出手接管达10年之久;就在此前后,美国爆发储蓄和贷款危机,为稳定市场和人心,政府成立美国决策信托公司(RTC),自1989至1995年,共通过各种方式解决了747家金融机构、共3940亿美元不良资产,直到1995年其职能才被联邦存款保险公司所取代。
2.美国历史上国有化后的退出
从美国历史上的几次国有化来看,均发生在战争时期和金融、经济不稳定时期。但是,是否每次国有化之后,美国政府就牢牢控制并掌管了这些领域呢?从国有化后的政策来看,战争时期的政策本是临时政策,一战后的1920年,美国政府收归国有的企业均归还原主,企业的股票和债券所有人还得到以利息形式支付的补偿,《运输法》规定恢复了铁路系统的私有制,鼓励国家铁路系统大规模的重组。二战后的国有化同一战时一样是“非常规的”,政府不注资、不持股,战后即逐步归还原股东并给予补偿;经济、金融不稳定时期的国有化政策在经济形势稳定后,国有资本也基本退出市场。1939年罗斯福新政大体结束时,用税款购买的银行股票也陆续出卖给私人投资者,1984年担心伊利诺依大陆银行破产会引发金融市场的严重混乱而收购的该银行80%的股份,后来被重新改组私有化成为美洲银行。
二、中国国有经济规模扩张与宏观调控
在中国改革开放30年的进程中,国有资产总量呈现不断上涨的趋势。从21世纪初期看,国有经济的比重不仅在一些带有垄断性质的上游行业比重上升,如金融保险、石油、电力、电讯、铁路、航空、烟草和军工领域,国资及国有经济的产值都占全行业的80%-90%左右,有的甚至接近100%,而且出现了向某些竞争性领域扩张的趋势,如新能源领域、房地产领域、手机零售领域等,这些都体现出国有企业的扩张。
从历史的角度来看,西方国有企业的扩张多和某一时期加强宏观调控有关(除去战争等非常时期),那么我国的国有企业改革过程中,国有经济规模的扩张是怎样的呢?
1.中国国企改革历程中国有经济规模的扩张
中国国有企业的改革大致经历了四个阶段:第一个阶段,从1979年到1986年,这是国企的“放权、让利”阶段。主要从行政管理体制改革入手,围绕着扩大企业经营管理自主权所进行的松绑、放权、让利,包括扩权、试点经济责任制与利改税等。第二个阶段,从1987年到1993年,完善经济责任制时期。在全国范围内实行资产经营责任制、承包制改革、股份制。第三个阶段,从1994年到1997年,企业制度创新时期。正式提出围绕“建立现代企业制度”来解决国企的深层次矛盾,着力进行企业制度创新的问题。第四个阶段是从1998年开始的国企战略性改组时期,核心是“十五大”提出的“着眼于搞好整个国有经济,抓大放小,对国有企业实行战略性改组”②。
在改革过程中,国有工业企业数量占工业企业数量的比重在1998年之前相对平稳,但在1998之后有一个突然上升之后迅速下降的过程。如下图:
国有工业企业是我国国有经济实力的主要代表,在国有企业中占据重要地位。从国有工业企业数量比重变化来看,和我国的宏观调控及1998年之后的国有企业“抓大放小”的战略是相关的。
1998年由于亚洲金融危机,宏观调控与国有企业改革实质上同步展开,这个时期主要是培育大型国有企业集团,保持国有经济的控制力。从1998年的宏观调控来看,当时启动了积极的财政政策和稳健的货币政策。其中包括有增发1000亿元长期国债,所筹资金用作国家预算内的基础设施建设专项投资。对1000亿元资金的使用安排上包括有:第一,增加农田水利和生态环境建设投资。结合防汛抗洪,抓好大江大河干流堤防的除险加固,中小河流治理,水毁工程修复,以及长江、黄河中上游天然林资源保护、植树造林等。第二,继续加快铁路、公路、电信和一些重点机场建设。铁路主要安排京九南段复线建设等;公路按照“五纵七横”的规划,重点加快“三纵两横两个重要路段”的建设进度;电信建设主要发展数字通信和移动通信网络。第三,扩大城市环保和城市基础设施建设规模。重点用于大中城市污水和垃圾处理,供水、供暖、供气、城市道路和绿化等共7个方面。从资金投向来看,主要是应用于由政府主导的基础设施建设的。目前中央企业828%的资产集中在石油石化、电力、国防、通信、运输、矿业、冶金、机械行业,中国几乎全部的原油、天然气和乙烯生产,全部的基础电信服务和大部分增值服务,都归国有企业所有。
2008年开始的宏观调控,中国政府中央推出了4万亿投资计划、十大产业振兴规划、宽松的货币政策以及要求银行大规模扩张信贷。在4万亿投资计划中,绝大部分是政府推动的投资项目,包括相当大比例的基建项目和工业投资项目。从资金流向上看,国家统计局发布的数据显示,2009年前三季度,银行信贷资金大量投放,人民币贷款余额增长346%,新增贷款8.7万亿元,其中,中长期贷款约5.5万亿元,多数都用于中央和地方政府主导的固定资产投资。从十大产业规划来看,支持国企通过并购重组、做大做强的政策导向相当明显,有些规划里面列出了具体的国有企业的名字,甚至政府要支持的具体并购重组计划。例如,汽车产业振兴规划提出要重点支持的“三大三小”,均为国企;船舶工业规划提出要重点发展“两个龙头企业”——中国船舶和中船重工;而在钢铁产业振兴规划里,更是将“推进鞍本与攀钢、东北特钢,宝钢与包钢、宁波钢铁等跨地区的重组,推进天津钢管与天铁、天钢、天津冶金公司,太钢与省内钢铁企业等区域内的重组”这样的具体操作路径写入其中。从此次的调控计划来看,很显然是支持国有企业挺进相关领域的。
2.宏观调控后中国国有企业的发展状况
虽然1998年的宏观调控采取了一些支持国有企业发展的策略,但是国企亏损的局面并没有改变,到1999年,国企亏损面已达到2/3,这种状况一直持续到2002年。政府在2002年加快了社会保障体制改革的力度,以此为契机,卸掉了人员及历史遗留问题包袱的国有企业赶上了2003年以来中国经济高速增长,国有企业尤其是央企,开始步入合并重组及上市的资本运营轨道,其资本化进程开始加速。国有企业资本化进程的加速,不仅无限扩大了国有企业的规模,而且极大提高了国有企业的利润水平,到2008年底,国有经济的综合比重仍在68%以上,在五大领域占绝对控制地位,一是石油、石化、煤炭、电信、电网、发电、钢铁、造船、航天、军工等;二是铁路、公路、水利等基础设施;三是城市公用事业如供水、供气、供热、园林绿化、垃圾焚烧、污水处理、公交、地铁等;四是银行、保险、证券及报纸杂志出版、电影、电视广播等;五是文教及卫生医疗等。与非国有企业位居产业下游相比,国有企业几乎占据了全部的产业上游,这意味着国企尤其是央企控制了绝大多数的自然资源,更意味着国企尤其是央企占领了市场定价权。国有企业所拥有的石油、天然气、煤炭、铁矿石、有色金属、电信、邮政等领域的定价权及垄断,使资源资本化获取了超额利润。
国有银行垄断的金融体制和2008年4万亿元的经济刺激计划,客观上为国有企业特别是央企提供了大举扩张的资金支持。在煤炭、钢铁、航空、房地产、金融等领域都出现了“国进民退”现象。
三、中美国有化的比较分析
从美中两国国有经济的扩张上来看,有一点是类似的,即为了稳定经济和宏观调控的需要,都会伴随有一定时期的国有经济的扩张,但从扩张的性质、手段来看,则表现出很大的不同。
1.扩张性质上的差异
从美国历史上及2008年的金融危机的救助过程来看,国有化仅仅是其宏观调控的一种临时举措,并不会改变其自由市场的理念。无论是大萧条时期的调控还是战争时期的统制经济,国有化的企业在经济恢复后重又进行了私有化。我们也可以看到即使本轮金融危机中被很多人所称为国有化救助市场经济的举措,也只是暂时之举,如从美国对银行的救助来看,第一步是压力测试,判断各家银行需要从政府获得多少资金;第二步是改变资本结构,财政部向银行注资之后获得优先股或可转换股权,这些股权没有投票权,政府不插手银行的具体管理事务;第三步是当受困银行足够强大,无需援助时,他们会偿还政府的资金,并募集私人资本。
从中国国有经济的扩张来看,虽然从统计数据上来看,国有工业产值占总产值的比重确实在下降,国有企业数量在减少,这也与中央提出的国企改革的目标是“抓大放小”有关,但国有经济在一些带有垄断性质的上游行业比重却呈现上升趋势,并向下游扩张,形成产业链垄断的态势,而且利用这些垄断获得了超额利润。尤其是本轮经济调控中国有经济的扩张,更体现出国有企业从原有的一些垄断性领域向竞争性领域的扩张,且明确以“做强做大”为名,由政府主导兼并一些民营中小企业,这与美国扩张是暂时的,退出是明确的是不同的。
2.扩张手段上的差异
从美国历次的国有化来看,始终注意“度”的把握,如在对金融业的救助中,只购买金融机构无表决权和不可转换的优先股、政府不派出董事、不参与管理等,在利用国有化实施宏观调控时,都设计好将来退出企业的机制。从历次政府对经济的干预来看,主要都是通过法案来实施的,这些法案的通过一方面赋予了管制机构相应的权力,保证了管制措施的实施,一方面也保证了政府在适当时候的全面退出。
中国国有经济的改革方向虽然从诸多的战略规划可看出是退出竞争行业的,如1997年十五大报告中提出的国企要“抓大放小”,2000年“十五”计划纲要“积极探索各种有效方式,有进有退,有所为有所不为,加快国有经济布局的战略性调整。发挥国有经济在国民经济中的主导作用,关系国家安全和经济命脉的重要企业要由国家控股”,2005年3月国务院发布了“非公经济36条”,提出对个体私营经济放宽市场准入,鼓励其投资经营垄断行业,但从具体实施上来看,一方面没有配套的对央企、民企一视同仁的制度构建,另一方面政府主导的国有企业向竞争性领域扩张的案例又在本轮调控中屡屡出现,虽然这样扩张的理论基础是中国经济要走出本轮经济危机,首先必须靠固定资产投资以及大型国营企业来发挥作用,但是相应的走出危机后政府的退出机制却无从谈起。从制度层面上看,在电力、电信、石化、金融等高利润行业的市场依然存在准入门槛,在金融体制环境上,国企、民企待遇有别。
在政府十大产业振兴规划所显示出的支持国企做大做强的明显政策偏好下,商业银行信贷投放倾向于大企业、大项目,倾向于“银政合作”,民营企业和中小型企业的融资情况并未因国家和监管部门的重视而有所改善。如2008年,中国国家开发银行以支持大型中央企业作为扩大内需的重要切入点,为央企的结构性调整、重大工程建设、国际合作、节能减排和科技创新提供有力的资金支持,全年向105家央企发放本外币贷款折合人民币1854亿元。从国企扩张的领域来看并非只是在“关系国家安全和经济命脉”的行业,并非退出竞争性领域,反而是进入,非但不是政府与企业保持一定距离,反而更多地以政府红头文件代替法规,政府以行政命令主导国企对民企的兼并。如当前国资委分管的136家央企中,逾七成企业涉足房地产业,中粮涉足能源、地产和金融,国家电网控股了两家电器设备制造类上市公司,央企建立自己的财务公司和共同的资金管理平台进行实体和金融的混业经营,山西的煤炭资源重组等。所以,中国的国企扩张是一种政策上退,实质上进,借助宏观调控增强垄断的过程。
四、对“国进民退”的思考
诚然,金融危机的来临使得各国政府被迫举起凯恩斯主义的大旗,在经济危机之下,进行政府干预本属于正常之举,但如因此判定自由市场经济失败,成功的发展模式还应是政府主导的市场经济模式,则有失偏颇,甚至可能对经济的长期发展产生危害。
纵观经济发展的历史,我国与其他东亚经济体取得的成就与强势政府有关,但1997年亚洲金融危机后日本及其他东亚经济国家所暴露的问题同样和过强的政府干预有关。在市场经济体制中,政府的强势作用和市场的作用是在互动中发挥作用的,在市场经济发展的初期,政府的强势作用有着边际递增的效应,在市场机制逐步成熟的后续时期,政府的作用则因公权在竞争性领域对私权的挤出及寻租等问题而呈现边际递减的效应,因此,随着市场经济体制的逐渐完善应伴随着政府的逐渐退出。实际上,中国改革开放30年的经验不仅仅是政府的干预,更体现为政府放松管制,发展民间经济。
从美国发展的历史来看也是如此。政府对经济的干预向来不是常态,只是非常态。虽然大萧条时期到二战后初期,凯恩斯主义是宏观经济政策的主要基点,但政府对经济的过度干预、国有化程度的居高不下、与能源危机因素叠加,使得20世纪70年代出现了生产率的低增长,高失业率和高通胀率的滞胀局面出现,80年代初,里根政府推行新自由主义政策,私有化浪潮重新兴起,才带动美国经济走出了滞胀的困局。
从中美两国的国有化的历史比较中,我们可以看出,美国的国有化历来是其非常态下的干预之举,其干预多是通过一系列的法案,严格地进入和退出,在采取国有化的措施时也注意预留未来的退出机制,而中国的国有经济的扩张非常显著地体现为表面上国有企业数量下降,但实质上垄断能力加强,并出现了控制产业链的趋势,尽管政策上鼓励非公经济的发展,但制度上却存在诸多障碍,形成实质上的“国进民退”,行政垄断向竞争性领域的渗透,必然会影响经济未来发展的效率。
注释
①George Mowry, The Era of Theodore Roosevelt and the Birth of Modern America , New York1958, P7.
②陈功:《宏观调控推动国有经济再膨胀》,《中国企业家》2009年第8期。
参考文献
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[10]文宗瑜.中国国有企业60年的发展及其巨大影响[J].国有资产管理,2009,(10).
责任编辑:晓 立
关键词:国有化;国进民退;中美比较
中图分类号:F123.15文献标识码:A
文章编号:1003—0751(2010)01—0048—05
为了应对金融危机,各国采取了一系列的措施进行干预。美国政府一边投入巨资购买金融机构优先股,一边先后入主房利美、房地美、花旗银行、美国国际集团、克莱斯勒和通用,被称为“用国有化拯救自由市场”。同时,中国央企也掀开了一轮内外扩张。从宝钢入主具有较深民企色彩的宁钢、中粮染指蒙牛、中化旗下的方兴地产替代民企富力成为北京的新“地王”,到山西煤炭资源重组,被称为挑战着“国退民进”的市场经济理念。在经济危机的背景下,政府出手干预市场本属正常之举。但是,同样是政府干预政策,发达的自由市场经济国家和正在向市场经济转轨的国家,其国有化的本质是否相同?对经济发展的长期影响是否相同?本文将从历史的角度,对此进行分析。
一、美国历史上的国有化及国有化后的退出
1.美国历史上的国有化
金融危机爆发以来,美国政府通过国有化进行的救市政策,在美国历史上并不是史无前例。事实上,20世纪以来,美国历史上发生过几次国有化现象。
(1)20世纪初具有浓厚国有化色彩的对经济的第一次干预。19世纪末20世纪初美国经济结构发生了很大变化。企业生产规模日益扩大,资本以空前的速度集中和集聚,资本在100万美元以上的公司1898年有20家,1900年达73家,同时在1900年美国40%的制造业产品由1%的企业生产①。超大规模的企业控制了很多小企业,垄断从运输业、通讯业和金融业扩展到了制造业、销售业以及其他经济部门。经济结构的这些变化对美国经济和社会产生了很大影响。1887年《州际商业法》和1890年《谢尔曼反托拉斯法》这两项法律的颁布,拉开了联邦政府干预经济活动的序幕。这次经济干预措施主要包括:一是对托拉斯进行管制。对托拉斯的管制主要是由联邦政府颁布法律条令,设立专门机构,调查垄断组织的经济行为,通过诉讼或司法的办法进行管理。二是对铁路公司进行监督。19世纪后期铁路迅速扩张,但发展过程中运费歧视、股票掺假、回扣等现象十分严重。美国国会先后通过《埃尔金斯法》(1903年)和《赫伯恩法》(1906年)打击铁路运输中的回扣之风,加强州际商务委员会的权力,为铁路公司确定合理的运价,使得铁路运输完全处于其控制之下。三是对金融领域的管理加强。国会1913年通过的《联邦储备银行法》,初步建立美国联邦储备体系,履行中央银行职能。应该说在这次加强政府对经济的干预中,并没有明显的国有化现象,但对于私有企业的干预明显加强。
(2)一战期间的战时统制经济政策。美国加入一战后,为提高军工生产效率,总统威尔逊着手对部分战略性部门、企业实行国有化,先后将美国电话电报公司、美国铁路公司和史密斯—韦森兵工厂收归国家管理,成立许多负责处理各类经济问题的机构,如股票委员会限制私营部门发行有价证券,战时贸易委员会管理进出口。1917年通过《粮食与燃料管制法》,授权联邦政府为企业颁发许可、征用物资,甚至直接买下工厂。一些重要军需物资则通过公私合营的方式,直接成立公司来加以解决。
(3)大萧条时期的国有化政策。1932年开始的“罗斯福新政”是美国全国范围内大规模国有化的唯一一次。罗斯福上任100天内接连出台15个法案,并设立专门政府机构强力推行。一是对金融领域的整顿与控制。其中为了重建被“大萧条”摧毁的金融体系,美国政府宣布全国银行放假,并迅即成立国有的“复兴金融公司”,用13亿美元购入大约6000家银行股票,以清除不良金融资产,确保充分的资金流转。另外制订《银行法》(1935年)大大加强了联邦储备体系的管理委员会,赋予它以直接管理全国货币、信贷和利率的权力。通过这次金融整顿,美国建立起了强有力的事实上的中央银行,把货币、信贷的管理权集中到联邦政府手里,从而结束了美国原有的自由经营银行制。二是成立国家专门机构进行控制。美国私营电力在20世纪20年代就已发展到120亿美元的垄断资本,电业部门逃避国家干预,搞投机欺骗,还拒绝往农村输电。罗斯福就任总统后,要求国会通过了田纳西河流域管理局法,成立了由国家控制的田纳西河流域管理局,并在该法中规定该局有权生产和出售电力,打击了私人电业垄断。
(4)二战期间的战时统制经济。二战爆发以后,罗斯福政府先后接管了铁矿、煤矿、铁路、卡车运输和军工产业的众多支柱企业,还下令政府接管蒙哥马利—沃德百货公司。1942年10月,美国国会授权政府在全国范围内冻结农产品价格、工资和租金,由价格管理局强制执行这些规定,全面接管物价体系。
(5)二战后的金融不稳定时的几次国有化。1984年,美国爆发石油证券危机,芝加哥的大陆伊力诺依银行和信托公司(当时排名美国银行第七位)被不良石油贷款拖累,濒临倒闭,美国政府惟恐对金融体系构成冲击,迅速收购了该银行80%的股份,并出手接管达10年之久;就在此前后,美国爆发储蓄和贷款危机,为稳定市场和人心,政府成立美国决策信托公司(RTC),自1989至1995年,共通过各种方式解决了747家金融机构、共3940亿美元不良资产,直到1995年其职能才被联邦存款保险公司所取代。
2.美国历史上国有化后的退出
从美国历史上的几次国有化来看,均发生在战争时期和金融、经济不稳定时期。但是,是否每次国有化之后,美国政府就牢牢控制并掌管了这些领域呢?从国有化后的政策来看,战争时期的政策本是临时政策,一战后的1920年,美国政府收归国有的企业均归还原主,企业的股票和债券所有人还得到以利息形式支付的补偿,《运输法》规定恢复了铁路系统的私有制,鼓励国家铁路系统大规模的重组。二战后的国有化同一战时一样是“非常规的”,政府不注资、不持股,战后即逐步归还原股东并给予补偿;经济、金融不稳定时期的国有化政策在经济形势稳定后,国有资本也基本退出市场。1939年罗斯福新政大体结束时,用税款购买的银行股票也陆续出卖给私人投资者,1984年担心伊利诺依大陆银行破产会引发金融市场的严重混乱而收购的该银行80%的股份,后来被重新改组私有化成为美洲银行。
二、中国国有经济规模扩张与宏观调控
在中国改革开放30年的进程中,国有资产总量呈现不断上涨的趋势。从21世纪初期看,国有经济的比重不仅在一些带有垄断性质的上游行业比重上升,如金融保险、石油、电力、电讯、铁路、航空、烟草和军工领域,国资及国有经济的产值都占全行业的80%-90%左右,有的甚至接近100%,而且出现了向某些竞争性领域扩张的趋势,如新能源领域、房地产领域、手机零售领域等,这些都体现出国有企业的扩张。
从历史的角度来看,西方国有企业的扩张多和某一时期加强宏观调控有关(除去战争等非常时期),那么我国的国有企业改革过程中,国有经济规模的扩张是怎样的呢?
1.中国国企改革历程中国有经济规模的扩张
中国国有企业的改革大致经历了四个阶段:第一个阶段,从1979年到1986年,这是国企的“放权、让利”阶段。主要从行政管理体制改革入手,围绕着扩大企业经营管理自主权所进行的松绑、放权、让利,包括扩权、试点经济责任制与利改税等。第二个阶段,从1987年到1993年,完善经济责任制时期。在全国范围内实行资产经营责任制、承包制改革、股份制。第三个阶段,从1994年到1997年,企业制度创新时期。正式提出围绕“建立现代企业制度”来解决国企的深层次矛盾,着力进行企业制度创新的问题。第四个阶段是从1998年开始的国企战略性改组时期,核心是“十五大”提出的“着眼于搞好整个国有经济,抓大放小,对国有企业实行战略性改组”②。
在改革过程中,国有工业企业数量占工业企业数量的比重在1998年之前相对平稳,但在1998之后有一个突然上升之后迅速下降的过程。如下图:
国有工业企业是我国国有经济实力的主要代表,在国有企业中占据重要地位。从国有工业企业数量比重变化来看,和我国的宏观调控及1998年之后的国有企业“抓大放小”的战略是相关的。
1998年由于亚洲金融危机,宏观调控与国有企业改革实质上同步展开,这个时期主要是培育大型国有企业集团,保持国有经济的控制力。从1998年的宏观调控来看,当时启动了积极的财政政策和稳健的货币政策。其中包括有增发1000亿元长期国债,所筹资金用作国家预算内的基础设施建设专项投资。对1000亿元资金的使用安排上包括有:第一,增加农田水利和生态环境建设投资。结合防汛抗洪,抓好大江大河干流堤防的除险加固,中小河流治理,水毁工程修复,以及长江、黄河中上游天然林资源保护、植树造林等。第二,继续加快铁路、公路、电信和一些重点机场建设。铁路主要安排京九南段复线建设等;公路按照“五纵七横”的规划,重点加快“三纵两横两个重要路段”的建设进度;电信建设主要发展数字通信和移动通信网络。第三,扩大城市环保和城市基础设施建设规模。重点用于大中城市污水和垃圾处理,供水、供暖、供气、城市道路和绿化等共7个方面。从资金投向来看,主要是应用于由政府主导的基础设施建设的。目前中央企业828%的资产集中在石油石化、电力、国防、通信、运输、矿业、冶金、机械行业,中国几乎全部的原油、天然气和乙烯生产,全部的基础电信服务和大部分增值服务,都归国有企业所有。
2008年开始的宏观调控,中国政府中央推出了4万亿投资计划、十大产业振兴规划、宽松的货币政策以及要求银行大规模扩张信贷。在4万亿投资计划中,绝大部分是政府推动的投资项目,包括相当大比例的基建项目和工业投资项目。从资金流向上看,国家统计局发布的数据显示,2009年前三季度,银行信贷资金大量投放,人民币贷款余额增长346%,新增贷款8.7万亿元,其中,中长期贷款约5.5万亿元,多数都用于中央和地方政府主导的固定资产投资。从十大产业规划来看,支持国企通过并购重组、做大做强的政策导向相当明显,有些规划里面列出了具体的国有企业的名字,甚至政府要支持的具体并购重组计划。例如,汽车产业振兴规划提出要重点支持的“三大三小”,均为国企;船舶工业规划提出要重点发展“两个龙头企业”——中国船舶和中船重工;而在钢铁产业振兴规划里,更是将“推进鞍本与攀钢、东北特钢,宝钢与包钢、宁波钢铁等跨地区的重组,推进天津钢管与天铁、天钢、天津冶金公司,太钢与省内钢铁企业等区域内的重组”这样的具体操作路径写入其中。从此次的调控计划来看,很显然是支持国有企业挺进相关领域的。
2.宏观调控后中国国有企业的发展状况
虽然1998年的宏观调控采取了一些支持国有企业发展的策略,但是国企亏损的局面并没有改变,到1999年,国企亏损面已达到2/3,这种状况一直持续到2002年。政府在2002年加快了社会保障体制改革的力度,以此为契机,卸掉了人员及历史遗留问题包袱的国有企业赶上了2003年以来中国经济高速增长,国有企业尤其是央企,开始步入合并重组及上市的资本运营轨道,其资本化进程开始加速。国有企业资本化进程的加速,不仅无限扩大了国有企业的规模,而且极大提高了国有企业的利润水平,到2008年底,国有经济的综合比重仍在68%以上,在五大领域占绝对控制地位,一是石油、石化、煤炭、电信、电网、发电、钢铁、造船、航天、军工等;二是铁路、公路、水利等基础设施;三是城市公用事业如供水、供气、供热、园林绿化、垃圾焚烧、污水处理、公交、地铁等;四是银行、保险、证券及报纸杂志出版、电影、电视广播等;五是文教及卫生医疗等。与非国有企业位居产业下游相比,国有企业几乎占据了全部的产业上游,这意味着国企尤其是央企控制了绝大多数的自然资源,更意味着国企尤其是央企占领了市场定价权。国有企业所拥有的石油、天然气、煤炭、铁矿石、有色金属、电信、邮政等领域的定价权及垄断,使资源资本化获取了超额利润。
国有银行垄断的金融体制和2008年4万亿元的经济刺激计划,客观上为国有企业特别是央企提供了大举扩张的资金支持。在煤炭、钢铁、航空、房地产、金融等领域都出现了“国进民退”现象。
三、中美国有化的比较分析
从美中两国国有经济的扩张上来看,有一点是类似的,即为了稳定经济和宏观调控的需要,都会伴随有一定时期的国有经济的扩张,但从扩张的性质、手段来看,则表现出很大的不同。
1.扩张性质上的差异
从美国历史上及2008年的金融危机的救助过程来看,国有化仅仅是其宏观调控的一种临时举措,并不会改变其自由市场的理念。无论是大萧条时期的调控还是战争时期的统制经济,国有化的企业在经济恢复后重又进行了私有化。我们也可以看到即使本轮金融危机中被很多人所称为国有化救助市场经济的举措,也只是暂时之举,如从美国对银行的救助来看,第一步是压力测试,判断各家银行需要从政府获得多少资金;第二步是改变资本结构,财政部向银行注资之后获得优先股或可转换股权,这些股权没有投票权,政府不插手银行的具体管理事务;第三步是当受困银行足够强大,无需援助时,他们会偿还政府的资金,并募集私人资本。
从中国国有经济的扩张来看,虽然从统计数据上来看,国有工业产值占总产值的比重确实在下降,国有企业数量在减少,这也与中央提出的国企改革的目标是“抓大放小”有关,但国有经济在一些带有垄断性质的上游行业比重却呈现上升趋势,并向下游扩张,形成产业链垄断的态势,而且利用这些垄断获得了超额利润。尤其是本轮经济调控中国有经济的扩张,更体现出国有企业从原有的一些垄断性领域向竞争性领域的扩张,且明确以“做强做大”为名,由政府主导兼并一些民营中小企业,这与美国扩张是暂时的,退出是明确的是不同的。
2.扩张手段上的差异
从美国历次的国有化来看,始终注意“度”的把握,如在对金融业的救助中,只购买金融机构无表决权和不可转换的优先股、政府不派出董事、不参与管理等,在利用国有化实施宏观调控时,都设计好将来退出企业的机制。从历次政府对经济的干预来看,主要都是通过法案来实施的,这些法案的通过一方面赋予了管制机构相应的权力,保证了管制措施的实施,一方面也保证了政府在适当时候的全面退出。
中国国有经济的改革方向虽然从诸多的战略规划可看出是退出竞争行业的,如1997年十五大报告中提出的国企要“抓大放小”,2000年“十五”计划纲要“积极探索各种有效方式,有进有退,有所为有所不为,加快国有经济布局的战略性调整。发挥国有经济在国民经济中的主导作用,关系国家安全和经济命脉的重要企业要由国家控股”,2005年3月国务院发布了“非公经济36条”,提出对个体私营经济放宽市场准入,鼓励其投资经营垄断行业,但从具体实施上来看,一方面没有配套的对央企、民企一视同仁的制度构建,另一方面政府主导的国有企业向竞争性领域扩张的案例又在本轮调控中屡屡出现,虽然这样扩张的理论基础是中国经济要走出本轮经济危机,首先必须靠固定资产投资以及大型国营企业来发挥作用,但是相应的走出危机后政府的退出机制却无从谈起。从制度层面上看,在电力、电信、石化、金融等高利润行业的市场依然存在准入门槛,在金融体制环境上,国企、民企待遇有别。
在政府十大产业振兴规划所显示出的支持国企做大做强的明显政策偏好下,商业银行信贷投放倾向于大企业、大项目,倾向于“银政合作”,民营企业和中小型企业的融资情况并未因国家和监管部门的重视而有所改善。如2008年,中国国家开发银行以支持大型中央企业作为扩大内需的重要切入点,为央企的结构性调整、重大工程建设、国际合作、节能减排和科技创新提供有力的资金支持,全年向105家央企发放本外币贷款折合人民币1854亿元。从国企扩张的领域来看并非只是在“关系国家安全和经济命脉”的行业,并非退出竞争性领域,反而是进入,非但不是政府与企业保持一定距离,反而更多地以政府红头文件代替法规,政府以行政命令主导国企对民企的兼并。如当前国资委分管的136家央企中,逾七成企业涉足房地产业,中粮涉足能源、地产和金融,国家电网控股了两家电器设备制造类上市公司,央企建立自己的财务公司和共同的资金管理平台进行实体和金融的混业经营,山西的煤炭资源重组等。所以,中国的国企扩张是一种政策上退,实质上进,借助宏观调控增强垄断的过程。
四、对“国进民退”的思考
诚然,金融危机的来临使得各国政府被迫举起凯恩斯主义的大旗,在经济危机之下,进行政府干预本属于正常之举,但如因此判定自由市场经济失败,成功的发展模式还应是政府主导的市场经济模式,则有失偏颇,甚至可能对经济的长期发展产生危害。
纵观经济发展的历史,我国与其他东亚经济体取得的成就与强势政府有关,但1997年亚洲金融危机后日本及其他东亚经济国家所暴露的问题同样和过强的政府干预有关。在市场经济体制中,政府的强势作用和市场的作用是在互动中发挥作用的,在市场经济发展的初期,政府的强势作用有着边际递增的效应,在市场机制逐步成熟的后续时期,政府的作用则因公权在竞争性领域对私权的挤出及寻租等问题而呈现边际递减的效应,因此,随着市场经济体制的逐渐完善应伴随着政府的逐渐退出。实际上,中国改革开放30年的经验不仅仅是政府的干预,更体现为政府放松管制,发展民间经济。
从美国发展的历史来看也是如此。政府对经济的干预向来不是常态,只是非常态。虽然大萧条时期到二战后初期,凯恩斯主义是宏观经济政策的主要基点,但政府对经济的过度干预、国有化程度的居高不下、与能源危机因素叠加,使得20世纪70年代出现了生产率的低增长,高失业率和高通胀率的滞胀局面出现,80年代初,里根政府推行新自由主义政策,私有化浪潮重新兴起,才带动美国经济走出了滞胀的困局。
从中美两国的国有化的历史比较中,我们可以看出,美国的国有化历来是其非常态下的干预之举,其干预多是通过一系列的法案,严格地进入和退出,在采取国有化的措施时也注意预留未来的退出机制,而中国的国有经济的扩张非常显著地体现为表面上国有企业数量下降,但实质上垄断能力加强,并出现了控制产业链的趋势,尽管政策上鼓励非公经济的发展,但制度上却存在诸多障碍,形成实质上的“国进民退”,行政垄断向竞争性领域的渗透,必然会影响经济未来发展的效率。
注释
①George Mowry, The Era of Theodore Roosevelt and the Birth of Modern America , New York1958, P7.
②陈功:《宏观调控推动国有经济再膨胀》,《中国企业家》2009年第8期。
参考文献
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责任编辑:晓 立