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[摘 要] 省县关系是我国最重要的层级政府间关系。新中国成立后到20世纪90年代市管县体制普遍建立之前的多数时间里，我国实行的都是省管县的体制，其中伴随着一些地方市管县体制的改革。目前，省县关系呈现出多种管理体制并存的局面，在一定程度上影响了县治理能力的提升。优化省县关系，中央层面应适时制定规则，对各地的省管县改革明确方向，进行规范和引导。地方层面应继续简政放权，适当调整行政区划，加快电子政务建设。
[关键词] 省县关系；省直管县；海南模式
[基金项目] 河北省社科基金项目《层级政府间关系研究——以河北省为例》（HB13GL018）
[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1671-198X（2016）11-0036-08 [收稿日期] 2016-09-22
法国思想家阿历克西·德·托克维尔在《论美国的民主》中曾经这样写道：“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。”[1]（P109）因此，古往今来，任何政权，为了实现国家有效治理的目标，通常会把它的国民采用分而治之的方法，即基于有效治理的原则把国家分成若干个大的不同行政区域，每个区域建立一级地方政府并赋予一定的治理权限，然后，在大的行政区域之下再划分若干个小的行政区域，并在小的行政区域之内建立一级地方政府，同时赋予其一定的治理权限，以此类推。随着行政区域的逐次划分以及每一个行政区域内相应级别的地方政府的建立，政府间的关系也就产生了。地方政府间的关系既包括横向上同一层级政府间的关系，也包括纵向上不同层级政府间的关系。目前，我国多数地方纵向上有省、市、县、乡四个管理层级。从国家有效治理的角度看，并非政府的管理层级越多越好，当然亦并非层级越少越好。政府管理层级的多少最终服务于国家实现有效治理的需要。党的十八届三中全会通过的全面深化改革的《决定》从实现国家治理现代化的高度，提出“优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革”。近年来，各地的省管县体制改革基本处于停滞状态，如何优化省县关系仍是一个有待研究的问题。
省县关系是我国最重要的层级政府间关系。省县关系之所以重要，是由县所处的位置和发挥的作用所决定的。县作为一级地方行政区划单位自古有之。秦朝的郡县制奠定了县作为基层行政区划单位的基础，此后在二千多年的时间里，地方行政层级虽然经历了从两级制到三级制再到两级制的多次反复，但县作为基层行政区划单位的地位没有改变，“皇帝直接任命的地方官员到这一层为止，‘县官’一语被用来作为皇帝或政府的代称。这是历史上最稳定的一级政区，在幅员、数目与名称方面变化起伏最小。”[2]虽然乡的行政建政和县一样具有悠久的历史，但经常在政权机关和自治单位之间反复。新中国成立后，乡镇的数量、规模的变化最剧烈，[3]而且正如有学者所言，乡镇的“功能并不健全，很难称其为一级完整的行政单元”，[4]（P3）县仍属于功能完整的基层行政区划单位。
由于县级政府在国家政权建设、法律和政策实施、维护社会秩序以及在实施经济社会管理、提供公共服务等方面都发挥着重要作用，其作用发挥状况不仅直接影响着县域的发展状况，而且会影响到整个国家的发展。因此，如何提高县级政府的治理能力历来为国家所重视。优化省县关系是提高县级政府治理能力的一个重要内容，对该问题的研究无疑具有重要意义。
一、省县关系的历史沿革
省政府和县政府之间的管理体制，简称“省管县”体制，它们之间的关系又称“省县关系”。在我国，省县关系由来已久。新中国成立初期，我国就建立了省管县的管理体制。当时建立省管县体制的法律依据是1950年初中央人民政府政务院通过的《县人民政府组织通则》。《通则》确立了县人民政府委员会直接受省政府领导的体制，明确规定：“县人民政府委员会为县一级的地方政权机关，受省人民政府委员会的领导及主管区专员的监督指导。”尽管《通则》对省管县体制作了统一规定，但中央同时也允许某些地方进行市管县体制的尝试。当时的无锡、徐州、兰州等市都曾实行市管县的体制。就全国来看，由于当时实行市管县体制的目的主要是为了保证大城市的蔬菜、副食品供应，因此实行市管县的市仅限于部分直辖市、省会市和个别大城市。
从1958年1月开始，我国实行市管县体制的范围迅速扩大，至1958年底，几乎所有的直辖市、省会市、大城市都实行了市管县体制。该年，河北省撤销“天津地区”，将武清、静海等12个县划归省辖天津市领导，试行市管县体制。1959年9月，全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，正式承认了市管县体制的法律地位，从而直接推动了市管县体制的发展。从1959年5月13日至1960年5月3日，张家口、唐山、邯郸、石家庄、保定、承德六市分别改为省辖市，同时撤销上述六个专区，将其辖县分别划归六市，至此河北省全面实行了市管县体制。就全国的情况看，1960年，全国已有52个市建立市管县的体制，所辖县的数量达243个，约占全国县级行政区划建制总数的八分之一。20世纪60年代初，随着国民经济的“调整、充实、巩固、提高”方针的贯彻，中央开始纠正1958年在“左”的思想指导下对专区大撤并的做法，很多地方市管县的体制被撤销，对县的管理又恢复了原来的体制。到1966年，全国管辖县的市下降至25个，管辖的县数量不到1960年的三分之一。
20世纪80年代初，我国进行了第二次大规模的市管县体制改革。
此次改革的背景是：60年代，市管县的体制降温后，我国又恢复了省管县的体制。由于省级行政区数量偏少，每个省级政府管辖的幅度偏大，影响了管理效果。为此，我国在省以下划分若干地区，每个地区设置行政公署作为省级政府的派出机关，代表省级政府管辖各个县，管理地区的社会公共事务。行政公署在当时确实起了重要作用，但随着社会的发展，这种体制的弊端也日益显露出来，“主要是，在政治、经济紧密相连的一个地区和城市内，往往存在地、市、县、镇几套领导机构，层次重叠，部门林立，行政工作人员越来越多；人为地造成城乡分割、条块分割的局面，工作中互相产生矛盾，抵消力量；严重地阻碍着城乡的相互支援，束缚着经济、文化事业的协调发展。”[5]为了克服这种体制的弊端，中共中央于1982年以51号文件的形式提出了改革地区体制、实行市管县的要求。当年先在江苏试点，1983年开始在全国试行。1983年2月，中共中央、国务院发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，提出了改革的目的和主要办法。改革的目的是充分发挥中心城市的带动作用，使城市和农村紧密地结合起来，促进城乡经济、文化事业的一体化发展。改革的主要办法是，“实行地、市合并，由市领导县”。1999年，中共中央、国务院又印发了《关于地方机构改革的意见》，指出：“要调整地区建制，减少行政层次，避免重复设置。与地级市并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存一地的地区、所在市（县）达到设立地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制；其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领导或省直辖，县级市由省委托市代管。”这个文件的出台使市管县体制在我国全面铺开。 通过上面的梳理，我们不难发现：新中国成立后，我国省县关系存在着反复性，即省管县—市管县—省管县-市管县。在20世纪90年代市管县体制普遍建立之前，在多数时间里实行的都是省管县的体制，其中伴随着一些地方市管县体制的改革。也可以说，省管县是常态，而市管县只是个例外。
二、当前省县关系现状
——以河北省为视角的考察
在20世纪90年代市管县体制普遍建立后，省县关系逐渐成为次要的层级政府关系。近年来，随着市县政府间的矛盾和问题越来越多，改革市管县体制，实行省管县体制的呼声也越来越高，随之省县关系成为人们关注的焦点。河北省对省县关系进行调整大体上遵循着“扩权县——财政省直管县——省直管县”这样的改革思路，先是进行扩权强县的改革，接着是推行财政省直管县，在此基础上进行省直管县改革。经过上述改革，河北的省县关系呈现出多种管理体制并存的局面。
（一）省政府与扩权县政府间的关系
扩权县是指在行政区划不变的情况下，通过上级政府的赋权，享有和地级市政府相同的部分经济和社会管理权限的县（市）。河北的扩权县改革试点工作始于2005年初。当时，省政府出台了《关于扩大部分县市管理权限的意见》（冀政〔2005〕8号），明确对省政府确定的22个县（市）进行扩权。扩权县扩大的管理权限来源于省市两级政府，特别是市政府的让渡。《意见》提出市政府权力让渡遵循的原则是：除法律、法规明确规定外，原需经地级市审批或管理的，原则上变为由扩权县（市）自行审批、管理，报市备案；原需经市审核、报省审批的，原则上变为由扩权县（市）直接审核、报省审批，报市备案。对国务院有关部门文件规定须经地级市审核、审批的事项，采取省、市政府委托和授权等办法放权。根据上述原则，扩权县政府获得了11个方面62项管理权限，具体包括：（1）事权方面，涉及计划直接上报、项目直接申报、用地直接报批、证照直接发放、部分价权下放、统计直接发布、政策直接享有、信息直接获得共八个方面，计43项权力。核心内容是省政府和扩权县政府之间建立直接的领导与被领导关系。（2）财权方面，涉及财政直接结算、经费直接安排、税权部分调整三个方面，计19项权力，核心内容是地级市不再分享扩权县（市）收入。
扩权县改革的目的旨在通过扩权激发县（市）的发展活力。从改革效果来看，基本达到了改革的初衷。以平山县为例，平山县于1986年、2001年先后被确定为国家级贫困县、全国扶贫开发重点县，经济发展一直落后于周边县市。2002年，全县公共财政预算收入仅有1.55亿元。2005年，平山县被确定为扩权县，活力一下子被激发出来，县财政实力迅速增长。2012年，平山县公共财政预算收入达9.56亿元，在石家庄17个县市中位列第三，仅次于藁城和鹿泉，在全省135个县市中排名第18位。就扩权县整体运行情况来看，2013年，扩权县公共财政预算收入占县域比重为33.5%，平均规模是县域平均规模的2.2倍，是2005年扩权县平均规模的4.7倍。工业增加值占县域比重为33.6%，平均规模比县域平均规模高出80.9亿元，是2005年扩权县平均规模的207倍。
但扩权县在运行过程中也存在一些问题，比如权力下放不到位、存在“先放后收”现象、重视程度有所降低等。最重要的问题是事权和财权不匹配。按照规定，扩权县享有和地级市部分相同的经济和社会管理权限，地级市不再分享扩权县（市）收入，但干部管理权以及大部分事权仍实行市管县的体制。这导致扩权县政府部门既要主动联系省直部门，搞好同它们的关系，又要维护好和市直部门的关系，因而增加了扩权县政府部门的负担。
（二）省政府和财政“省直管县”政府间的关系
财政“省直管县”是指县（市）财政由省直管的财政体制。目前，河北省实行财政省直管的县（市）已达到92个，省直管覆盖率达到68%。财政省直管体制的内容在2009年2月河北省人民政府印发的《关于实行省直管县财政体制的通知》中有明确规定，主要包括三个方面：1.调整省市县三级财政收入体制，地级市原则上不再分享直管县的财政收入；2.财政支出责任与财政收入体制相对应，地级市原则上也不再承担省直管县相应的支出责任；3.省财政对直管县的各类收支管理事项，原则上由省财政直接对直管县办理。
实行财政省直管这种体制的本意乃是通过增加农业大县政府的财政实力，促进县域经济发展。从实施效果来看，这种管理体制确实也起到了一定成效，具体体现在四个方面：一是县级财政留成比例和可用财力有所增加。由于地级市原则上不再分享直管县的财政收入，这样，县级财政留成比例增加了。同时，省政府对欠发达县通过预算内专项转移支付方式对各类项目给予支持，也使得这些县可用财力有所增加。二是财政资金拨付快，运转效率提高。财政省直管后，中央和省对各县的补助资金减少了市级环节，由省财政直接拨付到县，县级政府可根据资金多少自主决定安排哪些事项，资金运作更加快捷。三是省级直接调控能力有所增强。省级财政对欠发达县的转移支付，由于避免了市级截留的可能，在一定程度上促进了省域内公共服务均等化和城乡区域协调发展。四是县级财政管理水平得到提升。
但财政省直管体制在运行中也存在一些问题，一是市县之间产生矛盾和摩擦。实行财政省直管县之前，地级市政府有权集中县财力，并将之用于统筹辖区内所有县（市）的经济社会发展，市帮县是天经地义之事。在实行财政省直管县之后，地级市政府不能再分享直管县的财政收入，市县之间变成了经济上的竞争关系。这样，一方面地级市政府从自身利益出发，想方设法培植本级财源，增加本级财力，将一些本来应安排在直管县的项目，统筹安排在非财政省直管县的地方。另一方面，地级市政府承担着区域性公共事务管理与公共产品供给的职责，但按照规定，地级市不得要求直管县分担本属地级市事权范围内的支出责任，这样，地级市在统筹区域内公共产品所需资金时会面临一些困难。二是容易出现“一个媳妇两个婆”现象。财政“省直管县”，顾名思义，只是部分县（市）的财政事务减少了地级市管理的行政层级，其他方面事务仍由地级市来管理。这种情况下，直管县一方面要向省政府跑资金、跑项目、跑政策，另一方面又要向市政府汇报工作、争取理解和支持。调查中，很多直管县反映，面对省市两个“婆婆”，有些关系不好处理。 （三）省政府与省直管县政府间的关系
省直管县是指财政、行政事务直接受省级政府领导的县（市）。省直管县改革，近年来在官方和学界备受关注。早在2005年6月，温家宝总理在全国农村税费改革工作会议上就提出：具备条件的地方，可以推进省直管县的改革试点。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，要“优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革”。在学界，主流的观点是认为应减少地级市政府的管理层级，建立省县之间的直接领导关系。
在实践层面，海南省从建省之初就实行了省管县（市）体制，北京、上海、天津、重庆四个直辖市也都是由直辖市管县。在其他省份当中，浙江省除宁波市之外，其他地方并未真正实行过市管县体制，各县（市）的财政权、人事权一直由省直接管理。除了浙江外，其他省份也在搞省管县的试点，特别是2010年中央编办确定安徽、河南、河北、江苏、湖北、黑龙江、云南、宁夏等八省区的30个县（市）进行省直管县体制改革试点。截至目前，全国进行此类试点工作的省、区已经有20多个。河北省的省直管县试点工作就是在这样的背景下展开的。2013年5月，河北省委办公厅、省政府办公厅印发《〈关于推进省直管县（市）体制改革试点工作意见〉的通知》，确定定州、辛集为首批省直管县（市）试点市，确定了其和省政府的行政隶属关系，赋予其享有和地级市相同的经济社会管理权限、财政管理权限，并对干部管理体制进行了调整。2015年2月，河北省委、省政府在总结定州、辛集试点经验的基础上，又决定扩大省直管县（市）体制改革的试点范围，报经中央编办批准，新增迁安市、宁晋县等8个县（市）为省直管县（市）试点单位，至此河北省直管县（市）试点数量增加到10个。
从实践来看，省直管县的好处主要体现在两个方面：一是省直管县有利于增强县（市）的财政实力，促进县域发展。在市管县的体制下，地级市政府要分享县的财政收入，再加上如果地级市财政不强，对上级政府给县的财政转移支付，还可能会出现截留问题。这些都会影响到县（市）的可支配财力，进而会影响到县的发展。而省直管县由于减少了地级市这一行政层级，这样就可以避免“市刮县”和财政转移支付截留问题，能够保障县有较多的可支配财力去干自己该干的事情。二是省直管县有利于提高行政效率。省直管县不单单是实行财政省直管，而且行政管理、人事管理也都由省直管，直管县享有和地级市相同的经济管理和社会管理权限。这种体制能提高办事效率。
但就已经实行省直管县的试点情况看，也存在一些问题：一是试点单位行政机构设置和省直部门不对称，行政编制数量少，县里虽然承接了不少地级市的事权，但是受编制影响出现了“缺人干事”的情况。二是干部晋升难。调查中，试点县干部反映，实行省直管后，县内干部不能流动到原市管县时的其他县，流动到省直部门工作又很难。干部晋升流动渠道小，成为制约省直管县积极性发挥的一个重要因素。
三、优化省县关系的对策
目前官方和学界普遍认识到推进省管县体制改革的必要性，但对如何推进在认识上并不一致，正如有学者所指出的，尽管省管县试点改革进行了十几年，但到今天“各方面对于省直管县的认识不是越来越清楚，而是越来越模糊。实践层面的省直管县改革的问题不是越来越少，而是越来越多。对于下一步省直管县如何进行，更是仁者见仁，智者见智。”[6]在这种情况下，我们有必要对省管县体制改革中面临的一些基本问题进行研究，为推进省管县体制改革提供理论指导。
（一）省管县模式之选择
模式是指事物的标准样式。省管县模式是指在一定理念指导下建构起来的，由组织机构、事权关系、财权关系等要素组成的体制形态。省管县模式不同，层级政府间关系就有所不同，运行效果也必然呈现出差异性。因此，推进省管县改革，必须选择适当的省管县模式。目前，我国各地经过十几年的探索，在省管县体制改革方面积累了一些经验，初步形成了一些管理模式。一般认为，省管县模式大体上有两种：海南模式和浙江模式。
海南省是我国唯一的一个省级经济特区。早在1987年9月，中共中央、国务院为适应建设经济特区的需要，就提出海南省要实行省直接领导市、县的地方行政体制，以减少管理层次，节省行政开支，加快开发建设。1988年4月26日，海南省人民政府正式挂牌成立，省管县体制也开始运行。海南省的行政区划里有地级市建制，如海口市、三亚市等，但地级市和各县（市）之间没有行政隶属关系，只有行政级别上的差别。海南所有的地级市、县、县级市都是由省直接管理的。海南省管县体制模式的特点是：所有市、县都享有同样的事务管辖权；市县财政与省财政直接发生关系，对市县的财政转移支付、专项支付、专项补贴都由省财政直接发放；中央、国务院的方针政策由省委、省政府直接指导市县落实；所有市、县委书记都是省委委员或候补委员，直接参与省委的重大决策；县一级领导班子都由省委直接考核、任命和管理。因此，海南模式是真正意义上的省管县模式。
浙江是我国内地探索省管县改革比较早的省份。1992年，在其他省份大力推行市管县体制时，浙江就在原有省管县基础上完善省县关系。根据有关资料，1992年，浙江就出台政策，扩大萧山、余杭、鄞县等13个经济比较发达县（市）的经济管理权限。之后，浙江又先后三次出台政策给县（市）扩权，包括：1997年，同意萧山、余杭享受地级市一部分经济管理权限；2002年，将原属于地级市的313项经济管理权限下放给20个经济强县（市），这些权限几乎涵盖了省、市两级政府所有经济方面的管理权限。2006年，赋予义乌市与地级市同样的经济管理权限。在扩大县（市）经济管理方面的权限的同时，浙江还对县（市）实行财政省直管。从1994年起，浙江明确实行省直管县财政体制，省财政对不同类型的县（市）实行不同的补助和奖励政策，如“亿元县（市）上台阶”政策和“两保两挂”等。从2003年起，浙江省又对财政体制在收入划分和分成、补助和奖励政策上作了一些调整和完善。综上所述，浙江模式的特点是扩大县级政府经济管理的权限，同时在财政体制上实行省管县，但在社会管理和公共服务等方面还没有实行省管县。因此，相较海南模式而言，浙江还不是严格意义上的省管县。 在上述两种模式中，浙江模式被很多试点省份所采用。很多省份的省管县体制试点改革大体上是循着这样的思路向前推进，即从向县（市）下放经济管理权限入手，强县扩权或扩权强县，接着实行财政省直管县，进而再实行省直管县。采用浙江模式推进省管县改革的好处是比较稳，符合稳中求进的改革思路。但由于浙江模式改革不彻底，行政管理体制没有及时跟进，存在体制不顺畅的问题，这导致实践中县（市）的发展受制于地级市的情况仍比较多，在一定程度上削弱了省管县体制的功效。从地级市的角度看，财政省直管县而行政管理中的部分事权市管县，不但造成了地级市事权与财权不匹配，而且出现了“弱市强县”现象，在一定程度上制约了地级中心城市的发展。面对这种体制存在的问题，浙江本身也在反思，如何改革省管县体制，优化浙江城市体系。[6]
相比之下，采纳海南模式可能就不会存在上述问题。因此，我们认为，各省在以浙江模式为蓝本进行省管县试点改革的基础上，下一步应以海南模式为蓝本推进省管县（市）体制改革。目前，各地省管县改革进度参差不齐，做法也是五花八门。比如有的省份是给强县扩权，有的则是扩权强县；有的是把强县作为直管县，有的则是把弱县作为直管县。有的地方改革试点进行了十几年，下一步向哪个方向改革缺少方向感，以致出现了改革“疲劳症”。针对这些情况，建议中央层面应适时制定规则，对各地的省管县改革明确方向，进行规范和引导。
（二）省管县管理幅度扩大困境之破解
如果采纳海南模式普遍推进省管县体制，各省可能面临的问题是省级政府管理单元过多、管辖幅度过大问题。因为海南省是一个行政区划建制数量和总人口都比较少的省，总共有19个管理单元，包括4个地级市、5个县级市和10个县。管理单元少、管理半径小，这些都使得省有能力统筹协调各市、县（市）的发展，实现对地方的有效治理。然而，内地的各省、自治区则不同。据有学者测算，按照现行行政区划，如果全国全面实行省直管县，那么平均一个省级单位面对的管理单元为68.2个。[8]具体到四川、河北、河南等这些辖县大省来说，管理单元会更多一些。管理单元的增加和管理幅度的扩大，无疑会增加省级单位管理的难度，管理的有效性将面临质疑。这也是中央一直以来对全面推进省直管县存在顾虑的一个原因。
如果从国际经验来看，我们会发现，管理单元的多少和管理有效性之间并不存在必然联系，关键在于管什么和怎么管。以法国为例，法国是一个有着中央集权传统的单一制国家，被公认为是与中国最具有可比性的西方国家。法国的地方政府有大区、省和市镇三个层级，到2009年，法国的大区有26个、省100个、市镇36686个。这么多的市镇分散在100个省级行政区域范围之内，平均每个省有近370个市镇。而且值得注意的是，法国经过1982年以来中央向地方放权以及进行的地方分权化改革，地方政府获得了大量自主决定的权力，自治性很强。此外，法国宪法禁止任何一个地方行政单位对另一单位实施监护，因此大区、省和市镇作为地方行政单位，彼此之间不存在行政隶属关系，省级政府不能领导市镇政府。在这种情况下，地方政府之间是如何有效协调和运转的呢？主要有两点：首先，法律对不同层级政府的事权配置遵循的是“从属原则”，每一级政府具体事权的划分都非常明确。法国宪法第72条第二款规定：“对在其层级能得以最好实施的全部权限，领土单位负责做出决定。”[8]也就是说，如果能由下级政府管理好的事情，上级政府就不要介入，只有下级政府管不了、管不好的事情，上级政府才能介入，亦即上级政府的权力具有从属性。从属原则保证了基层政府享有充分的事权，保证了决策在最接近群众的基层政府做出，同时又避免了不同层级政府的“职责同构”。法国根据从属性原则，确定的省级政府的事权较为有限，且比较明确。其次，法国不同层级政府的关系实现了法治化。在法国，不同层级政府的事权规定在《关于市镇、省、大区和国家权限划分法》和《关于共和国地方分权组织法》等法律当中，各级政府都根据法律行使自己的职权。由于不同层级地方政府之间没有领导关系，当需要它们相互合作时，主要是以行政合同的方式来落实具体目标。“行政合同（协议）成为贯彻国家法律法令的有效手段。”[9]
法国的经验表明：省管县管理单元增加、管理幅度扩大并不成为阻碍全面推行海南模式的理由。关键的问题在于如何为破解这一难题找到正确答案。我们认为，全面推行省管县需要做好三个方面的基础性工作：
一是继续简政放权。自2002年以来，中央政府、省级政府、地级市政府先后向县级政府下放了大量经济管理权限，调动了基层政府的积极性，有力地推动了县域经济、社会的发展。下一步在讨论继续简政放权问题时，我们需要关注下列问题：上级政府到底应该下放哪些权力？经济管理权限是否下放到位？这两个问题涉及政府职能定位和下放权限的标准问题。职能定位解决的是政府应起到的作用问题。理论上，不同层级政府应该有不同的职能定位，各级政府职能定位清楚了，然后才能够根据职能配置相关事权，上级政府再下放事权时，也才能清楚哪些该下放哪些不该下放。关于下放权限的标准，党的十八届三中全会通过的全面深化改革的《决定》中指出：进一步简政放权，“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”这句话中实际上包含着上级政府下放权限的一个标准，具体而言，上级政府需要下放的权限包括：第一，直接面向基层的事项。基层事项的特点是量大面广、与人民群众生活密切相关。第二，由地方政府管理更方便、更有效的事项。地方政府直接与人民群众打交道，有些事项由基层政府管理更能方便群众，效果也最好。这类事项需要下放给基层政府。如果某些事项虽然直接面向基层，但是地方不能有效管理，那么也不能下放给基层政府。第三，下放的事项不仅包括经济事项，还包括社会事项等其他事项。近年来，中央和省级政府的放权主要限于经济管理权限，这是不够的。我们建议，下一步上级政府在继续简政放权时要把政府职能定位和下放权限的标准结合起来综合考量。亦可借鉴法国的“从属原则”设计不同层级政府之间的事权关系。“从属原则”要求，凡地方层面能行使好的权力原则上归地方，只有地方层面不能有效行使的权力，才归上一级政府。按照这种原则配置不同层级政府的事权，可能真正属于省级政府的事权并不是特别多。这就为全面推行省管县创造了一个前提条件。 二是适当调整行政区划。省管县体制的试点改革已经进行了十几年，各地进行了各种各样的探索，从下放经济管理权限到财政省直管，可以这么讲，迄今为止，地方容易进行的改革都已经尝试了，下一步推进省管县体制改革遇到的问题都是难啃的硬骨头，需要中央进行顶层设计。我们认为中央进行顶层设计时，优化行政区划设置、对现有的行政区划进行适当的调整是一个重要选项。正像有的学者在谈到财政省直管县改革时正确指出的那样，“没有行政管理体制改革的配合，没有行政区划调整的跟进，省直管县财政体制改革不太可能适应全国所有地区的现实。”[10]将来全面推行省管县体制，减少省政府的管理单元，必须以对现有的行政区划作适当调整为前提。
近年来，官方的研究机构和学者们对调整行政区划提出了各种建制化的具体思路，归纳起来，主要包括：第一，减少县的数量，扩大县的规模。[7]以河北为例，目前河北有100多个县，其中只有约20%的县人口规模超过40万，其余的县人口规模都在40万人以下，山区县更小，只有20多万。将来可以考虑把相邻的几个小县进行合并，通过合并减少县的数量。第二，将一部分县级市升格为地级市。[7]对那些区位分布合理、经济实力较强、城市化率比较高的县级市，可考虑升格为地级市。同时按照“地域相邻，经济互补”的原则将与其相邻的个别县并入该市，使其成为市辖区。在政府层级关系上，地级市在级别上要比县市高，但它们之间不存在行政上的隶属关系，它们都是省直接管辖的单位，享有同样的事权和财权。第三，撤县改区。有学者提出对那些在地理位置上邻近地级市中心城市，与其经济、社会等关联度较强的县，应当撤县改区。[5]判别县与邻近市经济关联度强弱的标准包括：城市空间距离远近、产业联系度高低、资金人员信息往来疏密。对那些城市空间距离较近、产业联系度较高、资金人员信息往来频繁的县要及时地改为地级市中心城市的区，以维护市场经济内在联系，促进区域经济一体化的发展。近年来，石家庄、保定等设区市通过撤县改区扩大了中心城市的规模，有利于发挥中心城市对周边地区的辐射带动作用。通过上述思路，对现有行政区划进行调整，县（市）的数量会减少。相应地，也就减少了省政府管理单元的数量。管理单元的减少，有利于提高管理的有效性，实现国家对地方的有效治理。
三是加快电子政务建设。在进入互联网时代之前，在实行省管县体制时我国曾设派出机关——行政公署代表省政府管县，之后在省和县之间直接设地级市管县，其中一个很重要的原因是省和县的空间距离远，省对县的管理以及群众到省里办事都很不方便，因此需要增加一个中间环节以解决因空间距离远带来的各种不便。而今天我们正处于互联网时代，互联网拉近了人们之间的距离，人们即便在千里之外，也能即时进行交流，空间距离已经不能成为人们交往的障碍。借助于互联网，政府可以打造集行政审批、行政处罚、民意征集、效能监察于一体的信息化交流平台。通过该平台，政府一方面把法律、政策以及与群众利益密切相关的各种信息在网上进行公开，让群众知晓；另一方面，开展网上办公，对群众通过网络提交的申请，可以实现材料网上审核、环节网上流转、数据网上共享、过程网上监督。网上电子政务的发展，客观上使得地级市作为省和县之间的一个管理层级已经没有必要，同时也使得省管理单元的增加和管理半径的扩大不会成为影响有效治理的因素。因此，我们建议，各级政府要加大投入，加快电子政务建设，尽快实现省与各个管理单元之间的互联互通。
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[关键词] 省县关系；省直管县；海南模式
[基金项目] 河北省社科基金项目《层级政府间关系研究——以河北省为例》（HB13GL018）
[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1671-198X（2016）11-0036-08 [收稿日期] 2016-09-22
法国思想家阿历克西·德·托克维尔在《论美国的民主》中曾经这样写道：“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。”[1]（P109）因此，古往今来，任何政权，为了实现国家有效治理的目标，通常会把它的国民采用分而治之的方法，即基于有效治理的原则把国家分成若干个大的不同行政区域，每个区域建立一级地方政府并赋予一定的治理权限，然后，在大的行政区域之下再划分若干个小的行政区域，并在小的行政区域之内建立一级地方政府，同时赋予其一定的治理权限，以此类推。随着行政区域的逐次划分以及每一个行政区域内相应级别的地方政府的建立，政府间的关系也就产生了。地方政府间的关系既包括横向上同一层级政府间的关系，也包括纵向上不同层级政府间的关系。目前，我国多数地方纵向上有省、市、县、乡四个管理层级。从国家有效治理的角度看，并非政府的管理层级越多越好，当然亦并非层级越少越好。政府管理层级的多少最终服务于国家实现有效治理的需要。党的十八届三中全会通过的全面深化改革的《决定》从实现国家治理现代化的高度，提出“优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革”。近年来，各地的省管县体制改革基本处于停滞状态，如何优化省县关系仍是一个有待研究的问题。
省县关系是我国最重要的层级政府间关系。省县关系之所以重要，是由县所处的位置和发挥的作用所决定的。县作为一级地方行政区划单位自古有之。秦朝的郡县制奠定了县作为基层行政区划单位的基础，此后在二千多年的时间里，地方行政层级虽然经历了从两级制到三级制再到两级制的多次反复，但县作为基层行政区划单位的地位没有改变，“皇帝直接任命的地方官员到这一层为止，‘县官’一语被用来作为皇帝或政府的代称。这是历史上最稳定的一级政区，在幅员、数目与名称方面变化起伏最小。”[2]虽然乡的行政建政和县一样具有悠久的历史，但经常在政权机关和自治单位之间反复。新中国成立后，乡镇的数量、规模的变化最剧烈，[3]而且正如有学者所言，乡镇的“功能并不健全，很难称其为一级完整的行政单元”，[4]（P3）县仍属于功能完整的基层行政区划单位。
由于县级政府在国家政权建设、法律和政策实施、维护社会秩序以及在实施经济社会管理、提供公共服务等方面都发挥着重要作用，其作用发挥状况不仅直接影响着县域的发展状况，而且会影响到整个国家的发展。因此，如何提高县级政府的治理能力历来为国家所重视。优化省县关系是提高县级政府治理能力的一个重要内容，对该问题的研究无疑具有重要意义。
一、省县关系的历史沿革
省政府和县政府之间的管理体制，简称“省管县”体制，它们之间的关系又称“省县关系”。在我国，省县关系由来已久。新中国成立初期，我国就建立了省管县的管理体制。当时建立省管县体制的法律依据是1950年初中央人民政府政务院通过的《县人民政府组织通则》。《通则》确立了县人民政府委员会直接受省政府领导的体制，明确规定：“县人民政府委员会为县一级的地方政权机关，受省人民政府委员会的领导及主管区专员的监督指导。”尽管《通则》对省管县体制作了统一规定，但中央同时也允许某些地方进行市管县体制的尝试。当时的无锡、徐州、兰州等市都曾实行市管县的体制。就全国来看，由于当时实行市管县体制的目的主要是为了保证大城市的蔬菜、副食品供应，因此实行市管县的市仅限于部分直辖市、省会市和个别大城市。
从1958年1月开始，我国实行市管县体制的范围迅速扩大，至1958年底，几乎所有的直辖市、省会市、大城市都实行了市管县体制。该年，河北省撤销“天津地区”，将武清、静海等12个县划归省辖天津市领导，试行市管县体制。1959年9月，全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，正式承认了市管县体制的法律地位，从而直接推动了市管县体制的发展。从1959年5月13日至1960年5月3日，张家口、唐山、邯郸、石家庄、保定、承德六市分别改为省辖市，同时撤销上述六个专区，将其辖县分别划归六市，至此河北省全面实行了市管县体制。就全国的情况看，1960年，全国已有52个市建立市管县的体制，所辖县的数量达243个，约占全国县级行政区划建制总数的八分之一。20世纪60年代初，随着国民经济的“调整、充实、巩固、提高”方针的贯彻，中央开始纠正1958年在“左”的思想指导下对专区大撤并的做法，很多地方市管县的体制被撤销，对县的管理又恢复了原来的体制。到1966年，全国管辖县的市下降至25个，管辖的县数量不到1960年的三分之一。
20世纪80年代初，我国进行了第二次大规模的市管县体制改革。
此次改革的背景是：60年代，市管县的体制降温后，我国又恢复了省管县的体制。由于省级行政区数量偏少，每个省级政府管辖的幅度偏大，影响了管理效果。为此，我国在省以下划分若干地区，每个地区设置行政公署作为省级政府的派出机关，代表省级政府管辖各个县，管理地区的社会公共事务。行政公署在当时确实起了重要作用，但随着社会的发展，这种体制的弊端也日益显露出来，“主要是，在政治、经济紧密相连的一个地区和城市内，往往存在地、市、县、镇几套领导机构，层次重叠，部门林立，行政工作人员越来越多；人为地造成城乡分割、条块分割的局面，工作中互相产生矛盾，抵消力量；严重地阻碍着城乡的相互支援，束缚着经济、文化事业的协调发展。”[5]为了克服这种体制的弊端，中共中央于1982年以51号文件的形式提出了改革地区体制、实行市管县的要求。当年先在江苏试点，1983年开始在全国试行。1983年2月，中共中央、国务院发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，提出了改革的目的和主要办法。改革的目的是充分发挥中心城市的带动作用，使城市和农村紧密地结合起来，促进城乡经济、文化事业的一体化发展。改革的主要办法是，“实行地、市合并，由市领导县”。1999年，中共中央、国务院又印发了《关于地方机构改革的意见》，指出：“要调整地区建制，减少行政层次，避免重复设置。与地级市并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存一地的地区、所在市（县）达到设立地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制；其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领导或省直辖，县级市由省委托市代管。”这个文件的出台使市管县体制在我国全面铺开。 通过上面的梳理，我们不难发现：新中国成立后，我国省县关系存在着反复性，即省管县—市管县—省管县-市管县。在20世纪90年代市管县体制普遍建立之前，在多数时间里实行的都是省管县的体制，其中伴随着一些地方市管县体制的改革。也可以说，省管县是常态，而市管县只是个例外。
二、当前省县关系现状
——以河北省为视角的考察
在20世纪90年代市管县体制普遍建立后，省县关系逐渐成为次要的层级政府关系。近年来，随着市县政府间的矛盾和问题越来越多，改革市管县体制，实行省管县体制的呼声也越来越高，随之省县关系成为人们关注的焦点。河北省对省县关系进行调整大体上遵循着“扩权县——财政省直管县——省直管县”这样的改革思路，先是进行扩权强县的改革，接着是推行财政省直管县，在此基础上进行省直管县改革。经过上述改革，河北的省县关系呈现出多种管理体制并存的局面。
（一）省政府与扩权县政府间的关系
扩权县是指在行政区划不变的情况下，通过上级政府的赋权，享有和地级市政府相同的部分经济和社会管理权限的县（市）。河北的扩权县改革试点工作始于2005年初。当时，省政府出台了《关于扩大部分县市管理权限的意见》（冀政〔2005〕8号），明确对省政府确定的22个县（市）进行扩权。扩权县扩大的管理权限来源于省市两级政府，特别是市政府的让渡。《意见》提出市政府权力让渡遵循的原则是：除法律、法规明确规定外，原需经地级市审批或管理的，原则上变为由扩权县（市）自行审批、管理，报市备案；原需经市审核、报省审批的，原则上变为由扩权县（市）直接审核、报省审批，报市备案。对国务院有关部门文件规定须经地级市审核、审批的事项，采取省、市政府委托和授权等办法放权。根据上述原则，扩权县政府获得了11个方面62项管理权限，具体包括：（1）事权方面，涉及计划直接上报、项目直接申报、用地直接报批、证照直接发放、部分价权下放、统计直接发布、政策直接享有、信息直接获得共八个方面，计43项权力。核心内容是省政府和扩权县政府之间建立直接的领导与被领导关系。（2）财权方面，涉及财政直接结算、经费直接安排、税权部分调整三个方面，计19项权力，核心内容是地级市不再分享扩权县（市）收入。
扩权县改革的目的旨在通过扩权激发县（市）的发展活力。从改革效果来看，基本达到了改革的初衷。以平山县为例，平山县于1986年、2001年先后被确定为国家级贫困县、全国扶贫开发重点县，经济发展一直落后于周边县市。2002年，全县公共财政预算收入仅有1.55亿元。2005年，平山县被确定为扩权县，活力一下子被激发出来，县财政实力迅速增长。2012年，平山县公共财政预算收入达9.56亿元，在石家庄17个县市中位列第三，仅次于藁城和鹿泉，在全省135个县市中排名第18位。就扩权县整体运行情况来看，2013年，扩权县公共财政预算收入占县域比重为33.5%，平均规模是县域平均规模的2.2倍，是2005年扩权县平均规模的4.7倍。工业增加值占县域比重为33.6%，平均规模比县域平均规模高出80.9亿元，是2005年扩权县平均规模的207倍。
但扩权县在运行过程中也存在一些问题，比如权力下放不到位、存在“先放后收”现象、重视程度有所降低等。最重要的问题是事权和财权不匹配。按照规定，扩权县享有和地级市部分相同的经济和社会管理权限，地级市不再分享扩权县（市）收入，但干部管理权以及大部分事权仍实行市管县的体制。这导致扩权县政府部门既要主动联系省直部门，搞好同它们的关系，又要维护好和市直部门的关系，因而增加了扩权县政府部门的负担。
（二）省政府和财政“省直管县”政府间的关系
财政“省直管县”是指县（市）财政由省直管的财政体制。目前，河北省实行财政省直管的县（市）已达到92个，省直管覆盖率达到68%。财政省直管体制的内容在2009年2月河北省人民政府印发的《关于实行省直管县财政体制的通知》中有明确规定，主要包括三个方面：1.调整省市县三级财政收入体制，地级市原则上不再分享直管县的财政收入；2.财政支出责任与财政收入体制相对应，地级市原则上也不再承担省直管县相应的支出责任；3.省财政对直管县的各类收支管理事项，原则上由省财政直接对直管县办理。
实行财政省直管这种体制的本意乃是通过增加农业大县政府的财政实力，促进县域经济发展。从实施效果来看，这种管理体制确实也起到了一定成效，具体体现在四个方面：一是县级财政留成比例和可用财力有所增加。由于地级市原则上不再分享直管县的财政收入，这样，县级财政留成比例增加了。同时，省政府对欠发达县通过预算内专项转移支付方式对各类项目给予支持，也使得这些县可用财力有所增加。二是财政资金拨付快，运转效率提高。财政省直管后，中央和省对各县的补助资金减少了市级环节，由省财政直接拨付到县，县级政府可根据资金多少自主决定安排哪些事项，资金运作更加快捷。三是省级直接调控能力有所增强。省级财政对欠发达县的转移支付，由于避免了市级截留的可能，在一定程度上促进了省域内公共服务均等化和城乡区域协调发展。四是县级财政管理水平得到提升。
但财政省直管体制在运行中也存在一些问题，一是市县之间产生矛盾和摩擦。实行财政省直管县之前，地级市政府有权集中县财力，并将之用于统筹辖区内所有县（市）的经济社会发展，市帮县是天经地义之事。在实行财政省直管县之后，地级市政府不能再分享直管县的财政收入，市县之间变成了经济上的竞争关系。这样，一方面地级市政府从自身利益出发，想方设法培植本级财源，增加本级财力，将一些本来应安排在直管县的项目，统筹安排在非财政省直管县的地方。另一方面，地级市政府承担着区域性公共事务管理与公共产品供给的职责，但按照规定，地级市不得要求直管县分担本属地级市事权范围内的支出责任，这样，地级市在统筹区域内公共产品所需资金时会面临一些困难。二是容易出现“一个媳妇两个婆”现象。财政“省直管县”，顾名思义，只是部分县（市）的财政事务减少了地级市管理的行政层级，其他方面事务仍由地级市来管理。这种情况下，直管县一方面要向省政府跑资金、跑项目、跑政策，另一方面又要向市政府汇报工作、争取理解和支持。调查中，很多直管县反映，面对省市两个“婆婆”，有些关系不好处理。 （三）省政府与省直管县政府间的关系
省直管县是指财政、行政事务直接受省级政府领导的县（市）。省直管县改革，近年来在官方和学界备受关注。早在2005年6月，温家宝总理在全国农村税费改革工作会议上就提出：具备条件的地方，可以推进省直管县的改革试点。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，要“优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革”。在学界，主流的观点是认为应减少地级市政府的管理层级，建立省县之间的直接领导关系。
在实践层面，海南省从建省之初就实行了省管县（市）体制，北京、上海、天津、重庆四个直辖市也都是由直辖市管县。在其他省份当中，浙江省除宁波市之外，其他地方并未真正实行过市管县体制，各县（市）的财政权、人事权一直由省直接管理。除了浙江外，其他省份也在搞省管县的试点，特别是2010年中央编办确定安徽、河南、河北、江苏、湖北、黑龙江、云南、宁夏等八省区的30个县（市）进行省直管县体制改革试点。截至目前，全国进行此类试点工作的省、区已经有20多个。河北省的省直管县试点工作就是在这样的背景下展开的。2013年5月，河北省委办公厅、省政府办公厅印发《〈关于推进省直管县（市）体制改革试点工作意见〉的通知》，确定定州、辛集为首批省直管县（市）试点市，确定了其和省政府的行政隶属关系，赋予其享有和地级市相同的经济社会管理权限、财政管理权限，并对干部管理体制进行了调整。2015年2月，河北省委、省政府在总结定州、辛集试点经验的基础上，又决定扩大省直管县（市）体制改革的试点范围，报经中央编办批准，新增迁安市、宁晋县等8个县（市）为省直管县（市）试点单位，至此河北省直管县（市）试点数量增加到10个。
从实践来看，省直管县的好处主要体现在两个方面：一是省直管县有利于增强县（市）的财政实力，促进县域发展。在市管县的体制下，地级市政府要分享县的财政收入，再加上如果地级市财政不强，对上级政府给县的财政转移支付，还可能会出现截留问题。这些都会影响到县（市）的可支配财力，进而会影响到县的发展。而省直管县由于减少了地级市这一行政层级，这样就可以避免“市刮县”和财政转移支付截留问题，能够保障县有较多的可支配财力去干自己该干的事情。二是省直管县有利于提高行政效率。省直管县不单单是实行财政省直管，而且行政管理、人事管理也都由省直管，直管县享有和地级市相同的经济管理和社会管理权限。这种体制能提高办事效率。
但就已经实行省直管县的试点情况看，也存在一些问题：一是试点单位行政机构设置和省直部门不对称，行政编制数量少，县里虽然承接了不少地级市的事权，但是受编制影响出现了“缺人干事”的情况。二是干部晋升难。调查中，试点县干部反映，实行省直管后，县内干部不能流动到原市管县时的其他县，流动到省直部门工作又很难。干部晋升流动渠道小，成为制约省直管县积极性发挥的一个重要因素。
三、优化省县关系的对策
目前官方和学界普遍认识到推进省管县体制改革的必要性，但对如何推进在认识上并不一致，正如有学者所指出的，尽管省管县试点改革进行了十几年，但到今天“各方面对于省直管县的认识不是越来越清楚，而是越来越模糊。实践层面的省直管县改革的问题不是越来越少，而是越来越多。对于下一步省直管县如何进行，更是仁者见仁，智者见智。”[6]在这种情况下，我们有必要对省管县体制改革中面临的一些基本问题进行研究，为推进省管县体制改革提供理论指导。
（一）省管县模式之选择
模式是指事物的标准样式。省管县模式是指在一定理念指导下建构起来的，由组织机构、事权关系、财权关系等要素组成的体制形态。省管县模式不同，层级政府间关系就有所不同，运行效果也必然呈现出差异性。因此，推进省管县改革，必须选择适当的省管县模式。目前，我国各地经过十几年的探索，在省管县体制改革方面积累了一些经验，初步形成了一些管理模式。一般认为，省管县模式大体上有两种：海南模式和浙江模式。
海南省是我国唯一的一个省级经济特区。早在1987年9月，中共中央、国务院为适应建设经济特区的需要，就提出海南省要实行省直接领导市、县的地方行政体制，以减少管理层次，节省行政开支，加快开发建设。1988年4月26日，海南省人民政府正式挂牌成立，省管县体制也开始运行。海南省的行政区划里有地级市建制，如海口市、三亚市等，但地级市和各县（市）之间没有行政隶属关系，只有行政级别上的差别。海南所有的地级市、县、县级市都是由省直接管理的。海南省管县体制模式的特点是：所有市、县都享有同样的事务管辖权；市县财政与省财政直接发生关系，对市县的财政转移支付、专项支付、专项补贴都由省财政直接发放；中央、国务院的方针政策由省委、省政府直接指导市县落实；所有市、县委书记都是省委委员或候补委员，直接参与省委的重大决策；县一级领导班子都由省委直接考核、任命和管理。因此，海南模式是真正意义上的省管县模式。
浙江是我国内地探索省管县改革比较早的省份。1992年，在其他省份大力推行市管县体制时，浙江就在原有省管县基础上完善省县关系。根据有关资料，1992年，浙江就出台政策，扩大萧山、余杭、鄞县等13个经济比较发达县（市）的经济管理权限。之后，浙江又先后三次出台政策给县（市）扩权，包括：1997年，同意萧山、余杭享受地级市一部分经济管理权限；2002年，将原属于地级市的313项经济管理权限下放给20个经济强县（市），这些权限几乎涵盖了省、市两级政府所有经济方面的管理权限。2006年，赋予义乌市与地级市同样的经济管理权限。在扩大县（市）经济管理方面的权限的同时，浙江还对县（市）实行财政省直管。从1994年起，浙江明确实行省直管县财政体制，省财政对不同类型的县（市）实行不同的补助和奖励政策，如“亿元县（市）上台阶”政策和“两保两挂”等。从2003年起，浙江省又对财政体制在收入划分和分成、补助和奖励政策上作了一些调整和完善。综上所述，浙江模式的特点是扩大县级政府经济管理的权限，同时在财政体制上实行省管县，但在社会管理和公共服务等方面还没有实行省管县。因此，相较海南模式而言，浙江还不是严格意义上的省管县。 在上述两种模式中，浙江模式被很多试点省份所采用。很多省份的省管县体制试点改革大体上是循着这样的思路向前推进，即从向县（市）下放经济管理权限入手，强县扩权或扩权强县，接着实行财政省直管县，进而再实行省直管县。采用浙江模式推进省管县改革的好处是比较稳，符合稳中求进的改革思路。但由于浙江模式改革不彻底，行政管理体制没有及时跟进，存在体制不顺畅的问题，这导致实践中县（市）的发展受制于地级市的情况仍比较多，在一定程度上削弱了省管县体制的功效。从地级市的角度看，财政省直管县而行政管理中的部分事权市管县，不但造成了地级市事权与财权不匹配，而且出现了“弱市强县”现象，在一定程度上制约了地级中心城市的发展。面对这种体制存在的问题，浙江本身也在反思，如何改革省管县体制，优化浙江城市体系。[6]
相比之下，采纳海南模式可能就不会存在上述问题。因此，我们认为，各省在以浙江模式为蓝本进行省管县试点改革的基础上，下一步应以海南模式为蓝本推进省管县（市）体制改革。目前，各地省管县改革进度参差不齐，做法也是五花八门。比如有的省份是给强县扩权，有的则是扩权强县；有的是把强县作为直管县，有的则是把弱县作为直管县。有的地方改革试点进行了十几年，下一步向哪个方向改革缺少方向感，以致出现了改革“疲劳症”。针对这些情况，建议中央层面应适时制定规则，对各地的省管县改革明确方向，进行规范和引导。
（二）省管县管理幅度扩大困境之破解
如果采纳海南模式普遍推进省管县体制，各省可能面临的问题是省级政府管理单元过多、管辖幅度过大问题。因为海南省是一个行政区划建制数量和总人口都比较少的省，总共有19个管理单元，包括4个地级市、5个县级市和10个县。管理单元少、管理半径小，这些都使得省有能力统筹协调各市、县（市）的发展，实现对地方的有效治理。然而，内地的各省、自治区则不同。据有学者测算，按照现行行政区划，如果全国全面实行省直管县，那么平均一个省级单位面对的管理单元为68.2个。[8]具体到四川、河北、河南等这些辖县大省来说，管理单元会更多一些。管理单元的增加和管理幅度的扩大，无疑会增加省级单位管理的难度，管理的有效性将面临质疑。这也是中央一直以来对全面推进省直管县存在顾虑的一个原因。
如果从国际经验来看，我们会发现，管理单元的多少和管理有效性之间并不存在必然联系，关键在于管什么和怎么管。以法国为例，法国是一个有着中央集权传统的单一制国家，被公认为是与中国最具有可比性的西方国家。法国的地方政府有大区、省和市镇三个层级，到2009年，法国的大区有26个、省100个、市镇36686个。这么多的市镇分散在100个省级行政区域范围之内，平均每个省有近370个市镇。而且值得注意的是，法国经过1982年以来中央向地方放权以及进行的地方分权化改革，地方政府获得了大量自主决定的权力，自治性很强。此外，法国宪法禁止任何一个地方行政单位对另一单位实施监护，因此大区、省和市镇作为地方行政单位，彼此之间不存在行政隶属关系，省级政府不能领导市镇政府。在这种情况下，地方政府之间是如何有效协调和运转的呢？主要有两点：首先，法律对不同层级政府的事权配置遵循的是“从属原则”，每一级政府具体事权的划分都非常明确。法国宪法第72条第二款规定：“对在其层级能得以最好实施的全部权限，领土单位负责做出决定。”[8]也就是说，如果能由下级政府管理好的事情，上级政府就不要介入，只有下级政府管不了、管不好的事情，上级政府才能介入，亦即上级政府的权力具有从属性。从属原则保证了基层政府享有充分的事权，保证了决策在最接近群众的基层政府做出，同时又避免了不同层级政府的“职责同构”。法国根据从属性原则，确定的省级政府的事权较为有限，且比较明确。其次，法国不同层级政府的关系实现了法治化。在法国，不同层级政府的事权规定在《关于市镇、省、大区和国家权限划分法》和《关于共和国地方分权组织法》等法律当中，各级政府都根据法律行使自己的职权。由于不同层级地方政府之间没有领导关系，当需要它们相互合作时，主要是以行政合同的方式来落实具体目标。“行政合同（协议）成为贯彻国家法律法令的有效手段。”[9]
法国的经验表明：省管县管理单元增加、管理幅度扩大并不成为阻碍全面推行海南模式的理由。关键的问题在于如何为破解这一难题找到正确答案。我们认为，全面推行省管县需要做好三个方面的基础性工作：
一是继续简政放权。自2002年以来，中央政府、省级政府、地级市政府先后向县级政府下放了大量经济管理权限，调动了基层政府的积极性，有力地推动了县域经济、社会的发展。下一步在讨论继续简政放权问题时，我们需要关注下列问题：上级政府到底应该下放哪些权力？经济管理权限是否下放到位？这两个问题涉及政府职能定位和下放权限的标准问题。职能定位解决的是政府应起到的作用问题。理论上，不同层级政府应该有不同的职能定位，各级政府职能定位清楚了，然后才能够根据职能配置相关事权，上级政府再下放事权时，也才能清楚哪些该下放哪些不该下放。关于下放权限的标准，党的十八届三中全会通过的全面深化改革的《决定》中指出：进一步简政放权，“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”这句话中实际上包含着上级政府下放权限的一个标准，具体而言，上级政府需要下放的权限包括：第一，直接面向基层的事项。基层事项的特点是量大面广、与人民群众生活密切相关。第二，由地方政府管理更方便、更有效的事项。地方政府直接与人民群众打交道，有些事项由基层政府管理更能方便群众，效果也最好。这类事项需要下放给基层政府。如果某些事项虽然直接面向基层，但是地方不能有效管理，那么也不能下放给基层政府。第三，下放的事项不仅包括经济事项，还包括社会事项等其他事项。近年来，中央和省级政府的放权主要限于经济管理权限，这是不够的。我们建议，下一步上级政府在继续简政放权时要把政府职能定位和下放权限的标准结合起来综合考量。亦可借鉴法国的“从属原则”设计不同层级政府之间的事权关系。“从属原则”要求，凡地方层面能行使好的权力原则上归地方，只有地方层面不能有效行使的权力，才归上一级政府。按照这种原则配置不同层级政府的事权，可能真正属于省级政府的事权并不是特别多。这就为全面推行省管县创造了一个前提条件。 二是适当调整行政区划。省管县体制的试点改革已经进行了十几年，各地进行了各种各样的探索，从下放经济管理权限到财政省直管，可以这么讲，迄今为止，地方容易进行的改革都已经尝试了，下一步推进省管县体制改革遇到的问题都是难啃的硬骨头，需要中央进行顶层设计。我们认为中央进行顶层设计时，优化行政区划设置、对现有的行政区划进行适当的调整是一个重要选项。正像有的学者在谈到财政省直管县改革时正确指出的那样，“没有行政管理体制改革的配合，没有行政区划调整的跟进，省直管县财政体制改革不太可能适应全国所有地区的现实。”[10]将来全面推行省管县体制，减少省政府的管理单元，必须以对现有的行政区划作适当调整为前提。
近年来，官方的研究机构和学者们对调整行政区划提出了各种建制化的具体思路，归纳起来，主要包括：第一，减少县的数量，扩大县的规模。[7]以河北为例，目前河北有100多个县，其中只有约20%的县人口规模超过40万，其余的县人口规模都在40万人以下，山区县更小，只有20多万。将来可以考虑把相邻的几个小县进行合并，通过合并减少县的数量。第二，将一部分县级市升格为地级市。[7]对那些区位分布合理、经济实力较强、城市化率比较高的县级市，可考虑升格为地级市。同时按照“地域相邻，经济互补”的原则将与其相邻的个别县并入该市，使其成为市辖区。在政府层级关系上，地级市在级别上要比县市高，但它们之间不存在行政上的隶属关系，它们都是省直接管辖的单位，享有同样的事权和财权。第三，撤县改区。有学者提出对那些在地理位置上邻近地级市中心城市，与其经济、社会等关联度较强的县，应当撤县改区。[5]判别县与邻近市经济关联度强弱的标准包括：城市空间距离远近、产业联系度高低、资金人员信息往来疏密。对那些城市空间距离较近、产业联系度较高、资金人员信息往来频繁的县要及时地改为地级市中心城市的区，以维护市场经济内在联系，促进区域经济一体化的发展。近年来，石家庄、保定等设区市通过撤县改区扩大了中心城市的规模，有利于发挥中心城市对周边地区的辐射带动作用。通过上述思路，对现有行政区划进行调整，县（市）的数量会减少。相应地，也就减少了省政府管理单元的数量。管理单元的减少，有利于提高管理的有效性，实现国家对地方的有效治理。
三是加快电子政务建设。在进入互联网时代之前，在实行省管县体制时我国曾设派出机关——行政公署代表省政府管县，之后在省和县之间直接设地级市管县，其中一个很重要的原因是省和县的空间距离远，省对县的管理以及群众到省里办事都很不方便，因此需要增加一个中间环节以解决因空间距离远带来的各种不便。而今天我们正处于互联网时代，互联网拉近了人们之间的距离，人们即便在千里之外，也能即时进行交流，空间距离已经不能成为人们交往的障碍。借助于互联网，政府可以打造集行政审批、行政处罚、民意征集、效能监察于一体的信息化交流平台。通过该平台，政府一方面把法律、政策以及与群众利益密切相关的各种信息在网上进行公开，让群众知晓；另一方面，开展网上办公，对群众通过网络提交的申请，可以实现材料网上审核、环节网上流转、数据网上共享、过程网上监督。网上电子政务的发展，客观上使得地级市作为省和县之间的一个管理层级已经没有必要，同时也使得省管理单元的增加和管理半径的扩大不会成为影响有效治理的因素。因此，我们建议，各级政府要加大投入，加快电子政务建设，尽快实现省与各个管理单元之间的互联互通。
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