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［摘 要］ 在我国，金融不良资产的实质是一项政府或有负债，本文主要讨论了金融不良资产这种政府或有负债的形成机制及其化解途径。
［关键词］ 政府或有负债；金融不良资产；形成；化解
doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 02 . 019
［中图分类号］F812.5 ［文献标识码］A ［文章编号］1673 - 0194（2011）02- 0036- 03
政府或有负债是指在特定条件下政府必须承担和履行的责任及义务。这些责任和义务全部内含于政府职能之中，只不过在表现形式上，有的是显性的，有法律的明确规定、政府的公开承诺或政府的特定政策；而有的是隐性的，也就是说，虽然法律没有作出明确的规定，但在政府职能中隐含着应当承担的“道义”责任，或者出于现实的政治压力而不得不去清偿（全部或部分）已经发生的债务。
在我国，金融不良资产主要包括银行不良资产、其他金融机构（如证券公司和保险公司）不良资产，处置银行不良资产形成的新形式的或有负债以及其他形式的金融不良资产。处置银行不良资产可以采取多种方式，包括剥离和核销不良资产、注资、发行特别国债、央行票据和再贷款以及吸引财务投资者等方式，银行不良资产率下降很快。但是这些处置并不表明不良资产存量消失了，只不过是很大部分发生形式上的转移，如由商业银行的不良资产变成了央行的不良再贷款，因此仍然作为负债的一部分存在下来。
１ 金融不良资产形成政府或有负债的原因
1.１金融风险导致的财政风险
在成熟的市场经济体制下，财政与金融相对独立，不存在财政风险与金融风险的直接相互转化问题。但在我国，金融风险与财政风险表现出很强的相关性，由于金融在现代市场经济中的核心地位，其稳定程度关系整个经济的安全与可持续性，并影响到社会的稳定，因而，一旦金融体系出现风险或危机，政府有必要及时帮助那些处于危机中的金融机构，这既是公众的预期，也是政府的道义责任。金融业是一个带有显著“公共性”的行业，也可以说是国民经济中的一个公共部门，随着整个经济的不断市场化和金融化，其公共产品的色彩越来越浓。对政府财政来说，这意味着需要提供救助和保护的可能性越来越大，政府在这方面的支出责任明显增加。
1.２ “金融缺位”带来的财政成本
自１９９７年以来，工、农、中、建四大国有银行逐步完成了省分行与省会分行的合并，并大幅度削减了分支机构和经营网点，其业务不断向大城市集中。这种调整有其合理性，但客观上造成了广大农村地区的“金融缺位”。国有银行退出农村信贷市场，意味着要有其他机构来弥补，在这种情况下，给广大农村地区提供金融服务的责任部分地落在了政府财政身上。一方面使财政资金金融化，财政承担了金融职能，如农业产业化、农产品深加工所需的资金。另一方面，金融缺位使财政承担额外的成本，即除了农村公共产品成本以外的其他成本，如有偿投入资金的坏账损失。
1.３ 金融业内控机制不健全
金融改革的滞后，从根本上制约了金融业的现代化进程。作为金融业的主体，国有银行还未能真正建立起现代金融企业的内部治理结构、内部约束和激励机制，效率低下，成本很高。具体表现在：一是成本核算意识淡薄，金融机构整体盈利水平不高。二是资源配置不合理。金融业内部资源紧缺和浪费现象并存，特别是在财务资源、人力资源、信贷资源等要素的配置方式和观念上还比较落后。三是内部管理粗放。尤其是一些基层机构，在市场营销、客户资源管理、经营决策和内控管理等方面仍然是粗放式的。金融业是一个高风险行业，内部管理失灵往往引发金融风险，甚至造成金融机构破产倒闭。国有银行由于有政府的信誉作后盾，很多风险处于隐匿状态，风险一旦暴露，经常会使政府财政卷入其中，造成大量的突发性支出。
1.４ 金融机构重组的财政成本
近几年来，为了推进金融业的市场化，我国加大了金融机构重组的力度，最大限度地减轻国有金融机构由于过去政策因素造成的历史包袱。从中央到各级地方政府，都采取了积极的财政措施来帮助国有金融机构。从这几年的实际情况来看，金融机构重组的成本多数由财政来支付。在处理金融机构的关闭、破产或者在化解金融机构的支付危机过程中，政府主要运用财政手段来救助以维护金融秩序。
1.５ 金融资产管理公司产生的财政成本
我国从１９９９年起先后成立了4家资产管理公司，用于收购管理、处置国有商业银行剥离的不良资产，最大限度地保全资产，减少损失，同时运用债权转股权、资产证券化、资产置换等市场化手段，对负债企业进行重组，促使国有企业资本结构优化。银监会的数据显示，截至２００５年６月末，我国四大资产管理公司共累计处置不良资产７ １７４．２亿元，累计回收现金１ ４８４．６亿元，占处置不良资产的２０．６９％。可以看出，不良资产的回收率是很低的。其损失只能是由财政来承担。政府通过设立国有资产管理公司来处理国有商业银行的不良资产，其实质是运用财政手段来化解金融风险，只不过是采取一种市场化的运作形式，财政实际上承担着最终的责任和风险。
２ 金融不良资产的化解途径
2.１ 深化金融体制改革
由于金融在现代市场中的核心地位，其稳定程度关系到整个经济的安全和可持续性，并影响到整个社会的稳定，因而，一旦金融体系出现风险或危机，政府有必要帮助那些处于危机中的金融机构，这既是公众的预期，也是政府的道义责任，即金融风险的财政化问题。金融风险财政化既有政府、国有银行和国有企业三位一体的因素，同时也有银行本身信贷约束软化、经营机制不完善的因素。深化金融体制改革，阻断金融风险财政化路径，能有效地避免政府或有债务的产生概率。
2.２ 吸引战略投资者和公开上市
国有商业银行和股份制银行的财务重组、吸引战略投资者以及公开上市，体现的都是市场化分担风险的原则，并且主要是分担未来的增量风险。这种方式取得较好效果：通过3家银行相继上市，特别是到海外上市，目前汇金所持有的3家银行的股权市值，已经超过了包括汇金的注资和央行再贷款在内的央行总投入。这反映了市场投资者对中国推进金融改革能力和资信的信心，也是对市场化改革取向的认同。
2.３ 维持多元化监管体系，加强各监管机构协调配合
多元化的监管体系所面临的一个问题是不同监管机构之间的相互协调。由于职责的交叉，在进行监管的过程中就必然会产生各种矛盾甚至冲突，也就必然需要进行相应的协调。在监管的协调方面，财政部可以考虑牵头建立一个类似货币政策委员会的金融监管委员会，负责指导对中央直属商业银行的金融监管协调合作事宜，明确相关部门职责、义务，加强各部门的协调配合。对目前存在的明显边界模糊和职能交叉的重大事宜通过部门联合发文等形式进行明确和细化，对确实难以明确界定和划分的事项，可通过联合监管等形式加强协调与合作，避免监管重复和“真空”。
2.４ 加强对专门金融监管机构的再监督
目前，金融监管法律法规对监管机构权力的规定较为全面，而对自由裁量权的制约却很少涉及，这就导致我国金融监管有相当程度的随意性、监管权的滥用和金融腐败出现。一旦金融腐败蔓延，将会放大金融风险，从而增加金融风险向财政风险传导的可能性。在对中央直属商业银行的金融监管实践中，财政部门如果仅起协调作用是远远不足的，还应充分发挥其“监管者的监管者”的作用，加强对专门金融监管机构的再监督。现阶段财政部门对专门金融监管机构的监督可以参照税收征管质量监督方式，以事后监督为主，事前事中监督为辅。对由金融腐败而导致的金融风险以及财政化趋势明显的金融风险，财政部门应对专门金融监管机构的监管质量进行再监督。
2.５ 健全金融企业法人治理结构，加强对金融企业国有资产的监督
首先，财政部门对金融企业的财务监管必须适应企业改制的需要。随着投资主体逐步多元化，金融企业迫切需要真正形成一种新的企业治理结构。近年来，财政部通过向部分金融机构外派董事、参与决策监督等形式，在适应金融企业投资主体多元化和健全法人治理结构方面进行了初步探索。目前的金融企业相关财务制度已不能适应金融企业改革后的新情况、新要求，下一步，迫切需要建立金融企业财务风险防范、化解机制和财务信息管理制度。从而，使财政部门对金融企业的财务监管能够有法可依，同时通过依法监管，使金融企业的财务行为更加规范，以促进企业法人治理结构的进一步完善。
其次，财政部门对金融企业的国有资产监管，需要在内容和方式方法上进一步细化、补充。这方面，一是要进一步完善金融企业国有资产产权登记办法，界定金融国有资产的登记范围，明确财政部门办理金融企业国有资产产权登记的职责和产权登记证的法律地位，以确保金融国有资产登记的完整性和严肃性；二是制定金融国有资产评估办法，指导和规范金融国有资产的评估工作，以适应市场经济条件下金融国有资产价值确认和产权转（受）让的需要；三是制定金融国有资本保值增值结果确认办法，确立国有资本保值增值考核的指标及其计算方法，明确国有资本保值增值考核的确认依据，以强化对金融企业国有资本保值增值的考核，加大对金融企业国有资产的监管力度。
［关键词］ 政府或有负债；金融不良资产；形成；化解
doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 02 . 019
［中图分类号］F812.5 ［文献标识码］A ［文章编号］1673 - 0194（2011）02- 0036- 03
政府或有负债是指在特定条件下政府必须承担和履行的责任及义务。这些责任和义务全部内含于政府职能之中，只不过在表现形式上，有的是显性的，有法律的明确规定、政府的公开承诺或政府的特定政策；而有的是隐性的，也就是说，虽然法律没有作出明确的规定，但在政府职能中隐含着应当承担的“道义”责任，或者出于现实的政治压力而不得不去清偿（全部或部分）已经发生的债务。
在我国，金融不良资产主要包括银行不良资产、其他金融机构（如证券公司和保险公司）不良资产，处置银行不良资产形成的新形式的或有负债以及其他形式的金融不良资产。处置银行不良资产可以采取多种方式，包括剥离和核销不良资产、注资、发行特别国债、央行票据和再贷款以及吸引财务投资者等方式，银行不良资产率下降很快。但是这些处置并不表明不良资产存量消失了，只不过是很大部分发生形式上的转移，如由商业银行的不良资产变成了央行的不良再贷款，因此仍然作为负债的一部分存在下来。
１ 金融不良资产形成政府或有负债的原因
1.１金融风险导致的财政风险
在成熟的市场经济体制下，财政与金融相对独立，不存在财政风险与金融风险的直接相互转化问题。但在我国，金融风险与财政风险表现出很强的相关性，由于金融在现代市场经济中的核心地位，其稳定程度关系整个经济的安全与可持续性，并影响到社会的稳定，因而，一旦金融体系出现风险或危机，政府有必要及时帮助那些处于危机中的金融机构，这既是公众的预期，也是政府的道义责任。金融业是一个带有显著“公共性”的行业，也可以说是国民经济中的一个公共部门，随着整个经济的不断市场化和金融化，其公共产品的色彩越来越浓。对政府财政来说，这意味着需要提供救助和保护的可能性越来越大，政府在这方面的支出责任明显增加。
1.２ “金融缺位”带来的财政成本
自１９９７年以来，工、农、中、建四大国有银行逐步完成了省分行与省会分行的合并，并大幅度削减了分支机构和经营网点，其业务不断向大城市集中。这种调整有其合理性，但客观上造成了广大农村地区的“金融缺位”。国有银行退出农村信贷市场，意味着要有其他机构来弥补，在这种情况下，给广大农村地区提供金融服务的责任部分地落在了政府财政身上。一方面使财政资金金融化，财政承担了金融职能，如农业产业化、农产品深加工所需的资金。另一方面，金融缺位使财政承担额外的成本，即除了农村公共产品成本以外的其他成本，如有偿投入资金的坏账损失。
1.３ 金融业内控机制不健全
金融改革的滞后，从根本上制约了金融业的现代化进程。作为金融业的主体，国有银行还未能真正建立起现代金融企业的内部治理结构、内部约束和激励机制，效率低下，成本很高。具体表现在：一是成本核算意识淡薄，金融机构整体盈利水平不高。二是资源配置不合理。金融业内部资源紧缺和浪费现象并存，特别是在财务资源、人力资源、信贷资源等要素的配置方式和观念上还比较落后。三是内部管理粗放。尤其是一些基层机构，在市场营销、客户资源管理、经营决策和内控管理等方面仍然是粗放式的。金融业是一个高风险行业，内部管理失灵往往引发金融风险，甚至造成金融机构破产倒闭。国有银行由于有政府的信誉作后盾，很多风险处于隐匿状态，风险一旦暴露，经常会使政府财政卷入其中，造成大量的突发性支出。
1.４ 金融机构重组的财政成本
近几年来，为了推进金融业的市场化，我国加大了金融机构重组的力度，最大限度地减轻国有金融机构由于过去政策因素造成的历史包袱。从中央到各级地方政府，都采取了积极的财政措施来帮助国有金融机构。从这几年的实际情况来看，金融机构重组的成本多数由财政来支付。在处理金融机构的关闭、破产或者在化解金融机构的支付危机过程中，政府主要运用财政手段来救助以维护金融秩序。
1.５ 金融资产管理公司产生的财政成本
我国从１９９９年起先后成立了4家资产管理公司，用于收购管理、处置国有商业银行剥离的不良资产，最大限度地保全资产，减少损失，同时运用债权转股权、资产证券化、资产置换等市场化手段，对负债企业进行重组，促使国有企业资本结构优化。银监会的数据显示，截至２００５年６月末，我国四大资产管理公司共累计处置不良资产７ １７４．２亿元，累计回收现金１ ４８４．６亿元，占处置不良资产的２０．６９％。可以看出，不良资产的回收率是很低的。其损失只能是由财政来承担。政府通过设立国有资产管理公司来处理国有商业银行的不良资产，其实质是运用财政手段来化解金融风险，只不过是采取一种市场化的运作形式，财政实际上承担着最终的责任和风险。
２ 金融不良资产的化解途径
2.１ 深化金融体制改革
由于金融在现代市场中的核心地位，其稳定程度关系到整个经济的安全和可持续性，并影响到整个社会的稳定，因而，一旦金融体系出现风险或危机，政府有必要帮助那些处于危机中的金融机构，这既是公众的预期，也是政府的道义责任，即金融风险的财政化问题。金融风险财政化既有政府、国有银行和国有企业三位一体的因素，同时也有银行本身信贷约束软化、经营机制不完善的因素。深化金融体制改革，阻断金融风险财政化路径，能有效地避免政府或有债务的产生概率。
2.２ 吸引战略投资者和公开上市
国有商业银行和股份制银行的财务重组、吸引战略投资者以及公开上市，体现的都是市场化分担风险的原则，并且主要是分担未来的增量风险。这种方式取得较好效果：通过3家银行相继上市，特别是到海外上市，目前汇金所持有的3家银行的股权市值，已经超过了包括汇金的注资和央行再贷款在内的央行总投入。这反映了市场投资者对中国推进金融改革能力和资信的信心，也是对市场化改革取向的认同。
2.３ 维持多元化监管体系，加强各监管机构协调配合
多元化的监管体系所面临的一个问题是不同监管机构之间的相互协调。由于职责的交叉，在进行监管的过程中就必然会产生各种矛盾甚至冲突，也就必然需要进行相应的协调。在监管的协调方面，财政部可以考虑牵头建立一个类似货币政策委员会的金融监管委员会，负责指导对中央直属商业银行的金融监管协调合作事宜，明确相关部门职责、义务，加强各部门的协调配合。对目前存在的明显边界模糊和职能交叉的重大事宜通过部门联合发文等形式进行明确和细化，对确实难以明确界定和划分的事项，可通过联合监管等形式加强协调与合作，避免监管重复和“真空”。
2.４ 加强对专门金融监管机构的再监督
目前，金融监管法律法规对监管机构权力的规定较为全面，而对自由裁量权的制约却很少涉及，这就导致我国金融监管有相当程度的随意性、监管权的滥用和金融腐败出现。一旦金融腐败蔓延，将会放大金融风险，从而增加金融风险向财政风险传导的可能性。在对中央直属商业银行的金融监管实践中，财政部门如果仅起协调作用是远远不足的，还应充分发挥其“监管者的监管者”的作用，加强对专门金融监管机构的再监督。现阶段财政部门对专门金融监管机构的监督可以参照税收征管质量监督方式，以事后监督为主，事前事中监督为辅。对由金融腐败而导致的金融风险以及财政化趋势明显的金融风险，财政部门应对专门金融监管机构的监管质量进行再监督。
2.５ 健全金融企业法人治理结构，加强对金融企业国有资产的监督
首先，财政部门对金融企业的财务监管必须适应企业改制的需要。随着投资主体逐步多元化，金融企业迫切需要真正形成一种新的企业治理结构。近年来，财政部通过向部分金融机构外派董事、参与决策监督等形式，在适应金融企业投资主体多元化和健全法人治理结构方面进行了初步探索。目前的金融企业相关财务制度已不能适应金融企业改革后的新情况、新要求，下一步，迫切需要建立金融企业财务风险防范、化解机制和财务信息管理制度。从而，使财政部门对金融企业的财务监管能够有法可依，同时通过依法监管，使金融企业的财务行为更加规范，以促进企业法人治理结构的进一步完善。
其次，财政部门对金融企业的国有资产监管，需要在内容和方式方法上进一步细化、补充。这方面，一是要进一步完善金融企业国有资产产权登记办法，界定金融国有资产的登记范围，明确财政部门办理金融企业国有资产产权登记的职责和产权登记证的法律地位，以确保金融国有资产登记的完整性和严肃性；二是制定金融国有资产评估办法，指导和规范金融国有资产的评估工作，以适应市场经济条件下金融国有资产价值确认和产权转（受）让的需要；三是制定金融国有资本保值增值结果确认办法，确立国有资本保值增值考核的指标及其计算方法，明确国有资本保值增值考核的确认依据，以强化对金融企业国有资本保值增值的考核，加大对金融企业国有资产的监管力度。